N. de la
R.: El texto de esta nota está extraido
y sintetizado del libro “Las
Capacidades para la gestión del desarrollo en gobiernos
locales. Un abordaje metodológico: el ICGD”,
recientemente publicado por las autoras.
Este
trabajo presenta una herramienta metodológica desarrollada
para el relevamiento de capacidades
de gestión del desarrollo territorial, el Indice
de Capacidades de Gestión para el Desarrollo (ICGD),
y su primera aplicación en la medición de las capacidades
de gestión en la Región Rosario,
Argentina en 2006-2007.
El
Índice de Capacidad de Gestión del Desarrollo (ICGD)
es un instrumento de diagnóstico cuya finalidad es relevar la capacidad de los gobiernos locales
para promover procesos de desarrollo en el territorio.
Fue desarrollado por el Grupo Política y Gestión en
el marco del Proyecto PICTO 21000: “Desarrollo local:
agenda y capacidades para la región Rosario”. Su medición
piloto fue realizada en la Región Rosario, Argentina. El Estudio fue cofinanciado por el FONCyT, la
Agencia de Desarrollo Científico y Tecnológico de la Nación y la Municipalidad de Rosario,
a fines de construir metodología que permitiera relevar
y actualizar de modo periódico información relevante
sobre la Región Rosario.
Por
lo tanto, la finalidad del IGCD es ser una herramienta
válida para la realización de diagnósticos fácilmente
actualizables. Releva las capacidades de la Región y de cada municipio en particular, para llevar
adelante políticas de desarrollo. Identifica
fortalezas y debilidades y permite focalizar núcleos
de políticas para el fortalecimiento de las capacidades
regionales y/o locales. Por último, es una herramienta
útil para estudios comparados entre otras regiones y/o
municipios.
El
ICGD está estructurado en torno a tres componentes: Gestión Municipal, Redes
y Visibilidad. El componente gestión municipal releva
los dispositivos y recursos del municipio. El componente
redes, los vínculos de compromiso y responsabilidad
para el desarrollo con actores de la sociedad civil
y otras jurisdicciones estatales. Por último, el componente
visibilidad califica los resultados e impactos de las
acciones de desarrollo en el territorio.
La
primera medición regional fue realizada sobre una muestra
por escala; se relevaron 11 municipios y comunas correspondientes
a los seis departamentos integrantes de la región. Los
resultados de la medición relevan la disponibilidad
de dispositivos y recursos para transformar problemas
territoriales y estrategias en núcleos efectivos de
acción para el desarrollo. Cotejan
esta disponibilidad con los logros efectivamente alcanzados
en el territorio.
El
ICGD releva las capacidades de la Región en su totalidad
y de cada municipio en particular para llevar adelante
políticas de desarrollo. Identifica fortalezas y debilidades
y permite focalizar núcleos de políticas para el fortalecimiento
de las capacidades regionales y/o locales. Por todo
esto consideramos que es una herramienta útil, además,
para estudios comparados entre otras regiones y/o municipios.
En este sentido se han realizado pruebas internacionales
con los municipios de Canelones, en Uruguay y Albuquerque,
Estados Unidos, permitiendo verificar la aplicabilidad
de la herramienta en otros contextos y su relevancia
para el desarrollo de estudios comparados, nacionales
e internacionales.
Es
importante señalar que la medición en el municipio de
Albuquerque se realizó en
el marco del Proyecto Fortalecimiento de Alianzas Institucionales
para la
Evaluacion de la Capacidad de Gestion de los Gobiernos Locales, seleccionado por concurso
internacional por la
Red Interamericana de Institutos de
Estudios en Adminsitración Pública (INPAE) para su financiamiento. Este proyecto se orientó a fortalecer los vínculos entre Universidad y
Gobiernos locales para avanzar en uno de los aspectos
críticos de la gestión local: la evaluación de las capacidades
existentes en los gobiernos locales para el desarrollo
y su fortalecimiento.
