> AÑO 3 - Octubre 2011
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Modalidades de gestión de grandes proyectos
Por Alfredo Garay

La decisión de intervenir sobre el proceso de urbanización es una práctica recurrente del poder público. Si bien los fundamentos conceptuales de estas intervenciones han variado a lo largo del tiempo, en diferentes culturas y contextos económico-sociales estas prácticas han requerido el desarrollo de instrumentos. 

Los más pasivos, limitan la intervención estatal a la aplicación de un marco normativo que, en tanto restricción al dominio, permite acotar las iniciativas particulares en el marco de ciertas reglas a las que se atribuye la defensa del bien común. El Estado ha intervenido también a través de la obra pública y de la implementación de otros instrumentos de tipo fiscal (impuestos, líneas de crédito, subsidios), entre los que cobra particular significación la contribución por mejoras.

En el otro extremo, algunas sociedades consideran el suelo urbano como un patrimonio común, asignando al Estado la capacidad de administrar ese recurso en tanto representación de la sociedad.

La abolición de la propiedad privada (como en la mayor parte de las experiencias socialistas), la implementación de mecanismos de apropiación de la renta urbana, así como la expropiación del suelo, incluso a través de la compra por parte del Estado de la totalidad del suelo urbano a los privados como en el caso sueco, son expresión de estos intentos de transferir al estado la capacidad de intervenir sobre el proceso de urbanización controlando el suelo urbano.

Muchas sociedades consideran que un desarrollo urbano conducido por el simple juego de las fuerzas del mercado tiene un costo muy alto. En general el mercado no da cuenta de los efectos (ambientales, sociales e incluso económicos) que desencadena. Sin embargo los resultados de una urbanización planificada y ejecutada desde el Estado, por una tecnocracia con poder, tampoco se presentan como satisfactorios.

En los últimos años esta cuestión ha adquirido relevancia. Una nueva mentalidad ha transformado los métodos del planeamiento. La comunidad ha asumido otro protagonismo exigiendo que los diferentes momentos de la elaboración de un plan atraviese por procesos participativos, actitud que también exige otras formas de articulación entre planeamiento y gestión. Planes que asumen que los recursos del Estado resultan siempre escasos para atender las necesidades crecientes de la sociedad, se han visto forzados a formular estrategias capaces de incorporar nuevos recursos, convocando en torno a objetivos comunes la capacidad de inversión de todos los sectores de la sociedad.

En este marco, nuevas estrategias de planeamiento han requerido el desarrollo de otro tipo de instrumentos, que en general coinciden en combinar frente a una misma intervención al sector público y al privado, permitiendo en un número significativo de ejemplos, producir intervenciones de gran escala con considerables niveles de éxito.

 

Antecedentes

Para el movimiento moderno el control del suelo urbano se presentaba como un imperativo fundamental para incidir sobre el crecimiento futuro de la ciudad. La hipótesis de construir ciudades nuevas permitía concebir espacios de norme coherencia, un modelo de ciudad diferente de la trama intrincada de calles y manzanas de las ciudades existentes. Para los discípulos de Le Corbusier la construcción por parte del Estado de una ciudad nueva se presentaba como la situación ideal, en tanto las determinaciones generales de urbanismo no debían lidiar con la dificultad de incorporar a la toma de decisión las intenciones o intereses de los propietarios de la tierra, sobre todo si esos propietarios eran miles de ciudadanos dueños de una parcela inscripta dentro de un tejido sumamente fragmentado.

La concepción de proyectos, como en el de Chandigarh o el de Brasilia incluyó como parte fundamental la creación de un Ente, que como principal propietario del suelo, estaba en condiciones de pautar áreas y ritmos de crecimiento, estimulando o restringiendo el mercado de suelos en función de las directivas del plan y de la evolución del valor de la tierra en el mercado inmobiliario.

A casi cuarenta años de esta experiencia es valido preguntarse sobre la valides de esta teoría y sobre la eficacia de estos instrumentos. 

Si analizamos con un poco mas de detalle el marco conceptual que sustentó estos proyectos, constataremos que la cuestión del crecimiento, era asumido como un efecto perverso en el que recurrentemente caigan las ciudades que tenían éxito. esta amenaza llevó a definir un limite poblacional y territorial para el crecimiento de estas ciudades, que en el caso de Brasilia fue de 500.000 habitantes.

