El
Derecho Urbanístico en la Argentina
Dentro del sistema legal de la República Argentina, el Derecho Urbanístico (DU) está configurado
como una rama del Derecho Administrativo, a diferencia
de otros países que, como Brasil, lo han constituido
autónomamente. Esta dependencia determina que las
problemáticas relacionadas con la organización del
territorio, la regulación de los procesos de urbanización
y las tensiones entre el derecho de propiedad de los
individuos y la función social de la propiedad como
derecho colectivo aun no hayan sido materializadas
en un cuerpo jurídico específico para regular el crecimiento de las ciudades
y promover un desarrollo territorial equitativo.
Al respecto de esto, Juan Carlos Cassagne explica
en Principios
de la legislación urbanística que aunque el DU
constituya una parte del Derecho Administrativo “el
estudio, enfoque y solución de la problemática jurídica
no puede desprenderse de su vinculación con otras
disciplinas como la sociología, economía, salud pública,
arquitectura, etc.” (Cassagne, 1986). La multidimensionalidad
de las problemáticas urbanísticas obliga, crecientemente,
a ampliar los principios específicos del DU en la
Argentina desde estas miradas que, viniendo desde
otros campos del conocimiento, reclaman ser incorporadas
dentro del sistema legal urbano, específicamente en
las últimas décadas en que el crecimiento de la urbanización y la expansión
de los grandes núcleos urbanos bajo un patrón de informalidad
han colocado en agenda política la necesidad de reformas
urbanas profundas.
Al ser el DU parte del Derecho Administrativo, muchos
de los principios que le dan cuerpo son principios
propios de esta rama de la jurisprudencia, mientras
que otros son principios generales del derecho, como
el de igualdad, que permiten regular los procesos
urbanos y los derechos ciudadanos.
Adriana Taller y Analía Antik desarrollan en El Derecho Urbanístico como instrumento de
inclusión social los principios del Derecho Administrativo
que son aplicables al DU. En primer lugar, el principio
de legalidad, que es el que obliga a toda la actividad
administrativa a estar sustentada en normas jurídicas
y que establece que la Constitución Nacional constituye
la máxima jerarquía; luego, el principio de razonabilidad, que dispone que los derechos de los particulares
no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan
su ejercicio, lo cual define para él área del DU que
las restricciones del derecho de propiedad no sean
excesivas respecto a las obligaciones para con el
bien común; el principio
de igualdad, que determina que la normativa urbanística
sea uniforme y que las restricciones al dominio se
apliquen de la misma manera para todos los propietarios
de tierra urbana; el principio
de ejecutoriedad, que permite que la Administración
Pública aplique por sus propios medios sanciones cuando
las regulaciones urbanísticas son incumplidas; el
principio de no indemnizabilidad, basado
en que las restricciones al dominio que impone la
legislación urbanística no implican una carga, sacrificio
o perjuicio especial que merezca ser indemnizado (a
excepción de que se ocasione un daño a la propiedad)
sino que son las condiciones legales del ejercicio
normal u ordinario del derecho de propiedad; finalmente,
el principio
de publicidad, que prescribe que es necesario
publicar cualquier norma jurídica para que adquiera
eficacia y obligatoriedad y, consecuentemente, pueda
exigírseles su cumplimiento a los ciudadanos.
Estos principios propios del Derecho Administrativo,
además, se complementan con aquellos específicos del
derecho urbano, dentro de los cuales encontramos:
el principio
de remisión e integración, que determina la sujeción
de sus normativas a aquellas de orden superior, provinciales
o nacionales, fijando el límite de las competencias
municipales; el principio
de delimitación de competencia, que otorga atribuciones
específicas a los municipios, como por ejemplo la
formulación de códigos de urbanismo y edificación;
el principio
de compatibilidad, que implica la inserción adecuada,
coordinada e integrada de los planes urbanísticos
dentro de una jurisdicción territorial de manera de
tener una visión regional; el principio
de perdurabilidad, que garantice la continuidad
de la normativa de forma tal que permita no sólo a
las autoridades sino a los propietarios de suelo inmobiliario
planificar el destino de sus terrenos; el principio de edificabilidad, que establece que el destino de los inmuebles
urbanos es para edificar (Taller y Antik, 2010).
