"Ahora existen mecanismos para corregir las distorsiones del mercado"

Entrevista a Samuel Jaramillo: la gestión del suelo urbano en Latinoamérica.

El economista colombiano Samuel Jaramillo es uno de los más importantes expertos latinoamericanos en el campo de las rentas urbanas. café de las ciudades entrevistó a Jaramillo en su reciente paso por Buenos Aires, donde participó del seminario de apertura del Curso sobre mercados del suelo de la Universidad de General Sarmiento y el Lincoln Institute of Land Policy. Fue una breve pero ilustrativa charla sobre los procesos de capatación de plusvalías urbanas, los intereses encontrados de propietarios del suelo y promotores inmobiliarios, los modos de la gentrification en Latinoamérica, las burbujas inmobiliarias, la semiótica urbana y, en general, sobre las actuales tendencias del mercado del suelo en nuestras ciudades.

Plan Eixo Tamanduatehy, en Santo André, Brasil

cdlc: Considerando el desarrollo teórico permanente que has realizado sobre la formación y composición de la renta urbana, ¿cómo crees que los cambios de la última década (la expansión formidable del modo de producción globalizado, la deslocalización de la industria, la aparición de nuevos objetos urbanos, etc.) han afectado, confirmado o modificado la teoría general de la renta urbana?

SJ: Es paradójico, porque uno esperaría que en esta época donde predominan las concepciones liberales sobre la economía, los aspectos relacionados con el mercado de tierras y la disputa por esos valores estuvieran en una etapa de dificultades. Pero en cambio pasa algo peculiar, que no es tan fácil de explicar. Durante un período muy largo, en nuestras ciudades se vivió la contradicción de que la urbanización, ese fenómeno tan avasallador en todos nuestros países, implicó, por un lado enormes, precariedades y dificultades que todos conocemos (obligando al Estado a responder por demandas realmente muy exigentes en poco tiempo, por las penurias de la población), al mismo tiempo que ese proceso generaba una transferencia masiva de valor hacia ciertos sectores. Eso ha sido lo tradicional en América Latina durante décadas; pero, curiosamente, en esta época en que uno diría que no hay una clima propicio para transformar ese estado de cosas, en distintos países están apareciendo mecanismos que parecen muy prometedores para atacar esa verdadera distorsión. No se exactamente si se debe a transformaciones en los protagonistas, si es un fenómeno de la acumulación de saber técnico, si es un problema de exacerbación de ciertas contradicciones que hacen intolerable un estado de cosas, o una combinación de todos estos procesos, pero lo cierto es que tiendo a ser optimista. Hay mecanismos que hoy parecen aceptados, y que en algunos países se están desarrollando y experimentando, para recuperar por ejemplo los enormes incrementos de los precios de los terrenos ligados a procesos de urbanización, o mecanismos para tratar de negociar con los emprendedores las ganancias territoriales que, a veces, son exageradas . Está también la experiencia de algunas ciudades del Brasil, o la experiencia colombiana con la llamada recuperación de plusvalías, y algunas más que se están expandiendo en los distintos países latinoamericanos comienzan. En este sentido el Lincoln Institute ha jugado un rol interesante, por que ha conectado las distintas experiencias y ha difundido esos criterios. Entonces, paradójicamente, mientras que hay otras cosas que nos cuesta más ajustar (como los servicios públicos, donde los criterios liberales han exacerbado las contradicciones, y han dificultado el acceso de una parte de la población a servicios que son indispensables), en este aspecto de la gestión de suelo urbano me siento realmente optimista. Por supuesto que también hay oposiciones y, en algunas partes, hay hasta reacciones atroces al respecto. Pero mirando hacia el largo plazo, hay como nunca una situación favorable. Hay experiencias realmente interesantes, de distinto tipo; se está experimentando y aprendiendo, con distintos enfoques, pero todos tienen en común tratar de corregir estas distorsiones que ha tenido un mercado sin ninguna cortapisa, situación que ha sido lo tradicional en la organización latinoamericana durante décadas. Eso está en camino, a mi juicio, por lo menos de matizarse.

