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Fuente:
arch.tu-dresden.de
En 1992
aproveché el concurso para realizar el Plan de Desarrollo
Urbano Local del Muncipio Baruta, en Caracas, y reuní
amigos de otras disciplinas que podían ayudarme a plantear
una alternativa al viejo sistema de ordenamiento de la
capital venezolana. Mientras armábamos la propuesta,
revisamos historias de países muy diversos. Me sorprendió
la americana; hice apuntes sobre todos esos capítulos
de los que no estaba informado, para obligarme a reflexionar
sobre ellos. Quince años después, una nota de
Mario Tercco y la actualidad venezolana, me provocaron regresar
a esos papeles y hacerlos presentables.
Mario
Tercco nos interesa en la
historia del ordenamiento urbano de Chicago,
sabiendo que el proceso seguido por la normativa urbanística
en los Estados Unidos es útil para imaginar maneras
de conducir nuestras ciudades. Me permito comentar ese proceso,
sin haber leído aún el libro de Schwieterman
y Caspal. Me sitúo en los periodos históricos
que propone Tercco y utilizo elementos del proceso que él
resalta, pero abandono el buen tono objetivo de su nota. Justifico
esto por dos razones: quiero dar importancia a las circunstancias
en que nació esa normativa y pretendo resaltar
una línea determinada de su evolución, dadas
las circunstancias políticas presentes de nuestro continente.
Por la
primera razón, destaco que en los primeros años
del siglo 20, lo que movía el interés de quienes
tenían alguna influencia para crear un marco ordenador
urbano en Estados Unidos, era la "normativa a la prusiana".
Eran concientes que un procedimiento de control de esa naturaleza
implicaba incorporar aspectos culturales, políticos,
sociales, fiscales y de gerencia. Para el caso que tratamos,
la urbanística prusiana no es sólo el origen
de la urbanística moderna, sino el punto de regreso
en el que se encuentra actualmente la "normativa a la
americana".
En cuanto
a la segunda razón, mi percepción de la zonificación
está influida por un testigo militante de su historia:
la ciudad de Caracas, que en los años cincuenta importó
la zonificación a la americana en su forma clásica
y la ha mantenido intacta hasta nuestros días. Es un
testigo que luego de cincuenta años de fidelidad, deberá
adaptarse bruscamente a lo que se ha comprometido por entero
el gobierno: "una nueva concepción política
y una nueva geometría del territorio, la ciudad y las
instituciones que los sirven, para revertir las preferencias
sociales y políticas", completado con un llamado
a las comunidades a "ejercer un contrapoder frente
a los Municipios y las Gobernaciones".
Fuente: law.umkc.edu
Primera etapa: de principios de siglo a la Gran Depresión
Auge y caída de la normativa a la prusiana
La zonificación
por usos e intensidades de uso del suelo, parte esencial de
la normativa a la americana, fue ampliamente desarrollada
en la antigua Prusia, a partir de la gestión del alcalde
Frank Adickes en la ciudad de Frankfurt (1897). A pesar de
una dictadura militar y de un concejo municipal controlado
por los propietarios de la tierra, Adickes logró aplicar
un sistema de control del desarrollo urbano que, considerando
la necesidad de diferenciar las actividades urbanas por territorios
(zonas), tuvo en cuenta: la mejora de los tugurios, la vivienda
que requerían los obreros industriales, la compensación
del clima y la mejora de la calidad del aire por la introducción
de parques y jardines. Actuó por planes parciales bien
programados y logró que el mecanismo fuera útil
para evitar la especulación del suelo, defender
lo construido en el pasado, disponer de nuevas tierras para
un crecimiento equilibrado y fortalecer la hacienda municipal
para que esta participara en forma activa en dicho crecimiento.
Varias
delegaciones americanas, integradas por prestigiosas figuras,
fueron enviadas a enterarse de la novedad y las ideas prusianas
se asumieron con mucho compromiso. El concepto fue combatido
por antidemocrático y autoritario. También se
decía que sabía demasiado a conciencia de clase
para ser aceptado en América pero, en realidad, la
idea se esfumó cuando la cultura alemana dejó
de ser el centro del mundo, para convertirse en enemiga.
