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Año 9 / Número
90 / Abril 2010
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Política y Planes de las ciudades ¿La
muerte del urbanismo “petista”? El
debate disciplinario en Brasil |
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Como
extensión de los debates sucedidos en el V
Foro Urbano Mundial, organizado por UNHABITAT y el
Gobierno del Brasil en Río de Janeiro entre el 22 y 26 de marzo
pasados, reproducimos aquí un artículo publicado originalmente
en el número 4 de El
texto es especialmente interesante para quienes desde fuera
de Brasil siguen de cerca el proceso iniciado por el Movimiento de El conjunto de postulados, programas y actuaciones de las políticas urbanas en Brasil se muestra, en ocasiones, como un camino a imitar, no siempre analizados con la perspectiva crítica que debe tenerse del proceso, contexto y alianzas que posibilitaron “su éxito”. La proximidad de problemas, intereses y objetivos con el pueblo brasileño, en el marco de la necesaria integración regional y latinoamericana, no nos exime de aplicar una mirada “jauretcheana” a este proceso, idéntica a la que deberíamos aplicar al “modelo catalán”. Complementariamente, para el lector latinoamericano significará una observación de hechos, circunstancias y contextos no tan ajenos, si los observamos desde una perspectiva más amplia, ligada a la evolución de la planificación y gestión urbanas durante el siglo XX, en el marco de los respectivos procesos políticos, económicos y sociales. En Argentina, por ejemplo, la incorporación de los trabajadores al escenario político, el peronismo, las dictaduras posteriores, el Banco Hipotecario Nacional, el FONAVI, los Concejos Deliberantes a la hora de aprobar normas urbanísticas y hasta el rol de los fondos del ANSES, serán resonancias no tan lejanas para nuestros atentos oídos. Esperamos continuar en ediciones próximas de café de las ciudades con el debate que promueven las opiniones vertidas por su autor hacia el interior del colectivo urbano brasileño, a través de la réplica de alguno de los protagonistas citados en el texto. NI
Las metrópolis brasileras se desarrollaron, desde su formación, conforme al más vulgar interés privado. Desgobernadas, fueron un permanente desafío para arquitectos y urbanistas. Desde la salida de los militares, una generación de arquitectos fue construyendo una propuesta urbanística ampliamente difundida, que ocupó todos los círculos de debate sobre la ciudad y finalmente se impuso como el único medio de combate a la “ciudad mercadería” en el Brasil. Fue
esta generación la que levanto la bandera de En el 2002, este urbanismo consiguió su mayor éxito formulando el programa de gobierno de Lula para las ciudades, encabezando el nuevo Ministerio de las Ciudades. Ahora este urbanismo da señales de su agotamiento después de una secuencia de fracasos. Nuevos caminos deben ser buscados; sin embargo, antes de lanzar las bases de un nuevo programa para las ciudades, es preciso analizar los orígenes de este fracaso.
Para
el urbanista de la reforma urbana siempre fue necesario actuar,
arremangarse, meter las manos en la masa y -¿porqué no?- cerrar
los ojos. Hoy, abriendo los ojos a la trayectoria de este movimiento,
desde las ocupaciones del 78-80, pasando por los primeros mutirões (sistema de organización colectiva del
trabajo, de ayuda mutua, aplicado también a la construcción
popular) en los 80, por la experiencia en las gestiones municipales
en que ejerció alguna influencia -la del 89 en São
Paulo, las de la década del 90 en Porto Alegre, nuevamente en
São Paulo en el 2002-, por la constituyente
del 88, por los seminarios, encuentros y reuniones, algunos
actos aquí y allá, por la reglamentación del estatuto de Pero curiosamente, después de que el urbanista guardaba en su cajón el proyecto listo, iba a dormir, exhausto, para en la mañana siguiente comenzar a asentar ladrillos, surgían, como en un pase mágico, obstáculos y adversidades insuperables que deformaban y trasmutaban los proyectos y los ideales. Y a cada nuevo obstáculo, el urbanista se veía obligado a rebajar sus ideales, hacer alianzas que reprobaba o decir cosas que no pensaba, todo bajo el juramento que en la próxima vez sería diferente, que aprendería con los errores, que aglutinaría nuevas fuerzas. Y así, este urbanista y sus compañeros transitaron un camino de 25 años hasta la creación del Ministerio de las Ciudades.