Uno de los objetivos centrales del DU es la formulación
de planes que delimiten los derechos de propiedad
de los individuos y los articulen con el interés social
y la promoción del bienestar común; a estos fines,
los distintos niveles administrativos –nacional, provincial,
municipal– son ordenados según funciones y responsabilidades
en las acciones territoriales, organizando las diversas
escalas de gestión dentro del sistema territorial
en un marco jurídico-legal articulado. Respecto a
las facultades de los respectivos niveles administrativos
en el ejercicio del DU, Adriana Taller expone en El
derecho urbano debe afianzar el ejercicio del derecho
a la ciudad la existencia de tres tipos: por un
lado, aquellas concurrentes de la Nación y de las
Provincias en relación a la cláusula de progreso (como,
por ejemplo, el poblamiento del territorio); por el otro, aquellas referentes a la
protección ambiental, respecto a las cuales
las provincias establecen normas y objetivos de acuerdo
a los presupuestos mínimos determinados por el Congreso
Nacional; finalmente están aquellas exclusivas de
las provincias, como la determinación del régimen del uso del suelo, códigos de edificación,
el ejercicio del poder de policía (Taller, 2011).
En el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
(administrativamente presenta un régimen análogo al
de una provincia) esta articulación normativa es reconocible
en la formulación de la Ley 2930 de 2008 que constituye el Plan Urbano Ambiental, que en su primer artículo
se declara como “ley marco a la que deberá ajustarse
la normativa urbanística y las obras públicas”, mientras
que las disposiciones del Código de la Edificación,
del Código de Habilitaciones y Verificaciones y de
cualquier otro Código Urbano están subordinadas al
Código de Planeamiento Urbano. A pesar de que en Argentina
el DU está formulado como normativa específica en
el nivel provincial, los códigos urbanísticos como
el PUA de la Ciudad de Buenos Aires se encuentran
sujetos a las disposiciones legales de mayor jerarquía,
constituidas por las leyes nacionales en el nivel
superior, y por la Constitución Nacional y los Tratados
Internacionales en la cúspide.
La cuestión de las competencias en un país federal, como
el caso de Argentina, es central en tanto el planeamiento
implica necesariamente concertar todas estas facultades
para garantizar el desarrollo del territorio como
una totalidad a partir de las dinámicas propias de
cada provincia; es evidente que la
regulación de la planificación urbana y la edificación
cuya potestad tiene cada provincia deben estar en
armonía con un proyecto de escala nacional que promueva
un crecimiento equilibrado y atento a las necesidades
de toda la población que compone el ámbito nacional.
La formulación de un marco jurídico-administrativo para
abordar el desarrollo del territorio desde una perspectiva
que garantice un despliegue socioeconómico igualitario,
con herramientas de gestión democráticas y promoviendo
el bien común, a partir de entender el fenómeno de
urbanización como un proceso social donde los costos
y beneficios deben ser asumidos equitativamente, atendiendo
a las condiciones de los grupos más vulnerables, es
la esencia del Derecho Urbanístico. Para realizar
su finalidad, el DU opera sobre una serie de elementos
que son sus objetos de regulación: por un lado, el
ordenamiento
territorial, de manera tal de garantizar la ocupación
racional del territorio, determinando qué usos del
suelo están permitidos, promoviendo el desarrollo
socioeconómico regional equilibrado, distribuyendo
equitativamente las cargas y beneficios de la urbanización;
el uso del
suelo, determinando la tipologías aceptadas para
cada área; la ciudad como proyecto con dimensiones más allá de lo jurídico (políticos,
económicos, sociales, ambientales y culturales); las
relaciones entre el propietario inmobiliario
y la autoridad administrativa (que pueden ser
reglamentarias, o sea, emanadas de la legislación,
o contractuales,
surgidas de convenios urbanísticos (Taller, 2011).
El
derecho a la propiedad en Argentina
La República Argentina consagra desde su origen el derecho
a la propiedad privada en el artículo 17 de la Constitución
Nacional; a diferencia de otros países donde la legislación
incorpora principios colectivos como la función social
de la propiedad, el
derecho argentino define constitucionalmente que todos
sus habitantes tienen derecho a usar y disponer de
su propiedad y que ésta es inviolable, sin explicitar
si hay obligaciones hacia el bienestar común que
emanen del ejercicio de tal derecho. Sólo brevemente
y casi un siglo después de la sanción de la primera
constitución de 1853, la Reforma Constitucional de
1949 introdujo una serie de derechos sociales donde
se incluía el fin social de la propiedad privada, pero en 1957 el gobierno militar
de General Aramburu convalidó la derogación –que ya
había sido proclamada un año antes– de esas reformas.
En el sistema legislativo argentino actual hay una serie
de pactos internacionales que han sido ratificados
por el país y tienen rango constitucional; es decir,
su aplicación y cumplimiento están en el mismo orden
jerárquico que la Constitución Nacional. Entre ellos,
hay algunos que abordan derechos colectivos que, al
poner límites al ejercicio individual de la propiedad
privada, suponen ciertas contradicciones con los principios
consagrados en la Constitución Nacional Argentina
y reglamentados en sus Códigos. La Declaración
Universal sobre los Derechos Humanos (1948) no
habla de función social de la propiedad pero incorpora
en su artículo 29 la noción de deberes
respecto a la comunidad, así como la sujeción
de los individuos al bienestar general en una sociedad
democrática. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966)
consagra el derecho a un nivel de vida adecuado y
a la mejora continua de las condiciones de existencia.
