Alta simplicidad
(II)
A propósito
de la gestión.
Por
Ramón Martínez Guarino
N.
de la R.: Con la publicación de su segunda parte culmina
esta nota, que reproduce el segundo capítulo del libro Gestión
del Territorio y del Desarrollo Urbano - Alta Simplicidad, de Ramón
Martínez Guarino y otros, publicado en el año 2005
por la Facultad de Arquitectura de la Universidad de la República,
Uruguay, con el apoyo de la Fundación 2020 y la Intendencia
Municipal de Montevideo. El libro recoge trabajos producidos en
el marco de la Maestría
en Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial de dicha
Universidad, en la cual el autor es Profesor del Seminario en Gestión
del Territorio y del Desarrollo Urbano. En este texto se explicitan
algunos conceptos teóricos de las estrategias de gestión
desarrolladas durante el Seminario. Las referencias del texto a
la Maestría y el Seminario corresponden a dichos programas
académicos. Debido a su extensión, la nota se publica
en dos ediciones sucesivas de café
de las ciudades, habiendo sido publicada la primera
parte en el número anterior.

Plan
de Ordenamiento Territorial de Montevideo: zonificación primaria
Herramientas útiles para la gestión
A través
de la lectura de los
trabajos que comprenden esta publicación
se observa una permanente referencia a las herramientas de gestión
analizadas durante el seminario.
Muchas de ellas fueron desarrolladas y publicadas desde ya hace
algunos años (Martínez Guarino, Ramón. "Estrategias
de Gestión y Microplaneamiento"), mientras que otras
se han ido incorporando en la medida de nuevas experiencias, nuevos
proyectos y gestiones. En este caso la visión de alta simplicidad
pasa por dotar al planificador de una "caja de herramientas"
que lo ayude en la tarea. Sin contar con herramientas todo se hace
más difícil, hay que improvisarlas en cada caso, o
peor aun, limitarse a trabajar "únicamente con las manos"
en la metáfora del albañil que construye.
Según
el oficio, las herramientas pueden ser más o menos sofisticadas,
y sin duda cada planificador tiene peculiaridades en la conformación
de su "caja de herramientas". Imaginemos por un momento
las dificultades que enfrentaría un albañil si cada
mañana tuviera que pensar e improvisar sus herramientas.
O también los inconvenientes que uno enfrenta cuando no utiliza
la herramienta adecuada e intenta tomar la sopa con el tenedor.
Estas herramientas
pueden ser muchas o pocas, a veces el exceso genera problemas y
la pretensión de utilizar herramientas muy sofisticadas puede
llevar a un sometimiento a los instrumentos de tal manera de rigidizar
y limitar la creatividad que siempre supone abordar la planificación
como un arte.
De todos modos,
de lo que se trata es de incorporar las esenciales y tener claro
la importancia de tener nuestra caja. Seguramente durante el proceso
se incorporan nuevas herramientas y se desecharán algunas
inútiles que solo generan contrapesos.
Veamos aquellas
que comentamos en el seminario
y que son objetos de aplicación en las monografías
de los maestrandos.
- Trabajo en
equipo y unidades de gestión (UG)
Primariamente,
de manera muy breve, hay que diferenciar lo que es un equipo, de
un grupo, "banda", "rosca", u otras maneras
en que puedan agruparse las personas para determinados fines. Según
este enfoque, para la existencia de un equipo se necesitan
tres ingredientes:
· Un objetivo
o problema a resolver, que le dé fundamentos y motivos
de convocatoria a un conjunto de personas, con diferentes capacidades
y expertitudes.
· Una metodología
de trabajo capaz de posibilitar el entendimiento de las distintas
experiencias y expertitudes, de manera tal que actúa como
el idioma común entre los participantes.
· Una conducción,
individual o colectiva pero que asuma responsabilidades de tal.
Que comprenda e interprete la importancia de la participación,
de la construcción de respaldos pero que, a la vez, sea capaz
de tomar decisiones oportunas. Todos elogiamos y deseamos el trabajo
en equipo, sin embargo si miramos a nuestro alrededor veremos que
estos son muy escasos, que hay pocos ejemplos de trabajo en equipo.
La puesta en
marcha de un plan requiere la participación de las estructuras
administrativas existentes. Estas por lo general son de índole
piramidal y tienen una vigencia previa, de tipo normativo y de naturaleza
cultural, que le da una enorme capacidad para impulsar o detener
los procesos de cambio. Es lo que comúnmente se denomina
la burocracia administrativa. La tendencia predominante en estas
estructuras es a conservar el status vigente, ya sea por
que es allí donde se justifique su accionar, porque es lo
que conoce y sabe ya de manera rutinaria o porque las innovaciones
siempre significan amenazas e incertidumbres. Por esa razón,
la manera de resolver el tránsito de las estructuras persistentes
hacia los cambios, hacia nuevas maneras y finalmente hacia un nuevo
paradigma, es un tema muy importante a resolver en las estrategias
de gestión.