Entre
las muchas veces que nuestro urbanista fue sorprendido a la
mañana siguiente, la aprobación del Plan Director de São
Paulo fue, tal vez, la más espectacular. En el año 2000, la
enmienda de Se
trataba, en palabras de sus defensores, de una “importante
conquista en la lucha de los sectores organizados de la sociedad
civil para el desarrollo de una política urbana con la aplicación
de instrumentos de reforma urbana orientados a promover la inclusión social
y territorial en las ciudades brasileras”. Para el éxito
del Estatuto era precisa “una
criteriosa elaboración legal de los
Planes Directores para que cada uno de los instrumentos previstos
en la “revolución” [del estatuto de Mientras
nuestro urbanista se comprometía en seminarios con los movimientos
sociales, su partido cuidaba de los negocios. En las vísperas de la votación
que aprobaría el Plan Director en Si
las expectativas con
“Pretender resolver el problema de la vivienda manteniendo
las grandes ciudades modernas es un contrasentido” Por más que nuestro urbanista diga que piensa la totalidad de la ciudad capitalista, su atención esta volcada esencialmente hacia la cuestión de la vivienda. Basta leer el proyecto Moradia. Su esencia se revela en el título al emplear la palabra vivienda en vez de ciudad. A lo largo de todo el documento se ve que la vivienda es el objetivo central, seguido de la “conquista” de sus prolongaciones: agua, desagües, transporte, etc. No hay, en cambio, ninguna reflexión profunda sobre la crisis urbana como un todo. Entonces el lector debe preguntarse: ¿cuáles son las implicancias de eso? ¿Cuáles las consecuencias de esta forma de ver la vivienda y la ciudad? Antes que nada, esa visión compromete una noción de la ciudad existente: una reforma urbana de las ciudades actuales, conservando su estructura general, “ampliando y democratizando el acceso a los derechos básicos” (vivienda, agua, luz, etc.). Pero esa estructura general de la ciudad brasilera no es una realidad estática ni atemporal. En verdad, como ya demostramos en otras oportunidades, existe un deterioro violento de las ciudades en el Brasil y en el mundo que pone en riesgo la propia noción de lo que es una ciudad. Muchos críticos comparten este análisis. Rem Koolhaas, por ejemplo, asume una posición plenamente escéptica, al afirmar que el espacio público se perdió para siempre en nuestras ciudades, dejando las ruinas o el shopping (acto de comprar)... Pero yendo mucho más allá de Koolhaas, en otros momentos de la historia de la civilización occidental, graves momentos de crisis social y urbana anticiparon grandes refundaciones urbanas y urbanísticas. Así
surgió el París de Haussmann o
Entrando propiamente en el Proyecto Moradia, cabe destacar que si en la relación ciudad-vivienda la parte es tomada como el todo, en la relación ciudad-territorio el documento sigue el mismo camino. Si observamos sus directrices de planeamiento y ejecución, el documento es categórico en la defensa de la descentralización de las acciones. En el capítulo “Estrategias, principios y directrices” se afirma que “no cabría al Ministerio, en ninguna hipótesis, cualquier función ejecutiva”, pues le cabría apenas “una acción planificadora, normativa y articuladora”. La ejecución sería “responsabilidad de los órganos municipales, intermunicipales y, excepcionalmente, estaduales o de agentes promotores públicos no estatales o privados”. El
urbanista de la reforma urbana quiere descentralizar la ejecución
porque dice creer en el “desarrollo de alternativas regionales o específicas para cada tipo de
problema de vivienda, tomando en consideración las características
de la población local, sus formas de organización y sus condiciones