Se
desarrolló en base a la oportunidad de trabajar en estudios
comparados en los Municipios de Rosario y Albuquerque,
ambos con una
fuerte impronta por la mejora permanente de la gestión.
Las dos ciudades son núcleos de regiones metropolitanas
de escala semejante, definidas por el intenso
flujo de intercambios económicos, sociales y culturales
y por un territorio con características diferenciadas.
Estas regiones metropolitanas no se corresponden con
jurisdicciones políticas en ninguno de los dos casos,
ya que el estado o provincia las exceden y la comarca
o departamento son de menor alcance. Por lo tanto, ambas
ciudades se encuentran enfrentadas al desafío de promover
y gestionar políticas de desarrollo territorial conjuntamente
con otros actores y jurisdicciones. Este desafío las
enfrenta a construir nuevas capacidades que les permitan
liderar procesos compartidos y relacionales de desarrollo
territorial sustentable. El Indice de capacidad de gestión para el desarrollo (ICGD) confirmó
en este marco sus aptitudes
para evaluar capacidades en diversos contextos
regionales, institucionales, culturales y políticos.
Perspectiva
de análisis
El
Desarrollo
Local (DL) es un
proceso liderado y gestionado por actores que participan
en forma concertada en un territorio determinado para
crear bases sólidas, dinámicas y sostenibles de progreso
y equidad, a través de la adecuada movilización
de recursos endógenos existentes y la inserción oportuna
de recursos exógenos.
Si
esto es así, de inmediato surgen algunas preguntas al
reflexionar sobre el escenario actual y es necesario
comenzar a aproximar algunas respuestas: ¿cuáles son
las dinámicas territoriales que se están produciendo?,
¿cuáles son los nuevos roles de las ciudades en ese
contexto?, ¿qué características o qué capacidades deberán
tener los gobiernos para responder a los retos que este
nuevo contexto plantea?
Existe
un amplio consenso entre académicos, consultores y gestores del desarrollo local en considerar como indispensables
una serie de condiciones impulsoras del proceso de desarrollo;
estas son:
· el
conocimiento de las características y dinámica de la
realidad local y de los impactos posibles de la realidad
externa,
· la
generación de un proceso de concertación y cooperación entre el sector
público y privado,
·
la disposición y
compromiso por parte de los principales actores del
territorio en iniciar y sostener un proceso
de cambio hacia el desarrollo,
· el
liderazgo del gobierno local en el proceso,
· la
planificación concertada y participativa de las estrategias,
políticas y acciones orientadas al desarrollo.
El
presente trabajo está centrado en una de esas condiciones,
que consideramos central: las capacidades necesarias
de los gobiernos locales para promover desde el ejercicio
del liderazgo (pluralista y democrático) procesos
de desarrollo. Entendidas como resultante compleja
de la articulación de la capacidad de gestión interna
del municipio, la aptitud para
generar vínculos
de compromiso y responsabilidad con la sociedad civil,
el sector privado y otras jurisdicciones públicas
y la existencia de una visión estratégica de los actores
que se materializa en forma sinérgica en programas y
proyectos de impacto local.
El
DL contempla, entonces la conjunción de 4 dimensiones
analíticas posibles:
A.
Económica: se
trata de la creación, acumulación y distribución de
riqueza, e incluye al Transporte
e infraestructura de comunicaciones y al fortalecimiento del
Sistema productivo local.
B.
Urbano Ambiental:
se trata de la utilización sustentable de los recursos
naturales y de estrategias de defensa y protección del
medio ambiente a mediano y largo
plazo. Incluye la Preservación
de la calidad ambiental y al Equilibrio
urbano territorial.
C.
Socio cultural:
se trata de calidad de vida, equidad e integración social,
e incluye la
Infraestructura de servicios y la Promoción
de derechos (alimentación, salud, educación, cultura
y recreación).
D.
Política:
Se trata de la gobernabilidad del territorio; la existencia
de un proyecto colectivo sustentado en la participación
y corresponsabilidad de los actores locales. Incluye la Cooperación
de actores / redes de actores y la Participación ciudadana.