Si agregamos a este análisis algún nivel de complejidad, constataremos que el crecimiento de una ciudad se expresa como la extensión de la mancha urbana, pero también como paulatina transformación de ciertas partes del tejido urbano existente, agregando mayores niveles de complejidad a algunos sectores de la estructura urbana, o incrementando la intensidad de ocupación a través del crecimiento en altura.

La idea de esta transformación interior de la trama, define a la ciudad como una realidad en evolución, como un fenómeno dinámico, donde la iniciativa de diferentes actores sociales da lugar a intervenciones de diversa escala.

Puede por lo tanto concluirse que en el marco conceptual que sustenta estos proyectos subyace una idea de la ciudad como gran edificio, y del plan urbano como visión anticipada del resultado a alcanzar a través de una construcción en etapas. El desarrollo de la historia y la incorporación de procesos imprevisibles en el momento de la elaboración del plan producen intervenciones imprevistas, alteraciones internas de la trama, que son frecuentemente percibidas como una perdida de coherencia del proyecto, como una suerte de degradación.

Con cierta distancia podemos poner en discusión estas premisas, sosteniendo la hipótesis que una ciudad no puede nacer hecha, no puede desarrollar la vida si no define como y donde ha de crecer y en que partes ha de admitir que su propio tejido se transforme.

Creo que es de enorme interés el caso de Brasilia que a pocos años de su fundación es declarada pieza histórica y como tal patrimonio de la humanidad. Una ciudad que lejos de convertirse en museo, en tanto sede del Gobierno Federal tiende a experimentar el crecimiento tanto de su envergadura como de su complejidad.

Este desafío ha dado lugar a un intenso debate entorno a la propuesta de nuevos lineamientos de urbanismo que puedan sintetizar ambas cuestiones, y en este marco, a la reformulación de los instrumentos tradicionales de regulación urbanística y control del suelo para garantizar su eficacia en el marco de otras políticas.

Para el movimiento moderno el control del suelo (banco de tierras) era un instrumento fundamental del plan. Permitía pautar ritmo de crecimiento de la ciudad incorporando suelo urbano respondiendo con facilidad a los requerimientos del sector publico y definiendo mecanismos (licitatorios) que pauten la transferencia de suelo publico al sector privado. Permitía asimismo regular el valor de la tierra, en tanto el incremento de la oferta insidia sobre el valor de la tierra en el mercado y por lo tanto sobre la capacidad de los sectores de menores recursos para acceder al suelo urbano.

La construcción de vivienda colectiva responde también a este marco conceptual, dado que el fraccionamiento de la propiedad en cada edificio (condominio) dificulta su posterior transformación, consolidando conjunto tras conjunto fragmentos acabados de ciudad.

La falta de precisión entre lo publico, lo colectivo (condominio) y lo privado ha dado lugar a un repertorio interesante de situaciones, que van desde el desinterés por el cuidado de las áreas colectivas, frecuentemente asumidas como publicas por el gobierno local que se hace cargo de su mantenimiento, hasta la apropiación privada de áreas colectivas, (o publicas) como en el caso de la delimitación de jardines e incluso de la ampliación de las viviendas.  

Los instrumentos de control del suelo (concebidos a partir de la propiedad publica del suelo) tienden a perder vigencia desde el momento que la propiedad es transferida a sus ocupantes (o adjudicatarios) quienes por este acto quedan automáticamente incorporados al mercado de suelo urbano.

La posibilidad de modificar los usos y morfológicas queda entonces acotada por los códigos urbanos que pautan el tipo y la intensidad de uso y las geometrías (envolventes) que rigen la subdivisión y la edificación.

En algunos casos se intentó impedir que al transferir la tenencia el Estado no pierda la propiedad de la tierra, implementando políticas que asignaban la vivienda en renta. Estas políticas pusieron en crisis la capacidad del Estado para administrar eficazmente un parque habitacional tan grande y diverso.

Fue asimismo recurrente la figura del bay enfiteutico, a través del cual el propietario (en este caso el Estado) transfiere el derecho de uso por un cierto tiempo, sin que esta transferencia implique la sesión de la propiedad, de modo que una vez vencido el plazo el predio vuelve a manos de su propietario.

