>
Año 9 / Número
87 / Enero 2010
|
Planes de las ciudades El
Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial de Un
análisis crítico de la legislación argentina (VII) |
|
En
En
este contexto, la presentación del Proyecto
de Ley de Ordenamiento Territorial para En
principio, esta es una Ley de Ordenamiento Territorial, aunque
también pretende regular “la tutela y el uso
del suelo”. El primer artículo define que -
Establecer los presupuestos mínimos que “permitan avanzar
hacia un modelo integrado,
equitativo y diverso para el desarrollo
de las actividades productivas y de servicios, ofreciendo a todos
sus habitantes un contexto adecuado y un ambiente sustentable,
para que cada uno de ellos tenga la oportunidad de desarrollar
un proyecto personal o colectivo, en el marco de una sociedad
en progreso”. - Determinar las bases para la concurrencia y coordinación
entre el estado provincial y los municipios con relación a atribuciones y responsabilidades
respectivas. - Regular la tutela y el uso del territorio con
la finalidad de realizar un eficaz
y eficiente sistema de planificación y programación territorial
al servicio del desarrollo económico, social y civil de la población
de la provincia y capaz de asegurar el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes. - Promover el uso apropiado de los recursos ambientales, naturales y culturales. - Reorganizar las competencias en los diversos niveles institucionales
y promover la modalidad de conexiones funcionales entre los
instrumentos de planificación, en cumplimiento del principio de subsidiariedad. - Instrumentar la relación público-privada, que favorezca la cooperación entre
las distintas regiones y los municipios, y valorizar la concertación
con las fuerzas económicas y sociales en la definición de planes
y programas. - Simplificar los procedimientos administrativos,
garantizando la transparencia y el monitoreo de la gestión. - Definir e identificar los polos funcionales (o "clusters")
a crear y potenciar los existentes, de modo de establecer una
red de flujos e intercambios de bienes y servicios
entre ellos. Desde
su primer artículo, el proyecto coloca la cuestión productiva
en primer lugar en lo inherente al Ordenamiento Territorial
(OT). Luego establece que el OT y la planificación constituye
una “función fundamental” del gobierno provincial y de los municipios,
aunque no la detalla como función pública o en términos de “política
de estado”.
Algunos
artículos o incisos han sido copiados literalmente de Los
recaudos sobre la cuestión ambiental están
presentes a lo largo de toda la norma y se subsume todo desarrollo,
actividad, plan etc. a la conservación del medio ambiente y
de los recursos naturales como a las “aptitudes del suelo” (Articulo
9: “La sustentabilidad ambiental y territorial, la planificación territorial debe
subordinarse a la ejecución de las acciones de trasformación;
en particular a la realización de
acciones de mitigación de los impactos negativos o de infraestructuras
para el uso urbano, interurbano, rural, industrial, de minería
y todo otro uso, de equipamientos y espacios colectivos, de
dotaciones ecológicas y ambientales, de infraestructuras de transporte”). Por
otra parte, establece el monitoreo del impacto ambiental sobre
el territorio de ejecución del plan, como parte del proceso
de la planificación territorial. Adiciona el impacto territorial a la evaluación
del impacto ambiental, hecho mas que positivo puesto que
estos son propuestos y pagados por los mismos desarrolladores
y no contemplan una amplia gama de factores inherentes. Tibiamente
instaura como uno de sus objetivos “Establecer las condiciones físicas, sociales, económicas y
espaciales necesarias para satisfacer
los requerimientos y necesidades de la comunidad en materia
de viviendas, servicios públicos, infraestructura, equipamiento,
industria, comercio y actividades de servicio, de conformidad
a las pautas culturales, ambientales y técnicas existentes” (repitiendo textualmente el Inciso d- del Artículo 3 de El
proyecto procura evitar la “fragmentación del territorio” (Inciso i, Artículo 24: “Proponer medidas para promover la integración social y desalentar el establecimiento
o ampliación de enclaves que fragmenten el territorio”)
así como evitar “desigualdades territoriales”, lo que supondrían
colocar el interés social por encima del interés particular
en cuestiones de territorio, pero no lo define explícitamente.