económicas y urbanas, evitando soluciones estandarizadas” o “modelos listos”. Más allá de eso, declara esperar que “los gobiernos y las cámaras municipales pongan
en práctica el Estatuto de Esa
defensa de la descentralización, que aparece como un respeto
a la diversidad regional brasileña, en realidad es expresión
del principio que orienta este urbanismo, o sea, es expresión de la visión parcial de lo que es
una ciudad y de los procesos de crecimiento urbano. La descentralización,
que aparece como un respeto a la diversidad, tal como es propuesta
conduce antes que nada a hacer inviable cualquier acción. Ya
vimos lo que fue la aprobación del Plan Director de la mayor
y más importante ciudad de Brasil. Ya vimos que el Plan Director
y Hoy no basta pensar el problema urbano de modo localizado, limitándolo a una ciudad aislada. Más que nunca, las palabras de Marx sobre la hegemonía de lo urbano sobre lo rural se vuelven realidad (léase en el Manifiesto Comunista: “La burguesía sometió el campo a la ciudad. Creó grandes centros urbanos, aumento prodigiosamente la población de las ciudades en relación a la de los campos y, con eso, arrancó una gran parte de la población del embrutecimiento de la vida rural”). Podemos decir que MUNDO = CIUDAD. Las redes comerciales, productivas y de comunicación son, cada vez más, redes continentales y mundiales, jamás redes locales o regionales. En ese sentido, la urbanización de las ciudades debe ser concebida según directrices y acciones que den cuenta de la ocupación de todo el territorio nacional y hasta continental. Concebir procesos locales de urbanización significa buscar las soluciones más precarias y débiles, tanto desde el punto de vista económico, ecológico o arquitectónico. Un urbanismo que incentiva tales concepciones, sean de ejecución o planeamiento, está girando para atrás la rueda de la historia. Una
de las consecuencias más evidentes de eso es lo que ocurre en
áreas de preservación de los recursos naturales, como
Falta un último aspecto para comprender la totalidad de ese proyecto: ¿cómo espera concretar lo que se propone? El documento no deja dudas de que su objetivo es “erradicar el déficit habitacional”, pero ¿como hacerlo? Nuestro urbanista sonriente da la respuesta: “el elemento esencial para la viabilidad del Proyecto Moradia son los Fondos de Vivienda”. Entonces ahí se revela la esencia del Proyecto Moradia y del propio Ministerio: gestionar los fondos de crédito habitacional. Cuando el Proyecto definía al Ministerio como responsable de la “acción planificadora, normativa y articuladora”, se refería exactamente a la condición de gestor de los recursos a ser invertidos en el financiamiento de la vivienda. Entre sus fondos, se destacan los FGTS (Fondos de Garantía por Tiempo de Servicio). Nuestro urbanista tiene larga experiencia y, por eso, sabe muy bien que buena parte de los habitantes de las grandes ciudades que no disponen de “vivienda digna” no usufructúan de ese “derecho” por una única razón. Incluso, la misma razón que impidió a generaciones y generaciones de trabajadores conseguir una vivienda digna: el costo de una vivienda es mayor de lo que el trabajador puede pagar con la venta de su fuerza de trabajo. La constatación está en el documento: “falta vivienda y sobra dinero, paradojal y sorprendentemente”. Pero más adelante explica que “la mayoría absoluta de la población no dispone de renta suficiente para atender las condiciones de financiamiento”. En consecuencia, no basta el Ministerio gestionar los recursos, es preciso desarrollar una “política amplia de subsidios”. El
Proyecto Moradia, en este aspecto,
se asemeja a los programas habitacionales de Vargas y de los
militares. No hay, como veremos adelante, ninguna originalidad.
El programa de Vargas se vinculaba a los fondos de los IAPs
(Institutos de Aposentaduría y Pensão).
