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N.
de la R.: Esta nota fue publicada originalmente en el
blogspot del autor.
Sin dudas,
las retenciones a las exportaciones agropecuarias y sus derivaciones
pueden leerse desde muchas perspectivas; una manera de superar
creativamente el conflicto abierto en estos momentos entre
el sector productor agropecuario y el gobierno nacional, es
evitar las simplificaciones inconducentes.
A ese
fin trataré de hacer un aporte, con el único
objeto de enriquecer el análisis y contribuir a dar
lugar a un debate racional.
Desde
la salida de la convertibilidad, las retenciones (en general,
no solo las agropecuarias) han constituido uno de los pilares
de la recuperación de los ingresos públicos,
permitiendo de ese modo financiar acciones urgentes (planes
sociales) orientadas a garantizar un mínimo de equidad
social, sostener la demanda doméstica, evitar la profundización
de quebrantos entre las PyMES y microempresas que destinan
su producción al mercado interno, y contribuir a la
paz social y la gobernabilidad.
La recuperación
económica post-2002 fue poco a poco logrando esos objetivos,
y bien vale aclarar que pocas cosas deben afectar más
a la competitividad empresaria que un clima de desgobierno
político. En ese sentido las retenciones no solo
fueron una herramienta exitosa, sino también económica
(en el sentido de "barata") frente al costo
que hubiera implicado una continuidad de la crisis socio-política.
Una vez
superado lo "peor" de la crisis, luego de la re-estructuración
de la deuda y de la desvinculación con el FMI; correspondía
revisar el tema de las retenciones. ¿Por qué?, sencillamente
porque ante situaciones de recurrente superávit fiscal
primario (mayores ingresos que gastos sin contar las cancelaciones
de deuda), Argentina se encontraba en una situación
inmejorable para dotarse de un esquema de financiamiento público
progresista compatible con los objetivos de promoción
de la eficiencia y la equidad en la estructura socio-económica
(no nos olvidemos que luego de 6 años de importantísimos
superávit nuestro regresivo IVA sigue siendo el 21
%).
Dado que
la debilidad fiscal ha estado en la base de nuestras últimas
crisis institucionales, una nueva fiscalidad debería
orientarse no sólo a una solidez coyuntural, sino estructural
y en ese sentido no debería perderse de vista el
carácter excepcional de las retenciones y la necesidad
de "ampliar la base" de contribuyentes lo que bien
podría haberse alentado con modificaciones a la baja
de ciertos tributos. Si se supone que las retenciones a la
exportación de bienes primarios es un estímulo
a la agregación de valor en territorio nacional, se
da por sentado que los estímulos fiscales funcionan,
y aceptada eso no puede dejar de considerarse la revisión
del sistema tributario argentino.
Históricamente
(tanto ahora como en épocas anteriores), ni la fiscalidad
argentina en general ni el esquema de retenciones ha sido
muy racional: por ejemplo, se cobran retenciones, con aparente
finalidad anti-inflacionaria, a productos que no se consumen
en el mercado interno o se gravan productos de zonas promocionadas
(como sucede con el aceite de oliva).
Así
como es casi imposible alterar la fiscalidad cuando el Estado
no tiene solvencia, es tentador no modificarla cuando esta
recaudando de manera exitosa. Sin embargo un Estado con
capacidad de intervención económica no puede
prescindir de un adecuado uso de las reformas fiscales,
justamente cuando -como sucedió en los últimos
cinco años- estaban dadas las condiciones para hacerlo.
La irracionalidad del sistema fiscal, no es más que
un reflejo de la irracionalidad extendida en el espacio público
en Argentina. La misma que empuja el debate a la caricaturesca
simplificación "sí o no retenciones"…
y en las simplificaciones anidan los prejuicios y las descalificaciones,
las partes se insultan, el ambiente se crispa y las soluciones
se escapan. En algún sentido, la tendencia a la
exacerbación de conflictos, a la introducción
sistemática de la acción directa y la ocupación
de la vía pública, no son más que emergencias
que ponen de manifiesto la debilidad institucional y la incapacidad
de mediar conflictos sociales (como podría leerse el
de consumidores de alimentos y productores agrarios) desde
una red institucional de articulación política.
