La Argentina cuenta
con un instrumento estadístico de apoyo a la Planificación
Territorial que provee una multiplicidad de datos relacionados
al uso del suelo, particularmente los planes de uso
del suelo, los procesos para su elaboración y aprobación.
Asimismo referencia a los actores involucrados, niveles
de participación ciudadana, territorio municipal según
zonificación, densidades permitidas, cantidad de suelo
ocioso, el alcance de la provisión de infraestructura
y su financiamiento, así como datos institucionales
de las áreas municipales de planeamiento. También trata
de transparentar cierta diferencia entre la regulación
normativa y la práctica implementada. Este banco de
datos se denomina Observatorio sobre la Regulación del Uso del Suelo en las Ciudades Argentinas.
Los datos incluyen
información de los municipios argentinos que tienen
más de 20.000 habitantes y aquellos más pequeños que
pertenecen a un Gran
Aglomerado Urbano (categoría estadística del Instituto
Nacional de Estadísticas y Censos de Argentina
- INDEC). La muestra abarca 260 municipios, en los cuales vive más del
80% de la población del país.
Dado que en Argentina
la competencia en cuestiones de uso del suelo es local
y generalmente no regulada por las provincias, ni por
la Nación (salvo en
las provincias de Buenos Aires, Mendoza y en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires), existe una gran
heterogeneidad respecto a lenguaje, objetivos, conceptos,
procesos, normativas y categorizaciones relacionados
al uso del suelo. En este sentido, el Observatorio sobre
la Regulación del Uso del Suelo da un buen panorama
introductorio para conocer las normativas y prácticas
del sector.
Sin embargo, faltan
en el país estudios que identifiquen las buenas prácticas
y los problemas más comunes en la regulación del uso
del suelo. Las razones se encuentran probablemente
en la alta diversidad de los marcos regulatorios a nivel
local, las consiguientes dificultades para acceder a
la información necesaria, la ausencia de criterios unificados
(que facilitarían la realización de estudios comparativos)
y además la escasa
cantidad de instituciones científico-técnicas que se
dedican al estudio de estas cuestiones.
Las instituciones que
participaron en la recolección de los datos son el Centro
de Investigación de Política Urbana y Vivienda (CIPUV)
de la Universidad Torcuato di Tella, el Centro de Investigación
Hábitat y Municipio de la Facultad de Arquitectura,
Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires,
la Secretaría de Asuntos Municipales del Ministerio
del Interior y el Lincoln Institute of Land Policy.
La base de datos se
actualiza bianualmente con la información que proveen
las Áreas Municipales de Planeamiento de los municipios
argentinos. Los primeros relevamientos se ejecutaron
en los años 2009 y 2011.
En base al trabajo
realizado se dan a conocer algunas características del
suelo urbano en las ciudades del país, que resultan
del último relevamiento 2011.
Suelo
Rural y Suelo Urbano según Cobertura con Infraestructura
El relevamiento clasifica
el territorio de las jurisdicciones municipales en dos
grandes categorías: suelo rural y suelo urbano.
Para la categoría suelo urbano se diferencian áreas
con cobertura de infraestructura completa y áreas con
cobertura incompleta, tomando como servicios urbanos
básicos: electricidad, red de agua potable, red cloacal
y pavimento.
En promedio,
las jurisdicciones municipales argentinas poseen un
58% de suelo rural y 42% de suelo urbano. Algunos
municipios ubicados en las zonas centrales de las áreas
metropolitanas poseen hasta el 100% de suelo urbano.
El porcentaje de suelo urbano se acerca al 100% también
en aquellos municipios en particular que pertenecen
a provincias que delimitan sus jurisdicciones municipales
según sean los límites de la zona urbana.
El
16% del territorio municipal o el 38% del suelo urbano de las ciudades argentinas
incluidas en la muestra carecen
de uno o más de los cuatro servicios definidos como
básicos.
La cobertura con infraestructura
varía mucho entre los municipios argentinos. Sorprendentemente,
se encuentran los mejores valores de cobertura en los
municipios de la región Noroeste de Argentina (NOA)
con 73% del suelo urbano cubierto con infraestructura
completa, mientras en la región central (Pampa), Patagonia
y Noreste Argentino (NEA) se observan valores de cobertura
promedios de alrededor de 60%.