Los gobiernos de la dictadura crearon un banco, el Banco Nacional
de Habitacão (BHN), fondeado en los
FGTS. ¡El urbanista de Los IAPs eran un sistema previsional creado en el gobierno de Getulio Vargas. El control de los fondos era tripartito, empresarios-trabajadores-estado, pero la gestión correspondía al Ministerio de Trabajo, al cual cabía el nombramiento de los presidentes de los institutos. La iniciativa de los IAPs se vinculaba al proyecto nacional-populista de Vargas que, a través de algunas concesiones a la clase trabajadora, esperaba poder tener su apoyo contra las presiones que sufría del capital internacional. Las
concesiones de Vargas iban desde la creación de Por otro lado, la situación de franca expansión urbana e industrial en que se encontraba Brasil, confirió a la experiencia de los IAPs una dimensión que trascendió el populismo de Vargas. Los arquitectos e ingenieros que formaban los equipos proyectistas de los IAPs aprovecharon esas circunstancias y transformaron los pocos ejemplares construidos en experimentos significativos de valor internacional (“El urbanismo habitacional de estándar moderno puesto en práctica por los IAPs, basado en grandes conjuntos habitacionales para locación y equipamiento colectivos anexos, contradecían la ideología del Estado Novo, que concebía a la familia como célula básica de la nación y antídoto natural para la promiscuidad y la agitación política”; Abilio Guerra, Política habitacional e arquitetura, vitruvius.com.br). En
el período post ’64, con el ascenso de los militares al poder,
iba a desarrollarse una política habitacional contraria al carácter
populista y paternalista de A
pesar de haber incrementado considerablemente el número de viviendas
construidas, el BNH se mostró como un gran fracaso, por lo menos
como programa habitacional. La causa de ello era, en cierta
medida, una repetición de lo que ocurrió en En ese momento el BNH atravesaba una paradoja: había recursos para invertir a través de los FGTS, pero los riesgos y los perjuicios eran tan grandes -con un número siempre creciente de deudores- que el BNH pasó a invertir en otras áreas. El BNH pasó a ser el gran financista de obras públicas de Municipios y Estados, pasó a invertir también en aquel sector del mercado que podía pagar por la vivienda. O sea: pasó a financiar el mercado inmobiliario de las clases media y alta de las grandes metrópolis, convirtiéndose en un gran impulsor del desarrollo urbano durante toda la década del 70. ¿Y a la clase trabajadora (aquella, que con su salario, alimentaba diariamente los fondos) que le quedaba? Para la clase trabajadora no había financiamiento posible, pues la presión sobre los salarios fue siempre creciente. No por casualidad el crecimiento, en este período, de las grandes favelas del país: Rocinha (RJ), México 70 (Santos), Heliópolis (SP), etc. Antes de desaparecer, en la década el ’80, el BNH dejó como legado las COHABs (Compañías de Habitacão). Éstas a su vez, se hicieron de fama como sinónimo de “favela vertical” en las periferias de las grandes ciudades. De hecho, el Urbanismo Petista se fundamenta en la misma forma en que los militares intentaron resolver la cuestión, o sea, basándose en la concesión de crédito y financiamiento a través de los mismos FGTS de la dictadura. Por otro lado, usa tal programa como pieza mediática con los moldes de Getulio Vargas, como podemos notar en los discursos del presidente Lula. Al hablar de la cuestión, Lula le confiere un tono asumidamente getulista: “Todo brasilero sueña en tener una casa propia. La casa propia es más o menos como si fuese un pajarito cuando construye su nido. Él quiere tranquilidad para criar a sus hijos hasta que aprendan a volar. Es por eso que nosotros, desde que asumimos, estamos trabajando de forma intensa para aumentar la cantidad de recursos para lograr el financiamiento de la casa popular”. Pero sin dudas, como parodia, la farsa es más grotesca que el original. En el 2003, después de dos años de gobierno, ve la luz el