cdlc: En este momento de expansión tan fenomenal del capital abstracto (se habla de que ya no vivimos una era donde importe la propiedad sino el acceso), ¿tendrá algo que ver con esta aparente paradoja, el hecho de que históricamente los propietarios de la tierra hayan sido una clase diferenciada de los capitalistas? Ya en la teoría de la renta diferencial de Ricardo (en la que se basa Marx) aparecía este antagonismo como una oposición de intereses muy fuerte.

SJ: Es posible, pero digamos que las comparaciones con esos análisis ricardianos, o del marxismo original, tienen un cierto peligro, porque no solamente se refieren a dos épocas distintas sino a dos situaciones que no son exactamente las mismas. La tierra rural, por naturaleza, genera una clase social estable, muy poderosa: esos terratenientes a los que se refería Ricardo, una clase homogénea y estable que no solo tiene una definición económica sino sociológica y política. En el caso urbano es más difícil encontrar eso, porque los propietarios jurídicos de la tierra pueden ser agentes de muy distinta naturaleza. Es más: una gran cantidad de los habitantes de las ciudades son propietarios del suelo por extensión, el propietario de su propia vivienda es propietario del suelo. Hay una gran difuminación: identificar quienes son los agentes que juegan las contradicciones centrales no es tan fácil como hacer un traslado. Pero, por supuesto, hay una propiedad de la tierra urbana, poderosa, que está mas ligada a los procesos de especulación. Y es cierto que estos modos y procesos se han transformado en esta época, y la tensión entre el promotor y el especulador ha cambiado, muy probablemente, de equilibrio, e incluso la estructura se ha transformado. En los procesos de décadas anteriores, tienes razón en el sentido de que en buena parte se basaban en que había una identificación ente el promotor y el especulador: los que invertían en lo inmobiliario hacían simultáneamente ganancias como capitalistas y como especuladores, pero esa fusión, por lo menos en algunas circunstancias, comienza a ser problemática, y es probable que ese sea un elemento importante para ver más críticamente este asunto, es claramente una vertiente. Otra, curiosamente, es la maduración del pensamiento al respecto. Yo no desconfío, o mejor dicho, soy menos escéptico que otros colegas sobre el papel de los técnicos y los intelectuales, de los mismos estudiosos de la ciudad. Hoy tenemos más claro eso, entonces hay propuestas sociales que para los distintos actores se vuelven opciones reales, y eso puede ser la obra de grupos de personas, incluso de sectores que tienen sus propios intereses pero también su propio rol.

cdlc: Entonces, al menos en el campo teórico, pasaríamos de un fuerte determinismo a un reconocimiento del rol de los intelectuales y técnicos.

SJ: Yo estoy convencido de eso, y particularmente creo que el papel de los técnicos e intelectuales es importante. Mientras no haya opciones, los grupos sociales y actores políticos en generales no encuentran instrumentos de transformación; cuando en cambio hay delimitada una serie de opciones se ve que hay algunas posibilidades, y ese es el papel de los urbanistas. Creo que en eso ha habido acumulación, y creo que buena parte de las transformaciones se dan también porque esas opciones se han diseñado, han tomado cuerpo, ha habido experiencias. Hoy se tienen justificaciones teóricas, y eso también es importante.

cdlc: Ha habido en los últimos años, en función de los ciclos económicos, algunas circunstancias muy especificas: por un lado las grandes burbujas inmobiliarias, como la que hoy tiene España, donde el precio del suelo está disparado y genera dificultades muy fuertes (incluso a nivel social y cultural: los obstáculos para la emancipación de los jóvenes, los procesos de gentrificación, que incluso a veces están generados por propuestas muy progresistas de transformación urbana). Y por otro lado experiencias como las de la Argentina, Colombia, y actualmente Venezuela, donde se producen bruscas caídas del valor del suelo urbano, que pueden aprovechar los especuladores como para hacerse de propiedades en ciudades que si bien a veces no vuelven a retomar su valor original, rebotan desde un piso muy bajo. ¿Ves alguna conexión entre estos fenómenos, son reproducción de ciclos económicos más generales o tienen alguna especificidad desde lo urbano?

