Una historia
del zoning de Chicago
"Las
políticas de lugar": una mirada a la evolución
de la normativa urbana.
Por
Mario L. Tercco

The
politics of place,
libro de Joseph P. Schwieterman y Dana M. Caspal publicado este
año, describe con amplitud y precisión el camino seguido
por la normativa urbana de la Windy City, desde las primitivas
disposiciones sobre molestias hasta las distintas ordenanzas de
zonificación que se sucedieron entre 1923 y 2004. Chicago
es una ciudad especialmente adecuada para entender el rol
de la zonificación normativa en el desarrollo urbano, ya
que la historia de la ciudad casi coincide temporalmente con la
historia de la disciplina urbanística moderna (incluyendo
la formación de instrumentos como el zoning) y por
otras razones entre las que se destacan en particular:
- Su geografía
llana y sin mayores obstáculos naturales al crecimiento
de la ciudad (algo que también la hace particularmente
apta para el desarrollo de modelos geográficos, como el
concéntrico de Park , Burgess y McKenzie y el de múltiples
núcleos de Harris y Ullman).
- La ausencia
de preexistencias históricas a la modernidad, en una
ciudad que no era mucho más que un embarcadero y un puesto
militar en fechas tan recientes como 1833 y que ya en 1890 había
llegado al millón de habitantes.
- El fuerte
desarrollo industrial a partir de la apertura de los canales
Erie y Michigan - Illinois y de las líneas ferroviarias
hacia el Atlántico y el Pacífico, que pusieron a
la ciudad en el centro de un sistema de transporte esencial para
el procesamiento y salida de los productos agropecuarios del midwest
americano.
Las distintas
ordenanzas ilustran el grado de evolución que la normativa
va adquiriendo, desde una simple zonificación de usos y alturas
basada en cuestiones elementales de saneamiento e higiene, hasta
un complejo paquete de instrumentos que contemplan aspectos patrimoniales,
económicos, culturales, paisajísticos y otras dimensiones
del fenómeno urbano. El correlato sociopolítico va
desde una primera época donde la autoridad municipal debe
demostrar fundamentos constitucionales que avalen la restricción
del dominio particular, hasta el actual involucramiento de vecinos
y grupos sociales interesados en la defensa del valor de uso de
sus propiedades y sus barrios.
En todos los
casos, las características de las sucesivas ordenanzas originan
modelos físicos de desarrollo que en la práctica
se llevan casi literalmente a ejecución, incluso derivando
en ciertos casos en tipos edificatorios; valga como ejemplo el rascacielos
con coronaciones que ocupan un 25 % de la planta del edificio por
encima de los 80 metros de altura.
Pero, como en
un moderno mito de Sísifo, las sucesivas mejoras a la normativa
derivan en nuevos problemas... La proliferación de edificios
en altura ocasiona la alteración del perfil de la ciudad,
los premios sobre el floor area ratio (FAR, coeficiente de
ocupación total de la parcela que equivale al FOT del Código
de Planeamiento Urbano de Buenos Aires) por realización de
espacios públicos generan cesiones de poco logrado diseño
(es el caso de la Sears Tower, que alcanza un FAR 32 a partir de
la cesión de una "plaza cívica" que es inaccesible
por 3 de sus lados), etc. La evolución del zoning
deviene así en un ejercicio de prueba y error que
debe recomenzar permanentemente.

En estas etapas
sucesivas de actualización podrían identificarse (es
nuestra hipótesis, no la del libro) tres generaciones
de normativas:
- Una primera,
en la que el zoning establece unas pautas muy elementales
de división de usos y de volumetría edilicia,
en procura de regular las molestias de los diversos usos del suelo,
en particular el industrial. En esta etapa, la normativa es una
extensión directa del poder de policía de la autoridad
local en cuestiones vinculadas a la salud y la seguridad. Es en
Chicago el caso de la primera Ordenanza de 1923, que (curiosidad
histórica) fue promovida desde la Cámara Inmobiliaria
y consideraba posible elevar el valor global de las propiedades
en casi mil millones de dólares. Esta etapa se realiza en
el marco de un fuerte cuestionamiento desde el punto de vista de
las restricciones al dominio y los derechos de propiedad, y es por
eso que se prefiere la normativa integral y comprehensiva por sobre
la casuística, ya que se hace hincapié en el concepto
de igualdad ante la ley. La Ordenanza consta de dos sistemas de
mapas de zonificación, uno de los cuales regula los usos
y el otro los volúmenes edificables.

