El impuesto predial como instrumento de urbanización
Los mitos sobre
la política del suelo en Latinoamérica, en una entrevista
con Martim Smolka.
El economista brasileño Martim Smolka es Director del Programa
para Latinoamérica del Lincoln
Institute of Land Policy. Este instituto fue fundado
en 1974 con el auspicio de la Fundación Lincoln, establecida
por el empresario norteamericano John C. Lincoln en 1947. Lincoln,
originario de Cleveland, se inspiró en las ideas del filósofo
y economista Henry George, quien en el siglo XIX postulara en su
libro Progress and Poverty la posibilidad del progreso colectivo
a través del manejo de los impuestos sobre la tierra. George
sostenía, por ejemplo, que para superar las injusticias distributivas
no es necesario confiscar la propiedad del suelo, sino la renta
que este produce: una renta cuyo origen consideraba indebido, porque
se aplica a un recurso que es inequivalente e irreproducible. El
Lincoln Institute tiene su sede en Cambridge, Massachussets, y se
dedica al estudio y difusión de políticas sobre el
suelo, en especial los aspectos económicos y tributarios.
café
de las ciudades
entrevistó a Smolka a su paso por Buenos Aires, donde
participó del seminario de apertura del curso sobre mercados
del suelo que la Universidad
de General Sarmiento realiza en conjunto con
el Lincoln Institute. Smolka desarrolló en dicho encuentro
algunas de las estimulantes ideas sobre la renta y la tributación
del suelo urbano que presenta en esta entrevista.

cdlc:
Consideras al impuesto predial como un instrumento de igualación
social o de justicia territorial.
MS: Hay
una idea equivocada (hasta incluso en el ideario de algunos urbanistas)
acerca del impuesto predial. Se dice que es una carga que se pone
en la espalda de la gente, que por lo tanto es antisocial, que es
una carga sobre los precios, que es inflacionario. Todo esto es
un fuerte equívoco. Una de las características específicas
del impuesto predial es ser un impuesto al valor del suelo: no
a la edificación, sino al componente de suelo, por ser
una mercancía que tiene unas reglas de formación de
precios distinta de otras mercancías. El suelo tiene un precio
determinado por la demanda, por la capacidad de pago que la gente
dispone. Se cobra como precio del suelo el valor que la gente
estaría dispuesta a pagar para no tener que vivir en las
condiciones inmediatamente inferiores que se ofrecen en el mercado.
Eso quiere decir que la gente ya estaría pagando el máximo
que estaría dispuesta y apta para pagar. Y esto implica que
cualquier carga que se pone sobre el precio del suelo incide directamente
sobre el propietario, no es transferible sobre el precio final.
Por ejemplo, si el suelo vale 100, y estás cobrando un impuesto
del 1%, el efecto del impuesto sobre el valor del suelo, con una
tasa de ganancia del capital del 5% en títulos públicos
o en una caja de ahorro, sería de un 20% de la ganancia del
capital inmobiliario que estaría capturada por esta forma
de impuesto. Eso quiere decir que el suelo que valía 100,
ahora en el mercado valdrá 80, porque va a tener que pagar
el valor de 20 correspondiente a la capitalización de su
impuesto a lo largo del tiempo. Eso es un concepto muy válido
entre los tributaristas, que en general los arquitectos y urbanistas
no dominan: el concepto de que el impuesto y cualquier carga sobre
la renta del suelo y en general sobre cualquier rendimiento que
se distribuye a lo largo del tiempo, se capitaliza en el valor presente,
en el valor actual neto. En el caso del impuesto, se descapitaliza
(o se capitaliza hacia abajo).