Por supuesto
que el primer paso es tratar de incorporar desde el inicio y lo
más posible, a los actores que conforman las diferentes estructuras;
ya sea para aprovechar sus valiosas experiencias, ya sea
para disminuir su capacidad de resistencia (a veces sabotaje)
a los procesos de cambio. Para ello hay que tener en cuenta que
las estructuras administrativas (y no solo en el Estado) son predominantemente
piramidales, o sea que se rigen por una lógica vertical que
generalmente es de índole sectorial (vivienda, saludad, educación,
seguridad, etc.).
En cambio, las
Unidades de Gestión (UG) son equipos de trabajo con
ciertas peculiaridades:
- Con predominio
de la lógica horizontal.
- Con una finalidad
especifica y acotada temporalmente al cumplimiento de un objetivo.
- Con el cometido
de ensamblar sus propuestas, recomendaciones o proyectos con las
estructuras piramidales vigentes, de forma tal que estas,
más que amenazas, se sientan capaces de implementarlas.
Esta herramienta
supone introducir claramente en el plan a una diversidad de actores
no contemplados en los esquemas administrativos-burocráticos
pre-existentes. En las UG pueden y deberían participar los
más capaces para comprender y pro-poner las soluciones del
problema en cuestión. Ya sea del sector privado, de la Universidad,
de los vecinos, o de la propia administración.
De esta forma
las UG son una herramienta flexible, participativa, acotada y con
grandes posibilidades de inyectar dinamismo y motivación
a las estructuras tradicionales, generalmente presas de rigidez,
rutina y desmotivación.
De todas maneras,
las UG no debieran incorporarse a los procesos de gestión
como un factor de antagonismo con la estructura formal. Mas bien
es una manera diferente de relacionarse con los problemas a resolver
y sobre todo un nuevo paradigma de la relación estado-sociedad.
Metafóricamente, podríamos admitir que el ciudadano
se relaciona con el Estado (mostrador mediante), como dos partes
bien diferenciadas. Allí se recurre a pagar impuestos, hacer
tramites, pedir autorización para algo, reclamar servicios,
entre otras cosas. En las UG, se reúnen diversos actores,
sin perder sus condiciones de tales pero sin mostrador mediante
para encontrar, en conjunto, la mejor solución al problema.
En la gestión
urbana y territorial, donde el territorio es el escenario de los
problemas a resolver, existe una lógica horizontal que favorece
la convocatoria de diversos actores. De todas maneras hay que aclarar
que no es una tarea fácil y al poco andar surgen dificultades
que suponen desafíos importantes.
Este tema, ya
abordado, requiere la mayor atención en el momento de diseñar
el plan y sus estrategias de gestión. Sin respaldo no hay
plan, a lo sumo será un plan-documento sin ninguna posibilidad
de concreción. La construcción de respaldos comienza
en el minuto cero y apunta en tres direcciones: la técnica,
la política y la social.
El respaldo
técnico supone dotar la propuesta de la mejor consistencia
técnica posible y esto es una tarea esencial en el plano
del conocimiento técnico - científico. Los profesionales
participantes son, al menos teóricamente, los depositarios
del conocimiento acumulado a través de la historia y de ahí
que no debieran reducir su papel a meros espectadores de los procesos
participativos hoy en boga.
Un plan con
respaldo técnico significa que está dotado de las
mejores herramientas científicas y tecnológicas; que
tiene coherencia y consistencia interna; que es capaz de ofrecer
alternativas y caminos diferentes para la toma de decisión:
que incorpora los escenarios de participación con el lenguaje
de la alta simplicidad, capaz de posibilitar un ida y vuelta entre
la diversidad de actores, pluralismo de ideas y la interdisciplinariedad.
El respaldo
político significa la viabilidad misma del plan. Es muy conocida
y frecuente la contradicción entre lo técnico y lo
político, así como los estragos que ella genera. Los
técnicos justificamos nuestro fracaso en base a la "no
comprensión" de nuestras ideas por parte de los políticos,
mientras los políticos descartan nuestras propuestas por
"teóricas" "inviables" "costosas"
y demás. Este es un tema serio para el cual hay que tener
una estrategia de gestión desde el inicio y lo más
clara posible. Allí hay dos recursos a utilizar, si es posible
simultáneamente:
- el diálogo
directo con los decisores políticos (con un lenguaje
de alta simplicidad), señalando el rédito legítimo
que supone llevar adelante un buen proyecto apreciado por la gente;
- fortaleciendo
el respaldo social para que este sea visualizado por los que actúan
en el escenario político y sientan la necesidad de responder
a las demandas de los electores.