La zonificación ordenadora o euclidiana
Nueva
York inaugura en 1916 un sistema de zonas y la idea se extiende
rápidamente. En 1925, el fallo favorable a la población
de Euclides (suburbio de Cleveland) en contra de la promotora
Ambler, hace historia y se transforma en un respaldo fundamental
para el sistema. Simplifico ese momento. Euclides dice: un
municipio tiene el derecho de asignar usos residenciales por
encima de la voluntad privada de desarrollar allí industrias.
Ambler responde: no es posible anticiparse en el tiempo planificando
cual va a ser el interés futuro de los inversionistas.
El Juez Supremo Sutherland sentencia: el impacto social y
la complejidad de la urbanización requiere medidas
de orden. No se trata de irrespetar el derecho de propiedad,
sino de protegerla de usos conflictivos.
La zonificación excluyente
Luego
del gran entendimiento nacional que trajo la participación
en la Primera Guerra Mundial, se desató en los Estados
Unidos una reacción xenófoba y de intolerancia
religiosa que llevó a hechos emblemáticos, como
las matanzas masivas de italianos en Nueva York, que duraron
tres días (1920); la multitudinaria marcha del KKK
en Washington (1924); la prédica antisemita de Henry
Ford, que impidió dar empleo en oficinas a judíos;
la muy anticipada histeria antijaponesa; el aislacionismo;
el nativismo; la cruzada luterana; un conjunto impresionante
de leyes moralizadoras y una persecución implacable
a todo lo que no fuera "100 por 100 americano".
Ese es el clima en que se conciben las primeras zonificaciones
que procuran, explícitamente al principio, implícitamente
luego, la exclusión de lo diferente. Sin duda,
la segregación racial, una de esas diferencias, dio
un gran impulso a la zonificación y la característica
de ser un mecanismo de exclusión social marcará
a este sistema hasta la actualidad.
Herbert Hoover: la normativa es un ejercicio de zonificación.
Antes
de ser Presidente de la Nación (1927-1933) Herbert
Hoover fue Secretario de Comercio. El "laissez faire"
se había vuelto peligroso en el negocio urbano y Hoover
recogió las preocupaciones del sector productor, elaborando
un Código (comercial) de Zonificación (1924).
No captó, como Adickes, la verdadera proyección
económica de la ciudad y aplicó un enfoque
mercantil pragmático y reductor. En 1927 el Código
pasa a ser Ley Federal y en 1931 toma la forma de un manual
de aplicación de la zonificación, considerado
un "best seller", dando comienzo a una explosiva
difusión de esta técnica en Estados Unidos y
en el mundo. Ese manual, traído por asesores americanos,
da forma a la Ordenanza de Zonificación de Caracas,
aprobada en 1955, que se aplica sobre la base espacial que
le da el Plan Rector de 1952 (José Luis Sert).
El aporte
de esta urbanística de control pasivo, regulado por
zonas disociadas de actividad y desagregada por tipologías
residenciales de esencia financiera que diferencian clases
sociales y subclases, dio las garantías de mercado
necesarias para un proceso de acumulación de la renta
urbana que fue esencial para la maduración del capitalismo
americano.
Fuente:
historylink.org
Segunda etapa: consolidación del sistema
Lo más
resaltante de esta etapa es que la zonificación es
desarrollada por bufetes de abogados especializados
(muchos de ellos en tránsito) que buscan crear una
base racional de decisión para el trabajo de los tribunales.
A ese efecto, la concepción amplia del sistema urbanístico
de Adickes, la participación de planificadores técnicos
y de funcionarios municipales experimentados, fue pasteurizada,
desprovista de toda connotación riesgosa. Cabe reconocer
que en esa máxima simplificación y en
ese vacío de contenidos, se basa su avasallante éxito
y su portentosa supervivencia.
A partir
de la publicación de la normativa se inicia un largo
periodo de paz tribunalicia para la zonificación, interrumpido
a finales de los años sesenta por tres fuentes de conflicto,
esta vez de tipo operativo: a) las exigencias de vivienda
para los ingresos bajos y las minorías, b) las consideraciones
ambientales, c) la necesidad de frenar a los promotores
de grandes obras urbanas (centros comerciales, conjuntos
residenciales, autopistas y plantas eléctricas).