La recomposición
de la capacidad estatal para intervenir tiene sin dudas una
componente fiscal (como bien dijo Alberdi: "No hay Estado
sin Tesoro); aunque para que dicha capacidad sea creciente
debe nutrirse de un componente simbólico, muy lesionado
en el caso del Estado argentino, que es la legitimidad. En
concreto, en Argentina nos llevará un tiempo a todos
recomponer esa imprescindible capacidad estatal (al menos
para quienes no tenemos una visión mercadista de la
vida social), y en ningún caso será posible
hacerlo sin la introducción de mayor calidad en
las relaciones entre actores sociales. Pero volviendo
a la cuestión fiscal; es bueno acordar que la solidez
fiscal es un dato positivo y que no es conveniente en clima
de turbulencias externas renunciar a ese objetivo; tanto como
aceptar que un sistema fiscal irracional retrae la inversión
y con ello se inicia el ajuste económico a la baja.
Entiendo
que la disputa fiscal expone toda una visión del gobierno,
del uso de los recursos, de la actitud ante la renta y la
inversión, de la visión del ciudadano, etc.
Por ejemplo, es bueno preguntarse acerca de las consecuencias
territoriales de nuestro modelo fiscal o preguntarse si
más allá de lo discursivo nuestro modelo fiscal
estimula la creación de nuevas empresas, o si facilita
la incorporación tecnológica o promueve la sostenibilidad
ambiental, etc., etc. Todos objetivos que bien pueden ser
apalancados desde la tributación con mucho mayor éxito
que con decenas de otros estímulos. No quiero simplificar
el debate actual a la cuestión del valor de la alícuota
de las retenciones, pero tampoco soslayar lo que ha sido el
detonante central de la reacción sectorial, y los argumentos
oficiales no se mueven demasiado de la necesidad distributiva
que requiere recomponer el tejido social argentino, pero esa
misma actitud no se muestra hacia la renta financiera.
Quizás
en vez de sostener un "momento distributivo" con
renta excepcional, haya que concebir un modelo fiscal que
tenga como centralidad en todo momento financiar adecuadamente
políticas públicas de inclusión. Y no
debe leerse esto como una expresión de Perogrullo,
toda vez que 6 años de crecimiento a más
del 8 % apenas han modificado el panorama distributivo argentino.
La actividad
agraria representa alrededor de un 15 % del PBI (cerca del
30 % con la cadena agroindustrial) pero cerca de 2/3 de las
exportaciones; su aporte de divisas es vital: ya sea para
la constitución defensiva de reservas por parte
del Estado (¿quien se las proveería de otro modo?),
ya sea para financiar las importaciones imprescindibles
para un aumento de competitividad de otros sectores. En ese
30 % del PBI el incremento de la inversión en estos
últimos años no siguió el recorrido del
resto de la economía, sino que duplicó la ya
alta tasa de crecimiento general; y además probablemente
explique un porcentaje importante de las inversiones fuera
del propio sector (¿cuánto de los 300 edificios
de más de 10 pisos actualmente en construcción
en Rosario no son "soja hecha ladrillos"?).
Con un
tipo de cambio sostenido desde el sector público, y
que la totalidad de la población paga vía impuesto
inflacionario (no olvidar que la expansión monetaria
que se destina a sostener el dólar explica gran parte
de la inflación que padecemos), y en un contexto de
precios internacionales record, parece razonable que algunas
producciones de origen agrario paguen un "plus"
-denominadas retenciones- a los fines de sostener los ingresos
públicos en niveles altos. Por lo demás, en
ese contexto, las retenciones son la solución de
manual a un problema ya tratado y resuelto por la economía
denominado "enfermedad holandesa" (como se denomina
a las consecuencias dañinas provocadas por un aumento
significativo de los ingresos de divisas a un país
por la suba de precios de un sector exportador, que al introducir
"excesivamente" aquellas y apreciar desmedidamente
la moneda conspira contra otros sectores de la economía
transable). Pero a partir de allí, es imprescindible
discutir: ¿cuántas retenciones? ¿A qué cultivos?
¿Qué destino darle a esos ingresos extraordinarios?
