1. La Gestión Económica en la
Planeación Territorial en Colombia.
La
gestión económica en el Plan de Ordenamiento Territorial
-POT- y, de manera general, en la planeación, es el proceso mediante el cual se definen los
mecanismos de ejecución de los proyectos económicos
que se establecen en los instrumentos de planeamiento
físico y social del municipio. Es decir, la gestión
económica implica la determinación de las formas y procedimientos
de la intervención de las municipalidades en la vida
económica del ente local.
El
tema de la gestión económica de los municipios es un
área difusa, por cuanto el rol del municipio en la actividad
económica no es claro. Ello se debe a que la
entidad territorial se ha visto como prestadora de servicios
pero no como actor del desarrollo económico local.
Se expresa tal situación en el texto constitucional,
al establecer las funciones y alcances del municipio
colombiano: “Artículo 311. Al municipio
como entidad fundamental de la división político - administrativa
del Estado le corresponde prestar los servicios públicos
que determine la ley, construir las obras que demande
el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio,
promover la participación comunitaria, el mejoramiento
social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás
funciones que le asignen la Constitución
y las leyes.” Como se aprecia, la
función económica del municipio es inexistente en el
ordenamiento constitucional colombiano.
No
obstante lo anterior, es indiscutible que la administración
municipal constituye la más
importante empresa de cada municipio. El tema
de la gestión económica en el POT debe resolver dos
temas que se complementan: en primer lugar el rol del
sector público y del sector privado en el desarrollo
económico, delimitando campos de actuación. En segundo
lugar, es muy relevante definir la valoración económica de la actuaciones municipales
como actor o promotor de proyectos económicos rentables,
diferenciando el gasto publico sin retorno económico
(aunque lo tenga en retorno social) del gasto publico
con retorno económico, donde el municipio participa
como inversionista de procesos productivos.
Los
roles económicos implícitos que asumen los municipios
son los siguientes:
- Apoyar la demanda interna
por medio del gasto público.
- Promover la equidad a través del sistema impositivo y del gasto focalizado en los sectores
de menores ingresos.
- Generar bienes públicos de
libre acceso para la comunidad.
- Prestar los servicios públicos
indispensables para la generación de actividad
económica en el municipio.
- Proteger el capital ambiental
con que cuenta el territorio municipal.
- Promover la capacitación de
la mano de obra y el mejoramiento del capital humano
del municipio.
Los
roles municipales son de gasto y de promoción pero no
de generación de riqueza económica; es decir, el municipio
no se comporta como un agente económico racional. Tal
dificultad esta en la base de la señalada indefinición
del papel que debe jugar el municipio en la gestión
del desarrollo económico local y, por tanto,
en la gestión económica en los planes de desarrollo
y de ordenamiento del municipio.
El
avance del proceso descentralizador, entendido como
instrumento real de transferencia de poder y de recursos
del sector central del gobierno hacia los municipios,
ha hecho variar la percepción de las comunidades locales
respecto al rol económico del municipio. En el pasado
reciente, desde que se inicio la descentralización en
Colombia, el rol municipal se centró en la de prestador
y generador de servicios y bienes públicos necesarios
para la reproducción social y física de la comunidad
local. En la medida en que se han obtenido coberturas
crecientes de tales servicios y bienes públicos, las
prioridades han venido cambiando, apareciendo los temas
de generación de ingresos y de empleo, la creación
de empresas, el apoyo a proyectos productivos,
la competitividad local, la reducción de la pobreza
y la creación de riqueza, como temas cada vez mas importantes
tanto para gobernantes municipales como para comunidades
locales. Es decir, el éxito de la descentralización
para lograr los objetivos que se propuso en 1985 es
la base para que se entre en un proceso nuevo donde
la gestión del desarrollo económico local es de vital
importancia y que abre nuevos retos para la descentralización
política, ahora dirigida en la identificación de potencialidades
endógenas de desarrollo económico local y en el rol
que debe jugar el municipio en esa nueva realidad.
