N.
de la
R.: Este artículo de Artemio Abba continúa
la serie de informes
trimestrales iniciada en los números
67, 70, 73, 76, 79, 82 y 85,
que café
de las ciudades
publica
en relación a los avances y/o retrocesos de la institucionalidad
y gestión de la
Región Metropolitana de Buenos Aires.
Dos
años de continua observación de los vaivenes de la institucionalidad
metropolitana desde el Observatorio
de la Institucionalidad
Metropolitana,
CIHaM/FADU/UBA (oimBA),
permiten un paréntesis reflexivo que la dinámica de la
actividad aconseja. Una revisión crítica de los resultados
alcanzados a la luz de las premisas planteadas al inicio
de esta actividad, que a fines del 2007 se denominaba análisis coyuntural de la institucionalidad
metropolitana, habilitan a un necesario ciclo de aprendizaje
y ajuste.
Se
intentaba con esta aproximación superar una limitación
que adolecía el exclusivo abordaje estructural de la institucionalidad.
Los análisis del caso de Buenos Aires Metropolitana realizados
en una etapa anterior (2006-2007) mostraban que la creciente
interjurisdiccionalidad no encontraba
espacios en la gestión que permitieran abordar los problemas
suprajurisdiccionales (ABBA, A. P., 2006).
En
una dirección avanzan los intentos de coordinación sectorial
(CEAMSE, Corporación del Mercado Central, ECOTAM, ACUMAR),
y en otra los intentos de coordinación sub-regionales (Concosur, Región
Metropolitana Norte, etc.) y, por otro lado, las propuestas
de nuevas arquitecturas institucionales que requieren
largos procesos de institucionalización. Pero el debilitamiento
del rol del Estado en las últimas décadas aleja la alternativa
de cambios institucionales estructurales y, por el contrario,
se sucedieron retrocesos allí donde existían espacios
de gestión metropolitana institucionalizados (disolución
de la Prefectura Gran Rosario,
que funcionó en el período 1969/76).
En
ese contexto pareció de utilidad la propuesta de un Observatorio
de la Institucionalidad
Metropolitana de Buenos Aires, que se
ocupara de monitorear los avances y retrocesos de las
herramientas concretas de coordinación interjurisdiccional para la resolución de problemáticas compartidas
en el ámbito metropolitano.
Período
analizado
Se
observa que las problemáticas metropolitanas se han incrementado
en las últimas décadas, asociadas al creciente valor de
interjurisdiccionalidad (que
entre 1991 y 2001 pasa de Grado III a IV, en relación
al Tipo de Interjurisdiccionalidad y de 2,81 3,34 en relación al Nivel
de Interjutidiccionalidad, ABBA,
A. P., 2006), con una tendencia creciente al continuar
la expansión territorial y poblacional del aglomerado.
Contrastando con este sesgo, en el período analizado se
observa una disminución del Nivel de Institucionalidad
Coyuntural (NIC) que pasó de 0,33 a 0,17 según un indicador
cuyo desarrollo experimental puede verse en el ANEXO 1.
Pero
lo más destacable de esta visión no es el número duro
que expresa el monitoreo de las variables más significativas,
sino que la observación continua permite reconocer que
la incidencia de los componentes que forman ese corpus
conceptual denominado NIC va variando considerablemente
con el correr del tiempo.
Así,
uno de los componentes centrales en la
Agenda y en el armado institucional metropolitano,
la Coordinación
Ecológica Área Metropolitana Sociedad
del Estado (CEAMSE) que se ocupa desde hace más de 30
años de la gigantesca cuestión del tratamiento y disposición
final de los residuos sólidos urbanos (RSU), mostró palpablemente su fracaso en el intento de reestructurarse en
función de las nuevas demandas. Puede observarse como
una alarma roja lo sucedido en Partido de San Miguel,
donde el Municipio clausuró momentáneamente el área de
disposición final de basura en Campo de Mayo por falta
de consulta de una decisión del CEAMSE de aumentar el
volcado en ese predio (Cuadro Nº 1), una más de la larga
serie de desencuentros con las autoridades locales y organizaciones
no gubernamentales.
Después
de los acuerdos de los nuevos gobiernos de Provincia y
Ciudad a principios del 2008, los nubarrones del contexto
político nacional originaron una fuerte tensión entre
las partes, lo cual sumado a la incapacidad de los gobiernos
partícipes para ejecutar los acuerdos asumidos (que pueden
resumirse en aumentar paulatinamente el reciclado, bajando
el volumen de los residuos a enterrar, y la de un reordenamiento
territorial de los sitios de disposición intermedia y
final) ha llevado a una situación explosiva latente.