Por último
y principal está la construcción del respaldo social,
entendiendo por social el campo de la sociedad civil, con la diversidad
de actores (económicos, religiosos, vecinales, etc.). Cabe
señalar que el planeamiento estratégico le ha dado
un gran auge a la incorporación de estos actores en las tareas
de la planificación. A tal punto que por momentos se ha exagerado,
a un extremo tal, que se piensa que todo se resuelve allí
en un mismo plano de igualdad y sin tener en cuenta la distinta
naturaleza de los respaldos. Las deformaciones en este sentido son
frecuentes, a veces como resultado de la debilidad o comodidad de
los técnicos que al pretender que todo se aborde por la
vía de la participación, cubren sus limitaciones en
materia de expertitud y conocimiento (sin duda insustituible)
por la vía de la construcción de respaldos sociales.
Por otro lado,
la participación, que es importante e imprescindible, trae
consigo algunos riesgos a tener en cuenta. En muchos casos nos encontraremos
con los "participeros"; que son "aquellos
que por tener tiempo de sobra, por encontrar una vía distinta
para escalar posiciones, por vocación excesiva de liderazgo,
o por alguna otra razón, hacen de la participación
casi una profesión. De esta manera controlan espacios en
nombre de la gente y sustituyendo a la gente" (Martinez
Guarino, Ramón. Reforma del Estado y Microplaneamiento, Humanitas
– La Colmena, 1991). También los procesos participativos
incluyen, muchas veces, lo que se puede denominar como conductas
autoritarias e intolerantes "desde abajo"; no tan
visibles como las de arriba pero igualmente negativas, ya que son
un derivado dialéctico de la cultura autoritaria .
El triángulo
de respaldos políticos, técnicos y sociales, no es
una figura geométrica perfecta y estática. No es un
triángulo equilátero con sus tres lados exactamente
iguales. La realidad es dinámica y se rige por la ley de
los procesos desiguales y combinados; donde lo que importa es ampliar
la superficie del triángulo y apoyarse en el lado mas sólido
para fortalecer el mas pequeño. Cada proceso de planificación
tiene "su triángulo", y el mismo se modifica permanentemente,
según las condiciones particulares. A veces es en el respaldo
político donde están las mayores fortalezas, a veces
es la inversa y es el equipo técnico el que tiene la capacidad
y lucidez para dinamizar el conjunto. En otros casos es la sociedad
civil y el sector privado, a través de sus demandas. No olvidemos
que es en definitiva la demanda la que genera esa dinámica
problemas-necesidades-requerimientos-proyectos-respuestas.
Los tres lados
son necesarios, sino no existe el triangulo, los respaldos son insuficientes
y el fracaso es más que probable. Los tres lados interactúan
y son parte de un proceso único, cuya desagregación
resulta útil a los efectos de desarrollar una estrategia
de gestión que supone una inclusión de tres componentes
obligados: la gente como protagonista conciente del proceso que
tiende a solucionar sus problemas y mejorar su calidad de vida;
los políticos que son parte principal en la toma de decisiones
y distribución de recursos; y los técnicos, quienes
se suponen que son los mejor dotados de conocimientos y expertitud
para articular las soluciones mas convenientes.
El proceso de
planificación, y en forma muy especial cuando se trata de
ordenamientos urbanos y territoriales, transita en un escenario
con una diversidad de intereses propia de la pluralidad social,
política, económica, ideológica y cultural.
Eso deriva en distintos puntos de vistas y confrontes de demandas
diferenciadas que, si no se contemplan adecuadamente, derivan en
conflictos de todo tipo, hasta llegar a los antagonismos solo resueltos
por el predominio de unos sobre otros.
A partir del
dato relevante que la sociedad es plural y escenario de distintos
intereses contrapuestos, hay que disponerse a articular estrategias
de negociación de modo de convertir las debilidades en fortalezas,
la pluralidad en riqueza de opiniones, los antagonismos en articulaciones,
las restas en suma. Todo esto que es tan fácil escribirlo
no resulta tan fácil lograrlo y debe ser tenido en cuenta
con una disposición (por momentos tolerancia) hacia al
dialogo, la flexibilidad, los acuerdos; todo lo cual pasa por
el camino de la negociación.
La negociación
conlleva el conflicto, pero este tiene un signo distinto cuando
está encaminada por la voluntad de acuerdo, que cuando eso
no existe y se busca "agudizar las contradicciones" y
generar fracturas.