En la mayoría de los casos las restricciones al dominio tienen como instrumento central un código, que en tanto expresión del bien común tienen como condición la razonabilidad de la norma y la igualdad ante la ley.

En las ultimas décadas, la implementación de planes de urbanismo sobre áreas urbanas consolidadas ha llevado a modificar mucho criterios.

En primer lugar porque el protagonismo de movimientos sociales de todo tipo ha impuesto la participación ciudadana como un imperativo indispensable de las decisiones de urbanismo, consolidando el papel de las instituciones y procedimientos a través de los cuales se procesan sus contradicciones.

Los nuevos emprendimientos tienden a tomar en cuenta su viabilidad, debiendo precisar mecanismos de gestión que ha de implementar un Eestado con serias restricciones presupuestarias. El nuevo enfoque asigna al Estado la capacidad de fijar el rumbo, pero en el marco de estrategias que puedan ser interesantes para el sector privado, permitiendo que la asignación de recursos para esta estrategia integre los recursos del Estado y los de la comunidad.

Ha cambiado asimismo la escala de las intervenciones Ningún actor social (tampoco el Estado) se considera con fuerzas como para intervenir sobre la totalidad, pero a la ves, los nuevos programas urbanos superan significativamente la escala de la parcela. Las nuevas estrategias tienden a identificar proyectos capaces generar efectos en cadena. Las intervenciones sobre grandes predios o sobre fragmentos de ciudad se presentan como oportunidades para articular la capacidad de intervención de diferentes actores (públicos y privados) en el marco de instituciones de gran complejidad.

Los instrumentos tradicionales de control del suelo han experimentado importantes modificaciones, ampliándose y sofistacándose hasta conformar un “kit” de herramientas precisas, aplicable en el marco de dispositivos[1] (instituciones, instrumentos y procedimientos) que las combinan dentro de secuencias que tienden a protocolizarse.

Me interesa proponerles algunos ejemplos a través de los cuales buscaremos comprender cuales han sido las nuevas modalidades de gestión que han permitido llevar adelante intervenciones de urbanismo de gran escala en contextos diferentes.

 

La figura de la “authority” en el caso de Battery Park. New York.


Figura 1 Battery Park. Nueva York
 

Battery Park es un sector del puerto de Nueva York ubicado en el sud oeste de la isla de Manhattan . Está separado del downtown por una autopista que marca el limite de la zona bancaria.

En la década del 60 este sector fue desafectado de los usos portuarios, permitiendo la construcción de un conjunto de viviendas de interés social.

La experiencia no tuvo resultados alentadores. A comienzos de la década del 70, si bien su localización indicaba que podía tratarse de una pieza de enorme valor, se presentaba un área deteriorada.

En los Estados Unidos cuando el gobierno de una ciudad debe tomar a su cargo asuntos que representen un interés estratégico, el sistema institucional prevé la designación de una autoridad competente. A través de esta figura (authoririty) el municipio delega en una persona (funcionario) la capacidad de gerenciar cuestiones de gran importancia, como el puerto o el aeropuerto, implementando para su manejo modalidades de tipo empresario.

La figura de la autoridad asigna a un funcionario responsabilidades que lo habilitan para manejar cuestiones de interés público reproduciendo modalidades que habitualmente caracterizan al sector privado.

En el caso de Battery Park la persona seleccionada fue un joven funcionario, Richard Kahan, al que se encomendó promover un emprendimiento inmobiliario que revirtiera las tendencias de deterioro que presentaba aquel sector.

Analizando el sitio Kahan identificó dos problemas: el primero solucionar las dificultades para acceder al predio, separado del ¨down town¨ por una vía de transito rápido; el segundo, lograr que una gran empresa acepte el desafío de ser pionera en una operación que localice los usos del down town sobre el borde de agua (waterfront) .

Haciendo uso de sus atribuciones contrató en forma directa al arquitecto Cesar Pelli, considerándolo una “marca” atractiva para los inversores, capaz de proponer un master plan con una imagen potente.

Con estas cartas en la mano entrevistó al grupo Olimpia York, de origen Canadiense, considerado en aquel momento como uno de los promotores [2]mas sólidos y prestigiosos, encargándole en forma directa la realización de este proyecto.

