AÑO 8 - NUMERO 80 - Junio 2009
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Economía de las ciudades Sobre
la captación de plusvalías urbanísticas Una
herramienta para la construcción de ciudades más justas y sustentables |
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Podemos explicar de manera simple el concepto de Plusvalías diciendo que: cuando las acciones instadas por los gobiernos locales (desarrollos urbanísticos: obras de infraestructura, normas y actos administrativos que regulan la utilización del suelo y del espacio urbano incrementando su aprovechamiento, coeficiente de aprovechamiento del terreno y del suelo, capacidad constructiva, factores o coeficientes de ocupación total y del suelo, usos, morfología, etc.), producen una valorización diferencial del suelo en las propiedades de los particulares, generado independientemente de la acción de sus dueños, nace el derecho del Estado de captar parte de ese plusvalor y redistribuirlo en beneficio del conjunto de la sociedad. Los gobiernos locales pueden desarrollar una amplia gama de políticas fiscales o regulatorias inspiradas en la idea de que el incremento en el valor de la tierra puede ser utilizado en beneficio de la comunidad a través de la recuperación de plusvalías inmobiliarias. El
concepto es simple, razonable y se enmarca dentro de las competencias
propias de los gobiernos locales, tanto en materia tributaria
como de planeamiento urbano, constituyendo un paso más allá
de las políticas tradicionales y vinculando íntimamente a la
tributación como una herramienta de gestión del territorio y
del desarrollo urbano de Existen distintas modalidades de captación de ese plusvalor del suelo, algunas de naturaleza urbanística o llamadas regulatorias por parte de la doctrina, otras de naturaleza fiscal o tributaria y las mixtas. Encontramos las herramientas de naturaleza urbanísticas en los Códigos y Leyes de Planeamiento u Ordenamiento Urbano y se pueden resumir en aportaciones urbanísticas obligatorias: · para el caso de modificación parcelaria (división o englobamiento), · para el caso de afectaciones al uso urbano de suelo rural (proyectos y desarrollos urbanos, etc.) En general se relacionan con la cesión de tierra para equipamiento comunitario, espacios verdes y libres públicos y vías circulatorias urbanas (rutas, avenidas y calles). Un
ejemplo en Estos aportes urbanísticos, si bien son obligatorios y se requieren, en general, previa aprobación de los proyectos, pueden materializarse a través de acuerdos como convenios urbanísticos, consorcios público-privados, fideicomisos, etc. Por otro lado, las herramientas de naturaleza tributarias las encontramos en los Códigos y Leyes Fiscales o Impositivas y se pueden resumir en contribuciones especiales o impuestos, que gravan toda o una parte de ese plusvalor con distintas variantes que luego veremos. En
Argentina existe una cultura fuertemente patrimonialista; consecuentemente y de acuerdo
a la interpretación consolidada de
Los instrumentos para la captación de plusvalías, ya sean urbanísticos o tributarios, tienen como objetivos identificables: · Distribuir cargas y beneficios de la urbanización. · Obtener
financiamiento genuino para el desarrollo urbano de · Intervenir positivamente sobre el mercado inmobiliario, desalentando la especulación sobre el suelo. · Imponer los costos de la urbanización a sus beneficiarios reales. · Distribuir los recursos para la recuperación de zonas degradadas o con baja inversión del mercado, logrando una Ciudad más justa y equitativa. En este punto de nuestro análisis, resulta necesario para comprender este instituto desde el punto de vista metodológico diferenciar claramente el valor del suelo del valor de la construcción o edificación que se asiente sobre él. Vemos que el valor del suelo se relaciona con la especulación y su incremento con acciones ajenas a los propietarios, mientras que el valor de la construcción se relaciona específicamente con la inversión del propietario. El
valor de suelo oscila en América Latina entre el 10 y el 15%
del valor de Vemos también que, si bien ciertas acciones desarrolladas por los propietarios de la tierra pueden incrementar su valor, esta situación tiende a ser excepcional. La regla general es que el aumento de valor del suelo proviene de acciones de personas distintas al propietario, principalmente del sector público (autorización de indicadores urbanísticos u obras) o de las fuerzas del mercado (concentración de la población en las ciudades). Nos encontramos entonces con que el propietario no ha hecho nada para incrementar el valor del suelo, circunstancia que justifica, desde el punto de vista de la equidad urbana, la recuperación del total o parte del incremento del valor por parte del sector público. En este esquema de análisis, el aumento del valor del suelo no recuperado por el Estado se convierte en una ganancia indebida o inmerecida para el propietario del mismo, atento que su precio no proviene de sus acciones. Lo expuesto implica que algunos autores lo encuadren dentro del concepto de enriquecimiento sin causa.