No sea
cosa que por evitar la "enfermedad holandesa" contraigamos
la "enfermedad argentina", consistente en no
responder adecuadamente bien a los momentos de bonanza económica,
limitando su aprovechamiento a un proceso de transferencia
de ingresos que, aunque bien intencionado, puede ser sólo
un acto reflejo insuficiente en la complejidad de la actual
economía global. Estoy asombrado al ver las modificaciones
espasmódicas de los niveles de retenciones en los últimos
años; el argumento dado es la suba extraordinaria de
precios de determinados productos (en especial la soja). Haciendo
un paralelismo sería como modificar el IVA cada vez
que en una paritaria un sector gremial consigue una recuperación
de sus niveles salariales. Así como creo que las retenciones
son necesarias en el actual contexto, creo que la certidumbre
acerca de los criterios de imposición es una señal
de sensatez en materia de política económica
(tal vez un esquema de retenciones móviles distinto
al planteado días pasados y más orientado a
generar certeza sea lo adecuado).
La segunda
cuestión en juego es aceptar que la actividad agraria,
llena de riesgos y desafíos, es llevada adelante para
obtener beneficios y que los mismos son legítimos;
por lo tanto si luego de muchos años de precios a la
baja, ahora hay un ciclo positivo, hay que pensar y hacer
verdadera política económica de objetivos múltiples:
a) Consolidar
a nuestro sector agrario como proveedor de divisas a la economía,
b) Re-organizar
territorialmente al país y aprovechar el envión
para generar mejores condiciones de equidad entre regiones,
y
c) Socializar
parte del excedente agrario y construir condiciones de estabilidad
política que permitan el tránsito hacia una
economía más competitiva e inclusiva.
Como derivación
del cambio de condiciones macroeconómicas post-convertibilidad
y de la suba de los precios internacionales, se produjo en
el campo argentino un profundo cambio de geografía
productiva, con básicamente 4 consecuencias:
a) La
expansión de la frontera agraria (no siempre
respetuosa del ambiente, más por defecto de planificación
pública que por irracionalidad del sector productor),
b) El
desplazamiento de la ganadería a zonas (antes
denominadas) marginales,
c) Una
tendencia a la menor diversidad productiva,
d) La
consolidación de una "red de ciudades intermedias"
(Río Cuarto, Pergamino, Venado Tuerto, Rafaela, Charata,
etc.) como proveedoras de servicios avanzados de un hinterland
agrario altamente eficiente.
Tres de
esos cuatro cambios son "noticias excelentes" y
respecto de la menor diversidad productiva, justamente
las retenciones pueden ser la herramienta eficiente para resolver
el problema si se usa adecuadamente el diferencial de
retenciones entre cultivos, conforme la evolución de
sus precios. Sin caer en admoniciones acerca de "cultivos
malos" y "cultivos buenos", lo cierto es que
una diferencia más notable en el esquema de retenciones
puede estimular la rotación y los procesos de agregación
de valor de la cadena agroindustrial. Esta posibilidad no
fue suficientemente explotada por el gobierno, casi seguramente
por el temor al impacto inflacionario de una baja sustancial
de las retenciones al trigo, maíz, arroz, etc., y más
aún a los lácteos o la carne. A pesar de eso
no puede decirse abiertamente que la política anti-inflacionaria
haya sido plenamente exitosa, y este es el aspecto en donde
la sociedad paga un costo muy elevado de la falta de dialogo
y coordinación gobierno-sector agropecuario. Entiendo
que no es imposible -en Argentina- establecer ciertas garantías
de provisión al mercado interno que convivan con una
expansión de las ventas al exterior; pero en cualquier
caso tal solución implica reconocer tanto la legitimidad
de unas retenciones previsibles y no des-estimulantes, como
la existencia de la renta agropecuaria.
Existe
de parte del sector agropecuario una indudable insuficiencia
para reflejar en términos de discurso su notable transformación;
el conjunto de la ciudadanía es ajeno a dicho proceso
complejo con aristas positivas y controversiales. Pero no
se trata de una deficiencia técnica, no es simplemente
una incapacidad comunicativa, sino que refleja un cierto
desprecio del sector hacia la política, hacia el
espacio público; no existe una comprensión acabada
de la dimensión colectiva de su actividad -aunque la
misma sea llevada adelante por empresas privadas. No es sorprendente
que el "tironeo" por la renta agropecuaria se haga
en medio de afirmaciones carente de sentido para la mayoría
de los ciudadanos y por lo tanto caldo de cultivo para las
consignas poco fundadas (¿quién sabe como funciona
un pool de siembra...? ¿Y cuántos de los que
critican tales prácticas de gestión son capaces
de explicar sin su aparición el salto de 70 millones
a casi 100 que ha dado Argentina en los últimos años?).