La
definición de estas cuatro dimensiones analíticas relativas
al desarrollo local permitió vertebrar un dispositivo
de generación de información primaria en forma de encuesta,
relevando proyectos, acciones, temáticas
y normativas que pudieran incluirse dentro de
estos mismos ejes orientadores.
En
este marco, definimos capacidades de gestión como los
dispositivos y recursos que articulados permiten transformar
los problemas territoriales
y las estrategias en núcleos efectivos de acción para
el desarrollo. La capacidad, entonces, se categoriza como factor facilitador
que permite a los gobiernos locales desempeñarse con
éxito, señalando específicamente que la capacidad no
tiene que residir necesariamente en el sector público:
el gobierno local
competente debe saber aprovechar la capacidad que existe
fuera del sector público, en el privado, las ONGs
y la comunidad en general.
Construcción
y justificación de la metodología
El
mayor desafío metodológico estuvo dado por la necesidad
de garantizar la construcción de una matriz de análisis que articulara toda esta complejidad y particularidades
de las agendas y la gestión del desarrollo local y posibilitara, a su vez, la comparación entre
los diversos
espacios locales. Se trabajó, entonces en la construcción
de un Indice de Capacidad
para la
Gestión del Desarrollo.
El
ICGD está integrado por tres componentes básicos, a
saber: Gestión Municipal, Redes y Visibilidad.
El
componente “gestión municipal” releva
los dispositivos y recursos del municipio. Caracteriza
la articulación de las categorías: uso de recursos,
diseño estructural, características culturales y capital
humano para el logro de objetivos vinculados al desarrollo
local.
El
componente “redes”, los vínculos de compromiso y responsabilidad para el desarrollo con
actores de la sociedad civil y otras jurisdicciones
estatales. Caracteriza el entramado institucional
a partir de la caracterización de las redes en: público-privadas
y público-público, cuyo eje es el desarrollo local.
El
componente “visibilidad” califica
los resultados e impactos de las acciones de desarrollo
en el territorio. Define el grado de aprovechamiento
del potencial endógeno y oportunidades exógenas
en un proceso dinamizador del territorio que contemple
la participación de sus principales actores.
Cada
componente aporta el 0,33 del valor total del ICGD
y está constituido por diversas variables. Cada
variable focaliza en un aspecto relevante del componente,
claramente diferenciado y susceptible de ser relevado.
Estas variables agrupan indicadores básicos. Cada indicador
es una magnitud asociada a una unidad que permite medir
sistemáticamente, en forma periódica o comparada, las
unidades definidas. Estos indicadores cumplen una función
descriptiva: aportan información relevante sobre
una situación.
A
fin de consolidar el diseño de los componentes del ICGD,
se los analizó a la luz de su pertinencia y adecuación
al objeto de estudio. Asimismo, se evaluó su viabilidad
en términos de posibilidad de acceso y confiabilidad
de la información necesaria. Los
valores obtenidos en este relevamiento permiten identificar las capacidades y vacancias
para la gestión del desarrollo regional. Estos valores
se integran formando el ICGD en una escala que va de
1, menor capacidad, a 10, grado mayor de capacidad.
Medición
Piloto en la
Región Rosario - Argentina
El
universo del estudio se encuentra formado por los municipios
y comunas que firmaron el Acta Acuerdo Metropolitana
del Plan Estratégico Metropolitano Rosario
(PEM). Según este Plan, la
región metropolitana es un ámbito urbano-rural que se
estructura en torno a la ciudad central y se articula
con otros centros urbanos que cuentan con mercados de
trabajo y ámbitos comerciales propios, vinculados
al centro. Esto implica considerar al territorio como
una estructura compleja e interactiva donde se desenvuelven
múltiples relaciones sociales que lo identifican como
tal. En este territorio se dan una multiplicidad de
actividades productivas, un sin número de políticas
públicas y de problemáticas concretas.