El planificador
no solo tiene que comprender que su capacidad técnica está
inmersa en un proceso de negociación continua, sino que en
la mayoría de los casos tiene que impulsar y conducir las
negociaciones. Comprender a los distintos actores, entender su lenguaje
y sobre todo esforzarse por ser entendido, es inevitable. Y en esa
tarea los códigos de la alta simplicidad son una de las herramientas
principales para transitar con posibilidades de éxito. Cuando
los lenguajes son totalmente diferentes, cuando los discursos tienen
distintos significados, lo más probable es que los conflictos
se potencien debido a la carga imaginaria que se deposita, como
interpretación, sobre lo que dice el otro.
Planificar
es negociar y, para que esto sea un proceso de acuerdos positivos
en beneficio del conjunto y no un "negociado" (generalmente
se utiliza la palabra negociado para hacer referencia a los acuerdos
o negociaciones espurias, ocultas, encubiertas con otros ropajes),
hay que desarrollar una estrategia que, apoyándose con claridad
y firmeza en los objetivos finales, tenga posibilidades de ser flexible
en lo táctico; lo cual supone contar con diseños
de alternativas aceptables, ya que no existe un solo camino
posible para transitar entre el presente y el futuro deseado. En
general, las posturas inflexibles son más fruto de la debilidad
que de la fortaleza, de las dudas de que las certezas.
La marca o impronta
del plan tiene mucha importancia en la gestión. Por un lado
cumple la función de identificar formalmente la acción,
lo cual le da una representación institucional que, en la
medida que trascurre el proceso, va creciendo y adquiriendo mayor
significado, como ocurre con el nombre de las personas y de las
cosas. Hay un valor simbólico, de forma y contenido, que
de ser acertado y bien resuelto, se incorpora al proceso sinérgico
de la dinámica del Plan. Por otro lado es la expresión
mas sintética y directa de trasmitir un objetivo. Esa marca
da la impronta y puede traducirse de distintas maneras: nombre,
logotipo, lema, consignas y demás recursos que puedan
contribuir a la comunicación, a la interacción, a
facilitar los códigos, a la construcción de respaldos.
No debemos perder de vista que en la "esquizofrenia contemporánea"
estamos inmersos en un mundo abigarrado de todo tipo de mensajes
cruzados. Resulta difícil de cuantificar la cantidad de mensajes
que diariamente recibe una persona, desde que se levanta hasta que
se acuesta (y también mientras duerme) en una ciudad moderna.
Sonidos, imágenes (desde letras y palabras de un libro o
periódico hasta enormes carteles publicitarios), sabores,
olores, temperaturas. Unos explícitos otros implícitos;
unos evidentes, otros subliminales… El cerebro tiene que decodificar,
seleccionar y tamizar de manera permanente para poder impartir sus
órdenes; desde cruzar la calle hasta rendir un examen o pronunciar
un discurso. Es en ese escenario complejo y por lo general contradictorio
y conflictivo, es que debemos construir respaldos. No hay mucho
tiempo, no existe la calma ni la atención óptima de
la mayoría de los actores para asimilar mensajes. No están
esperando al planificador para escuchar con atención como
le resolverá todos lo problemas. De alguna manera hay que
irrumpir, lograr que se nos escuche (el Dr. Antanas Mockus,
siendo el Rector de la Universidad de Bogotá y al no lograr
que los estudiantes de una multitudinaria y enardecida manifestación
le prestaran atención, subió al estrado, se bajó
los pantalones, les mostró el trasero y logró su objetivo.
Es un caso extremo y anecdótico, pero hay que agregar que
el Dr. Mockus, a quien tuve el gusto de conocer, es un hombre muy
prestigioso dentro y fuera de su país; fue Alcalde de Bogotá
y candidato a la vicepresidencia en las últimas elecciones)
y crear espacios.
Saber gestionar,
en este caso, es saber abrirse caminos en esa maraña, por
lo general en condiciones desventajosas y sin los recursos suficientes,
de allí que la definición de una impronta clara
que sirva como marca, resulta de una gran ayuda. Lo contrario
reduce la tarea a la intimidad de las oficinas técnicas o
a las aulas universitarias, cuestión más propia de
los investigadores, que también en determinadas instancias
deberán salir a demostrar que lo que están haciendo
vale la pena y necesita ser dotado de presupuesto.
Es conocida
la frase de que "la información es poder", y esto
tiene especial vigencia en los estamentos burocráticos. Sin
duda cada vez más el poseer información equivale a
tener poder. En términos amplios es cierto que vivimos en
"la era de la información", pero cuando se trata
de gestionar un plan, es muy importante tener una estrategia
para las distintas maneras que debe circular la información;
ya sea dentro de los equipos técnicos como hacia el resto
de los actores políticos y sociales. El generar una información
oportuna y pertinente acerca del plan, de sus objetivos, avances,
dificultades, etc., es un aspecto a no descuidar en las estrategias
de gestión. Tiene que haber responsabilidades específicas
a esos efectos, aunque no debe confundirse con una tarea periodística
o de relaciones públicas, que es otra cosa.