- La segunda
generación del zoning se produce en el marco de una
crítica a la normativa anterior, basada en el fracaso de
las previsiones sobre valorización del suelo, la excesiva
capacidad vacante que se reserva a las distintas zonas de la ciudad,
la permanencia incontrolada de usos no conformes, el excesivo simplismo
de las diferenciaciones de usos y la inadecuación a necesidades
cambiantes de la ciudad, como en especial los usos industriales
entre la Depresión y la Segunda Guerra Mundial y los programas
de vivienda social. Esta etapa trae como novedad la aparición
de instrumentos de mayor precisión en la determinación
de indicadores (como el citado FAR, cuyo uso como control masivo
de la capacidad constructiva de la ciudad se realizó por
primera vez en Chicago), y en general una vocación más
proactiva que restrictiva. Por ejemplo, con la introducción
de premios con vistas a favorecer un determinado desarrollo de la
ciudad, e instrumentos de gestión como el Desarrollo Planificado
(Planned Development), que permite el diseño de sectores
completos de ciudad, con mayor flexibilidad para los desarrolladores
pero también con mayor capacidad de control y revisión
de detalle para la Comuna (y por otro lado, la oportunidad de ofrecer
incentivos a la construcción en una época de tasas
de interés muy altas).
Este es el caso
de las Ordenanzas de 1942 y 1957. La Ordenanza de 1942 restringe
fuertemente las capacidades constructivas establecidas en 1923 y
establece un plazo de amortización de usos no conformes;
introduce un criterio de fijación de alturas relacionado
con la ocupación del suelo (manteniendo una constante de
44 metros con respecto al porcentaje de ocupación: por ejemplo,
88 metros de altura para un edificio que ocupara la mitad del predio)
y genera zonas de desarrollo industrial vinculadas a las necesidades
de producción bélica. La Ordenanza de 1957 unifica
los mapas de usos y volumen edificable, introduce criterios basados
en la compatibilidad económica para los usos comerciales
y en standards ambientales para los usos industriales (ruido,
olores, emisiones, vibraciones, tránsito, etc.), y establece
la posibilidad del Desarrollo Planificado en determinadas áreas
y la utilización de premios sobre la capacidad constructiva
para estimular el logro de algunos objetivos urbanísticos,
como la creación de espacios públicos y la provisión
de plazas de estacionamiento..

- Finalmente,
una tercera generación en curso se relaciona con la consideración
de otros factores ambientales, culturales y socio-económicos.
Aparece la preocupación por la preservación del patrimonio
y de ciertos ambientes particularizados en determinados barrios,
lo que en muchas ocasiones lleva al downzoning (reducción
de indicadores y restricción de capacidad constructiva, alturas,
etc.) y al control de densidad, llegando incluso a la abolición
de usos conflictivos como el "apartment-hotel". Se habilita
a los desarrolladores a establecer acuerdos con organizaciones
vecinales, apuntando a generar consensos sobre las zonas con
mayor presión inmobiliaria y reservando a la Comuna el rol
de mediador o negociador. También se procura una mayor simpleza
en la redacción y presentación de la normativa,
en un lenguaje más instructivo que legal que la haga comprensible
para el ciudadano no especializado y permita la difusión
generalizada del zoning, incluso por vía de Internet.
Esta es la tendencia que lleva a la reciente Ordenanza de 2004,
que completa un ciclo iniciado las revisiones parciales, como por
ejemplo la de 1973 que restringe la construcción de "four-plus-one"
(edificios con cuatro pisos de viviendas de uno o dos ambientes
sobre una planta baja de estacionamientos). En 1986 se crean los
distritos industriales planificados (Planned Manufacturing District).
La Open Space Impact Fee Ordinance obliga a los desarrolladores
a proveer espacios verdes a sus residentes, o pagar una tasa compensatoria
a la ciudad. Otras normas regulan la continuidad de fachadas y recorridos
peatonales o los requerimientos de estacionamiento, o la restricción
a las tiendas de grandes superficies como Wal-Mart. Y en general,
esta nueva generación normativa prevé una mayor demanda
y una frecuencia más corta de cambios y ajustes, con un
espectro más amplio de actores involucrados.