Olimpia York aceptó el desafío, convenciendo a American Express de la posibilidad de establecer allí las oficinas centrales del grupo. Esta decisión, que implicó una serie de ajustes en el master plan original (como que en la selección de materiales predomine el color verde), despertó gran expectativa en el circuito financiero de la ciudad , dando lugar a una fuerte corriente de inversión sobre este sector.

El master plan debió solucionar el problema del cruce sobre la vía rápida proponiendo la construcción de un paso peatonal de gran porte, provisto de escaleras mecánicas que vincula el hall principal de las torres gemelas con el hall central de Batery Park. Este gran hall cubierto se comporta como una plaza de escala urbana. Los muros vidriados permiten grandes visuales sobre el frente costero que a su ves ha sido acondicionado con un magnífico parque[3].

En nuestro contexto latino se hace difícil imaginar una figura capaz de concentrar tanto poder de decisión, dentro de formas mas o menos discrecionales. Esa enorme efectividad, basada en la capacidad de una persona para tomar decisiones, encontraría en nuestro medio enormes dificultades para sustentar la legitimidad de sus decisiones. En el contexto americano la legitimidad guarda relación con la eficacia de la intervención, y con la capacidad del funcionario de demostrar la claridad de las acciones frente a mecanismos de control sumamente rigurosos.

En términos conceptuales de esta experiencia interesa resaltar algunos datos: 

1- La elaboración de un master plan que desarrolle conceptualmente los alcances de la intervención.

La flexibilidad de este master plan, que sobre la base de una geometría razonable debe permitir el emplazamiento de una serie de productos inmobiliarios (reconocidos o innovadores) que conforman un programa tentativo.

El master plan debe asimismo ponderar las dimensiones del emprendimiento, calculando aunque sea en forma preliminar costos y beneficios.

Debe por ultimo proponer una imagen que exprese en términos gráficos las características de la propuesta. Este documento asume un carácter netamente ideológico, connotando el emprendimiento de cara a la discusión, que la autoridad debe librar frente a actores económicos, políticos y sociales, que intervendrán en diferentes momentos del proceso de toma de decisión.


2- Un segundo dato se refiere a la figura del desarrollador, y al crecimiento de su importancia para la implementación de emprendimientos de gran envergadura. La experiencia americana permite identificar a lo largo del tiempo una interesante evolución de los empresarios que asumen este roll:

Originalmente las intervenciones sobre la ciudad asociaban a una empresa constructora y a un inversor que derivaba sobre el real state excedentes acumulados en el desarrollo de otra actividad económica.

La importancia del financiamiento dio lugar a una época en que los bancos se convirtieron en promotores de los emprendimientos urbanos. Con el correr del tiempo fue consolidándose la opinión que los constructores, cuando eran los promotores de un proyecto, construían muy caro, y que los bancos, cuando delegaban la concepción y el gerenciamiento de estos emprendimientos en personajes formados en la dinámica financiera, presentaban una falta de imaginación notable.

La figura del developper (desarrollador) surgió como superación de estas instancias, tratándose de un personaje capaz de combinar creatividad y credibilidad, virtudes que le permitían asociar a un conjunto de empresarios entorno a un gran proyecto..

Los desarrollares fueron por lo tanto promotores de intervenciones de escala urbana, centrando su actividad en la capacidad de convocar financiamiento, contratar y supervisar la ejecución , comercializando en forma mayorista las diferentes partes del proyecto. En rigor no tienen por que ser inversores, percibiendo por su contribución al desarrollo del proyecto un porcentaje proporcional al éxito del negocio.

El éxito de los desarrolladores llevo a algunos casos a vincularlos con grandes fondos de inversión, para quienes pasaron a ser un interlocutor principal en la afectación de una parte significativa de su cartera.

En los últimos años la complejidad que ha adquirido la tramitación de las autorizaciones, sobre todo en lo referido a la construcción de los consensos, basados sobre el conocimiento de la racionalidad de los diferentes actores, ha dado origen a una nueva modalidad de desarrollador, que frecuentemente encuentra a antiguos funcionarios municipales, como los personajes mejor calificados para llevar adelante el emprendimiento.