Los números del observatorio
y también los resultados del Censo
2010 indican que se requieren todavía de
grandes esfuerzos para completar la provisión de servicios
básicos de infraestructura.
Según los datos de
los Censos 2001 y 2010, los indicadores respecto a la provisión de
infraestructura de saneamiento en los hogares mejoraron
levemente en este período. La cobertura de la red
pública de agua potable se extendió de 80,1% a 83,9%
en los hogares de todo el país, mientras la red cloacal
pasó de 47,2% a 53,2%. La
cantidad de hogares creció en el mismo período un 20,8%,
la población un 10,6%.
Zonificación
El
88% de los municipios relevados establece normativas
de zonificación que definen los usos del suelo permitidos (rural, residencial, mixto,
industrial, áreas verdes, equipamiento urbano, etc.)
en las distintas zonas del territorio municipal a través
de los planes de uso del suelo, códigos de ordenamiento
territorial, códigos de planeamiento urbano. Estas denominaciones
en los planes y planos de zonificación son diversas.
El observatorio demuestra
que entre el 12% de municipios que carecen de este tipo
de normativa se encuentran también cuatro municipios
de la Provincia de Buenos Aires. Esta última provincia
obliga a los municipios pertenecientes a ella, zonificar
su territorio (Ley de Ordenamiento Territorial y Uso
del Suelo, Decreto-Ley
8912 de 1977). En las regiones Cuyo y Patagonia,
todos los municipios de la muestra cuentan con normativas
de zonificación.
Los datos indican también
que si bien se clasifica el suelo urbano en distintas
categorías de zonificación, no todos los municipios acompañan esta zonificación con algún indicador
que limitara la densidad máxima permitida. La densidad
máxima se limita a través de diversos indicadores como
FOS (Factor de Ocupación del Suelo - define el porcentaje
del suelo que puede ser cubierto por edificios), FOT
(Factor de Ocupación Total - suma de la superficie de
todas las plantas de un edificio que se permite construir
en relación al tamaño del lote), alturas máximas, cantidad
máxima de de habitantes por hectárea, frentes mínimos
(ancho del lote), superficies mínimas de lotes y otros.
Los valores máximos
de los indicadores varían significativamente según la
localidad. Por ejemplo, la Ciudad de Buenos Aires fija
el FOT máximo para su zona céntrica de usos mixtos con
un valor 5, mientras San Miguel de Tucumán define su
valor máximo en 9. San Miguel de Tucumán no fija un
FOT para todo su territorio, sino solo para el área
central. Las zonas que rodean el centro cuentan con
límites para las alturas máximas.
Las zonas residenciales
de alta densidad cuentan con un FOT máximo (promedio en el país) de 2,5;
de 2,14 en la Provincia de Buenos Aires (Área Metropolitana
1,98); 5,6 en la Provincia de Mendoza; 7,2 en Santiago
del Estero y 7,5 en Posadas/Misiones.
Las zonas residenciales
de baja densidad cuentan en promedio con un FOT máximo
de 0,94 (promedio país). San Carlos de Bariloche fija
en algunas zonas valores de un FOT máximo de 0,07; los
municipios de la Provincia de Mendoza 1,7.
En teoría, estos indicadores
deberían reflejar la visión de la ciudad que se desea,
sea una ciudad compacta y densa o extensa y poco densa
o tal vez dispersa. Las decisiones sobre la visión local
de la ciudad futura las toman en general los Honorables
Concejos Deliberantes (HCD) con la aprobación de las
normativas. En el 35% de los casos con la participación
previa obligatoria de una Comisión Municipal de Planeamiento
(o afín). Los mecanismos de participación ciudadana
que se aplican son muy heterogéneos, dado que los
procesos de elaboración de los planes de uso de suelo
no están pautados. El 26% de los municipios relevados
no aplican mecanismos de participación ciudadana.
En este momento faltan
estudios que investiguen la relación dada entre la normativa
local, la visión de la que resulta y la ciudad que se
está construyendo. El tipo de ciudad que se desea,
permite y construye, compacta o extensa, tiene alta
influencia en el financiamiento de la infraestructura
técnica. Cuanto más compacta la ciudad, menor es el
costo por habitante para la instalación y el mantenimiento
de la infraestructura. En tiempos cuando la infraestructura
resulta escasa y el crecimiento en términos de población
y nuevos hogares es alto, esta relación requiere especial
atención y merece ser estudiado en detalle.