El zoning
y las otras formas de configuración física de la ciudad
se entremezclan a lo largo de este proceso. La primer ordenanza
de zonificación está estrechamente vinculada al Plan
de Daniel Burnham de 1909 (que pregona la necesidad de que la ciudad
ejerciera un estricto control sobre su identidad cultural y económica),
la construcción de rascacielos a las distintas ordenanzas
de volumetría y al establecimiento de premios, la gran intervención
de Mies Van Der Rohe en el Illinois Institute of Technology es el
primer Planned Development realizado de acuerdo a los criterios
de proyecto y gestión establecidos en la Ordenanza de 1957.
Otros procesos urbanísticos y sociales también
confluyen en el zoning, que acompaña los procesos
contrapuestos de vuelo blanco a los suburbios y los recientes
procesos de gentrificación a partir de la reducción
de tasas de criminalidad y de las nuevas pautas de trabajo y prestigio.
El libro describe
también la evolución de la gestión urbanística,
a través de los cambios en la Chicago Plan Commission y en
el organismo de apelaciones, la Zoning Board of Appeals, y las epopeyas
personales de pioneros y "héroes" del zoning,
como Edward Basset, Harry Chaddick, el Alcalde Richard Daley, etc.
Más oscuras aparecen las tensiones entre desarrolladores,
vecinos y funcionarios, e incluso la generación de episodios
de corrupción alrededor de las apelaciones o cambios de normativa.
O la utilización racista del zoning: los autores
describen la forma en que distintas organizaciones vecinales procuraron
limitar la expansión de los barrios negros. Por ejemplo,
con la exclusividad de viviendas individuales en determinadas áreas,
teniendo en cuenta las dificultades de los afro-americanos para
acceder a ese tipo de vivienda (en forma similar, una ordenanza
de San Francisco de fines del siglo XIX prohibía las lavanderías
en los barrios blancos, dado que estas eran en general un negocio
de inmigrantes chinos que con ellas establecían su vivienda).
Pero más
allá de estos episodios, las tensiones básicas
del zoning son siempre las que giran entre normativa integral
o casuística y, en un sentido más amplio, entre
la regulación o el estímulo de los desarrollos
urbanos. Un comentario elogioso a este libro sostiene que "solo
en Chicago el zoning puede ser épico" (Michael
Davidson, de la American Planning Association). Si bien en pocos
lados la relación entre normativa y ciudad construida es
tan evidente como en el caso de Chicago, existen ejemplos de otras
"épicas" alrededor de la normativa: no hace falta
sino ver lo que pasa en estos días en Buenos Aires...
Todos estos
aspectos están adecuadamente descriptos y relacionados en
el libro de Schwieterman y Caspal, que por la rigurosidad de la
investigación, la amenidad de su escritura y la cantidad
y calidad de imágenes incluidas constituye un texto de lectura
imprescindible para el lector interesado en la teoría y práctica
de la normativa urbanística.
MLT
The
politics of place - A History of Zoning in Chicago, de Joseph
P. Schwieterman y Dana M. Caspal, editado por Jane Heron, publicado
por Lake
Claremont Press, 2006, 194 páginas. Las imágenes
que ilustran esta nota fueron extraídas del citado libro.
Agradecemos a Yamil Asch por habernos acercado este texto.
Ver
el sitio Web del Department
of Zoning de Chicago.
Sobre
el Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires, ver la
nota Odilia
Suárez en el número anterior, y la serie
de notas Apuntes para una normativa urbana, de Mario L. Tercco:
¿Evaluar
impactos o planificar la ciudad?,
Dos
manzanas del Centro de Buenos Aires y Cómo
cambiar de una vez por todas el ya agotado (y además confuso)
Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires,
en los números 43, 46 y 47, respectivamente, de café
de las ciudades.
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