Amplia la intervención estatal respecto del suelo en lo que atañe a los límites
y los vínculos que este genera, derivados de un específico interés
público ligados principalmente a la cuestión ambiental, biológica
y hasta cultural, pero no menciona derechos o necesidades sociales
o que propicien medidas socioeconómicas para los sectores más
vulnerables. Respecto
de la participación ciudadana este proyecto promueve y garantiza la participación
social (“participación y control ciudadano
para la elaboración e implementación de los Planes de Ordenamiento
Territorial en sus diferentes escalas”, Inciso b, Articulo 3); “participación ciudadana y de las organizaciones intermedias mediante mecanismos
claros y transparentes de información
pública y respeto por el derecho de iniciativa, propiciando
la solución concertada de conflictos y diferencias”
(Inciso g, Artículo 3), la participación pública en cada una de las fases del proceso (refiriéndose
a “las acciones provinciales, municipales y sectoriales
que garanticen el fortalecimiento y desarrollo sustentable del
territorio”, Inciso c, Articulo
4); más adelante afirmará que la participación se dará también en la instancia
de evaluación. El acceso a la información se implanta como mecanismo
participante en el proceso de implementación de la planificación
y el ordenamiento territorial. Se dedica un capítulo específico
(VI) denominado “Participación de los
ciudadanos en la planificación y ordenamiento”, donde estipula la participación social en las instancias de formación y aprobación de los instrumentos
de ordenamiento y planificación territorial, estableciendo como
objetivo de la participación “que los ciudadanos
de
Es
interesante notar el carácter prospectivo que tiene la planificación
territorial, definiendo una modalidad de actuar no concentrada
en algún articulo en particular, sino
disgregada a lo largo del texto. Por un lado, establece un ceñimiento a la realidad (compatibilidad
entre lo deseado y la situación real del territorio donde se
piensa intervenir) a las vez que entiende que la eficacia y
conveniencia es algo que se verificará a lo largo del tiempo,
dejando un resquicio a la incertidumbre, cuando debería establecer
mecanismos que garanticen esta coherencia para lograr los resultados
esperados que efectivamente deben guiarse por la búsqueda de
la conveniencia y la eficacia (Artículo 5: “La planificación territorial garantiza la coherencia entre las características y el estado del territorio, y
los destinos y las intervenciones de trasformación previstas,
verificando a lo largo del tiempo su conveniencia y eficacia”). A
posteriori, anuncia que para asegurar la sustentabilidad ambiental y territorial, la planificación territorial debe subordinarse a la verificación
de las condiciones identificadas por el plan, que garantiza la sustentabilidad de las nuevas
medidas. (Artículo 9, Inciso b). El
proyecto propone un conjunto de instrumentos de la planificación
territorial que constituyen el marco de acción factible para
“definir los objetivos
y los contenidos del plan, y para la evaluación del impacto
ambiental”. Propone como instrumentos: - Cuadro cognoscitivo de los planes generales; - Planes sectoriales integran y profundizan el
cuadro cognoscitivo del plan general - Evaluación de impacto ambiental y monitoreo de los planes El
proyecto deja a criterio municipal “establecer acciones, políticas y estrategias para la parcelación
y regularización dominial de predios
urbanos y rurales” fijando usos, prohibiciones y
permisos y condiciones (restrictivas) para nuevos loteos. Los
municipios jerarquizarán y clasificarán el territorio en centros poblados: urbanos,
suburbanos, de expansión urbana, rurales bajo riego, áreas naturales y
de reserva en cada una de ella; por otra parte
serán los encargados de establecer obligatoriamente los Coeficientes de Densidad
de la población, la intensidad de la edificación (FOT) y el
porcentaje de ocupación del suelo (FOS) que se deberán respetar
en cada zona. Al igual que En
consonancia con lo establecido por Trascripto de Al habilitar a los municipios a que fijen sus
propios “instrumentos de gestión y financiamiento del desarrollo territorial” (Inciso k; Artículo 27) habilita a estos a cierta libertad
para definirlos, pero no se pronuncia respecto de la justa
distribución de cargas y beneficios del proceso
de urbanización o respecto de la recuperación de plusvalías urbanas. El
articulo 30 define que las acciones en el futuro referidas
a cuestiones como “turismo, salud, educación y otros deberán ajustarse a los Planes Territoriales
(PPOT y los PMOT)”, es
interesante notar la ausencia de una cuestión fundamental como lo es la vivienda, que no aparece en este listado
escueto. Se
refuerza la idea de “faros” en la planificación con el instrumento
denominado “carta única del territorio” la cual surge del Inciso
1 del Artículo 29: “La planificación y ordenamiento
territorial entiende y coordina las prescripciones relativas
a la regulación del uso del suelo, y de sus recursos, y los
vínculos territoriales, paisajísticos y ambientales que derivan
de los planes de orden superior y las previsiones legislativas”. Pero no queda en claro cuál es la figura concreta que esta
carta reviste. La legislación creada ( El proyecto establece una figura denominada “acuerdos o tratados”, que regula