La existencia de diferentes modelos de operación, no desdibuja la importancia del desarrollador como sintetizador del conjunto de interese privados que se asocian en la inversión, y por lo tanto como interlocutor principal cada ves que el Estado pretenda encarar una operación compleja sobre suelo publico.

 

3- Un tercer dato que interesa destacar es que el proyecto debe combinar aspectos que signifiquen ventajas para los diferentes actores que intervienen en la toma de decisión. Debe por lo tanto ser atractivo para los inversores, prestigioso para los políticos y debe implicar mejoras objetivas para las condiciones de vida del vecindario.

Este aspecto guarda relación con la existencia de códigos flexibles, capaces de ser modificados para incorporar iniciativas imposibles de imaginar en el momento de su concepción. Esta observación no apunta obviamente a promover la eliminación de estos instrumentos, sino a la necesidad de implementar los mecanismos [4] que permitan procesar este tipo de intervenciones. En el caso de New York estas modificaciones son posibles, siempre que obtengan la aprobación del Consejo Municipal, que impone como condición para su tratamiento la elaboración de una serie de estudios destinados a evaluar ambiental y socialmente el impacto de estas intervenciones, y a discutir la iniciativa frente a las asociaciones de representantes de los interese del vecindario.

En la actualidad estos beneficios deben ser demostrados, confrontando generalmente con un numero importante de costos sociales (como su impacto ambiental). El riesgo de sumergirse en un conflicto político que repercuta sobre la imagen del proyecto y sobre sus posibilidades de comercialización, hace depender la viabilidad del proyecto de su calidad arquitectónica, del prestigio de los inversores, y de la capacidad de negociación de quien lo lidera. La propuesta deberá por lo tanto tener la flexibilidad suficiente para modificarse, sacrificar algunos intereses en función de la satisfacción de los intereses de los otros, en el marco de la conformación de un consenso que garantice la calidad del proyecto, y la sustentabilidad política y económica del emprendimiento.

En el caso de Battery Park estas condiciones se verificaron, permitiendo desarrollar en un plazo especialmente corto una intervención que tuvo un impacto sumamente positivo. Prueba de ello es que en la actualidad la fotografía de este proyecto es presentada recurrentemente como una de las imágenes mas significativas de la ciudad de Nueva York.

 

La oferta desregulada como alternativa a un código estricto. Docklands. Londres.


Figura 2 Docklands. Londres 

En el marco del gobierno de Margaret Tacher, la confrontación entre las políticas ultra liberales de la primera ministro y los marcos regulatorios sostenidos por el gobierno de la ciudad (City Council) era permanente.

Basada en la premisa que los terrenos portuarios eran de jurisdicción nacional, y por lo tanto exentos de las regulaciones establecidas por el gobierno local ( normativa urbana), la primera ministra impulso la creación de una empresa responsable de la urbanización de 600 ha del puerto de Londres.

En su concepción, el éxito de la operación residía en la posibilidad de ofrecer un área absolutamente abierta a la iniciativa de los inversores, que podrían presentar sus propuestas sin ajustarse a un marco normativo predeterminado.

Esta hipótesis partía del supuesto que esta intervención abriría una nueva dinámica en la actividad inmobiliaria, que como expresión de la capacidad transformadora de las fuerzas del mercado, haría frente a las tendencias recesivas de la economía de la época, promoviendo efectos benéficos sobre la estructura del empleo. Para poner en marcha esta idea , en el marco de las leyes de Reforma del Estado que caracterizaron su gestión, transfirió las tierras a una sociedad anónima de propiedad pública pero de derecho privado, encargándole la realización del proyecto.

A diferencia del caso americano esta empresa respondía a un directorio, diferenciando un staff de corte técnico de las figuras políticas que conformaban la dirección. 

Coherentes con las premisas desregulatorias, la operación no se inició con la elaboración de un master plan, sino con una subdivisión de las 600 ha en partes, y realizando obras destinadas a mejorar las condiciones de accesibilidad de cada parte. 

La tarea fundamental de la empresa fue por lo tanto la promoción de eta iniciativa, difundiendo las potencialidades del sitio para la realización de negocios.  

El traslado de las oficinas del diario Times, jugo un papel decisivo para consolidar la credibilidad en este proyecto que hasta ese momento sosobraba en el mar de dudas de los inversores, influenciados por el pensamiento de los ciudadanos comunes, mas afectos a un desenrollo urbano regido por una autoridad que dé garantías, ajustando su acción dentro de un código. 