Estas
nuevas prioridades del ente territorial obligan al diseño de un tipo de intervención
nueva para la política pública local. La primera
reacción es la de sustitución de roles sin cambiar las
prioridades políticas municipales, donde el municipio
se convierte en empresario asumiendo actitudes y comportamientos
que no son de su esencia publica. Ese comportamiento
genera la destinación de recursos públicos a actividades
típicamente empresariales, que en corto plazo se convierten
en venas rotas del municipio, que por no tener capacidad
empresarial se transforman en focos de corrupción y
clientelismo. Eso pone de presente que estas
nuevas preocupaciones no pueden hacer perder la esencia
de la actividad pública municipal, ni tampoco desnaturalizar
las funciones propias de la acción empresarial privada.
Lo
anterior nos lleva a un primer axioma en la promoción
del desarrollo económico local por parte del municipio:
la acción pública sobre la economía local
no es un sustituto de la actividad privada empresarial
y es ante todo su complemento. En ese sentido, la
gestión económica en los planes de desarrollo o de ordenamiento
debe ser dirigida a promover, fortalecer y facilitar
la acción privada como responsable final de la generación
de empleo productivo y de riqueza económica en la localidad.
Esta
gestión publica se ejecuta en dos esferas complementarias:
cuando los objetivos de la política publica sobre desarrollo
económico se dirigen a la generación
de ingresos para sectores de bajos y medianos ingresos,
las acciones que emprende la municipalidad se entrelazan
con las políticas sociales de capacitación para el trabajo,
la promoción de la asociatividad,
la creación de capital social, la generación de fondos
prestables de retorno mínimo
y hasta la formulación de planes de negocio y acompañamiento
y seguimiento de procesos empresariales de los sectores
populares. En este ámbito, el municipio sigue siendo
un prestador de servicios y generador de gasto, sin
retorno económico aunque represente altos rendimientos
sociales.
Situación
diferente se presenta cuando el objetivo de la intervención
está ligada a la generación de competitividad local por medio de acciones directas sobre
el aparato productivo, bien a través del establecimiento
de normas que promuevan el accionar económico y que
implican la entrega de derechos o bienes públicos intangibles
como son los usos del suelo o la explotación del espacio
publico, que se convierten en plataforma para nuevos
emprendimientos y fuente de enriquecimiento para el
sector privado, o bien por medio de inversiones directas
en proyectos productivos, en cuyo caso la municipalidad
es actor económico directo y por tanto su participación
debe ser valorada y remunerada en condiciones de mercado,
donde la acción publica o el gasto local tiene un retorno
económico similar a las inversiones del sector privado.
Para
estos casos no es correcto asumir como criterio único
de evaluación la tasa de retorno social de que se habla
en los manuales de evaluación de proyectos, aunque esta
se produzca, pues lo evidente es que la acción publica
de la municipalidad esta generando réditos económicos
de los cuales la entidad local y la sociedad a la cual
representa tienen derecho de usufructuar. En este caso,
la labor que asume el municipio es la de gestor de negocios con intervención pública
y debe reflejarse en participación accionaria
sobre la propiedad del negocio, que represente el
valor de mercado del aporte público. El papel no es
de prestador de servicios sino de promotor empresarial.
2. El
sector rural en el desarrollo económico municipal.
Desde
una apreciación física y económica, todo municipio se
compone de un área urbana y otra rural. Igualmente,
la caracterización del municipio se determina con base
en el aporte a la generación del excedente económico
que haga cada área del municipio, en sus diferentes
sectores o actividades económicas. Con base en ello,
se pueden identificar municipios industriales, de servicios,
agroindustriales y agropecuarios (agrícolas y/o pecuarios).
En
todos los casos, el sector rural del municipio juega un rol de gran importancia en la caracterización
municipal, ya como sector
decisorio en ella, cuando los excedentes producidos
en la ruralidad son determinantes de la economía local, ya como
sector de apoyo, cuando son otros sectores
los determinantes de dicha caracterización.
En
la génesis de toda estructura urbana está la generación
de excedentes productivos del sector rural. La ciudad
se conforma como lugar de encuentro e intercambio de
dicho excedente. Es decir, la ciudad es hija legítima del desarrollo
económico rural y del comercio.
Durante
mucho tiempo, el sector rural es determinante en la
caracterización del municipio, al punto que de su comportamiento
económico dependen las estructuras económicas y físicas
de la totalidad del ente territorial y, en particular,
del área urbana del mismo. Dicho de otra manera, a las
estructuras físicas y administrativas iníciales de un
municipio las condiciona el estado de desarrollo de
su sector rural y la capacidad de este de generar los
excedentes económicos que soporten la vida urbana.