Resulta oportuno resaltar algunos factores con relación al valor del suelo en América Latina: · Existe una baja recaudación en tributación inmobiliaria en comparación con los índices internacionales. · Con relación a las plusvalías hay un pudor en el cobro, a contrario sensu de las expropiaciones, donde se constatan grandes compensaciones en dinero para los particulares (avaladas por la jurisprudencia, que actualiza habitualmente las tasaciones públicas). · Existen grandes problemas para el suministro de viviendas para los sectores pobres de la población, en cuanto a la disponibilidad de suelos aptos. · Existen altos índices de incumplimiento de las normas urbanísticas, informalidad y ocupación del espacio público. · No existen herramientas preventivas. Las ocupaciones de tierras se transforman luego en un costo muy alto para el Estado (programas de regularización, de viviendas, etc.). · Existe una retención significativa del suelo como reserva de valor, que se traduce a veces en especulación inmobiliaria. · Los precios por suelo abastecido con servicios urbanos resultan muy altos si tomamos la relación precio del suelo/ salario. · Todo se mercantiliza o se vende, hasta la ocupación del espacio público. Existen disfunciones en el mercado del suelo, competencia desleal entre operadores del mercado formal e informal y su operación como segregador del territorio. · Existe una alta ganancia de la urbanización, pero bajo intereses privados.
Disparidades
en el valor del suelo en Buenos Aires. En
Podemos
citar como ejemplo de captación de plusvalía por el sector privado
al entorno de
Sobre
el tema que nos ocupa, en su variante tributaria, podemos remitir
a ciertas preguntas o interrogantes frecuentes: · ¿Es similar a la contribución por mejoras? No,
porque ésta herramienta en principio no captura el plusvalor
sino el costo de la obra, sin discriminar la real plusvalía
y el real beneficiario, y teniendo como tope el costo de la
misma. · ¿Castiga la inversión? No,
porque la imposición se realiza
sobre el suelo y la especulación y no sobre la franja de inversión
o edificación. · ¿Es similar al impuesto inmobiliario? No,
porque éste grava directamente al bien y es de pago periódico.
· ¿Qué pasa con las minusvalías urbanísticas?
Al ser meras “expectativas” incumplidas, no deben ser pagadas por el Estado. En Argentina, además, el artículo 2620 del Código Civil dice: “Los trabajos y las obras que sin causar a los vecinos un perjuicio positivo, o un ataque a su derecho de propiedad, tuviesen simplemente por resultado privarles de ventajas que gozaban hasta entonces, no les dan derecho para una indemnización de daños y perjuicios”. · ¿Son un enriquecimiento sin causa? Como
ya señalamos, gran parte de la doctrina relaciona a la apropiación
de las plusvalías por el sector privado como un enriquecimiento
sin causa. El tema es complejo. Se puede decir que sí, desde
el punto de vista teórico conceptual, pero desde la óptica del
derecho civil argentino la respuesta puede resultar negativa.