SJ: Tienen gran especificidad. Estos fenómenos de las burbujas especulativas no solamente son mucho más acentuados que en cualquier otro sector, sino que tienen sus dinámicas propias. El desafío de estos procesos, sobre todo las retracciones después de una expansión especulativa, es que tienen efectos que tienden a ser deletereos para muchos actores. Y por supuesto hay una lucha de cada uno de los actores por recomponerse, por salir, e incluso algunos, ganar de las contracciones. En general, el que paga más o sufre más es el más débil: con frecuencia son los deudores hipotecarios, los pequeños propietarios de sus propias viviendas, los que no pueden acceder al mercado y durante un tiempo quedan fuera de él. En estos casos los desafíos son diseñar instrumentos o intentar incidir en los procesos de recuperación, de tal manera que sean algo más equilibrados, más equitativos para los distintos sectores, y sobre todo tratar de que esas recuperaciones no sean peores para algunos sectores que el propio momento de la crisis, como suelen ser, precisamente porque los reajustes se hacen de una manera muy desigual. Pero también se comienzan a ver opciones para enfrentar estos problemas: generalmente requieren una intervención estatal. Eso va un poco a contramano de las tendencias liberales, pero también es cierto que estas opciones dejan de estar solas en el campo de lo social.

cdlc: Cuando se planteó la situación argentina en el seminario de la UNGS y el Lincoln Institute, y aunque con cierta modestia de no pretender dar respuestas específicas, hablabas acerca de la necesidad de estudiar los cambios culturales que produce esta reorganización del mercado de la tierra con, por ejemplo, el retorno a los valores anteriores a la crisis en algunas zonas de buen nivel social.

SJ: Lo tomaba con cierta cautela, porque lo cierto es que es evidente que hay una serie de fenómenos relativamente nuevos. Particularmente, estos últimos años han generado en las ciudades latinoamericanas la aparición de nuevas prácticas de ocupación del territorio, de nuevas prácticas espaciales. Algunas son muy conspicuas, como en el caso de las urbanizaciones cerradas. Pero yo tomaba algunas precauciones: lo que yo señalaba era que las interpretaciones en general no me parecen tan satisfactorias; hay una tentación de hacer una interpretación relativamente simple, por no llamarla simplista, entre los procesos de globalización y la aparición de estos nuevos fenómenos territoriales, y la conexión no me parece muy clara. Aparece como una conexión muy externa, una mera imitación. Pero ver esto solo como imitación (las personas de mayores ingresos pasaron las vacaciones en Miami y entonces querrían vivir de la misma manera...) me parece realmente limitado como interpretación.