Eso implica
que un impuesto, en principio, sería neutro en relación
a los pobres que compran suelo. Ellos estarían pagando
el mismo precio, si tu cobras el impuesto, porque éste incide
sobre la propiedad, no se transfiere. Eso quiere decir, como primer
paso, que el impuesto predial es neutro; pero en realidad tiene
un efecto mucho más fuerte que eso, porque en general el
pobre de las típicas periferias latinoamericanas tiene problemas
en el acceso al crédito, que no se le concede por su condición
de pobreza, por su carencia de domicilio, hasta por razones físicas
visuales... Entonces, si hubiera un impuesto muy fuerte sobre el
valor del suelo, del 5 o 4,5%, el suelo que antes valía 100
ahora valdrá para todo efecto 10, 5, 15, en el límite
0. Si el impuesto absorbe el mismo rendimiento que la tasa de mercado
que rinde el capital (en este ejemplo, si la tasa es de 5% anual
y el impuesto es también del 5%) el rendimiento que tiene
el suelo desaparece: el lote vale 0, nada. En el límite,
por lo tanto, el impuesto predial podría funcionar como
un instrumento de concesión de crédito amplio e irrestricto
a los pobres. Es una manera de distribuir el valor del suelo
a lo largo de la vida de la gente, con dos ventajas:
- El dinero
que antes se pagaba al propietario del suelo, ahora es dinero
público, que puedes invertir en hacer infraestructuras,
equipamientos, etc.
- Si tu estás
pagando impuestos, eres ciudadano: al pobre siempre se lo discrimina
porque no paga impuestos, y por lo tanto "no debería"
tener derechos.
Además
de generar recursos, crear ciudadanía y representar un mecanismo
de crédito, el impuesto predial disciplina el propio mercado
de suelo, que deja de ser atractivo para especular de manera inescrupulosa
sobre la vulnerabilidad de la población.
cdlc:
Estas propuestas de regular el uso del suelo a través
del impuesto, ¿se contraponen a las soluciones que plantea Hernando
De Soto y, si generalizamos, a la ortodoxia liberal sobre
el acceso a la tierra mediante la regularización?
MS:
Una cosa es la regularización y otra cosa la regularización
a la De
Soto...
El plantea esencialmente un título que te va a ser reconocido,
así te haces propietario y puedes negociar porque tienes
un título de propiedad, y eso te va a hacer sujeto de crédito;
pero eso no quiere decir que tu casa inmediatamente tendrá
las paredes bonitas, acceso a agua y alcantarillado, escuela para
tus hijos. Nada de eso. El "milagro" que él sugiere
es que todos se conviertan en pequeños capitalistas, que
podrán usar sus pequeñas propiedades como mecanismos
de colateralización y así podrán mejorar su
vida y salir de la condición de pobres. Habría una
larga discusión sobre la fantasía de esa propuesta
en las condiciones en que vivimos hoy en día. Pero la regularización
de la que estamos hablando es una regularización que me parece
más relevante: es la regularización urbanística.
La regularización de títulos de propiedad, a mi juicio,
es una consecuencia de las dificultades de acceso a un lote servido
en condiciones dignas. El mercado no es capaz de producir esos
lotes servidos a precios accesibles, y es por eso que tenemos el
problema de la titulación. En América Latina,
considerando la situación de las villas miserias y favelas,
no se puede observar y convivir con eso y decir que es "problema
de ellos"; no existe la opción política de
no hacer nada: tenemos que hacer algo. El problema es como hacerlo
de tal manera que eso no alimente la propia espiral de la informalidad.