En
base a esta definición se elaboró la muestra de municipios
a relevar, la que se encuentra conformada por 11 (once)
municipios y comunas pertenecientes a seis departamentos
de la región. Los criterios adoptados para
la selección de la muestra fueron la escala
del municipio/ comuna según rango de población y
la representatividad de los diferentes departamentos integrantes del
área. El criterio de selección corresponde a los rangos
de población de Indicadores locales de sustentabilidad
(Programa Hábitat PNUD e Informe de Desarrollo Humano
PNUD).
Algunos
Hallazgos
El Índice de Capacidad para el Desarrollo en
la región obtiene un valor medio de 4,6 puntos. Al analizar sus componentes tenemos que: Visibilidad obtiene el puntaje más alto
de los elementos del ICGD relevados, con un valor medio de 5,7 seguido por Gestión
Municipal con un valor
medio de 4,7 y por un valor
bajo de 3,4 en el componente de Redes. A
nivel de la región, se observa entonces que la capacidad
de gestión en red estaría indicando un claro aspecto
a fortalecer o desarrollar, mientras que la visibilidad,
los logros obtenidos en torno a núcleos
de acción para el desarrollo, se presenta como el aspecto
más dinámico, influyendo en este punto las acciones
de otras jurisdicciones sobre territorio.
Recordemos
que el ICGD es un instrumento de diagnóstico cuya finalidad
es evaluar la capacidad de los gobiernos locales para
promover procesos de desarrollo en el territorio; contribuye
de esta forma con la producción de un diagnóstico que
releve las capacidades de la Región y de cada municipio
en particular para llevar adelante políticas de desarrollo.
La
escala del municipio no posee una correlación directa
con la capacidad de gestión.
En este sentido
aparece una hipótesis a verificar: los municipios de
escala más pequeña poseen formas muy simples de organización
que les presentan serias limitaciones a la hora de hacerse
cargo de la complejidad de la gestión del desarrollo,
y por otra parte, los de rango mayor han desarrollado
estructuras con un proceso de burocratización creciente
más difícil de revertir. Los municipios de rango medio,
con organizaciones simples pero con mecanismos y dispositivos
de gestión con algún grado de desarrollo, tienen
mayor flexibilidad para adoptar nuevos modelos y hacer
frente a los nuevos desafíos.
La
disponibilidad de recursos tiene asimismo un comportamiento
errático en relación con
el ICGD. Es decir,
la mera disponibilidad de recursos no estaría garantizando
la capacidad de gestión.
Los
resultados son contundentes en torno al gran
esfuerzo desarrollado por los municipios y comunas para
asumir sus nuevas funciones. De hecho, el valor que alcanza la incorporación de mecanismos
y dispositivos para la región está muy por encima del
valor del ICGD. Podemos
decir, entonces, que los municipios y comunas se hacen
cargo de las nuevas responsabilidades y, además, hacen
un gran esfuerzo de adaptación incorporando mecanismos
y dispositivos que les permitan resolverlas satisfactoriamente.
Sin embargo, los resultados no son los esperados en
términos de capacidades. Para ver esto, estudiamos el
comportamiento de ambas curvas, el desarrollo de mecanismos
y el ICGD.
En
relación a esto último, nuestra metodología mide también
el grado de apropiación de los nuevos mecanismos y dispositivos.
Significativamente, en los municipios que
revisten mayores niveles en la variable apropiación
podemos encontrar también los mayores valores del ICGD.
Esta relación insoslayable que se establece entre
apropiación y transformación efectiva en términos de
capacidades es el eje que reconocemos como base para
el planteo de algunas claves para la transformación
en términos de capacidades.
Esto
nos lleva a la afirmación de que la capacidad de gestión es más que disponibilidad
de recursos, dispositivos y mecanismos: requiere poner
en juego competencias distintivas y requiere, entre
otras cosas, de equipos de gestión involucrados y capaces.
RG y PN
El equipo de investigación que ha desarrollado el ICGD es el siguiente:
Responsables Cristina Díaz, Rita Grandinetti,
Patricia Nari.