Urbanizaciones en Santiago, Chile

Y lo que yo veía en las exposiciones es que efectivamente eran muy ricas en información, y que la interpretación comenzaba a construirse, y lo más interesante era que parecía haber referencias a la forma como funcionan los agentes, particularmente los inmobiliarios, el mercado del suelo. Esto podía dar otras luces para interpretar de manera más adecuada esos procesos, y sobre todo para ver cuales son sus desarrollos posibles y sus limitaciones, y en ese sentido había algo que se constataba, no se cuan preciso sea realmente, en el sentido de que hay una inversión muy focalizada en un área, un cono territorial relativamente preciso, como por ejemplo la zona norte en Buenos Aires. No estoy seguro de que uno pueda proyectar eso de una manera general, creo que también hay un fenómeno geográfico, donde primero se van llenando ciertos espacios, lo que disminuye ciertos riesgos. Aquí se presentan ciertas cosas interesantes: mientras una cierta macrosegregación parece disminuir en esos sectores, porque en ellos hay una serie de mezclas, paradójicamente una cierta segregación mayor pareciera aceptarse. En esto es un poco paradójico lo de Buenos Aires, que siempre ha tenido algunas particularidades en su modelo de ocupación del espacio con respecto a otras ciudades latinoamericanas. Señalo, por ejemplo, un punto muy importante: a diferencia de otras ciudades latinoamericanas, en Buenos Aires el papel del centro no ha sido disminuido. En casi todas las otras ciudades latinoamericanas ha habido un abandono del centro por parte de las elites, de una manera muy radical; en Buenos Aires, a pesar de que se dice que hay algo de esa tendencia, no hay comparación posible con los otros casos. Pero, paradójicamente, en estas últimas fases Buenos Aires tiende, por un lado, a acercarse a ese modelo que hemos construido como modelo latinoamericano, pero las otras ciudades, al contrario, comienzan más bien a diferenciarse... Es paradójico, ¿no? Uno ve ciudades como Santiago, Bogotá o Lima, donde hay dos o tres procesos que uno tomaría como desfasaje de ese modelo, por ejemplo: el retorno relativamente masivo de ciertos grupos sociales de esas ciudades, de sectores medios, a zonas que antes habían sido abandonados por los grupos medios altos, es decir, es una gentrification no al centro de la ciudad propiamente dicho, sino a zonas que tradicionalmente habían sido zonas de la elite en los años `40...

cdlc: Es decir, a la expansión del centro de la ciudad a principios de siglo XX, no a la periferia metropolitana más reciente.

SJ:...exacto, hay como un retorno a esas zonas, no se si eso se da en Buenos Aires, pareciera más bien que hay un fenómeno contrario, un transvase en el otro sentido. La otra cosa que también se ve es una ruptura de esa macrosegregación tan severa en algunas ciudades latinoamericanas, y en varios sentidos: por un lado, zonas que eran muy homogéneamente populares comienzan a ser colonizadas por spots de sectores medios, (conjuntos cerrados o semicerrados), y por supuesto, producción de desarrollos de elite fuera de los sectores habituales, pero no estoy seguro que sea un fenómeno estructural: en Buenos Aires es posible que sea un problema de coyuntura. Por ejemplo en la zona norte se ve la convergencia de nuevos emprendimientos para sectores altos con zonas populares: es posible que se trate de un fenómeno de coyuntura, de inercia de un modelo anterior que está comenzando a desplazarse, a transformarse, y que por lo pronto genera fenómenos interesantes. Pero más que un nuevo modelo es la transición entre dos modelos, dos fases que se superponen., en fin, que en la comparación entre los modelos latinoamericanos tenemos una ventaja, y es que en muchas cosas somos muy parecidos estructuralmente, pero tenemos resultados que no siempre son los mismos, y entonces las comparaciones son una buena herramienta. Comparar, por ejemplo, los fenómenos que se están viendo en Buenos Aires con algunas cosas que ya se ven muy claramente en algunas ciudades latinoamericanas, puede ser algo interesante.

cdlc: Estos fenómenos de retorno de sectores medios altos a ciertas zonas del centro, ¿se corresponden con un proceso clásico de gentrificación, con expulsión de sectores populares que habían permanecido en el centro, o es posible ilusionarse con la idea de una integración más civilizada...?