Lo expuesto, atento que el Art. 784 del Código Civil coloca
al instituto dentro de la esfera del derecho contractual o del
pago indebido, con basamento en el principio de equidad (Código
Civil Argentino. CAPITULO VIII “De lo dado en pago de lo que
no se debe”, Art. 784. “El que por un error de hecho o de derecho, se creyere deudor, y entregase
alguna cosa o cantidad en pago, tiene derecho a repetirla del
que la recibió”.).
Por cuestiones metodológicas y de extensión del presente trabajo, me voy a centrar solamente en cuatro elementos de un supuesto tributo por captación de plusvalías producto del planeamiento urbano, a los fines de visualizar su posible estructura jurídica. Estos
elementos son: -
El Hecho Imponible: Es el aspecto material de la obligación
tributaria y se refiere a la descripción de las acciones
del Estado que la generan. -
-
-
El hecho imponible: Es el presupuesto de hecho de la obligación tributaria que, en el caso, se traduce en las intervenciones urbanísticas que implican una modificación o dotación de indicadores urbanísticos generales o especiales o de usos del suelo en un predio o zona, que impliquen un aumento de los niveles de edificabilidad o aprovechamiento del bien afectado y las obras públicas y que se traduzcan en un mayor valor del suelo. Cada hecho imponible debe estar detallado o tipificado en le ley, de acuerdo al principio de legalidad en material tributaria. Podemos citar como ejemplo: a) Modificación o dotación de indicadores urbanísticos (alturas, volumetría, capacidad constructiva, ocupación del suelo, etc.) o de los usos del suelo admitidos en el predio o en las áreas de zonificación general o específica que establezca la normativa, que impliquen un aumento de los niveles de edificabilidad o aprovechamiento del bien afectado. b)
Modificación de la normativa urbanística en grandes terrenos
de c) Actos Administrativos y/o Convenios Urbanísticos que autoricen un uso más rentable al bien o incrementen el aprovechamiento del suelo o del espacio aéreo. d) Obras de infraestructura urbana (pavimentación, redes, transporte) y equipamiento comunitario (salud, educación, esparcimiento, deportivo, institucional, transporte, etc.). e) Ejecución de Planes de desarrollo urbano u ordenamiento territorial y en general los Instrumentos de planificación y gestión definidos por la normativa urbanística. f)
En general, cualquier acción normativa o desarrollo urbano
que genere un aumento de valor del suelo urbano, sin que medie
intervención del propietario/a de dicho suelo. Base
imponible: Es la diferencia resultante entre
el “valor venal de origen” del suelo en el caso de inmuebles
afectados, antes del hecho imponible que genera su valorización,
y el “valor venal resultante” que los mismos adquieran luego
del mismo. Se
entiende por valor venal del suelo (o de su incidencia sobre
el valor inmobiliario, en caso de predios afectados a Consideramos
que la oficina encargada de las tasaciones debe establecer un
sistema o tabla con actualización
mensual donde conste el promedio, por metro cuadrado,
de los valores de mercado del suelo por zonas o sectores geo-económicamente
homogéneos de Entendemos
que la información debe ser publicada en el Boletín Oficial
a los fines de su adecuada publicidad en pos de la transparencia
del instrumento y de la autoliquidación por parte de los contribuyentes. ¿Qué
momento se toma a los fines de calcular esos valores? Con
relación al valor venal de origen, correspondiente al suelo
antes de la intervención urbanística, entendemos que debe fijarse,
de acuerdo al caso, entre Con
relación al valor venal resultante, correspondiente al valor
del suelo luego de la intervención urbanística, entendemos que
se debe tomar al momento en el que se capta el mayor valor y
se materializa la capacidad contributiva: por ejemplo, en
el momento de la venta o de la utilización de los indicadores
urbanísticos. El
cálculo del tributo se efectuará aplicando Finalmente
entendemos como opción diferenciar entre bienes afectados directa
(cambio de norma o indicadores especiales) o indirectamente
(obras públicas) por el hecho imponible, aumentando la escala
en el caso de bienes afectados directamente.