Tal
condicionamiento solo se supera cuando el área urbana
es capaz de generar excedentes económicos que la pueden
independizar del sector rural; ello esta en función
del tamaño poblacional de la aglomeración urbana y la
introducción de industrias y servicios que pueden sobrevivir
independientemente del entorno rural. Mientras que no
se logre ese tamaño mínimo del área urbana y no se introduzcan
esas industrias y servicios, el municipio como un todo
depende del área rural.
Reconocer
esta condición esencial de la vida municipal pone en
perspectiva las acciones de planeación económica, social
y física que se emprendan en el municipio. Por tanto,
no es posible ni viable establecer prioridades de ordenamiento
sin valorar correctamente las estructuras económicas
y funcionales del sector rural. Pero esta condición
no se ha comprendido suficientemente y el
ejercicio de planeamiento municipal en sus diferentes
instrumentos (Plan de Desarrollo y Plan de Ordenamiento)
se ejecuta con un conocimiento insuficiente del sector
rural, con mínima reflexión sobre el papel del sector
rural en las estructuras municipales y con instrumental
absolutamente insuficiente para una intervención eficiente
de sus tendencias positivas o negativas.
Con
base en este reconocimiento, al plantearse el asunto
del desarrollo económico del sector rural, debe hacerse
desde las funciones que cumple el sector en la vida
municipal. Estas pueden sintetizarse en las siguientes:
· Generador del excedente alimenticio y económico para soportar la reproducción social y física de la población rural y
suficiente para la aparición del fenómeno urbano.
· Generador
de la base económica local, tanto rural como urbana.
· Prestador
de servicios ambientales para la población urbana y rural.
· Regulador
de condiciones bióticas para la vida.
· Generador
del paisaje natural.
· Hábitat de
fauna y flora.
· Generador
de tradiciones culturales y estéticas locales.
· Ofrece los
lugares necesarios para la localización
de infraestructuras necesarias y de alto impacto generadas
por la actividad urbana.
Es decir, las funciones del sector
rural son de cuatro tipos: económicas, ambientales,
culturales y de soporte a la vida urbana, y es desde
esas funciones que se puede definir las formas que se
pueda intervenir la vida rural.
La intervención desde lo económico se realiza apoyando la mas eficiente
producción del excedente económico, a partir de identificar
y potenciar los usos económicos de la tierra y los recursos
naturales. Desde lo ambiental, la intervención de la
política pública se realiza para proteger las áreas
generadoras de servicios ambientales, condiciones bióticas
especiales y del paisaje. En lo cultural, se hace teniendo
como guía la necesidad de preservar y fortalecer la
identidad cultural como instrumento de reconocimiento
y solidaridad local y mecanismo diferenciador frente
a otras comunidades. Desde su función de soporte a la
vida urbana, la intervención municipal se hace buscando
evitar los efectos adversos producidos por las infraestructuras
que deban localizarse en el sector rural, pero que son
generadas por la vida urbana (vr,gr.
planta de tratamiento, industrias de alto impacto, etc.),
efectos adversos que pueden producirse tanto para la
población asentada en el área rural, como en el ambiente
económico y físico del sector.
El instrumental con que cuenta el municipio para intervenir al sector
rural puede ser desde acciones
normativas o indirectas, acciones positivas o directas
y acciones facilitadoras o de apoyo.
Las acciones normativas se traducen en decisiones sobre la estructura
jurídica municipal, que ha de expresarse en reglamentaciones
que permiten o prohíben acciones económicas, ambientales,
culturales o de soporte en el área rural del municipio.
Asimismo, en decisiones normativas de promoción por
medio del instrumental fiscal, de impuestos y sanciones
que afectan una actividad productiva, tanto en lo económico
como en lo ambiental.
Las acciones positivas o directas hacen referencia a la intervención directa
del municipio como generador de bienes y servicios en
el sector rural. Ello solo tiene sentido cuando esta
intervención es creadora de ventajas competitivas locales
o sirve de motor de arranque (take off) de nuevos procesos productivos en
la localidad.
Las acciones facilitadoras o de apoyo son instrumentos
de intervención municipal que promueven actividades
o comportamientos físicos, económicos o sociales que
potencian la actividad económica rural o mejoran los
servicios ambientales que el sector presta al municipio
y a la sociedad en su conjunto.