Por otro lado, la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de
Costa Rica,
1969) reconoce el derecho de toda persona a usar y
gozar de sus bienes pero establece que la ley puede
subordinar el derecho a la propiedad privada al interés
social. Es decir, esta serie de tratados internacionales
promueven una concepción más social del derecho,
donde el ejercicio individual supone como contraparte
obligaciones para el bienestar de la sociedad como
un todo, pero sin impugnar los principios liberales
sostenidos en la legislación argentina.
En tanto el derecho de propiedad se constituye
constitucionalmente y se goza conforme a las leyes
que reglamentan su ejercicio, es en el Código Civil
Argentino donde se establecen las condiciones de dominio (artículos 2506 a
2570), o sea, el derecho real según el cual una cosa
se encuentra sometida a la voluntad y acción de una
persona. Aquí se establece, primeramente, que el dominio
es perpetuo y subsiste independientemente del ejercicio
que se pueda hacer de él; es decir, quien es propietario
no deja de serlo nunca aunque no ejerza actos de propiedad
o, incluso, aunque alguien los ejerza contra ella.
Al respecto establece que nadie puede ser privado
de su propiedad sino por causa de utilidad pública,
lo cual implica proceder previamente con la desposesión
y una justa indemnización (que incluye no sólo
el valor real de la cosa sino los perjuicios ocasionados
por la privación de su propiedad) al propietario afectado.
Este mismo código instituye que la propiedad del suelo
se extiende al espacio
aéreo sobre el suelo en líneas perpendiculares. Por
ende, el propietario es dueño exclusivo del espacio
aéreo y puede extender en él sus construcciones
“aunque quiten al vecino la luz, las vistas u otras
ventajas”; si el vecino construyese alguna cosa que
avance sobre este espacio aéreo, el propietario puede
exigir su demolición. La propiedad del terreno
también incluye las construcciones existentes en su
interior, a menos que se demuestre lo contrario.
Sin embargo, el que alguien se declare propietario
de las obras sobre o bajo un terreno no presupone
la propiedad del mismo. En el caso de que las construcciones
fueran hechas de buena fe con materiales propios en
terreno ajeno, el dueño del terreno tiene el derecho
de apropiárselas, indemnizando quien las edificó,
pero si fuera hecho de mala fe puede pedir la demolición
y la reposición de las cosas a su estado primitivo,
a costa del edificante.
Una mención fundamental para contextualizar los
conflictos de acceso al suelo urbano es que, respecto
a la formas de configurar el dominio, el Código Civil
determina que las cosas inmuebles no son susceptibles
de apropiación; en la medida en que el derecho de
propiedad es perpetuo, aun cuando no se lo ejerza,
la única forma de traspasar el dominio es mediante
un proceso administrativo donde se expresa la voluntad
del propietario de ceder sus derechos a otro.
Entre las múltiples formas de crecimiento no planificado
de las ciudades latinoamericanas, las ocupaciones de terrenos en Argentina ganan visibilidad mediática
y dividen a la opinión pública entre quienes sostienen
la ilegalidad de establecerse en una propiedad ajena
y aquellos que reconocen la legitimidad de tales acciones
en función de garantizar, de
hecho, el derecho a la vivienda que los Estados
no cumplen. Más allá de las consideraciones subjetivas,
en el caso
de Argentina la ocupación de tierras constituye un
delito contra el dominio; está regulada no sólo
civilmente sino que existe legislación penal que respalda
los derechos de los propietarios y fija penas de seis
meses a tres años de prisión por el delito de usurpación,
que es la figura utilizada para penalizar las tomas
de terrenos.
Las tensiones sociales que emergen ante la conformación
de asentamientos informales, ponen de manifiesto que
el marco jurídico del país no sólo se ha constituido
como la normativa para regular las cuestiones de dominio
y resolver los conflictos de ello emanados, sino que
ha configurado (y continúa haciéndolo) patrones socioculturales
que legitiman ese mismo orden legal y reproducen las
condiciones urbanas que dan origen a la informalidad
desde una lógica jurídica liberal, donde los derechos individuales son antepuestos a las obligaciones sociales
que esos mismos derechos engendran.
La informalidad es un fenómeno complejo y multidimensional,
cuya dinámica intrínseca obliga a repensar constantemente
no sólo las causas que la provocan o las características
que la definen sino las normativas que determinan
sus numerosas ilegalidades,
tanto para perfeccionar las herramientas jurídicas
de acuerdo a un modelo que garantice mayor justicia
social como para reformular aquellas que, inevitablemente,
reproducen las condiciones de la informalidad. Es
preciso comprender en qué medida la
ley promueve el crecimiento informal de la ciudad.