Para que la
información sea ajustada debe originarse en los máximos
niveles, aunque en los hechos se trasforme en una tarea fatigosa
más. De no ser así, los errores y omisiones suelen
tener costos altos. La circulación de buena información
hace a la democratización del proceso y se constituye en
un ingrediente importante en la tarea central de construir respaldos.
Bajo esta denominación
se hace referencia a la tarea de registrar de la mejor manera posible
el desenvolvimiento del proceso de planificación, con todos
sus avatares y lo mas simultáneamente a los hechos. Los registros
son una tarea sustancial en el soporte técnico del proyecto,
son como las historias clínicas del proceso. No importa
que sean simples y en borrador, en tanto existan.
El trabajo cotidiano
con la agenda es importante para cualquier persona que se precie
de ser ordenada y con aspiraciones de aprovechar mejor su tiempo,
pero cuando se trata de procesos complejos y participación
de diversos actores, eso es más relevante aún, ya
que a la hora de pasar revista, de hacer las evaluaciones, hay datos,
referencias, fechas, acotaciones y demás, que están
en blanco y negro y no solo en la memoria.
- Alta simplicidad
y metáfora
En ese camino
de planificar y construir respaldos, en el cual los respaldos participan
del proceso y por momentos quedan identificados dentro de la misma
acción planificadora, la metáfora cumple un rol interesante.
Primero hay que advertir que, por lo general, el discurso predominante
está repleto de metáforas, aunque debido a su reiteración
y frecuencia de uso, las propias metáforas, al menos en apariencia,
dejan de ser tales para ser parte de la "dura realidad".
"Ya Nietzsche nos enseñó que bajo todo concepto
-desde los más triviales hasta los más duros, como
los de las ciencias, los de la lógica o los de las matemáticas-
hay latiendo una metáfora" (Liscano, Emanuel. La
construcción retórica de la imagen pública
de la tecnociencia: impactos, invasiones y otras metáforas".
Artículo publicado en Política y Sociedad 23, 1996).
Es que al recurrir a la metáfora para trasmitir un mensaje,
estamos relacionando un concepto con otro sobre el cual suponemos
que nuestro receptor ya lo tiene comprendido e incorporado.
Debido a las
dificultades que tenemos habitualmente para lograr una recepción
aceptable de nuestros mensajes (algunas de las cuales ya se han
dicho en los párrafos anteriores), la metáfora es
una buena herramienta para que, a través de la alta simplicidad,
podamos introducir conceptos a veces complejos, otras veces
bastante alejados del léxico de actores que necesitamos incorporar
a la planificación.
Si bien es cierto
que el abuso de lo metafórico puede deformar y sustituir
grotescamente el concepto original, no cabe dudas que el saldo en
la relación costo/beneficio, es altamente positiva. Sin ir
mas lejos, depurar totalmente el discurso habitual de toda metáfora
es prácticamente imposible. A tal grado que la Academia de
Letras del Uruguay acaba de publicar un excelente trabajo bajo el
título de "Mil dichos, refranes, locuciones y frases
del español del Uruguay" que formaliza y aporta toda
una investigación que sin duda enriquece el lenguaje. De
esta manera se puede afirmar que la utilización de la metáfora
lejos de desvalorizar el rigor científico o técnico,
constituye un aporte para extender ese campo, democratizarlo y ponerlo
al servicio de la gente.
Basta un solo
ejemplo: debido al auge que han tenido en los últimos años
las referencias a la sustentabilidad y al desarrollo sustentable,
aspectos muy ligados y confundidos con el desarrollo económico,
crecimiento económico, preservación ambiental, desarrollo
humano, etc., en nuestro caso y a los efectos de poder explicar
el problema (fue muy interesante la experiencia que se logró
en esta materia a nivel de las escuelas primarias y secundarias
de la Provincia de Neuquén, cuando comenzamos por allí
la difusión y discusión del Plan estratégico
"Neuquén 2020") debimos introducir la metáfora
geométrica del "Rombo de la Sustentabilidad".

De esta manera
y como puede verse en el gráfico adjunto, se simplifican
los cuatro principales componentes del desarrollo sustentable: lo
económico, lo social, lo ambiental (urbano-territorial) y
lo institucional. Visto así, un plan de desarrollo sustentable
tiene que desagregar e integrar dialécticamente en forma
sucesiva estos componentes que, operativamente, se traducen en programas,
proyectos y acciones.
Con esta imagen,
también metafórica, hacemos referencia a dos situaciones
muy comunes en los procesos de desarrollo y gestión de los
proyectos. Son dos estados que conviene tener presentes para, llegado
el momento, poder apreciarlos y valorarlos en sus verdaderos términos.