Por
el contrario, se manifestó una nueva forma de institucionalidad
metropolitana por la presencia protagónica de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) en el
Caso de la Cuenca Matanza
- Riachuelo. Este ejemplo de periferia interna de la Buenos Aires Metropolitana fue
asumida por la
CSJN como un
bien público en riesgo que requiere la tutela del Estado
más allá de las divisiones jurisdiccionales (ABBA,
A. P., 2010).
La Corte Suprema, con esta medida y la designación del Juez Federal de Quilmes, Dr. Luís Armella para hacerse cargo del seguimiento
del tema, intenta
otorgar credibilidad a la acción del Estado y abre
nuevas e inesperadas maneras de formación de institucionalidad
metropolitana. Las multas impuestas a funcionarios que
no cumplían con los cronogramas de obras programadas y
con recursos disponibles y la posterior exigencia de custodiar
las obras en curso mostraron una eficacia novedosa (Cuadro
Nº 1).
Otros
hechos que alteraron el paisaje de la institucionalidad
metropolitana se resumen en los siguientes ítems de la
Agenda:
-
En materia de Transporte, en el período analizado se crean
dos nuevos organismos (la Ley de Reordenamiento Ferroviario,
29/02/08, establece sendos entes ferroviarios: Administración
de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado y
Operadora Ferroviaria Sociedad del Estado) sin considerar
las contradicciones y superposición con la preexistencia
del Ente Coordinador del Transporte Metropolitano (ECOTAM),
nunca puesto en funcionamiento. Pese a los cambios realizados
hasta el momento,no se ha avanzado sobre un
ítems clave de la movilidad metropolitana como es la reconversión
ferroviaria, afirmación que puede apreciarse en el atraso
del proyecto de soterramiento del Sarmiento.
Un
hecho positivo que debe destacarse es el lanzamiento del
boleto único electrónico, anunciado previamente a las
elecciones del 2009 pero hasta hoy demorado e incompleto,
dado que constituye una esperanza de transparencia y planificación
de una actividad hoy financiada mayoritariamente por los
subsidios del Estado. Su vigencia permitiría la redistribución
de la cantidad y calidad de las prestaciones, así
como de las cargas de un servicio de alta inequidad. Las
diferencias entre las Líneas Mitre y Sarmiento, esta última
motivo de estallidos recurrentes de los usuarios, bastan
para verificar la desigualdad del servicio que se presta.
El
retomar obras y planes de extensión en materia de subterráneos
es un hecho positivo del último trimestre que debe destacarse
(Cuadro Nº 1). El Gobierno Nacional comenzó la extensión
de la
Línea E del Subte, que unirá Estación
Bolivar con Retiro, y el Gobierno
de la
Ciudad logró que la
Legislatura autorizara el endeudamiento
para retomar el Plan de extensión de las líneas A, B y
H.
-
En las cuestiones de Salud y Desarrollo Social no se han
retomado los acercamientos iniciales, que habían consistido
en acuerdos o convenios de baja exposición (a diferencia
de los casos de RSU y Transporte) aparentemente para evitar
el clima de polarización política en la región. Solo hubo
un amague de retomar el diálogo como consecuencia de la
epidemia de Gripe A y la amenaza del dengue, que también
terminaron en buenas intenciones, aunque si se intensificaron
las medidas de prevención en las respectivas jurisdicciones.
-
En la temática de Urbanismo y Vivienda, en la que se había
observado la baja capacidad de los actores gubernamentales
para asumir problemas habitacionales interjurisdiccionales o el avance de un Proyecto Privado de
no probada sustentabilidad socioterritorial
en la ribera de los Partidos de Avellaneda y Quilmas (que
no encontró las redes de contención institucional para
darle racionalidad de origen, ABBA, A. P., 2009).
Aun
cuando no constituye un caso interjurisdiccional
entre Provincia y Ciudad, corresponde mencionar el caso
de la Villa 31 y 31 bis, que
a fines del 2009 fueron objeto de una prometedora Ley
en la
Legislatura de la
Ciudad para la urbanización del asentamiento,
basado en un trabajo realizado por la
Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo
de la
UBA. La sanción de la
norma fue seguida por los habitantes del asentamiento
que lo celebraron y es importante destacar que se crea
un organismo interjurisdiccional
la “Mesa de Gestión y Planificación Multidisciplinaria
y Participativa” con intervención de la
Ciudad y la Nación (Ver
Cuadro Nº 1).