SJ: Yo diría que se dan los dos casos. Hay, por un lado, ciertos procesos de recuperación de zonas que ya eran muy populares del centro, porque lo que le pasa al centro de la ciudad latinoamericana no es exactamente lo que sucede en las ciudades norteamericanas, es decir la desertificación del centro. Más bien hay un exceso de vitalidad del centro, solo que muy monoclasista, muy limitado a sectores populares, y eso también trae dificultades. Entonces hay ciertas experiencias de zonas donde se da la "opción feliz" que tu mencionas. No son todos los sectores medios sino sectores con un cierto perfil, que también tiene la gentrification norteamericana: son ciertos sectores medios que, entre otras cosas, por su relación con la cultura, son especialmente sensibles a la diversidad cultural, y eso genera resultados valiosos. Eso está comenzando a darse, en algunas partes con mayor éxito que en otras, y esto en general a veces responde a políticas del Estado, y otras veces es más probable que sean cambios culturales. Tal vez no implica el mismo fenómeno que la gentrification norteamericana, y consiste en ese retorno a zonas ocupadas por sectores medios, generalmente no implica un reemplazo propiamente dicho de la población existente originalmente, porque con frecuencia son sectores con ingresos similares, solo que en general se hace con mucha mayor densidad. En estos casos el peligro es la renovación salvaje, sin ninguna orientación, que con frecuencia implica perdidas culturales, del patrimonio construido, porque con frecuencia los barrios que sufren estos procesos son los que han albergado la arquitectura más valiosa en los años `50 y `60. Estoy pensando en Lima, Bogota y México DF, y esos procesos de remplazar la arquitectura del primer estilo internacional, el modernismo de los años `40 y `50, por torres a veces anodinas. En fin, es una amenaza en términos culturales, pero genera transformaciones que hay que registrar.

cdlc: Mencionaste dos experiencias positivas de gestión del suelo urbano, el caso brasileño que aquí es bastante bien conocido, y ha sido tratado en café de las ciudades, y, además, experiencias de recuperación de plusvalías en Bogotá que se están desarrollando en estos momentos. ¿Puedes decirnos algo sobre las características de estos procesos?

SJ: Esos dos casos tienen una pequeña diferencia, que consiste en la noción de que tan rígidos son los procesos. En Brasil se subraya más bien la relación negociada entre el Estado, los promotores y los propietarios, En cambio en Colombia el proceso es algo más incorporado a la legislación, de tal manera que no sea un fenómeno puramente discrecional, de que la ciudad "se gane la lotería" porque hay un alcalde bien intencionado, y sino no... Nosotros tenemos en Colombia una larga tradición de algún instrumento, sobre todo del pago de obras públicas a partir de los incrementos en los precios de los terrenos o los inmuebles beneficiados, pero se han dado, en la última etapa, saltos interesantes, instrumentos que no solamente financian la obra pública sino que efectivamente tratan de recuperar todas la acciones, o todos los impactos positivos en los precios del suelo, que están asociados a acciones del Estado. Acciones que muchas veces no son de inversión, sino que se trata de cambios en la legislación, en la normativa. Eso ya apunta al eslabón central de la especulación, los propietarios o los agentes que se benefician de esas mutaciones muy rápidas en los precios del suelo ligados a incorporaciones de urbanización o a cambios de normativa. Ese instrumento es muy interesante: es muy ambicioso, y sin embargo se está mostrando que es posible hacerlo. Que es compatible con nuestras legislaciones, con nuestra dinámica urbana; que no es un sueño utópico de extremistas, sino que es posible y que incluso, como tu lo señalabas, una parte de los actores, de los inversores, ve que eso no es algo que los afecte negativamente sino que los favorece, y entonces paradójicamente hay sectores importantes de este sector de la construcción que apoyan estos procesos.