Hay una o más instancias donde los participantes de un proyecto
ingresan a una etapa de entusiasmo tal que se pierden algunas referencias
de la realidad. Es el enamoramiento como un estado de felicidad
y entusiasmo placentero, que por cierto no hace mal a nadie en la
medida que eso no conduzca a apreciaciones erróneas o
exageradas. Pero como no es estado permanente (como en otros
órdenes de la vida), después se modifica y cambia
la situación, disminuye el entusiasmo y también llegan
las instancias de fatiga. En los procesos de gestión urbana
y territorial, que en general no se desarrollan en tiempos cortos,
es muy probable que se trascurra por estos dos estados. Lo importante,
y sobre todo para quienes conducen, es tener en cuenta su existencia
y valorarlos en su verdadera magnitud. Más allá del
efecto serrucho (subidas y bajadas), debemos saber apreciar la tendencia
o resultante general que es la que define si el proceso es de avance
o retroceso.

Como se ha dicho,
planificar es trabajar sobre lo que vendrá, sobre el futuro,
por lo tanto es una construcción mental de anticipación.
Posteriormente, y ya en instancias de gestión y concreción,
puede corroborarse la correspondencia o no con lo previsto. En los
procesos complejos, como son generalmente los de la planificación
urbana y territorial, es muy difícil que la coincidencia
sea total; de darse casi sería aleatorio y de acierto ya
que no es posible abarcar las previsiones en toda su magnitud.
De todas maneras,
si el distanciamiento entre lo esperado y lo que está ocurriendo
es relevante, puede que esté sucediendo lo que en términos
de gestión hemos dado en llamar un deslizamiento del proyecto.
El deslizamiento, a diferencia de los ajustes propios de evaluaciones
u otras actuaciones conscientes, se caracteriza por ser un desvío
oculto. Puede ocurrir ya sea por pasar desapercibido a los ojos
de los responsables de la gestión o, por el contrario, habiendo
sido percatado, por razones de comodidad o conveniencia que llevan
a dejar transcurrir el proceso sin corregirlo o adecuarlo a las
nuevas exigencias. En este caso una mirada externa puede ser una
buena ayuda. También contribuye a corregir los deslizamientos
(cuando es posible) "bajarse del tren" y observarlo desde
otro lugar, ya que como pasajero o como conductor, las visones son
parciales.
La tarea de
planificación, como muchas otras, demanda recursos humanos
multidisciplinarios. En los equipos o en las unidades de gestión
que se mencionaron anteriormente se presentan problemas que requieren
especialización y expertitudes que no siempre se tienen al
alcance. El trabajo en los países periféricos, por
lo general, se tiene que llevar adelante sin contar con todos los
recursos y allí hay dos alternativas: no hacerlo, decir que
no se puede, o intentarlo en base a la creatividad, al ingenio,
a la utilización de los recursos disponibles. Dejando las
situaciones extremas (que son las menos), durante unos cuantos años
de gestión hemos comprobado e incorporado como una herramienta
de gestión la afirmación de Artigas: "Cuando
no tenga soldados pelearé con perros cimarrones".
Si no se cuenta con todos los expertos y todas las especialidades,
hay que avanzar igual, tomando las precauciones del caso.
Vale aquí
también un párrafo sobre la participación de
expertos externos (los que llegan, intervienen y se van). Estas
actuaciones son necesarias y en muchos casos imprescindibles, por
la sencilla razón de que es prácticamente imposible
contar, en forma permanente, (por disponibilidad, por costos u otras
causas) con todo el conocimiento experto diseminado. Pero en todos
los casos ese aporte de conocimiento experto será útil
en la medida que exista una masa crítica local mínima,
con capacidad de decodificar y aplicar las recomendaciones de
los expertos. Es muy frecuente que "aterrice" un experto,
deslumbre con el discurso de última moda y genere más
confusión que aportes. Si el experto es consciente de esta
situación, seguramente será cuidadoso de esta asimetría
en los conocimientos y brindará las sugerencias apropiadas;
si no es así y si además cae en las tentaciones de
su ego o la atracción de un nuevo contrato, los resultados
no serán los mejores.
- "El
árbol se conoce por su frutos"
Esta afirmación
perteneciente a San Agustín grafica un aspecto importante
a tener en cuenta en las estrategias de gestión. No hay cuestión
más contundente que los hechos. En muchos casos los procesos
de planificación se desacreditan fácilmente por la
falta de resultados que los materialicen y generen respaldos, sobre
todo si en la vereda de enfrente están los que, más
que en la planificación, creen en las reglas del mercado.