Equipo: Natalia Carnovale, María Paz Gutierrez,
Julieta Maino, Hernán Olazagoitía,
Mauricio Spillere, Pablo Torricella.
Rita Grandinetti es Doctoranda de la Universidad Politécnica
de Valencia, es Magister en
Ciencias Políticas y Sociología por la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO) y licenciada
en Ciencia Política con especialización en Administración
Pública, por la Facultad de Ciencia Política
y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario,
donde se desempeña actualmente como Profesora Titular
de Tecnologías de la
Administración Pública y Directora
del Departamento de Prácticas Preprofesionales.
Especialista en diseño y dirección de
procesos de innovación y cambio en la gestión
de organizaciones públicas. En el campo del análisis
y creación de capacidad para la gestión de políticas
locales, ha trabajado para diversos
municipios, como directora de I+D Organizacional
del Instituto
de Gestión de Ciudades de Rosario, Argentina.
Posee una amplia trayectoria en la coordinación de
acciones de desarrollo y la capacitación para
la cooperación internacional y diversos organismos públicos. Ha publicado libros
y diversos artículos sobre la temática en revistas especializadas.
Patricia Nari es Especialista en diseño e implementación
de políticas locales, en particular las políticas socio-institucionales.
Licenciada en Ciencia Política por la Universidad Nacional
de Rosario (1983); especialista de Posgrado
por la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO) y por la Universidad Politécnica
de Valencia- España (2005). Ejerce la profesión en forma ininterrumpida desde
la docencia y la investigación en la Universidad Nacional
de Rosario y en trabajos de asistencia técnica en municipios
y organizaciones no gubernamentales en el Instituto
de Gestión de Ciudades de Rosario, Argentina.
Actualmente es Coordinadora Académica de la
Carrera de Especialización en Gestión
Estratégica de Organizaciones Públicas y de la Maestría en Gestión
Pública de la
Universidad Nacional de Rosario. Es
autora de artículos sobre gestión local y ponente de
numerosos seminarios y congresos de su especialidad.
Las Capacidades para la gestión
del desarrollo en gobiernos locales. Un abordaje metodológico:
el ICGD, Coordinadoras: Rita Grandinetti
- Patricia Nari. Equipo: Natalia
Carnovale, María Paz Gutiérrez,
Julieta Maino, Alejandro Marengo,
Hernán Olazagoitía, Mauricio
Spilere, Pablo Torricella. Ediciones
Políticas y Gestión. Rosario, Argentina, Setiembre
de 2010, ISBN: 978-978-05-8232-8
Ver las páginas Web del Instituto
de Gestión de Ciudades, la
Facultad
de Ciencia Política y RRII de la
UNR y la
Maestría
en Gestión Pública de la
UNR.
Sobre desarrollo local, ver la nota
de Ismael Molina Giraldo en este número de
café
de las ciudades y también:
Número 71 | Economía de las ciudades
Fabio
Quetglas define el Desarrollo Local
| Una relación virtuosa entre territorio, economía y
política | Marcelo Corti
Sobre
indices urbanos:
Número 96 I Urbanidad contemporánea
El
Indice de Ciudades Globales
de Foreign Policy I Entre los negocios y la felicidad… I Por Marcelo Corti
Y sobre Rosario:
Número 33 | Lugares
La
construcción de Rosario (I) | Una
ciudad "inevitable" en tiempos de renovación.
| Marcelo Corti
Número 34 | Arquitectura de las ciudades
La
construcción de Rosario (II) | Arquitectura e Identidad, pragmatismo y poesía.
| Marcelo Corti
Número 59 | Planes de las ciudades
Preservar
la ciudad, preservar el producto | Sobre la Reforma del Código Urbano
de Rosario | Roberto
Monteverde
Número 82 | Lugares (I)
Aguafuertes
rosarinas
| Bitácora de un día (de las márgenes al centro)
| Marcelo Corti
Número 82 | Arquitectura de las ciudades
Sueños
de plaza | Refundación
poética y afectiva del paisaje cultural de Rosario |
Ana Valderrama