-
Se debe mencionar entre los temas interjurisdiccionales
el caso de la
Corporación del Mercado Central de Buenos
Aires (CMCBA) como ejemplo de desaprovechamiento de un
capital institucional existente. Este organismo interjurisdiccional
fue creado hace 3 décadas para resolver la cuestión del
abastecimiento de alimentos perecederos en el Área Metropolitana.
Su utilidad se puso en evidencia cuando, fuera del período
analizado, la turbulencia de los mercados de bienes relacionados
con la canasta familiar, y su alta incidencia en los desacreditados
índices de medición del costo de vida, motivó que la CMCBA emergiera como protagonista en el intento
de regulación de los precios.
-
La emergencia del tema de las Antenas de Telefonía Celular
agregó un ítem a la Agenda en los años de observación
y mostró como las nuevas tecnologías de comunicación pueden
incidir sobre el territorio y requerir su ordenamiento
espacial. El tema mostró una evolución en la que las organizaciones
de vecinos autoconvocados mostraron
el camino desde lo local a lo regional para establecer
normativas de control de su presunto impacto.
Derecho
a la ciudad metropolitana
En
las grandes ciudades con problemáticas de interjurisdiccionalidad
se hace más complejo el ejercicio de los derechos ciudadanos. En ellas
se han ido creando herramientas de participación que abren
posibilidades de incidencia en las políticas, sobre todo
urbanas, en la escala local del barrio o distrito o en
formas descentralizadas de gestión, acercando la toma
de las decisiones al los ciudadanos.
Se
constituyen, por otra parte, organizaciones no gubernamentales
(ONGs) que representan intereses
de la población y que, en general, se focalizan en problemáticas
sectoriales y locales. Son excepcionales las ONGs
que trascienden esa visión focalizada para abarcar el
sistema urbano en su conjunto (por ejemplo, Fundación
Metropolitana y Fundación Ciudad, en el caso de Buenos
Aires).
Entre
las herramientas de participación ofertadas actualmente
pueden mencionarse el Presupuesto Participativo y las
Audiencias Públicas (frente a temas concretos de impacto
ambiental y urbano), aunque ambas inducen por su carácter
a las respuestas focalizadas ya comentadas. La convocatoria
multisectorial alrededor de
Planes Estratégicos o Planes Urbano Ambientales abre otro
tipo de participación, que puede trascender lo local y
sectorial pero encuentra sus límites en las propias características
de las organizaciones participantes, que concurren con
reivindicaciones muy sectoriales y predominantemente locales.
En
los últimos tiempos han aparecido en el escenario de varias
ciudades latinoamericanas (Bogotá, San Pablo, Río de Janeiro,
etc.) movimientos sociales más integradores, que apuntan
a dar un salto cualitativo en lo organizativo y lo reivindicativo
tratando de ejercer un control sobre las políticas públicas
urbanas globales. La duda de este enfoque para el objetivo
de gestión metropolitana es que se ajustan a la realidad jurisdiccional fragmentada existente, que
para el caso de Buenos Aires Metropolitana es muy limitante.
En
esta situación de la elaboración social de las problemáticas
definidas como metropolitanas, se considera que sigue
siendo válido el intento de indagar sobre los recursos
organizativos que se van encontrando en el camino de la
formación de institucionalidad metropolitana. Los resultados
alcanzados muestran un posicionamiento de la propuesta
del oimBA en el intento de monitorear
los avances y retrocesos de las herramientas concretas
de coordinación interjurisdiccional
para la resolución de problemáticas compartidas en el
ámbito metropolitano, y reafirman la necesidad de continuar
la tarea emprendida.
APA
El autor es Arquitecto y Planificador Urbano, a cargo actualmente de
la
Codirección del “Proyecto Estructura
Socio-Territorial del Area Metropolitana
de Buenos Aires”, Centro de Investigación
Hábitat y Municipio (CIHaM),
FADU/UBA. Es Investigador Responsable del Observatorio de la Institucionalidad
Metropolitana de Buenos Aires. Es autor
del libro Metrópolis
Argentinas, editado por café
de las ciudades.