Argentina
no sólo necesita una institucionalidad de mayor calidad,
sino también de condiciones materiales que faciliten
esa construcción y el aporte del sector agropecuario
no debe limitarse al aporte de divisas, por su centralidad
debe contribuir al país con una mirada que exceda
la cuestión de la rentabilidad coyuntural. La reconversión
estructural de la economía Argentina no puede limitarse
a detraer parte del excedente agrario para subsidiar la economía
urbana (transporte, tarifas en general, consumos populares,
etc.). Esa receta de "shock" (imprescindible en
primer momento) debe continuarse con otras medidas que a la
larga permitan desmontar la "bomba de tiempo"
que significa hacer funcionar a las ciudades en base a referencias
económicas equivocas (como son los precios subsidiados).
Si no
queremos caer en los riesgos de la "sobre-especialización"
económica, no sólo debemos imponer tributos
que socialicen la plus-renta agraria, también debemos
fortalecer nuestras otras ofertas económicas. Si en
un momento la existencia de bajos costos internos por un tipo
de cambio elevado nos dio envión, no es lógico
apoyar nuestra competitividad solo en una moneda devaluada.
Y la competitividad como Nación depende de la competitividad
de nuestras ciudades, que en muchos casos es notablemente
insuficiente, sobre todo en el actual proceso de cambio
de escala de muchas de ellas.
La construcción
de una economía compleja, diversificada, eficiente,
requiere de un Estado con recursos y visión y de actores
sociales que desenvuelvan su potencial en la idea de proyecto
compartido. Muchas medidas están siendo ensayadas
en ese sentido, como por ejemplo el notable incremento de
la inversión educativa y la extensión de redes
físicas de conexión; sin embargo hay otras que
están muy demoradas como la previsibilidad fiscal,
el estimulo al crédito en moneda doméstica (respecto
del cual la inflación es un desaliento absoluto), la
simplificaciones legales a la formación de nuevas empresas,
un tratamiento diferencial fuerte a la contratación
de mano de obra por parte de las micro y pequeña empresas,
el incremento del estímulo a la a calificación
de personal en la empresa (debe multiplicarse por diez el
uso del crédito fiscal a esos fines) y, aunque parezca
un poco fuera de lógica: una política seria
de promoción de consumos alternativos en la
dieta (sobre todo frutas, verduras y hortalizas) y de comportamientos
cívicos más responsables y económicos
(como caminar en distancias cortas, cuidar la energía,
separar la basura). Lo cierto es que ahora tenemos un
plus de posibilidades, que no es infinito y que bien podríamos
ampliarlo si salimos de la pulseada y construimos un clima
de trabajo compartido.
La otra
cuestión es que destino se le da a tan extraordinarios
(y seguramente pasajeros) ingresos públicos. En
una visión muy personal, creo que deberían financiar
cinco objetivos igualmente extraordinarios:
a) Una
porción, indudablemente, debe usarse para sostener
a los que luego de décadas de des-manejo económico
han quedado marginados del circuito de producción y
consumo (ellos no son responsables del quebranto argentino).
Aunque debe girarse desde el actual esquema de subsidio directo
a uno de subsidio al empleo, facilitando tanto la contratación
de micros y pequeñas empresas, como la calificación
en las empresas.
b) Otra
porción debe constituir un significativo fondo anticiclico;
Argentina, por su funesta historia económica, necesita
blindarse mucho más que la media de los países
a los vaivenes de la economía internacional y en tal
sentido destinar durante varios años no menos de un
0,5 % del PBI a ese fin.