Al respecto, es fundamental analizar las distancias entre el modelo de
ciudad que se desprende de la legislación argentina,
la ciudad legal, y la materialización cotidiana, la ciudad real, que se consolida conflictivamente
en un territorio disputado por múltiples intereses
y apropiado según distintas lógicas. En este sentido
es de cabal importancia estudiar las tensiones entre
el derecho a la propiedad garantizado constitucionalmente
y formas de apropiación de la ciudad que lo interpelan
y reivindican formas colectivas del derecho, como
la que surgen de la función social de la ciudad y
de la propiedad.
Un
caso entre tantos: las tomas en Almirante Brown
A comienzos de 2013 se sucedieron una serie de
ocupaciones de terrenos en algunas localidades del
municipio de Almirante Brown, en la provincia de Buenos
Aires, llevadas adelante por varias familias que reclamaban
el acceso a vivienda. En una de las tomas, en la localidad
de Claypole, las familias declararon a algunos medios
que el terreno que ocupaban era un campo abandonado,
degradado ambientalmente y donde se sucedían episodios
de robos y violaciones y que su intención era limpiarlo
y cuidarlo para construir allí sus casas. Explicaron,
también, que la toma se dio como consecuencia de la
necesidad de la gente de conseguir un lugar para vivir
en un contexto donde el costo de vida aumenta mientras
los salarios permanecen bajos, y no es posible sostener
el pago de un alquiler ni acceder a un crédito para
la compra de un terreno. Las tomas se sostuvieron
durante varios días hasta que, de acuerdo a la posición
de la administración local de “no permitir
ningún asentamiento ilegal en el distrito”,
fueron desalojadas, varias de ellas violentamente.
Los vecinos relataron que el desalojo se dio sin que
la policía ni los funcionarios involucrados exhibiesen
ningún tipo de orden judicial (noticias publicadas
por AnRed,
consultadas el 10/10/13).
Almirante Brown es, con más de 550.000 habitantes,
una de las localidades más pobladas del conurbano
bonaerense, área del país donde se asienta la mayoría
de habitantes, con altas tasas de urbanización
y pobreza. Esta zona se caracteriza también por
tener un índice importante de inmigrantes –tanto de otras provincias como de países vecinos– lo cual
lo transforma en un distrito en constante crecimiento
poblacional; el flujo inmigratorio continuo de esta
zona del país es principalmente de trabajadores asalariados
que son absorbidos por el mercado de la construcción
y el servicio doméstico como mano de obra barata.
La precariedad social de esta población es
una de las variables que determina que el crecimiento
informal en el conurbano bonaerense sea la forma más
corriente de urbanización. Esta situación implica
condiciones urbano-habitacionales deficientes (falta
o precariedad de infraestructura y servicios de saneamiento,
de equipamientos urbanos, de vivienda, baja accesibilidad)
tanto como problemas sociales asociados a la pobreza
y a precarización laboral. Una población empobrecida,
sin un Estado que garantice el derecho a la vivienda
–que es distinto al derecho de propiedad– y sin posibilidades de acceso al crédito –formal o informal– sólo puede
resolver su situación habitacional por la vía informal
que, por darse por fuera de la planificación estatal,
incluye diversos tipos de ilegalidades, entre las
cuales la carencia de títulos de propiedad de la tierra
es la más frecuente en términos jurídicos.
De acuerdo con Adriana Taller “estas inequidades
urbanas, lejos de disminuir en general han aumentado,
no por falta de planeamiento urbano sino por la implementación
de políticas que no contemplan la subordinación al
interés público, a la función social de propiedad,
al derecho a la cuidad sin exclusión y a la gestión
democrática del ordenamiento de la ciudad”. La autora
explica cómo, ante la falta de un posicionamiento
público del DU, muchos de los conflictos urbanos
se han resuelto desde la perspectiva del derecho privado,
por ejemplo aquellos relacionados al derecho de propiedad;
en otros caso, ha sido la perspectiva económica la
que ha definido el desarrollo de las ciudades según
las fuerzas del mercado “quedando rezagado su rol
de regulador legal de la dinámica de la ciudad y de
los fenómenos metropolitanos” (Taller, 2011).
Conflictos
a partir de las contradicciones legislativas. Tensiones
entre la ciudad legal y la ciudad real.
Las tomas de tierras ponen de manifiesto, cada
vez más, las contradicciones entre el sistema jurídico
argentino, que regula y penaliza las acciones de los
ciudadanos de acuerdo a un cuerpo legal de origen
liberal, y las acciones de los sujetos que se enmarcan
en problemáticas que no han sido incorporadas a dicho
sistema y que sin embrago construyen la ciudad,
muchas veces de forma socialmente legítima aunque
jurídicamente ilegal.