En esta
segunda etapa, se sitúa también la discusión
entre centralización y descentralización de
la normativa. Si es una potestad municipal o si por su significado
económico debe atribuirse a cada uno de los Estados
o a una decisión federal del Congreso. La centralización
era impulsada por intereses muy concretos, que confiaban que
con las competencias situadas a nivel central era más
fácil imponer sus criterios, la descentralización
contaba con las comunidades que cerraban filas con el municipio.
Nadie triunfó, pero la confrontación llevó
a situaciones límite.
Los avances
del municipalismo y del comunitarismo en los tribunales irritaron
de tal modo a los agentes inmobiliarios que amenazaron
con una enmienda constitucional, en la que municipios y tribunales
perderían sus competencias sobre la materia. Era
tan clara una victoria de los rivales en el Congreso que las
comunidades y las ONGs abandonaron años de lucha y
decidieron una retirada estratégica, la cual trajo
un prolongado letargo judicial y, por supuesto, de reivindicaciones.
Fuente:
silverstatefairhousing.org
Tercera etapa: la normativa necesita una apertura
El sistema
de normas pasivas, muy útil en las decisiones parcela
por parcela, se tambalea porque no da respuesta a las cuestiones
más apremiantes y porque, además, hay un inmenso
cambio de escala en las intervenciones urbanas. Muchas
ideas para la actuación urbanística le empiezan
a quitar protagonismo a la zonificación clásica.
Mario Tercco califica muy bien a estas nuevas ideas como respuestas
a preocupaciones ambientales, culturales y socio-económicas
desatendidas. Veamos las más importantes en sentido
cronológico.
El Ministerio de Urbanismo y Vivienda, ente coordinador
En 1963
se producen graves desórdenes raciales. La población
negra marcha sobre Washington reclamando sus derechos. El
gobierno de Lyndon Johnson (1963-1969) responde con dos iniciativas:
la Ley de los Derechos Civiles y la Declaración de
Guerra a la Pobreza. Pidió además, una respuesta
urbanística para la exclusión social. En
ese momento, se consideró que no era viable reformar
el ordenamiento jurídico vigente y se decidió
trabajar con una combinación de transformación
física de los tugurios, programas de capacitación
para el trabajo y desarrollo económico focalizado en
los vecindarios. Para integrarlos en el espacio se lanzó
el programa Ciudades Modelo, y se creó el Ministerio
de Urbanismo y Vivienda para darle sustento institucional
a las ideas.
La Renovación Urbana.
Este es
un Programa ideado tan temprano como 1949, pero fue escasamente
utilizado hasta 1969, fecha en la que hará historia
en todo el mundo. Se otorgan créditos a los municipios
para renovar las áreas centrales y para erradicar
los tugurios, buscando reinsertarlos en la trama urbana
a través de programas sociales de vivienda. Existió
un inmenso desajuste entre intenciones y resultados y el Programa
tiene hoy un tinte negativo, recuérdese el "blockbusting"
que recogen Steven Spielberg y otros cineastas: las imágenes
de edificios incendiados para ahuyentar a los vecinos.
Comunidades Nuevas con asistencia federal
A excepción
del equipo profesional del Ministerio de la Vivienda, Estados
Unidos no dispone de un respaldo técnico institucionalizado
para elaborar las políticas públicas relacionadas
con la ciudad, como sucede en las naciones más avanzadas
en esta materia.
En 1970
se inicia un programa que se fundamenta en la Ley de Vivienda
de 1968. Se elevó el monto de los préstamos
inmobiliarios y se incluyó en ellos la compra de
la tierra, con lo que se colocó el financiamiento
en posibilidad de trabajar en ciudades nuevas o en expansiones
significativas de las existentes. Se trata claramente del
respaldo legal a una política de uso del suelo que
está más allá de las normas pasivas.