Con este nuevo aval, emprendedores de diferente escala presentaron y concretaron iniciativas en diferentes sectores del antiguo puerto. En algunos casos se trato de la remodelación de edificaciones portuarias existentes, en otros de la construcción de conjuntos de viviendas u oficinas. 

Sin embargo el proyecto cobró gran envergadura cuando el mismo desarrollador de Battery Park, el grupo Canadiense Olimpia York, propuso un proyecto de gran envergadura, Canary Wharf, avalado también esta vez, por el prestigio profesional de Cesar Pelli.

La obra incluyó la construcción de un edificio en torre (el mas alto de la ciudad de Londres) de una estación por la que pasa un monorriel proveniente de Bank (downtown londinense) así como la realización de enormes espacios públicos (proyectados por Korn, Petersen &Fox) que consolidan la monumentalidad de este conjunto.

En la actualidad el emprendimiento tiene mas de 15 años, y no ha logrado concretar el 30 % de la superficie afectada.

La ciudadanía ha rechazado en las urnas la implementaron de este tipo de políticas, reivindicando la reinstauración de un marco de regulaciones al desarrollo urbano.

La crisis de los bonos emitidos por el gobierno americano en tiempos de Regan impacto negativamente sobre los negocios del grupo Olimpia York, que debió enfrentar la quiebra antes de la finalización de los trabajos de Canary Wharf. La zozobra del proyecto requirió de la intervención estatal, que finalmente alquiló un parte significativa de las nuevas construcciones para localizar oficinas públicas, incorporando una nueva vitalidad al resto de las inversiones.

Puede por lo tanto concluirse que existe una posibilidad de promover el desarrollo de grandes emprendimientos en un marco de desregulación casi absoluta. La experiencia demuestra sin embargo que no es este el marco mas adecuado para promover las inversiones. La inseguridad de lo que sucederá alrededor, incrementa la incertidumbre sobre el futuro del proyecto y por lo tanto la resistencia de quienes invierten en proyectos de largo plazo. La experiencia demuestra que los proyectos son mas sólidos cuando los empresarios inscriben sus iniciativas en el marco de estrategias con resultados previsibles. Parecería asimismo importante considerar la escala del emprendimiento, desarmando la totalidad en un numero razonable de piezas, que serán paulatinamente incorporadas acompañando los ritmos de inversión de la economía local.

Es de señalar que en el caso de los Docklands, la sociedad promotora, no perseguía ningún objetivo importante entorno a la realización del valor de la tierra. Este bien, así como los costos de urbanización indispensables para garantizar la accesibilidad y la infraestructura de los predios, eran prorrateados como costos de una política de estimulo a las inversiones (especialmente extranjeras) en un contexto general de recesión.

Con el correr de los años se constata una paulatina consolidación del proyecto, que apoyado sobre bases mas sólidas que las que atrajeron a los primeros pioneros, han dado lugar a una corriente consistente de desplazamiento de actividades y de personas sobre estas nuevas áreas de la ciudad, llegando incluso a asignar significados a estos sitios y edificaciones que han pasado a constituir parte del patrimonio cultural y por lo tanto del imaginario de los londinenses.

Tanto Battery Park como los Docklands refieren a intervenciones sobre grandes espacios desafectados (vacíos) próximos a las áreas centrales de la ciudad. En ambos casos la asignación de nuevas funciones tiene efectos substanciales sobre los mecanismos de asignación de valor del suelo urbano. La intervención del Estado dinamiza estos procesos, aunque en el marco de proyectos políticos que no pretenden asignar a estas intervenciones objetivos de tipo social. La política urbana, en estas intervenciones se propone dinamizar la actividad económica de la ciudad, descartando la realización de acciones destinadas a mitigar o compensar los efectos de inequidad y segregación a que da lugar el despliegue territorial de las leyes de mercado.

 

El establecimiento público de las villes nouvelles en Francia.


Figura 3  Villes Nouvelles. Francia

En las antípodas de esta experiencia se sitúa el caso de las villes nouvelles francesas.

Delegando en el Estado el rol de motor de la transformación económica y social del país, la Francia de la década del 60 se proponía promover una distribución mas racional de la población sobre el territorio, haciendo frente a las tendencias de metropolización que presentaba la región Ille de France.