En los últimos 5 años
se observa un mayor interés municipal en cuestiones
de zonificación y densidad. La cantidad de municipios que actualizaron sus normativas respectivas
está aumentando año a año, lo cual indicaría mayor
conciencia sobre la importancia de la regulación del
uso del suelo.
Al mismo tiempo existen
muchas normativas que no han sido modificadas durante
décadas, mientras el conocimiento sobre los procesos
de producción de suelo urbano ha mejorado y las tecnologías
urbanas han cambiado.
Suelo
Vacante
Los datos de todo el
país revelan una cantidad de suelo vacante (baldíos) que representa el 23,4% del total
de la superficie de lotes en las zonas urbanas.
En detalle, el 15% de la superficie de lotes en las
zonas urbanas equipadas con infraestructura completa
(dispone de electricidad, red de agua potable, red cloacal
y pavimento) y el 36% de la superficie de lotes en las
zonas con infraestructura incompleta son baldíos.
Estos terrenos fueron
zonificados cómo suelo apto para usos residenciales,
comerciales, industriales, mixtos, etc. y equipados
con infraestructura para ser utilizados. Sin embargo,
el mercado del suelo parece no haber podido lograr que
estos terrenos cumplan la función prevista, lo que implica
impactos significativos
a las finanzas públicas en caso de necesitar invertir
en la prolongación de las infraestructuras necesarias.
Las ciudades argentinas
se ven enfrentadas, por un lado, con una necesidad
de producir nuevos suelos urbanos para su creciente
población que en el promedio del país aumenta anualmente
alrededor del 1% (en la Patagonia con una dinámica más
acelerada) acompañado por la
demanda habitacional adicional que surge de la cada
vez menor cantidad de personas por vivienda que
demuestra el crecimiento de la cantidad de hogares (alrededor
de 2% anuales), así como la provisión de suelo para
las actividades económicas locales y otras demandas
socio-territoriales
Por otro lado, las
ciudades disponen de grandes vacíos parcialmente bien
equipados con infraestructura, que serían suficientes
para absorber, en teoría, el crecimiento durante más
de 10 años.
Las alternativas, entonces,
se plasman en identificar a los baldíos como un potencial
de desarrollo urbano y estimular el completamiento de
las manchas urbanas a bajos
costos de infraestructura ó, en el otro extremo,
llevar el crecimiento hacia las afueras con la expansión
horizontal de las urbes, que implican altos costos de
infraestructura, independientemente quienes sean los
actores que la financien. El uso racional de recursos
financieros públicos se logra únicamente si también
se da la regulación del uso suelo en forma racional
y eficiente. Para la sociedad argentina en su conjunto podría ser una ventaja económica movilizar
mayores esfuerzos para crecer en los “huecos” urbanos.
Según los datos relevados,
la aplicación de instrumentos que intervienen en esta
situación por parte de las administraciones municipales
no es muy frecuente, aunque se haya debatido mucho el
tema en varias ciudades del país. La Ley
de Acceso Justo al Hábitat de la Provincia
de Buenos Aires recientemente aprobada trata de avanzar
en este sentido, además de focalizar otras cuestiones
(regulación de asentamientos informales, creación de
nuevas instituciones etc. siempre focalizando la cuestión
de vivienda e infraestructura).
Los instrumentos que
se apliquen deben intentar que los terrenos baldíos
aparezcan en el mercado del suelo para ser edificados,
es decir, intervenir
de una manera que aumente la oferta y disminuya los
precios de este tipo de terrenos en el mercado del suelo
(ej. obligación de construir, diversos instrumentos
fiscales como impuestos adicionales a los baldíos, etc.)
En la práctica, la
poca flexibilidad en la aplicación de los instrumentos
es problemático. En algunos casos se pueden observar
impuestos especiales a los baldíos que suman en un año
por ejemplo el 0,3% del valor de mercado del lote, mientras
que el valor de mercado del mismo lote está aumentando
anualmente por tasas de alrededor del 10%. En este tipo
de situaciones coyunturales, el costo de un inversor
para mantener el lote es mucho menor que la ganancia
proyectada. Los impuestos, en estos casos, tienen una
influencia muy limitada en la tasa de retorno del inversor
que destina sus ahorros a la compra de lotes. En consecuencia,
los lotes baldíos solo se venderán cuando deje de ser una buena inversión
mantener estos terrenos sin uso, es decir cuando
los costos de mantenimiento del lote sin usar tengan
relevancia real en los cálculos de los inversores. Entonces
los lotes baldíos aparecerán en el mercado. Para influenciar
y canalizar las inversiones en el mercado del suelo
de una manera estratégica, sería
deseable mayor flexibilidad por parte de la administración
pública y reaccionar según lo requieren los ciclos coyunturales,
para frenar procesos de especulación en tiempos de prosperidad
y mantener los valores en tiempos de contracción económica.