Fue perfeccionado con reglamentos que definen todos los aspectos
requeridos por una política duradera: se organiza un
sistema de trabajo donde participan todos los niveles del
Estado y a los cuales todo el país puede acceder, se
crean equipos técnicos calificados, se efectúa
el aprendizaje del financiamiento inmobiliario a gran escala
y los nuevos residentes se incorporan a la gestión.
Objetivos específicos del Programa son: recuperar los
viejos centros, estimular el crecimiento en sectores que declinan,
descongestionar las grandes ciudades, crear un número
significativo de empleos y establecer comunidades sin distinción
de raza ni estatus. Este tipo de actuación, que en
su momento recurrió a lo mejor que pueden aportar el
arte urbano, la arquitectura y la ingeniería para mejorar
la ciudad, tiene como inconveniente que es una política
costosa. El Programa presentaba dificultades financieras que
eran superables, pero el liberalismo de Reagan no coincidía
con su filosofía y decidió que muriera por
asfixia. Entramos en la era de la des-planificación.
Las Agencias de Desarrollo Comunitario
Las Agencias
de Desarrollo Comunitario existían, pero hasta James
Carter (1977-1981) no habían tenido un papel relevante
en la política urbana. El Presidente se basó
en el Informe de la Comisión Nacional sobre Vecindarios
Urbanos, un documento impecable que contó con una impresionante
lista de conocedores de la materia. Se establecieron cuatro
líneas de acción vecinal:
1. Económica.
Fomento del desarrollo económico y reinversión
internos,
2. Social.
Ampliación de las facilidades sociales,
3. Jurídica.
Superación de los obstáculos fiscales y legales
que pesan sobre el desarrollo de los vecindarios,
4. Política.
Gobernabilidad interna y refuerzo del poder comunitario.
En lo
práctico, una vez que la comunidad establece cuales
son sus objetivos, define su territorio de acción,
que no es un espacio predeterminado sino aquel donde garantiza
que puede mantener un contacto estrecho con los vecinos en
el desempeño de su misión.
La marcha
hacia delante de las comunidades se inicia propiamente
con Bush padre (1989-1993), que establece una asignación
simbólica de dinero destinada a la organización
del grupo de vecinos y contrata un facilitador que procura
el orden democrático en las decisiones. Se consideraba
en ese momento que la falta de acceso a las instancias políticas
y al capital financiero eran los aspectos clave de la escasa
motivación de los vecinos.
El poder se transfiere a la comunidad.
El elemento
que da mayor proyección a esta política, es
que el poder se transfiere a la comunidad. El poder compartido
es un hecho jurídico inédito; ayuda a comprender
su nacimiento advertir que la concesión de mandato
desde el poder municipal fue obtenida por una presión
excepcional: los vecindarios amenazaron con la secesión
de sus territorios, lo cual se hace realidad cuando un referéndum
vecinal legitima el primer territorio libre, la comuna autónoma
Mandela, en Boston.
En la
visión política tradicional, el poder lo tiene
el Estado para ejercerlo sin concesiones. En el nuevo concepto
se habla de "equilibrio de poderes" y se abandona
la idea de "fuente del poder", que implica que
el Estado impone sus iniciativas al vecindario. El nuevo poder
(que no pretende ser un contrapoder) se faculta al existir
una asociación vecinal que tiene como base un territorio
y demuestra con hechos que puede ejercerlo, es decir, desarrolla
el poder a través de una acción razonada y luego
reclama ese poder. El Municipio le otorga entonces un privilegio
para planificar y prestar servicios y lo hace por medio de
un convenio (hay incluso cesión de tierras), en el
que precisa su alcance y las características de su
administración. De ese modo, la comunidad se pone
a nivel del Municipio y lo convence de un encargo, sin
atacar ni suprimir el poder constituido. Este nuevo fenómeno
no puede verse sólo como un hecho de autogestión
responsable de un territorio, es algo mucho más significativo
y trascendente, porque se ha rebasado el concepto de participación
La comunidad en el centro de las políticas
Al llegar
Bill Clinton (1993-2001) al poder, apoyarse en las comunidades
ha demostrado ser la política que mejor se adapta a
las condiciones de las ciudades americanas y a los propósitos
de transformación urbana. El gobierno respalda el papel
de los vecindarios reforzando los fondos disponibles, estimulando
empresas comunitarias con el papel de promotoras sin
afán de lucro y permitiendo la creación de perímetros
a su medida, a los que se otorga poderes especiales. Se recurre
además a una presión indirecta sobre los bancos
para que cumplan con ciertas cuotas de participación
en los proyectos territoriales de contenido social.