La planificación
puede ser exitosa cuando genera expectativas sobre un futuro deseado,
pero eso depende de algo muy importante que Kaztman y Filgueira
han dado en llamar "la gratificación diferida"
(Kaztman, R/ Filgueira F. Panorama de la Infancia y la familia en
el Uruguay. IIPES-INN-UCADEU, 2001). Es decir, la capacidad de
espera para el logro de ciertas gratificaciones en el futuro,
superando así las tentaciones del consumo inmediato. Los
flujos (Castells) nos impulsan al consumo como centro de gratificación
y formación de identidad, y eso atenta contra la capacidad
de espera y de esfuerzo del presente para recoger frutos de manera
diferida. Así como en términos económicos el
"ahorro es consumo futuro", en la tarea de la planificación,
el convencimiento de que la cosecha justifica el esfuerzo de la
siembra, es lo que posibilita articular los planes, disponer de
recursos y unir voluntades.
Pero esto que
parece tan claro en el discurso no resulta fácil en una realidad
donde la inmediatez y el consumo son parte del paradigma imperante.
¿Cómo hacer entonces? El árbol debe brindar frutos
temprano, auque sean pocos y chicos, pero capaces de dar muestra
de que se está en marcha. En esa dirección conviene
incorporar en los planes un capítulo referido al "ya".
En nuestro caso era el "Neuquen 2020 YA". De esta manera,
relacionamos la visión prospectiva a 23 años vistas
(1997-2020), con acciones inmediatas que actuaban como señales
grandes y/o pequeñas (eso no es tan importante), por si demostrativas
de que, como dicen la filosofía oriental, por mas largo que
sea el camino siempre hay un primer paso que es el comienzo.
- "Andando
la carreta se acomodan los zapallos"
Esta frase muy
antigua pertenece a la sabiduría popular y de por si dice
todo. La experiencia corrobora fácilmente que es imposible
resolver todos los problemas de antemano. Siempre hay más
y sino, el transcurrir del tiempo se encargará de aportarlos.
Muchas veces los planificadores pretendemos predeterminar el futuro
desde la oficina, desde la teoría, desde la discusión
con nuestros pares, desde las miradas a otras latitudes y después
comenzar a caminar. Eso no sólo es difícil sino también
inconveniente, ya que se corren fuertes riesgos de rigidizar las
propuestas de antemano, cuando no de postergar indefinidamente el
comienzo. Uno de los grandes aportes de la planificación
estratégica, conjuntamente con la participación, ha
sido trabajar con las ideas fuerza, con el rumbo y, a partir
de allí, poner en juego una serie de recursos para lo que
se puede denominar "aproximaciones sucesivas".
Cuando la discusión
sobre el plan se alarga y no se generan acciones, eso repercute
inevitablemente en los equipos técnicos con desgastes y profundización
de las discrepancias. Por eso es importante poner en marcha la carreta.
Allí se acomodan los zapallos y se suelen generar sorpresas:
algunas cuestiones que parecían antagónicas no son
tal y otras invisibles adquieren notoriedad. Es cierto, como la
marcha tiene sus barquinazos, en el reacomodo de los zapallos hay
algunos que se machucan y otros que también se caen. También
aparecen otros nuevos y ocupan espacios vacíos. Todo eso
es bueno porque significa que el equipo de gestión del proyecto
es un sistema vivo que asimila y desasimila.

Plan
de Ordenamiento Territorial de Montevideo: usos preferentes del
suelo.
Gestión
urbana y gestión del territorio
Bajo esa denominación
se desarrolló el seminario
de referencia, aunque (como se señaló oportunamente)
bien podría sostenerse que la urbana es una escala territorial
y que la ciudad ocupa un territorio (quizás es una derivación
de la predominancia histórica que han tenido los temas de
la ciudad, su diseño y sus problemas, sobre el resto del
territorio). De todas maneras, para no distorsionar este
capítulo
con un desarrollo sobre la gestión territorial, podría
sintetizarse su esencia en alta simplicidad:
Una buena gestión
implica un reconocimiento de las diversas escalas que tiene el
territorio en cuestión, desde las menores, como puede
ser una vecindad, hasta la mayores de índole macrorregional
(MERCOSUR, por ejemplo) y a partir de allí apreciar cual
es la "escala estratégica", es decir la más
apropiada para resolver el problema que tenemos planteado. Y más,
es posible que durante el proceso de gestión las condiciones
indiquen un cambio de esa escala. Siempre partiendo de la base que
hay interacción y condicionamientos entre las escalas, de
lo que se trata en la definición de "escala estratégica"
es la determinación de cual es el "campo de operaciones"
más apropiado para resolver el problema que demanda la
intervención. A modo de ejemplo puede verse en el cuadro
siguiente, la calificación utilizada en el "Plan de
Ordenamiento Urbano y Desarrollo Territorial" de la Ciudad
de Río Grande (Tierra del Fuego)" (Programa Municipios
del Tercer Milenio (M3M). Banco Mundial - República Argentina.