escándalo del mensalão (prácticas corruptas de coimas a los parlamentarios). El presidente, para mantenerse en el poder, efectuó hábilmente una reforma ministerial garantizando a sus aliados nuevos ministerios. El Ministro de las Ciudades Olivio Dutra fue entonces removido sin muchas explicaciones y con él se fue también buena parte del cuerpo ministerial. En el lugar de Olivio, promovido por Severino Cavalcanti, asumió Márcio Fortes, ligado al PP, (ex Arena, el partido de la dictadura militar), de aquellos que crearon el BNH. En el día de asumir, el jornal Folha do São Paulo registró que “Forte no era afiliado al PP” pero “se aproximó al partido cuando fue secretario ejecutivo del Ministerio de Agricultura”, tratándose de “un gran técnico….una figura conocida del bloque parlamentario de los agro-negocios, los que también vieron con simpatía el nuevo nombramiento”. ¿Y
qué hizo el nuevo ministro? Fortes no tenía ninguna filiación con la larga trayectoria
de nuestro urbanista, ni tenia obligación de haber oído hablar
del Proyecto de
¡Es
un clásico! “A los que reclamaban una arquitectura más simple, “despojada”,
“más ligada al pueblo”, yo me desahogaba diciendo que hablar
de arquitectura social en un país capitalista es, como declaró
Engels, un actitud paternalista que
se pretende revolucionaria. Y más: que no creo que la burguesía
tenga interés en resolver el problema de la clase obrera, que
lo importante es cambiar la sociedad”. Los
fracasados intentos de resolver la cuestión habitacional desde
Vargas no son fruto de atraso del Brasil ni de “nuestro subdesarrollo”,
como proclama el urbanista petista.
En verdad, basta recoger algunos datos sobre el problema en
otros países para ver que la
cuestión no se resume a un problema de las grandes ciudades
brasileñas. Según la relatoría de Estas
formas clásicas y los fundamentos de la cuestión de la vivienda
ya fueron ampliamente demostrados por F. Engels hace cerca de 140 años. En “La cuestión de la vivienda”,
Engels revela en pocas páginas el
problema. Nos muestra, por ejemplo, como la
vivienda no es un derecho, tal cual sueña nuestro urbanista
petista, sino una mercancía, ya que
es un producto del trabajo social, fruto de las relaciones económicas
de producción en determinadas circunstancias históricas.
Eso es muy importante, pues entonces se comprende que la llamada
“Crisis de Estos
medios indispensables son proporciones limitadas y mínimas de
educación, comida, descanso, abrigo, etc. O sea, en el ámbito
de la vivienda, el mínimo es un abrigo que acoja al trabajador
y a su familia. Eso puede significar un cuarto de un conventillo,
una casilla en la favela, un apartamento
de Engels
hace el raciocinio inverso para elucidar la cuestión: “supongamos
que en una región industrial determinada sea normal que cada
operario posea su casita. En ese caso, la clase obrera de esa
región está alojada gratuitamente: los gastos de vivienda ya
no entran en el costo de su fuerza de trabajo. Pero cualquier
reducción de los gastos de producción de la fuerza de trabajo,
esto es, cualquier reducción por un largo tiempo de los medios
de manutención del operario equivale, en virtud de las “férreas
leyes de la doctrina de la economía nacional”, a una reducción
igual del valor de la fuerza del trabajo y conduce, al fin de
cuentas, a una rebaja correspondiente del salario. El salario
descendería así, en promedio, en una proporción igual a la economía
realizada sobre el alquiler corriente. Esto es: el operario
no pagaría el alquiler como antes, en dinero, al propietario,
sino bajo la forma de trabajo no pago, apropiado por el fabricante
para el cual trabaja. De esa manera, las economías invertidas
por el operario en la casita se convertirían, en cierta medida,
en capital, pero no para él sino para el capitalista del quien