cdlc: En algún trabajo de los `80 habías abordado un enfoque semiótico de la renta urbana, al analizar el carácter colectivo y convencional de la asignación de usos del suelo urbano, usando instrumentos de la lingüística y la semiología. De este modo, asimilabas la estructura del lenguaje al consumo de espacio construido como instancia colectiva y estructurada de asignación de usos. Decías que así como es imposible cambiar los significados y la estructura del lenguaje, (y aquí cito textualmente) "yo no puedo producir unidades de espacio construido y localizarlas en cualquier parte del espacio urbano, y esperar que sobre ellas se puedan desarrollar ciertas actividades que tengo en mente: para ello debo contar con normas que son colectivas y que escapan a mi voluntad individual". Los diversos agentes de la construcción de la ciudad están sometidos a las leyes de asignación de usos del suelo: si quiero poner una tienda de zapatos elegantes, debo hacerlo en ciertas localizaciones precisas que en el modo colectivo de uso del espacio estén asociados a tal función. Y así como la relación con la "lengua" no es pasiva, los distintos agentes querrán cambiar las leyes en su propio beneficio, pero esas mutaciones deben someterse a las leyes de transformación del sistema y son en general graduales. Las posibilidades de introducir neologismos son siempre precarias: ningún mecanismo garantiza el éxito de una operación de este tipo, y aunque existen incentivos para la constante modificación de esta estructura, la mayoría de los intentos son fallidos. Mencionabas como ejemplo de transformación parcial del texto la apertura de una panadería en una ciudad francesa en un inmueble antes destinado a vivienda. Tenga éxito o no, se transforma el uso del suelo sin cambiar el código lingüístico. Pero puedo intentar la transformación de ese código si trato de abrir en la misma ciudad un supermercado en el que se venda pan. Y sostenías que esta diferencia en las modalidades de mutación tiene incidencia en la dinámica de las rentas. Los grandes objetos urbanos de las periferias metropolitanas, los shopping malls, los parques de oficinas, los centros lúdicos, corresponden nítidamente a esta modalidad de "neologismo" urbano que señalabas. ¿Pueden, por lo tanto, generar una dinámica que establezca condiciones propias respecto a la renta urbana, distintas a las que interpreta la teoría clásica?

SJ: Para entender estos mercados urbanos, sobre todo las personas que trabajamos con el espacio, a veces tenemos una confianza excesiva en la respuesta de la economía, entendida como una cosa objetiva. Lo cierto que ese es un proceso mucho más complejo, que la economía convencional, frecuentemente, no logra manejar. Y en ese sentido, la mención que tu haces sobre la dimensión semiótica del funcionamiento y la transformación del espacio urbano, es crucial para entender a los mercados. Lo que se debe mirar, en esa óptica, es que estos nuevos capitales han ganado incluso en discrecionalidad. Hay reglas generales que escapan a la acción individual, pero en la medida que hay capitales más grandes, que tienen la capacidad de hacer emprendimientos muy grandes, pues tienen un margen de acción mayor. Y eso es lo que estamos viendo. Sin embargo, no hay que perder de vista que, como todo fenómeno lingüístico, semiótico, hay una incertidumbre irreductible, y con frecuencia esos gigantes se equivocan. De hecho hay grandes equivocaciones en la historia reciente, incluso en países centrales, de la hybris del capital especulador que siente que eventualmente puede hacer cualquier cosa, pero en realidad... ¡no se puede hacer cualquier cosa! Esa es una dimensión crucial de procesos que apenas estamos empezando a comprender de una manera sistemática; yo creo que estas referencias a los procesos de construcción colectiva de sentido son muy prometedores, aunque tengan su dificultad.

cdlc: Suena parecido a algo que mencionó en el seminario el brasileño Pedro Abramo, sobre la generación de las "profecías urbanas".

SJ: Claro, ese fenómeno de las profecías autocumplidas es un caso muy típico, el de un proceso de construcción de sentido que tiene sus propias paradojas.

Entrevista por Marcelo Corti

Ver la página del Lincoln Institute of Land Policy, con excelente material sobre gestión del mercado del suelo urbano.

Sobre la experiencia brasileña en instrumentos de gestión del suelo urbano,
ver entrevista a Raquel Rolnik en el número 1 de café de las ciudades.

Samuel Jaramillo es, además de economista y urbanista, un reconocido poeta:
ver algunos de sus trabajos en una página web de poesía colombiana.

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