Sabemos claramente que si yo soy un fraccionador de loteos populares,
y te estoy vendiendo un lote que no tiene servicios ni tiene nada,
te diré "mira, cómprame el lote en estas condiciones
porque te aseguro que mañana el Estado vendrá y te
va a urbanizar todo". Ese lote de mercado no mantiene el
mismo valor de 100, pero vale 50, porque sabes que mañana,
cuando te lo urbanicen, lo podrás vender por 100. Por lo
tanto, cuanto más fuertes sean los programas de regularización,
la expectativa de que mañana tu lote sea regularizado a fondo
perdido por una fuente pública, hará que te cobren
algo por el derecho de recibir mañana esa regularización
o mejora barrial... Eso nos lleva a una cierta paradoja: la gente
que vive en un asentamiento informal, por su condición de
pobreza está pagando más, porque no tiene acceso
al mercado. Pero si tu cobras el costo de la regularización,
la gente no va a poder pagar eso. Este es un problema difícil
de superar, porque tienes que regularizar y no lo puedes de hacer
de forma totalmente gratuita, si lo haces estás incitando
a ciertos fraccionadores (o, más bien, estafadores) a cobrar
por el derecho de acceso a esa regularización a través
del precio del suelo. La única forma de lidiar con eso es
cambiar las reglas del juego sobre cómo el fraccionador
vende el lote. Por eso el impuesto predial es tan importante,
porque reduce la posibilidad que tiene el propietario de vender
y hacer ganancias con esa situación. ¿Que hay que hacer para
enfrentar esta situación? La regularización es una
componente necesaria de estos procesos, pero tal como la estamos
haciendo, sin cambiar las reglas del juego y solo en función
del mercado, es una temeridad, ya que simplemente estamos realimentando
el circuito de los precios. Para combatir eso hay por lo menos otros
dos componentes fuertes, o quizás tres: primero, un fuerte
impuesto sobre el valor del suelo para reducir el atractivo del
suelo como inversión o más bien como instrumento
de explotación del pobre, que no tiene suelo. Segundo, con
el dinero así obtenido aumentar las inversiones en servicios
y urbanización para las áreas periféricas.
Tercero, la regulación, la presencia pública, para
que se vendan lotes con los mínimos tamaños, los mínimos
servicios: disciplinar el mercado del suelo. Pero eso es quizás
una fantasía, porque las instituciones públicas tienen
actualmente mucha dificultad para hacer inspecciones.
cdlc:
Decías en el seminario de la UNGS que en países
capitalistas y muy desarrollados se ha aplicado el sistema de impuestos
prediales altos, y que por ejemplo en Estados Unidos llega en ciertos
casos al 3% del valor del terreno, mientras que en nuestros países
en general no llega al 1 %. ¿Puede entonces considerarse al impuesto
predial como una experiencia probada en los países desarrollados?
MS: El
problema de asimilar ambas situaciones es que los países
desarrollados no tienen, en general, informalidad en el mercado
de suelo, aunque puedan tenerlo en el de vivienda. No porque no
tengan pobres, sino porque hay una disciplina mucho más
fuerte de la administración pública sobre las formas
de ocupación del suelo, y un impuesto mucho más
fuerte, y entonces el suelo no es tan atractivo como fuente de sustentación
de una clase patrimonial.

cdlc:
Mencionabas también la cuestión de la densidad.
Esto es un poco revulsivo: hay una especie de sentido común
de los urbanistas acerca de que las altas densidades permiten mayores
economías en la provisión de las infraestructuras.
Tu lo considerabas como algo no tan importante y ponías el
ejemplo de algunos estados norteamericanos donde coexisten las bajas
densidades con una buena provisión de infraestructuras y
valores del suelo accesibles.