A manera de una presentación, los instrumentos municipales de intervención
en el sector rural que se han identificado, entre otros,
son los siguientes:
- En lo económico
· Acciones Normativas:
Reglamentación de usos de recursos naturales, prohibición
de producciones que afecten el interés general. Promoción
de la producción: reducción de impuestos para producciones deseables, elevación de impuestos
para producciones indeseables, apoyo fiscal para
emprendimientos rurales, castigo a uso inadecuado de
recursos naturales y de la tierra.
· Acciones positivas:
Promoción de la Producción: Implementar
proyectos agropecuarios y agroindustriales.
· Acciones facilitadoras:
Realización de estudios. Identificación de oportunidades
para el sector privado. Apoyo fiscal y del gasto publico
para proyectos productivos rurales. Mejoramiento del capital humano rural.
Creación de valores empresariales en la vida rural.
- En lo Ambiental
· Acciones Normativas:
Reglamentación de: usos de la tierra y de recursos naturales.
Promoción de la producción: Reducción de impuestos para
usos ambientales deseables, elevación de impuestos para
usos indeseables,
· Acciones positivas:
Promoción de los servicios ambientales a cargo del municipio.
· Acciones facilitadoras:
Realización de estudios. Identificación de oportunidades
para el sector privado. Apoyo fiscal y del gasto publico
para proyectos de servicios ambientales
rurales. Mejoramiento del capital humano rural.
La cultura y la técnica como instrumento de conciencia
ambiental. Responsabilidad ambiental inter
- generacional.
Un tema de importancia es establecer
la valoración económica y financiera de la intervención
municipal en el sector rural, pues ello implica
instituir un modelo donde la política publica o el gasto
publico generador de réditos económicos para el sector
privado debe ser recompensado, no solo a través de la
soberanía fiscal sino también como actor económico,
en las condiciones de racionalidad propia de la economía
capitalista, donde el que invierte tiene representación
patrimonial y posibilidad de participar en las ganancias
de los negocios en proporción a su inversión.
En el sector rural, por el tipo de funciones que cumple el sector, la
valoración tiene una doble conceptualización,
contradictoria entre lo económico y lo ambiental. En lo económico la valoración económica y financiera
del aporte público a la producción se debe implantar
a través de la recuperación
económica del gasto público productivo. Es decir, es
la lucha para
que el sector privado reconozca al sector público como
actor del desarrollo económico
y no solo como oferente de servicios y bienes públicos
sin retribución económica.
En lo ambiental, la valoración económica y financiera de los servicios
ambientales que prestan las áreas protegidas de propiedad
privada busca incorporar a la contabilidad publica y privada
el costo de oportunidad que implica la destinación de
bienes y propiedades a producir un servicio publico
y que históricamente se ha considerado un bien libre,
es decir, sin costo económico, como lo son el aire,
el agua, el paisaje o el hábitat natural. Es decir,
la valoración implica poner costos económicos a servicios
vitales para la sociedad, interiorizándolos a favor
de los propietarios de las tierras que los producen
y que deben ser sustraídas de la producción mercantil.
En lo económico se busca que el gasto público productivo sea valorado
como bien económico. En lo ambiental, igualmente, se
busca que los servicios ambientales generados en el
sector privado también se valoren como bienes económicos y no solo como una carga establecida en normas
de uso y aprovechamiento.
IAMG
El autor es economista, investigador y planificador urbano, vinculado
a la
Corporación Procomún y al Programa
de Objetivos del Milenio de Naciones Unidas.
De su autoría, ver también en café
de las ciudades:
Número 55 | Política de las ciudades
La
vivienda en el desarrollo humano de Bogotá
| El subsidio a la demanda, la calidad urbana y las ataduras del pensamiento
| Ismael A.
Molina Giraldo |
Sobre desarrollo local, ver la nota de Rita Grandinetti
y Patricia Nari
en este número de café
de las ciudades
y
también:
Número 71 | Economía de las ciudades
Fabio
Quetglas define el Desarrollo Local
| Una relación virtuosa entre territorio, economía y
política | Marcelo Corti
Y sobre ordenamiento del territorio rural:
Número 96 I Planes y Política de las ciudades (III)
Territorio
y sustentabilidad, por Ramón
Martínez Guarino I El caso de la provincia
del Neuquén I Por Marcelo Corti