El sistema legal que organiza una nación tiene
implicancias en múltiples dimensiones. En el caso
de Argentina, la primacía del derecho a la propiedad
que se ha construido históricamente define, en primer
lugar, que las acciones que atentan contra su ejercicio
individual son ilegales aún cuando pueda probarse que
los actos que las motivan tienen también un respaldo
legal que, como en el caso de muchas de las tomas
de tierras, están consagrados en tratados internacionales.
Las contradicciones que emanan de la igualdad jerárquica
de la Constitución Nacional Argentina con dichos tratados
quedan resuelta en la práctica a favor del derecho
a la propiedad, anteponiendo las condiciones de su
ejercicio individual a las obligaciones sociales que
el mismo derecho implica. En segundo lugar, esta jurisprudencia
no sólo ha definido históricamente los conflictos
de acceso al suelo urbano sino que ha configurado
un patrón cultural donde en la propiedad se cristaliza
el sistema de relaciones sociales capitalistas. Tanto
la propiedad de la tierra como la de la vivienda representan
un ideario social asociado a la noción de progreso
personal, donde la casa se constituye no sólo como
capitalización en un supuesto mundo inestable sino
que en ella se plasma la idea de ser dueño como símbolo de ascensión social.
Esta lógica perpetua una percepción perversa
de las posibilidades sociales donde quien ocupa un
terreno es juzgado –jurídica pero también socialmente–
como alguien que lo hace porque elige una forma fácil
de acceder a una vivienda, que no implica trabajo
ni esfuerzo y que, por sobre todas las cosas, es deshonesta
para con el resto de la sociedad que sólo puede comprar
un inmueble luego de muchos esfuerzos.
Pareciera que ante estos procesos siempre subyace
una especie de sentido común fruto de una construcción
cultural histórica donde el derecho a la propiedad
es la base del progreso social en una sociedad donde
el individualismo, o sea, la preocupación por el propio
bienestar, se ha consolidado como matriz frente a
un Estado –más real o más imaginario– que desatiende
los derechos de sus ciudadanos. La lógica capitalista
que sostiene el ideario del progreso según el esfuerzo
personal desconoce las desigualdades estructurales
que se reproducen en el seno de la sociedad urbana
y que garantizan el statu quo: los que tienen, tienen el poder
de reproducir esas condiciones que los benefician,
mientras que los desposeídos deben sobrevivir al margen
del sistema, en una informalidad que se despliega
no sólo en los aspectos jurídicos que constituyen,
por ejemplo, la ilegalidad del dominio de la tierra,
sino también en los aspectos socioeconómicos –exclusión
y precarización laboral– y urbano-ambientales –degradación
del medio ambiente, riesgos para la salud, infraestructura
precaria, construcciones fuera del código.
Entonces, por un lado, el poder político condena
la toma de tierras apoyado en un sistema jurídico
que la criminaliza en tanto usurpación de propiedad;
apoyado por la opinión pública hegemónica –esa masa informe de ciudadanos y medios
de comunicación– que convalida el modelo actual. Por
el otro, una –también– masa informe que desde organizaciones
civiles, universidades, organizaciones no gubernamentales,
colectivos políticos y vecinos, legitima las tomas
como una acción con sentido dentro de la lógica de
la exclusión, respaldados por teorizaciones ligadas
al derecho a la ciudad.
Mientras los códigos configuran una ciudad legal donde el derecho de propiedad
garantiza una serie de beneficios individuales sin
exigir como contraparte el cumplimiento de obligaciones
en pos del bienestar común, la ciudad real crece bajo pulsiones conflictivas,
resolviendo las necesidades urgentes desde una lógica
que aunque ilegal tiene la legitimidad social de reivindicar
derechos de hecho, lo que hasta un cierto punto podría ser la gran deuda
de un sistema jurídico-político que no reconoce la
desigualdad que intrínsecamente engendran nuestras
leyes.
Contradicciones
estructurales: el caso del la Ley de Acceso Justo
al Hábitat y la Ley 8912
En Argentina
no existen normativas urbanísticas específicas en
el nivel jurídico nacional;
es competencia de provincias y municipios generar
el marco legal que regula el uso de suelo urbano y
las cuestiones relacionadas a la edificación en las
ciudades. Sin embargo, el derecho de propiedad –una de las temáticas que
afecta fundamentalmente al campo de la planificación
urbana en relación al suelo urbano– y
las definiciones de dominio son tratados a escala
nacional por el Código Civil, lo cual influye en las
determinaciones específicas que cada localidad hace
en sus Códigos Urbanísticos. Es decir, hay una relación
estrecha entre la formulación del Derecho Urbanístico,
de carácter público, y los principios del Derecho
Privado, que en el caso del sistema legal engendra
una primera contradicción fundamental entre los derechos
individuales consagrados constitucionalmente y las
obligaciones hacia el bienestar de la sociedad en
su conjunto que esos mismos derechos deberían contemplar.