MS: Si
yo tengo que comprar un lote de 100 m2 y en otro lugar hay lotes
de 1000 m2, tu no vas a pagar el mismo precio por m2 en una u otra
ocasión, con el mismo ingreso. Si la regulación fuera
suficiente, para que el tamaño del lote fuera mayor tu tendrías
que acomodar eso a la capacidad de pago de la gente. El valor por
m2 en densidades más bajas tiende también a ser más
bajo. Pero ese es solo un aspecto de la cuestión; el segundo
aspecto, que me parece más pertinente, es la observación
sobre como se forman esos precios. Los pobres, en América
Latina, residen en la periferias. ¿Por qué? Porque el precio
del suelo es relativamente más bajo, en gran parte porque
tiene costos de transporte mayores (que el precio inicial sea
bajo no significa que en total vas a pagar menos). Hay un componente
importante en la formación del precio, que tiene mucho que
ver con las densidades. Supongamos que el pobre más pobre
entre los candidatos a elegir suelo en las periferias tenga un ingreso
de 100, entonces no va a pagar de esos 100 más de 20 por
el suelo en esa ubicación, porque tiene otras cosas para
pagar, eso es lo máximo que puede destinar al suelo. Con
esos 20, los fraccionadores piratas dicen: "¿cual es el lote
que te ofrezco, 100 metros cuadrados u 8 m2? ¡En cualquier caso,
el máximo que vas a poder pagar va a ser 20!" Esto implica
que, si tu mañana estableces que no se pueden vender lotes
de 30 o 40 m2, (como en algunos lugares ya se venden), sino como
mínimo 150 m2, y si vendes menos de 150 m2 mañana
te podrán poner en la cárcel, los fraccionadores van
a vender el mismo lote de 150 m2 por los mismos 20, porque es
el único mercado de que disponen. Y el fraccionador,
que por lo general no es el propietario, va a tener que comprarle
al propietario diciéndole "mira, esta propiedad no vale
10.000, solo vale 800 porque yo no puedo vender un lote de menos
de 150 m2 y lo máximo que la gente puede pagar es 20".
El fraccionador tendría entonces un techo y unos valores
de referencia muy rígidos: los especialistas en general no
se dan cuenta de esto. Eso quiere decir que si mañana te
dicen que quieren facilitar el acceso del pobre a un lote formal,
y para eso van a permitir que el lote formal no deba ser más
de 250 m2 sino de 100 o 150 m2, para que sea más barato,
esto no va a ser así. Con el tiempo los fraccionadores
van a ajustar el precio a la capacidad de pago por el lote mínimo
y van a cobrar lo mismo. Lo que estoy tratando de decir es que las
condiciones por las cuales una reducción del tamaño
del lote puede ser transferido a un precio más bajo al adquirente,
son mucho más complejas que aquellas de las que estamos hablando.
No hay nada que garantice que la reducción del tamaño
de un lote sea necesariamente transmitido a los precios.
cdlc:
Pero una densidad mayor facilita la financiación del tendido
de las infraestructuras. Si hay que tender una red cloacal sobre
un recorrido de un kilómetro, si viven allí 2000 personas
el costo de la infraestructura por persona será menor que
si solamente viven 100.
MS: Hay
una economía de escala muy fuerte en esos casos, eso es muy
conocido: cuanto más alta sea la densidad, menor será
el costo de la infraestructura. ¡Pero estos lotes de los que estamos
hablando no tienen infraestructura! El mecanismo de financiación
de la infraestructura es otro. Es cierto que tener una densidad
mínima es condición sine qua non para tender
la infraestructura, pero el problema del costo es otro, porque en
general la ocupación es anterior a la infraestructura,
y cuando ésta se instala la densidad ya es mucho mayor que
la mínima para garantizar su financiamiento. En la Argentina
he percibido una característica notable: son raras las "favelas",
las villas miseria, que realmente sean muy densas de acuerdo a los
patrones de América Latina. En general las densidades son
muy bajas, por alguna razón que todavía no entiendo
bien.
cdlc:
Sí, hay en general en la Argentina una tendencia a la
baja densidad.
MS: Entonces,
si alguien intenta vender un lote de 40 m2, sus potenciales compradores
le dicen "mira, yo no pago porque es un lote de menos de 100
m2", es el lote mínimo que la gente se procura.
cdlc:
¿Cómo
ves las posibilidades políticas de que se comiencen a aplicar
estas políticas en América Latina, ya se han adoptado
en alguna ciudad?
MS: Mira,
solo en algunas... El principal obstáculo que tenemos
para aplicar este tipo de política es la ignorancia:
el nivel de ignorancia de los administradores públicos locales
en relación a estos temas es abismal. Están muy mal
preparados en general. Creo que la resistencia al cambio por intereses
puramente económicos no es el factor más fuerte, aunque
siempre queremos creer que es eso porque explica mejor dicha resistencia:
"hay intereses muy establecidos, hay impedimentos legales".