es asalariado”. Engels observa también que la construcción de viviendas obreras “es perfectamente rentable desde el punto de vista capitalista” ya que “todo capital invertido, siendo explotado racionalmente, es rentable cuando corresponde a una necesidad”. Para Engels “el tema es saber exactamente porqué, a pesar de todo, subsiste la penuria de la vivienda”. ¿Y porqué subsiste? Al avanzar en su relato, responde que el “el capital (esto está definitivamente establecido) no quiere suprimir el problema de la vivienda, pudiendo hacerlo” en la medida en que eso acarrearía una elevación del costo de la fuerza de trabajo arriba de su valor. Así concluye que “no quedan, por lo tanto, sino dos salidas: el mutualismo o la ayuda del Estado”. Sobre las formas de mutualismo obrero (cooperativa de constructores, mutuales, etc.) Engels escribe que “existen ahí, cosas muy buenas y bellas” pero que son incapaces de ofrecer plena luz a la oscuridad en que se encuentra la cuestión. De modo que el último recurso para intentar resolver la cuestión en el interior del modo de producción capitalista es a través de la ayuda del Estado. Esta ayuda significa nada más que crédito gratuito o con interés, exactamente lo que vimos fue intentado en Brasil desde 1930. Pero luego Engels comentó que “sea ese crédito gratuito o con intereses, sea usuario o del tipo de casa de alquiler, ¿qué diferencia puede haber para él (el obrero)?”, pues cada vez que el obrero obtuviese algún tipo de “ventaja y, como consecuencia, se redujesen los costos de producción de la fuerza de trabajo, ¿no descendería igualmente el precio de esta fuerza? Explica a continuación que hay mucho interés en sectores de la burguesía en defender los subsidios en nombre de la salvación del obrero. Como se vio en Brasil, todas las formas de financiamiento para la vivienda “popular” terminaban convirtiéndose en líneas de crédito para las fajas de renta superiores. De manera que los financiamientos “no interesan esencialmente sino al burgués y, sobre todo, al pequeño burgués”. Si los hecho citados anteriormente ya no dejaban dudas sobre los límites del problema de la vivienda en Brasil, el análisis de Engels da la exacta idea de cómo la cuestión es insoluble e inmanente al modo de producción capitalista. En este sentido Engels escribe un célebre pasaje (siempre recordado por O. Niemeyer) diciendo que “en semejante sociedad, la crisis de la vivienda no es de modo alguno un fenómeno casual; es una institución necesaria, la cual no podrá desaparecer, con sus repercusiones en la salud, etc., sino cuando todo el orden social que la hace nacer sea transformado de raíz”.
¿Es
posible un programa transitorio? Frente a todo lo expuesto, nuestros lectores se preguntarán, de la misma manera que un día se preguntó Vilanova Artigas: “aparece al final la pregunta: ¿En qué quedamos? ¿Qué hacer?” A esta pregunta respondió Artigas con una encrucijada: “¿esperar por una nueva sociedad y continuar haciendo lo que hacemos o abandonar las competencias del arquitecto (ya que ellas se orientan en una dirección hostil al pueblo) y lanzarnos completamente a la lucha revolucionaria?” Creemos que será posible enarbolar un nuevo programa para las ciudades brasileñas y que este sea una respuesta a la encrucijada por la cual Artigas y tantos otros fueron presos. Seguramente, este programa deberá tener en cuenta la comprensión de los errores y los fracasos hasta hoy desplegados por los arquitectos del urbanismo petista. Ciertamente un nuevo camino debe ser construido y no tendrá nada de similar con este que se cierra. AB Norberto
Iglesias es arquitecto, con vasta experiencia en gestión urbana.
Es Presidente del Instituto
Territorio, Municipio y Ciudad (ITEMCiudad) e integra la Cátedra
de Planeamiento Urbano de Alfredo Garay en
Alexandre Benoit
es arquitecto y urbanista, formado en
De Norberto Iglesias, ver también en café de las ciudades: Número
11 | Tendencias Número
26 | Proyectos de las ciudades (II) Número
44 | Arquitectura de las ciudades Número
89 I Lugares Sobre el urbanismo brasileño de las dos últimas décadas, ver también en café de las ciudades: Número 1 | Entrevista Número 25 | Planes de las ciudades Número 63 | Planes y Política de las ciudades |