Hay que subrayar que
los mercados inmobiliarios son locales y no se comportan
de manera igual en todo el país.
Las políticas que intervienen
con cierta flexibilidad en las diversas situaciones
pueden aportar mucho para un desarrollo económico y
social continuo y estable. También el
sector privado debe aceptar la competencia que posee
el estado para intervenir en el mercado del suelo,
particularmente en los factores que determinan la accesibilidad
a la vivienda de una familia con ingresos medios.
Para llevar adelante
estas cuestiones, los municipios requieren por un lado
de mayor articulación y por el otro del apoyo de niveles
superiores de gobierno, ya sea provincial y/o nacional,
que son los que pueden brindar instrumentos operativos
que los gobiernos locales no son capaces de impulsar
pero sí de aplicar.
Los datos disponibles
del Observatorio sobre la Regulación del Uso del Suelo
en Municipios Argentinos incluyen una amplia variedad
de datos que son de utilidad para diversas instituciones
gubernamentales y otros entes. Sería
interesante que existan más estudios sobre los datos
cuantitativos. Para el próximo relevamiento se ofrece
incluir demandas de información por parte de otros terceros
que apunten a la obtención de datos relacionados a la
temática del uso del suelo y planeamiento.
Los interesados en
la materia, pueden acceder a la información a través
de una aplicación
web del CIPUV.
TH
El
autor es Licenciado en Planificación Urbana, Regional
y Ordenamiento Territorial. Es Coordinador del Área
Desarrollo Urbano de la Secretaría de Asuntos Municipales
del Ministerio del Interior, Argentina. thagedorn@mininterior.gov.ar
De
su autoría, ver también en café
de las ciudades:
Número 24 | Proyectos de las ciudades
El
renacimiento de las estaciones ferroviarias | Una
renovación urbana con "dulces y látigos",
en Austria y Alemania.
| Por Thomas Hagedorn | Ver
PDF
Número 86 | Mensajes al café
Thomas
Hagedorn y su recuerdo de la Caída del Muro
Sobre
políticas de suelo urbano en la Argentina, ver también entre otras notas en café
de las ciudades:
Número 99 | Política de las ciudades
(III)
La
ausencia de políticas de suelo urbano en la Argentina | Emergentes de Villa Soldati | Marcelo Corti
Ver
también en café
de las ciudades el
análisis crítico de la legislación urbanística y de
ordenamiento territorial en la Argentina, que comenzó
en el número 82 con la nota La
Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de
Mendoza,
por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la nota
Ordenamiento
territorial y ordenamiento ambiental, por
Hernán Petrelli, en el número
84 con El
Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires, por
Marcelo Corti, en el número 85 con El
Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso
del Suelo en la Provincia de Buenos Aires, en
el número 86 con El
Plan de Comuna en la Ciudad de Buenos Aires, por
Marcelo Corti, en el número 87 con El
Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia
de Chaco,
por Nadia Finck, en el número 88 con Hacia
la función
social de la actividad urbanística en la Provincia de
Corrientes,
por José Luís Basualdo, en el número
89 con Reglamentaciones
y contradicciones de “la 8912”, por
Marcelo Corti, en el número 91 con Hacia
una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial para el
Desarrollo Sustentable,
Entrevista a Diego Fernández, en el número 96 con Hacia
una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial: reflexiones
a partir de tres propuestas normativas,
por Melinda Lis Maldonado, y Perspectivas
para una ley de suelos y desarrollo urbano,
por Silvia Augsburger, en el número 97 con El
florecer de las normas…,
por Marcelo Corti, y ¿Por
qué es importante para Argentina contar con una ley
de ordenamiento territorial nacional?,
por Soledad Arenaza y Juan Ignacio Duarte, y en el número
102 con
El
proyecto de Ley de Promoción del Hábitat Popular de
la Provincia de Buenos Aires,
por Marcelo Corti.