c) Reorganizar
su sistema fiscal. Es inconcebible mantener un discurso progresista
conviviendo con un IVA del 21 % e impuestos al trabajo aún
elevados, y un impuesto a los bienes personales que alcanza
a propietarios de un solo inmueble. Sin descuidar el superávit,
hay que intentar una adecuación exitosa de nuestro
régimen fiscal, lo que probablemente no debe hacerse
de una sola vez, pero tampoco posponerse indefinidamente.
d) El
cuarto objetivo debe ser la equidad
territorial y en ese sentido es claramente
defendible la expansión de la obra pública que
el gobierno nacional viene impulsando en espacios geográficos
alejados de los centros urbanos; con lo cual habilita nuevas
oportunidades económicas.
e) El
quinto objetivo es cualitativo: reconcebir nuestro federalismo
sobre bases fiscales serias; y sobre todo evitar la profundización
de un modelo de relación dependiente entre niveles
jurisdiccionales.
Si bien
se está avanzando en algunos de esos frentes; hay un
dato que muestra la "contracara" de no hacerlo de
manera más decidida. Las retenciones al agro rondaron
los u$s 6.000 millones en el 2007 (más de 2 puntos
del PBI y alrededor de ¾ de nuestro superávit fiscal),
y su participación en la "torta" de recursos
es creciente (alcanzando en el último trimestre del
2007 la escalofriante proporción del 12 %) lo que nos
exhibe la vulnerabilidad de nuestro modelo de sostenibilidad
fiscal atado a una variable que obviamente no podemos manejar
(los precios internacionales de ciertos comoditties). Sin
embargo, no debemos olvidar que mientras las retenciones deberían
financiar las reformas (extraordinarias) propuestas, el resto
de la recaudación debe atender la extensión
y mejora de prestaciones públicas que contribuyan a
mejorar las condiciones de vida y el ejercicio de la ciudadanía.
En algún sentido, el uso para fines cotidianos de la
recaudación por retenciones (tan excepcionales) nos
está desviando del camino -más difícil-
de ordenar la expansión del gasto público (necesaria)
y consolidar un modelo fiscal pertinente y eficiente en relación
a nuestra estructura económica.
En este
contexto, no se trata de "un problema del campo",
sino de una causa nacional: organizar una economía
eficiente y justa, sin estigmas, valorando el esfuerzo de
nuestros emprendedores y aprovechando la riqueza generada;
estructurar un nuevo federalismo evitando la dependencia entre
responsables políticos y estimulando la coordinación,
reconcebir nuestras ciudades para que sean eficientes y
sostenibles, recomponiendo el tejido social en base a
la generación de nuevas oportunidades; en síntesis,
construir un país en serio.
FQ
El
autor es Abogado (UBA, 1989), posgraduado en Estudios sobre
la Sociedad Civil (Universidad San Andrés/Di Tella,
1997), Máster en Gestión de Ciudades (Universidad
de Barcelona, 2003). Fue Premio Quinto Centenario a los mejores
investigadores jóvenes de América Latina (1992).
Actualmente co-dirige el CEDET (Centro de Estudios del Desarrollo
y el Territorio de la Universidad de San Martín, Buenos
Aires) y es Director de Investigaciones del Centro Tecnológico
de Desarrollo Regional "Los Reyunos", de la Universidad Tecnológica
Nacional. Ejerce la cátedra universitaria y actúa
como consultor independiente. Esta nota fue publicada originalmente
en su blogspot.
De
su autoría, ver también en café
de las ciudades:
Número
61 I Política de las ciudades
Gobierno
local, desarrollo y ciudadanía I De
la pirámide y la división de competencias a
la retícula y la convergencia funcional I Fabio Quetglas
Número
50 I Política de las ciudades (I)
Revolución
informacional, nueva geografía y límites de
la estatidad en la gestión del territorio
I Reconquistar el mundo para una ciudadanía inclusiva.
I Fabio J. Quetglas
Sobre
el tema, ver también la entrevista
a Martín Sabbatella en Página 12
del pasado 2 de abril.
Sobre
equidad territorial y competitividad de ciudades en la Argentina,
ver también en café
de las ciudades
la nota de este número sobre el Plan
Estratégico Territorial y:
Número
58 I Economía de las ciudades
El
"desorden" urbano, según FIEL
I Los problemas locales de la calidad de vida y el crecimiento
en las ciudades argentinas I Marcelo Corti
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