Ver los informes trimestrales anteriores, de la serie de Artemio Abba
que café
de las ciudades publica en relación
a los avances y/o retrocesos de la institucionalidad y
gestión de la Región Metropolitana
de Buenos Aires:
Número 85 I Política de las ciudades (II)
Periferias
internas en el AMBA I
Las cercanas “ciudades ocultas” intrametropolitanas.I
Por Artemio Pedro Abba
Número 82 I Política de las ciudades (II)
Elecciones
legislativas 2009 en el AMBA I Una
lectura en clave metropolitana I Por Artemio Pedro Abba
Número 79 I Política de las ciudades (II)
De
códigos genéticos urbanos
y débil institucionalidad urbanística en el AMBA I
Nueva Costa del Plata y otros anuncios y conflictos metropolitanos
I Por Artemio Pedro Abba
Número 76 I Política de las ciudades
Nueva
institucionalidad metropolitana de las políticas para
el hábitat I Construyendo ciudad
o “La
Estrategia del Caracol” I Artemio Pedro
Abba
Número 73 I Política de las ciudades
Entre
Matrix y Bailando por un Sueño I 300
días en la institucionalidad metropolitana I Artemio Pedro
Abba
Número 70 I Política de las ciudades (II)
200
días de gestión en la Gran Buenos Aires
I Solo fragmentos perdidos de Metrópolis I Por Artemio
Pedro Abba
Número 67 I Política de las Ciudades
100
días de (no) institucionalidad metropolitana en Buenos
Aires I “Sin lugar para los débiles”
I Artemio Pedro Abba
Bibliografía
ABBA,
Artemio Pedro, (2006), Formar
institucionalidad metropolitana en Buenos Aires /Propuesta
de gestión para el AMBA, Revista café
de las ciudades, año 5, Nº 48, octubre
de 2006.
ABBA,
Artemio Pedro, (2009). Nueva Costa del Plata y otros anuncios
y conflictos metropolitanos, Revista café
de las ciudades, año 8, Nº 79, mayo
2009.
ABBA,
Artemio Pedro, (2010), Amanece, que no es poco / La autoridad
de Cuenca Matanza-Riachuelo y la institucionalidad metropolitana
en Buenos Aires, Revista café
de las ciudades, año 9, Nº 87, enero
de 2010.
ANEXO
1.
Análisis
coyuntural de la institucionalidad metropolitana
Para
una profundización conceptual metodológica, pueden buscarse
antecedentes en la serie de artículos publicados en el bienio
2008-2009 con una frecuencia trimestral, que
reunía lo acontecido en cada período. En este informe
se analizan centralmente los resultados y los aprendizajes
para encarar una próxima etapa.
Se
acepta como material principal la captación de información
publicada en medios periodísticos gráficos nacionales
y regionales sobre las problemáticas de tipo interjurisdiccional y las actuaciones de los actores institucionales
gubernamentales o no gubernamentales que las protagonizan.
Del
registro y procesamiento de dichas evidencias se efectúa
la valoración de la importancia de los ítems de la Agenda Metropolitana
y del tipo de herramientas de gestión utilizadas para
su resolución. Tales procesamientos utilizan métodos cualitativos
de valoración que permiten diferenciar problemáticas,
herramientas de gestión y rol de los actores (está planteado
un proyecto de investigación para una revisión y sistematización
metodológica que aun no obtuvo financiamiento).
La
formas que adopte la institucionalidad metropolitana pueden
ser diversas, variando su nivel de sectorialización
y de integralidad. Las formalizaciones
adoptadas tienen que ver, entre muchas otras cuestiones,
en el peso del rol del Estado en la sociedad.
La
tendencia a la integralidad
de la institucionalidad se refleja en la existencia de
miradas transversales y sintetizadoras de las diferentes
problemáticas metropolitanas. La sectorialización
es la tendencia contraria hacia una lógica más autónoma
de las herramientas por tema de coordinación.
Parece
razonable esperar que un predominio de las fuerzas del
mercado en la economía contribuya a una mayor sectorización.
Con esta reflexión se apunta a perder la ilusión de indicadores
técnicos con autonomía relativa en la materia, pero tampoco
debe negarse la utilidad de encontrar formalizaciones
comparables de tales conceptos.
De
hecho, la sectorización en sí no debe ser estigmatizada,
dado que puede contribuir a identificar núcleos problemáticos.
Lo grave de la ultra-sectorización es la visión de absoluta
autonomía que adquieren ciertas organizaciones desde la
visión de los lobbies empresariales,
sectores sindicales y responsables político-partidarios.
Se
plantea la necesidad de revisar, como en cualquier análisis
de tipo cualitativo, los ítems de la
Agenda Metropolitana a la luz de la delimitación
conceptual desde la cuestión interjurisdiccional.
No todos los ítems de la Agenda son sectores significativos
desde la gestión, así como no todos los sectores de la
gestión tienen resonancia en la Agenda Metropolitana.