En el ejercicio del DU como marco normativo que regula
el ordenamiento territorial y los procesos de urbanización,
esta contradicción
se materializa en los recurrentes conflictos de acceso
al suelo urbano, donde el sistema legal que deifica
la propiedad privada, promoviendo una lógica de urbanización
elitista donde el crecimiento informal de las ciudades
le es inherente, es el mismo sistema que criminaliza
la informalidad. Como en tantos otros países, uno
de los obstáculos centrales en la Argentina para promover
un marco jurídico coherente e inclusivo es resolver
las contradicciones estructurales entre una legislación
liberal histórica –y en muchos casos, podría decirse
que obsoleta– y los principios contemporáneos basados en el derecho
a la ciudad.
El 7 de octubre de 2013, casi un año después
de su sanción, fue publicada en el Boletín Oficial
de la Provincia de Buenos Aires la ley 14.449, Ley de Acceso Justo al Hábitat.
La formulación de dicha
ley ha sido un hito en el devenir legislativo argentino
al incorporar estos principios en una normativa de
alcance provincial; sin embargo, su implementación
en el contexto de plena vigencia del Decreto-Ley 8.912/77,
la Ley
de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, que regula el ordenamiento del suelo
de la provincia, desde que fue gestionada durante
la última dictadura militar, pone de manifiesto una
serie de interrogantes respecto a estas contradicciones
descriptas y cómo será su efectiva resolución en los
casos concreto de conflicto por acceso al suelo.
Esta ley introdujo una serie de normativas que promovieron políticas de exclusión
y que están en la base de muchos de los problemas
de segregación socioespacial actuales; es la ley que
hasta el día de hoy sigue permitiendo la proliferación
de urbanizaciones cerradas en un vacío jurídico sobre
cuestiones tan centrales como, por ejemplo, la seguridad
urbana; es la ley que sigue permitiendo que grandes
capitales inmobiliarios se apropien de plusvalías
urbanas mediante el desarrollo de estos negocios.
Más allá de estas cuestiones, este proyecto
tiene un doble valor: por un lado, incorpora para
la legislación de una de las provincias con mayor
urbanización e informalidad principios legislativos
basados en el derecho a la ciudad –tales como la función
social de la propiedad– y desarrolla herramientas
de gestión para la recuperación de plusvalías y la
participación popular. Por el otro, porque su misma
gestación supuso un proceso de participación plural,
donde se involucraron una multiplicidad de actores
sociales, desde organizaciones de base hasta académicos,
legisladores, técnicos, cuyo vector común era el compromiso
con el desarrollo de un marco legislativo más cercano
a la ciudad real, que permitiese abordar problemáticas
de hábitat desde una perspectiva inclusiva, desde
un marco legal que habilite la implementación de políticas
públicas tendientes a revertir las desigualdades territoriales.
En dicha ley se definen y reivindican nociones como
función social de la ciudad, gestión participativa, integración de villas, entre otras,
y se crean numerosas autoridades institucionales que
de alguna manera redefinen el mapa actoral de la gestión.
El proceso de generación de la Ley de Justo Acceso al Hábitat puso de manifiesto
la necesidad de articular la lógica mercantilista
–que domina la producción de ciudad– con formas socialmente
justas de regular el acceso al suelo urbano.
La convivencia de la ley 14.449 con un orden
legal contrario en muchos de sus intereses es inevitablemente
contradictoria en el nivel provincial: la Ley De Justo
Acceso al Hábitat será tan "legal" a la
hora de definir políticas de suelo como lo es la 8.912.
Retomando las contradicciones planteadas al principio
entre el derecho a la propiedad consagrado en la Constitución
Nacional y la función social de la propiedad postulada
desde los derechos humanos, cabe preguntarse cómo
se resolverán en la práctica los conflictos jurídicos
emergentes del acceso al suelo y cómo serán gestionadas
las políticas públicas que regulan el ordenamiento
territorial. Las modificaciones a la ley 8.912 introducidas
en la 14.449 para evitar especulaciones inmobiliarias
son notables, aunque cabe la misma duda sobre cómo
acabarán por resolverse los conflictos –inevitables–
que surgirán con un sistema legal que antepone el
derecho de propiedad a cualquier derecho colectivo.
Sin embargo, es un gran mérito haber colocado reivindicaciones
básicas de las luchas sociales por ciudades más justas
dentro del obsoleto aparato normativo argentino.