el momento en que distintas entidades, jurisdicciones o actores
(“concertación institucional”) asisten al desarrollo de objetivos,
los cuales deben estar enmarcados en los planes bajo los cuales
se hallan signados. En
el capítulo denominado “Autoridad de aplicación” (Título V)
se establece la conformación de un sistema para la aplicación de
Respecto del financiamiento, la ley dedica a esto un capitulo entero (Título
VI). Allí define que “El Poder ejecutivo provincial
deberá incorporar al proyecto de Presupuesto Provincial
a enviar a Este
listado no incluye la ejecución de planes y proyectos específicos,
aunque define en el artículo 47 que En los anexos detalla una serie de contenidos estratégicos, donde es de
destacar algún tipo de lineamiento más concreto respecto de acciones tendientes a resolver o dar solución a situaciones
de desigualdad en el acceso al suelo urbano. En tal sentido,
en el articulo 11, define como ámbitos a recalificar a aquellas
“partes del territorio
que necesitan de políticas de reorganización territoriales,
que favorezcan la mejora de la calidad ambiental y arquitectónica
del espacio urbano con una más equilibrada distribución de servicios,
de dotaciones territoriales o de infraestructura de transporte;
o bien necesitan de políticas integradas destinadas
a eliminar las eventuales condiciones de abandono y de degradación
edilicia, higiénico, ambiental y social que las acosan”. Enuncia que el POT “identifica las partes
urbanas y rurales que necesitan de recalificación y fija, para
cada una de ellas, los objetivos de
calidad y las prestaciones a perseguir en el momento de la actuación,
los niveles mínimos de estándar de calidad urbana y/o rural
ecológico-ambiental a asegurar” (“Por estándar de calidad territorial
(urbana rural y industrial, agropecuaria,
minera y otras) se entiende el nivel cuantitativo y cualitativo
del sistema de infraestructura para la urbanización de los asentamientos
y del sistema de equipamientos y espacios colectivos, aptos
para satisfacer las exigencias de los ciudadanos y de las
actividades productivas industriales, agropecuarias y otras.
El estándar se refiere: a) A la topología y a la cantidad de
tales dotaciones; b) A las características prestacionales,
en plazos de accesibilidad, de uso pleno y seguridad para todos
los ciudadanos de cualquier edad y
condición y para el desarrollo de toda actividad productiva,
de equilibrada y racional distribución del territorio, de funcionalidad
y propiedad tecnológica, de simplicidad y economicidad
de gestión”, Inciso 2, Artículo 6; Anexo A1; por “estándar
de calidad ecológico-ambiental”, se entiende “el grado de reducción de la presión del sistema de asentamiento
sobre el ambiente natural y de mejora de la salubridad del ambiente
urbano”, Inciso 3, Artículo
6; Anexo A1). El proyecto explicita que para conseguir estos
estándares en el territorio se dispone de la promoción, mediante
convenciones especiales, del desarrollo de actividades privadas que respondan a requisitos
de uso colectivo y que concurran a ampliar o articular
la oferta de los servicios asegurados
para la mayoría de los ciudadanos o bien a elevar los niveles
cualitativos de los servicios mismos. Es de destacar que al establecer los “ámbitos para los nuevos asentamientos”,
los define por estar caracterizados por la presencia de áreas residenciales y de actividades sociales, culturales,
comerciales y productivas con ellas compatibles; tendiendo esta
medida a generar armonía en los nuevos desarrollos.
Este
proyecto no proporciona ni menciona mecanismos de recuperación de plusvalías ni genera
explícitamente mecanismos de integración socioeconómica a través
de intervenciones en el territorio, aunque sí abre algunas puertas.
Sería pertinente la incorporación de instrumentos (fiscales,
de gestión, jurídicos, etc.) que habiliten este tipo de medidas.
Existe alguna superposición que conlleva a la confusión respecto
de autoridades y la jerarquización
de instrumentos. Sería interesante propender
a un lenguaje más claro y determinaciones menos declarativas
sobre los mecanismos financieros que sustentarán la actividad
inherente al ordenamiento territorial, como así también respecto
de medidas, pautas y lineamientos específicos frente a situaciones
graves (como lo es la cuestión de los asentamientos irregulares).
Considerar la región metropolitana y la cuestión interjurisdiccional con mayor detalle podría coadyuvar a gestar
posibilidades concretas a situaciones juridisccional
y administrativamente conflictivas. NF La autora es socióloga
(UBA 2003-2008). Actualmente se encuentra desarrollando estudios
de posgrado (Especialización en Planificación Urbano Territorial
en El
proyecto
de Ley 863/2008 de Ordenamiento Territorial para
la provincia de Chaco fue presentado por El
análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento
territorial en Esta
serie continuará en los próximos números de café
de las ciudades
con nuevos análisis del Decreto Ley 8912, de Ordenamiento
Territorial y Usos del Suelo de Y
sobre normativa y planeamiento territorial y urbanístico en
Número
72 I Planes de las ciudades (II) Número
66 I Planes y Política de las Ciudades (II) Número
62 I Planes y Política de las ciudades Número
60 I Planes de las ciudades (II) Número
54 I Planes de las ciudades Número
43 I Planes de las ciudades Número
36 I Política de las ciudades (III) |