·
por un lado el momento del hecho imponible, · luego el momento de la liquidación o determinación y · posteriormente el momento de la exigibilidad. Lo
expuesto, atento a que en los casos donde el particular no venda
el bien valorizado ni haga uso de los mayores indicadores al
no privilegiarse con la valorización, no correspondería el
cobro del mismo. Con
relación a las formas para determinación y liquidación del tributo,
consideramos que existen dos posibles. Una es a través de la
acción pública, mediante un procedimiento reglado que debe ser
acorde a los tiempos del mercado inmobiliario para no retrasar
el curso normal de las transacciones. Una posibilidad sería
liquidar el tributo junto con el certificado de deuda requerido
por los escribanos. La
otra manera es través de declaraciones juradas de los propietarios
con basamento en las tablas que para tal fin publicará el organismo
tasador, tal como vimos anteriormente. Entendemos
que los momentos claves para liquidar el tributo se deben relacionar
con la producción de los siguientes actos o hechos relacionados
con el inmueble afectado: a)
Solicitud de libre deuda tributaria a los fines de
la transferencia del dominio inter
vivos o de constitución de derechos reales. b)
Solicitud de aprobación o registro de planos, autorización
de obras, otorgamiento de permisos relacionados con usos o visado
de planos de mensura o de propiedad horizontal. c)
Comprobación administrativa de la utilización de hecho
de los indicadores, usos o beneficios derivados del hecho imponible. Con
relación al momento de la exigibilidad de la obligación tributaria,
entendemos procedente que el tributo sea exigible al producirse
los siguientes actos o hechos relacionados con el inmueble afectado: -
Transferencia del dominio
Inter vivos o de constitución de derechos
reales. - Aprobación o Registro de planos, autorización de obras, otorgamiento de permisos relacionados con usos o visado de planos de mensura o de propiedad horizontal. - Comprobación administrativa de la utilización de hecho de los indicadores, usos o beneficios derivados del hecho imponible. Lo
expuesto se relaciona directamente con la exteriorización
de la riqueza que mencionamos hace unos instantes: la capacidad
contributiva. En
el contexto que venimos analizando, no debemos olvidar que resulta
fundamental armonizar el tema tributario con las otras herramientas
de gestión urbanística establecidas en la ley (en Buenos Aires, por ejemplo, las Leyes 449
y 2930, Código de Planeamiento
Urbano y Plan Urbano Ambiental, respectivamente).
Por ello instamos a que se pueda
acordar, a través de convenios urbanísticos u otras herramientas
de gestión, que el pago del tributo se realice en especie mediante
la transmisión dominial de bienes; ejecución de obras de
infraestructura urbana o vivienda u otras formas de materialización
de los recursos que permita cumplir con la finalidad de Finalmente,
se prevé la inscripción, tanto en el Registro Inmobiliario como
en Como
conclusión, podemos señalar que no hay una única forma de
captar plusvalías producto de planeamiento urbano y dependerá
de cada gobierno local el estudio de la modalidad a utilizar
en su contexto urbano, social, jurídico y económico. Por otro
lado, en este estadio de análisis del instrumento -ya no teórico
sino práctico- vemos que no existen dudas sobre la utilidad
de la herramienta y su finalidad tendiente a la construcción
de ciudades más justas y sustentables. Estamos
en el momento de la gestión: el resultado depende, entonces,
de nosotros. GGO De su autoría, ver también en café
de las ciudades: Número 73 I Planes de las ciudades Sobre plusvalías urbanísticas, ver también en
café
de las ciudades: Número 20 I Economía de las ciudades Número 23 I Economía de las ciudades Números 35, 36 y 37 I Economía de las ciudades Y sobre el Código de Planeamiento Urbano y el
Plan Urbano Ambiental: Número 74 I Terquedades Número 62 I Planes y Política de las ciudades
Número 47 I Planes de las ciudades |