Los
problemas metropolitanos son los propios de las grandes
ciudades, pero se agravan cuando no hay mecanismos político-territoriales
para resolverlos. En una primera definición, se entiende
como problemáticas metropolitanas los problemas de las
grandes ciudades agravados por la complejidad interjurisdiccional.
Dejando
para nuevas aproximaciones esta discusión, se pasa a la
formalización de un índice, adoptando provisoriamente
como válidos los ítems de la Agenda.
Agenda
Metropolitana
En
los registros construidos durante la primera etapa de
trabajo se han destacado 8 ítems que por su frecuencia,
continuidad e importancia de las menciones se han consolidado
en el armado de una Agenda de Problemas Interjurisdicionales.
Un
listado provisorio incluye: 1. Saneamiento, 2. Transporte,
3. Residuos sólidos urbanos, 4. Desarrollo social, 5.
Salud, 6. Antenas de telefonía celular, 7. Urbanismo y
vivienda y 8. Abastecimiento.
Indicador
de Nivel de Institucionalidad
Se
entiende que después de la experiencia de 2 años de seguimiento
de la cuestión de la institucionalidad es válido el intento
de construir un indicador de institucionalidad. Pero en
primer lugar se debe comprender la noción o cuestión que
se quiere medir y aclarar sobre que se habla cuando se
trata el tema de la institucionalidad metropolitana.
Una
primera definición es que no se intenta por el momento
diferenciar los niveles de sectorialización
e integralidad mencionados previamente.
Solo se busca reflejar las maneras en que la organización
social visualiza sus problemas de orden interjurisdiccional
y los grados de desarrollo de los espacios interjurisdiccionales
creados para su resolución.
Se
han definido provisoriamente tres grados
de institucionalidad de
los espacios de elaboración social de políticas públicas
(GDI) sobre problemáticas metropolitanas y
se han ordenado jerárquicamente en función de su desarrollo:
Discusión
pública sin consideración de su dimensión interjurisdiccional
Discusión
pública de alcance interjurisdiccional
Acuerdos
tácticos, abordajes sectoriales interjurisdiccionales
Políticas
estratégicas concertadas sectoriales y / o mecanismos
permanentes transectoriales
Del
listado de 8 Ítems registrado se han adoptado para este
ensayo de medición los 6
que, como anteriormente se dijo, reúnen las más
altas frecuencia, continuidad e importancia de las menciones.
Desechados por el momento Antenas de Telefonía Celular,
por su desarrollo de alcance aún subregional,
y Abastecimiento de Bienes Comestibles Perecederos, por
su escasa percepción social como problemática interjurisdiccional
metropolitana, el listado adoptado es el siguiente:
1. Transporte.
2.
Saneamiento.
3. Residuos sólidos urbanos
4. Urbanismo
y Vivienda
5. Desarrollo social
6. Salud.
Este
criterio de seleccionar un número limitado de ítems de
la Agenda
que adquieren mayor peso relativo
en los diferentes períodos de tiempo, acepta una posible
variación de los componentes en cantidad y calidad y por
ese motivo se lo restringe como Nivel de Institucionalidad
Coyuntural (NIC). El NIC se calcula de acuerdo a la siguiente
formula y puede variar por definición entre 0 y 1:
NICt: (GDI 1/3 + GDI 2/3 + GDI n/3) / n
Donde
NICt : Nivel de Instittucionalidad Coyuntural en el año t
GDI:
es Nivel de Desarrollo del espacio social interjurisdiccional
de elaboración de políticas públicas según lo definido
previamente
n.
cantidad de ítems incorporados a la Agenda Matropolitana
|
Grados de institucionalidad de los espacios de elaboración social de políticas
públicas
|
|
AÑO
|
Transporte
|
Saneamiento
|
Residuos
sólidos urbanos
|
Urbanismo y Vivienda
|
Desarrollo
social
|
Salud
|
|
2007
|
1
|
1
|
2
|
0
|
1
|
1
|
|
2009
|
0
|
2
|
0
|
1
|
0
|
0
|
NI_12-07=
1/3 + 1/3 + 2/3 + 0/3 + 1/3 + 1/3 = 0,33
NI_12-09
= 0/3 + 2/3 + 0/3 + 1/3 + 0/3 + 0/3 = 0,17
ANEXO
2.
Tablas
Eventos de Incidencia Metropolitana
Ver
Cuadro 2
Ver
Cuadro 3
Ver
Cuadro 4
IMPRIMIR
NOTA