Ramón Martinez Guarino, Coordinador General, año 2003).
Escalas territoriales:
1. Macro-nacional:
Mercosur
2. Nacional:
Argentina - Chile
3. Regional:
Patagonia
4. Sub-regional:
Casquete patagónico
5. Micro-regional:
Patagonia SUS-SUR (PSS)
6. Provincial:
Tierra del Fuego - Magallanes
7. Ejido: Río
Grande
8. Entorno:
Rio Grande
9. Urbana: Río
Grande
10.Barrial:
barrios de Río Grande
11.Vecinal:
vecindades de Río Grande
- El ordenamiento
territorial como capital intangible
Una cosa es
concebir al territorio como simple soporte de las actividades humanas,
del ambiente natural y ambiente artificial; y otra es comprender
que su ordenamiento en función de determinados objetivos
o futuro deseado se convierte en un valor agregado, en un capital
intangible para el desarrollo sustentable. Para avanzar en esa dirección,
la gestión debería tener presente el rombo de la sustentabilidad
y relacionar la dimensión territorial con las otras tres
(económica, social e institucional).
Los resultados
de la década del 90, donde en nuestros países se apostó
fuertemente a la inversión y al capital financiero como la
panacea del desarrollo, están a la vista. Ahora las miradas
se dirigen a otra diversidad de capitales intangibles (Boisier),
más cercanos, más accesibles y más propios
del desarrollo. Allí está la oportunidad de que la
gestión del territorio demuestre su potencial. Pero el primer
paso debería ser escapar al paradigma clásico del
territorio como soporte pasivo y ausente de las políticas
públicas.
- La presencia
de lo institucional
Si una lección
quedó clara a partir de las últimas crisis de nuestra
periferia (especialmente de Argentina, Bolivia y Paraguay, pero
también Brasil, Uruguay y casi toda América Latina),
es que el derrumbe tuvo su colapso a partir de los problemas institucionales.
Las debilidades institucionales son hoy un punto obligado para interpretar
cualquier crisis. Ya no es válido el principio acuñado
por los economistas de que todo dependía del comportamiento
de la economía, de las inversiones, del mercado, etc. La
crisis argentina es el ejemplo más patético de cómo
un país rico, con grandes recursos naturales, humanos y de
todo tipo, puede caer tan estrepitosamente, cuando la corrupción
estructural carcome los soportes institucionales y termina por demoler
hasta la institución presidencial, pero no ya por impulso
de los militares, sino de la gente en la calle. La gestión
del territorio (incluyendo la urbana) debe incorporar el fortalecimiento
institucional a partir de tener en cuenta, desde el diseño
inicial, a las normas legales y una serie de prácticas que
armonicen los cambios con su base institucional. La introducción
ordenada y paulatina de las Unidades de Gestión, es un camino.
Como se dijo
al comienzo, la gestión es una preocupación reciente
y en buena medida ausente en los ámbitos de formación
sistemática de los profesionales, y ni que hablar de los
planificadores. Probablemente porque muchos de los académicos
o al menos los que conducen las universidades están alejados
de la práctica de la gestión que, a diferencia de
la investigación y la docencia, es una práctica
de trinchera. Eso deriva en que, en la mayoría de los
casos, se aprende gestión urbana o territorial, a los golpes,
a los tropezones, con lo que eso significa en costos sociales e
individuales. Pensamiento, gestión y concreción, es
parte de un solo proceso, que puede tener actores diferentes y con
distinta preeminencia, pero es el tránsito de la idea a la
realidad. En ese plano sin duda ha sido acertada la decisión
de la Facultad de Arquitectura de incorporar este aspecto a la Maestría
de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
RMG
El
autor es arquitecto egresado de la Facultad de Arquitectura de la
Universidad de la República, Uruguay, especializado en planificación
y formulación de proyectos. Está radicado desde 1975
en Neuquen, Argentina, donde desempeñó, entre otros,
los cargos de Director General de Planeamiento Educativo y Director
Provincial de Arquitectura. Ha sido consultor y director de proyectos
con financiamiento internacional y es autor de libros como Reforma
del Estado y microplaneamiento, publicado por Humanitas-La Colmena,
y Escuela Productiva, Utopía y realidad, de la Editorial
Paidós.
Ver
los sitios Web de la Maestría
de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de
la Universidad de la República del Uruguay, y del Plan
de Ordenamiento Territorial
de Montevideo.
Sobre
el tema, ver también la nota La
forma sigue a la gestión,
de Humberto Eliash, en el número 13 de café
de las ciudades.
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