Principales
obstáculos en la implementación del DU
En otro nivel, emergen también obstáculos para la implementación
del DU. Dentro de un país federal como Argentina es
de importancia estructural desarrollarlo a escala
nacional de manera tal de generar un marco normativo de desarrollo territorial
que organice las autonomías provinciales. En los
últimos años el poder ejecutivo nacional ha desarrollado
a través del Ministerio de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios el Plan Estratégico Territorial, que a través del Consejo
Federal de Planificación y Ordenamiento Territorial
(COFEPLAN) procura articular las políticas territoriales
para los distintos niveles jurisdiccionales, garantizar
la continuidad de las políticas de planificación y
ordenamiento territorial, colaborar en el fortalecimiento
institucional de las áreas de planificación de las
distintas jurisdicciones y promover la legislación
nacional, provincial y municipal en materia de ordenamiento
territorial. En el año 2009 se conformó la Comisión
de Legislación con la finalidad de un proyecto de
Ley Nacional de Ordenamiento Territorial, que actúe como una Ley
Marco, complementando la legislación provincial o
local preexistente y constituyéndose como una referencia
para futuras leyes. El Anteproyecto de Ley está actualmente
en discusión en un foro de debate.
Por otro lado, un problema central a resolver para dirimir
los conflictos entre los ciudadanos y Estados, emergente
de la políticas de acceso al suelo, es garantizar
la democratización de la información pública (valga
la contradicción) y materializar canales de comunicación
efectivos para que la ciudadanía controle los actos
del poder político. Cassagne reivindica la necesidad
de dar legitimidad procesal para deducir recursos
administrativos y promover acciones ante la justicia
y permitir la impugnación de los actos del Estado
que sean violatorios de las normas y principios contenidos
en la legislación urbanística. En la medida en que los códigos urbanísticos
sean violados por las mismas instituciones que tienen
poder de policía es inevitable que continúen sucediéndose
contravenciones a los valores urbanísticos; es
preciso, pues, reconocer una aptitud procesal amplia
a los ciudadanos que les permita defender los intereses
colectivos mediante procesos judiciales “sin tener
que demostrar, en cada caso, la existencia de una
situación subjetiva cualificada” (Cassagne,1986).
El derecho a la información pública y el derecho a
la participación que engendra la gestión democrática
de la ciudad precisan ser urgentemente regulados para
garantizar que el Derecho Urbanístico se consolide
como una disciplina de carácter colectivo y genere
herramientas efectivas de transformación territorial
igualitaria.
Ideas
finales
Resumiendo lo expuesto, el proceso de constitución del
Derecho Urbanístico en la Argentina aún tiene
que resolver problemas estructurales que permitan
consolidar un marco legal amplio, complejo y multidimensional
para el abordaje de cuestiones de ordenamiento territorial.
Las ciudades nos demandan un diálogo constante
entre las transformaciones territoriales, las políticas
públicas y los marcos normativos para promover
un desarrollo socialmente inclusivo y ambientalmente
sostenible, que resuelva los actuales conflictos y
siente las bases para el crecimiento igualitario del
territorio.
En el marco de las discusiones actuales, la importancia
de la Ley de Acceso Justo al Hábitat no radica
sólo en la capacidad que en sí misma tenga de cambiar
prácticas urbanísticas que sostienen la elitización
de la ciudad –capacidad que es cuestionable
si se lo analiza desde la perspectiva planteada–
sino en que funcione como una declaración de principios
que promueva la transformación de otros aparatos legales
provinciales y eventualmente del aparato nacional.
En un territorio profundamente desigual, donde la
esfera política hegemónica responde a los intereses
de quienes sostienen esas desigualdades, es urgente
pensar cómo efectivizar la implementación de dicha
ley de manera tal de promover que, como en el caso
de Almirante Brown, la reivindicación del derecho
a la tierra urbana y a la vivienda sea una lucha legítima
pero también legal, que garantice a la población
más vulnerable el cumplimiento de los derechos ciudadanos
y, de una vez por todas, deje de criminalizar la pobreza.
En
este sentido la noción de ciudad legal/ciudad real es
muy pertinente para analizar tensiones entre modelos
que se desencuentran pero que también comparten matrices.
Ahora bien, en esa distancia que media entre el marco
jurídico, entre la ciudad ideal formulada en la legislación
urbanística, y la ciudad que efectivamente se despliega
en el territorio, hay una dimensión política que juega
un rol central en articularlas, en vincularlas, en "traducir"
la ley en planeamiento concreto de intervención tanto
como llevar las problemáticas socioespaciales a las
discusiones legales, retroalimentando el circuito. Respecto
a la determinación
política y
la asimilación cultural de los principios legales, tal
como lo plantean Edesio Fernandes y Mercedes Maldonado
en El
Derecho y la política de suelo en América Latina:
Nuevos paradigmas y posibilidades de acción (2009), es
de vital importancia estudiar cómo la estructura política
de los niveles administrativos involucrados potencia,
interfiere, distorsiona, amplía, etc., los marcos
normativos y permite, al fin y al cabo, que la ciudad
real sea cada vez más igualitaria.