Fuente:
esterofl.org
Conclusiones
Se han
dejado de considerar en este texto muchos y muy interesantes
aspectos de la normativa urbana americana útiles para
nuestros países, los cuales sí menciona Mario
Tercco. Las ausencias más notorias son lo ambiental
y lo fiscal y, dentro de esto último, la política
de estímulos y bonificaciones a la creación
de espacio público de propiedad privada, que ha hecho
posibles grandes logros de diseño urbano y muchos
fracasos de los que aprender. Esto es entonces una nota
sobre una pequeña parte de la historia de la normativa
americana; no corresponde que yo aventure aquí propuestas
de cambio, sólo me permito resumir algunas certezas
que se transparentan de lo que he escrito antes.
La técnica
de zonificación por usos e intensidades de uso es excluyente
en lo social, desarticula la vida de la ciudad e impide la
convivencia entre clases y subclases. Esto no quita seguir
utilizando zonas para definir elementos congregantes: identidades
vecinales, unidades ecológicas, continuidades de paisaje,
valores a preservar, territorios de acción, etc. Para
las actuaciones urbanas, parece necesario aceptar una corresponsabilidad
entre la normativa municipal y la normativa de Estado,
particularmente si se diseñan programas urbanos de
nivel nacional. La misma corresponsabilidad debería
existir entre la normativa de nivel municipal y los reglamentos
y definiciones de territorios generados a nivel vecinal.
Los vecindarios
urbanos se han abierto paso, de manera definitiva, para desarrollar
el poder directamente en la mejora de su cuadro de vida. Pero
para realizar una vida asociativa, responsable y gestionaria,
necesitan fondos de impulso inicial que los lleven a hacer
lo que ellas han decidido, que no es necesariamente lo que
el Estado quiere.
Las decisiones
del Ejecutivo han sido más coyunturales y personalistas
que las del Congreso Federal, quien ha demostrado ser más
productivo, más maduro y estar mejor equipado. Son
inmejorables las oportunidades que brindan las enmiendas constitucionales,
pero los ciudadanos interesados en la ciudad deben estar preparados
de antemano y sobre todo organizados, para sacar provecho
de ellas.
Hubiera
sido aprovechable por nosotros que los Estados Unidos hubieran
logrado una Ley de Política para la Ciudad. Estuvieron
cerca, nos queda la más que centenaria urbanística
prusiana que sí lo consiguió, con un consenso
legitimado por el éxito de las gestiones municipales,
por las exposiciones y los diálogos de los congresos
de urbanismo y por las publicaciones (con esta palabra en
mente los abandono, pensando lo bien que lo está haciendo
café
de las ciudades).
SL
El
autor es venezolano y arquitecto. Se inició en la Facultad
de Arquitectura de Montevideo, participó en el Plan
de Coordinación Urbanística de la Región
Caracas, coordinó el diseño de la fase de arranque
de las ciudades nuevas para la industria petrolera y elaboró
los planes de expansión de otros centros poblados.
De
su autoría, ver también en café
de las ciudades:
Número
51 I Ambiente
Campos
de golf en las ciudades: ¿amenaza ambiental o corredores ecológicos?
I Otra mirada desde Caracas I Sergio Laxalde
...y
esta es la nota que inspiró el texto de SL:
Número
50 I Planes de las ciudades
Una
historia del zoning de Chicago I "Las
políticas de lugar": una mirada a la evolución
de la normativa urbana. I Mario L. Tercco
Ver
también en café
de las ciudades:
Número
46 I Política de las ciudades (I)
El
Planeamiento Urbano y las Comunas I Los caminos
de la descentralización en Buenos Aires. I Hernán
Cesar Petrelli
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