Pero esas no son las barreras más irresistibles, lo que pasa
en cambio es que los administradores de la ciudad no entienden
que pueden usar el impuesto predial como instrumento de urbanización.
Tu hablas con el 99 % de los administradores públicos de
las municipalidades de América Latina, les dices que si usan
el predial pueden tener una serie de ventajas para su política
local, y te responden que es un impuesto impopular, que a la gente
no le gusta pagar impuestos, que será inflacionario, que
el precio del suelo será mucho más alto. Es un pensamiento
que está cargado de mitos. La gente convive con esos mitos
como una solución ya establecida: creen que hay que ofrecer
al pobre una solución de segunda clase, reducir el tamaño
del lote, y ofrecer una infraestructura de más bajo costo
porque ellos no pueden pagar. ¿Por qué?, si el rico muchas
veces tampoco paga por la infraestructura, y las densidades en las
áreas pobres son mucho mayores que en las ricas. Otro mito
es que el pobre no quiere pagar: también es falso, el
pobre paga por el derecho a la ciudad mucho más que los ricos.
Vivir en la periferia es caro, tienes transporte malo, los servicios
son pocos, hay problemas de violencia, el pobre ya paga esos costos
en su vida cotidiana...
cdlc:
Parece
un chiste, pero hay pocas cosas más caras que ser pobre:
¡de cuantas cosas te tienes que privar para ser pobre!
MS: Y
la explicación siempre es que el pobre saca ventajas del
sistema, por ocupar un área informal donde no tiene que pagar
impuestos... El pobre no solo ya está pagando, sino que además
en general paga intereses mucho más altos que los ricos,
porque no tiene crédito para comprar una casa pero lo tiene
para comprar unos anteojos, un par de zapatos. Todo eso lo compra
en cuotas, y tiene un interés encubierto que es mucho más
alto que el interés que se paga por una casa. El pobre paga
en su cuenta mensual intereses por consumo directo, o por la misma
compra del lote, que tiene un interés implícito, mucho
más que un rico. Otra mistificación fuerte en todo
este tema es que el pobre es mal pagador; el pobre en general
es mejor pagador que el rico, porque no se puede dar el lujo
de no ser buen pagador. Con la escasa oportunidad que tiene de tener
acceso a crédito, no va a querer perderla. Eso es también
conocido, pero no se dice, en general todavía vivimos con
la mistificación del "mal salvaje". Tenemos incluso
experiencias de mecanismos alternativos de financiación de
infraestructuras, que muestran claramente que la disposición
de pagar plusvalías o, al menos, pagar por los costos de
algunas infraestructuras que los benefician, es mucha mayor en las
áreas pobres que en las ricas. Perú tuvo una experiencia
muy interesante en el inicio de los `90 al introducir una contribución
por mejoras para una serie de beneficios; estos instrumentos fueron
utilizados para realizar mejoras en las áreas de periferia
de bajos ingresos, y toda la gente contribuía.
Entrevista:
MC

Las fotos que ilustran esta nota corresponden al Asentamiento Paso
Escobar, en Uruguay,
y fueron tomadas de la sección
uruguaya de Indymedia.
El
sitio en la Web del Lincoln
Institute of Land Policy contiene
un excelente material sobre la gestión del mercado del suelo
urbano.
Sobre
las ideas del economista peruano Hernando de Soto para la regularización
dominial, ver la nota Clandestinos en la ciudad del Tercer Mundo,
en el número
1 de café
de las ciudades. En el mismo número, ver también
la entrevista a Raquel Rolnik sobre la experiencia brasileña
en instrumentos de gestión del suelo urbano.
Ver
la nota Ahora existen mecanismos para corregir las distorsiones
del mercado, entrevista a Samuel Jaramillo sobre la gestión
del suelo urbano en Latinoamérica, en el número
20 de café
de las ciudades.
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