Sin duda el gran escollo a resolver en la
mayoría de nuestras sociedades es la incompatibilidad
de un derecho urbanístico progresista, amparado en
las concepciones del derecho a la ciudad, y sistemas
legales gestados desde la burguesía y que, como tales,
siguen y seguirán respondiendo a intereses de reproducción
capitalistas, deificando el derecho a la propiedad
y perpetuando un modelo absolutamente individualista.
Esta incompatibilidad es estructural. Entonces, si
bien es necesario y urgente implementar nociones básicas
del derecho urbanístico como la función social de
la propiedad, es inevitable que tales preceptos entren
en conflicto con el régimen legal vigente; son contradicciones
inherentes a nuestra sociedad y que, aunque permitan
mejoras coyunturales, no resolverán los conflictos
que esas mismas contradicciones emanan.
GGR
La autora
integra surbanistas.
Arquitecta y maestranda de la carrera de Planificación
Urbana y Regional de la Universidad de Buenos Aires
(Argentina); docente en la Facultad de Arquitectura,
Diseño y Urbanismo de la misma institución. Actualmente
desarrollando una investigación sobre el desarrollo
de programas de urbanización de favelas de Rio de
Janeiro y la desigualdad territorial vigente. Becaria
e investigadora del programa ELAP en la universidad
de Ryerson en Toronto (Canadá).
De su autoría,
ver también en café
de las ciudades:
Número 129 | Política de las ciudades (I)
Ciudad
Maravillosa, Ciudad Olímpica, Ciudad Negocio | Megaeventos,
transformación urbana y capital inmobiliario | Guadalupe
Granero Realini
Todas
las fotos son de ANRed
(Agencia de Noticias Redacción).
Sobre el
tema, ver también entre otras notas en café
de las ciudades:
Número 127 | Política de
las ciudades
El
nuevo Código Civil y Comercial argentino y sus efectos
urbanísticos: la persistencia del paradigma liberal | Un
análisis crítico de la legislación argentina (XVI) | Hernán
Petrelli
Número 120 | Planes y Política
de las ciudades
Ley
de acceso justo al hábitat | Fundamentos
del proyecto bonaerense | Alberto España,
Marcelo Saín, Alicia Sánchez y otros.
Y
en general el análisis crítico de la legislación urbanística
y de ordenamiento territorial en la Argentina, que
comenzó en el número 82 con la nota La Ley
de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza,
por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la
nota Ordenamiento
territorial y ordenamiento ambiental,
por Hernán Petrelli, en el número 84 con El
Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires,
por Marcelo Corti, en el número 85 con El
Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y
Uso del Suelo en la Provincia de Buenos Aires, en
el número 86 con El
Plan de Comuna en la Ciudad de Buenos Aires, por
Marcelo Corti, en el número 87 con El
Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial de la
Provincia de Chaco, por Nadia
Finck, en el número 88 con Hacia
la función
social de la actividad urbanística en la Provincia
de Corrientes, por
José Luís Basualdo, en el número 89 con Reglamentaciones
y contradicciones de “la 8912”,
por Marcelo Corti, en el número 91 con Hacia
una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial para
el Desarrollo Sustentable, Entrevista
a Diego Fernández, en el número 96 con Hacia
una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial: reflexiones
a partir de tres propuestas normativas, por
Melinda Lis Maldonado, y Perspectivas
para una ley de suelos y desarrollo urbano,
por Silvia Augsburger, en el número 97 con El
florecer de las normas…, por Marcelo
Corti, y ¿Por
qué es importante para Argentina contar con una ley
de ordenamiento territorial nacional?,
por Soledad Arenaza y Juan Ignacio Duarte, en el número
122 con La
Ordenanza de fraccionamiento de tierras de Río Ceballos,por
Marcelo Corti, y en el número 125 con La
Ley 4477 de la Ciudad de Buenos Aires,
por Marcelo Corti.
Ver también la nota Hay
que tener códigos, de Mario Wainfeld
en Página 12 del pasado 1º de diciembre.
Bibliografía
CASSAGNE, Juan Carlos “Principios
de la legislación urbanística” “Cuestiones de Derecho
Administrativo”, Ed. Depalma, 1987, págs. 211 a 227
FERNANDES, Edésio y MALDONADO
COPELLO, María Mercedes “El Derecho y la política
de suelo en América Latina: Nuevos paradigmas y posibilidades
de acción” publicado en Land Lines Julio 2009.
TALLER, Adriana “El derecho
urbano debe afianzar el ejercicio del derecho a la
ciudad”, ponencia presentada en el Sexto Congreso
Argentino de Administración Pública (2011) Resistencia,
Argentina.
TALLER, Adriana “El Derecho
Urbanístico como instrumento de inclusión social”
Colección Zeus-Doctrina, Revista Nº 5, Tomo 112, 01/02/2010,
págs. 81 y ss.