Bajo la dirección de Jean Delouvrier, las instancias gubernamentales de planificación impulsaron un proyecto de creación de nuevos asentimientos suburbanos en la región parisina.

En el numero 146 de la revista Architecture d'aujourd'hui donde se expone el proyecto de las 5 villes nouvelles, un articulo las compara con las ciudades de Chandigarh, Brasilia y de las ciudades inglesas de Thamesmead y Milton Keynes concebidas entorno a la misma ideología.

La concepción de estos emprendimientos, a fines de la década del 60 posibilidad de construir una ciudad nueva. La alternativa suburbana se presentaba como una nueva oportunidad de remitirse a los principios de organización espacial propuestos por el movimiento moderno.

La experiencia de las ciudades dormitorio llevaba a atender con un cuidado especial la generación de empleos, proponiéndose asimismo la localización de centros comerciales, administrativos y equipamientos educativos de nivel terciario y universitario.

La jurisdicción sobre la que se emplazarían estos emprendimientos presentaba los primeros problemas. Dado que en el sistema francés el gobierno local tiene una dimensión muy pequeña, la mayor parte de los proyectos requería la implementación de un marco institucional capas de fusionar los distintos municipios en una única institución.

La figura del sindicato de comunas, en tanto organismo colegiado conformado por los municipios, el gobierno regional y el gobierno central, se convierte en el ámbito fundamental de concertación para la viabilidad de los emprendimientos.

Una ves definido el proyecto, y desarrolladas sus etapas técnicas fundamentales (transporte infraestructuras, condiciones ambientales, etc.) la etapa operacional se inicia con la conformación de un Establecimiento Público que tendrá la responsabilidad de gerenciar esta faz del proyecto.

El establecimiento público tendrá la tarea de gestionar los fondos públicos comprometidos por cada repartición corresponsable de la implementación del proyecto y de administrarlos garantizando su asignación a la realización de las tareas programadas.

La producción de suelo urbanizado (garantizando el transporte las infraestructuras las áreas verdes y los equipamientos sociales) es por lo tanto la actividad principal del Establecimiento Público. Su segunda responsabilidad será la comercialización mayorista de este suelo, promoviendo entre inversores públicos y privados el desarrollo de las diferentes partes del proyecto. La construcción de un cierto porcentaje de vivienda pública (en alquiles o propiedad) la localización de universidades o de oficinas públicas descentralizadas, serán algunas de las posibilidades de promoción de la inversión publica. La construcción de vivienda para vender en el mercado, de establecimientos fabriles de edificios de oficinas o de centros comerciales, será el eje de la negociación con promotores privados, a los que se buscara interesar por el proyecto en el marco de diferentes posibles formas de venta o asociación.

En este caso se ve al estado haciendo el gasto, asumiendo la primera gran inversión tendiente a valorar el suelo a través del acondicionamiento territorial, y al sector privado desarrollando posteriormente la realización de programas específicos. Este modo de articulación entre lo publico y lo privado se diferencia notablemente de las anteriores, la hegemonía de la inversión estatal permite garantizar la construcción de partes significativas del proyecto a pesar de su baja (o nula) rentabilidad. Pudiéndose considerar que su rentabilidad ha de medirse en condiciones sociales o culturales de las que el estado se ha constituido en garante, logrando con su concreción otras rentabilidad de naturaleza política y social, como la legitimación de la acción de gobierno frente a los sectores con mayores dificultades para satisfacer sus necesidades en el mercado.

Desde otra perspectiva podría analizarse el interés del sector privado que resigna la iniciativa a cambio de garantías para el desarrollo de su actividad. Puede asimismo analizarse que esta inversión constituye una gigantesca transferencia al sector privado que integra tierras y mercados que le serian inaccesibles, apropiándose de una parte importante de la renta del suelo derivada de inversiones que el sector privado no realiza.

La razonabilidad de este proceso debe constatarse en la medida que el sector privado achica la tasa de ganancia en el marco de una gestión eficiente, donde ganancia y riesgo tienden a minimizarse.

A treinta años de esta experiencia las villes nouvelles han alcanzado gran envergadura.

Se abren dudas respecto a las consecuencias de haber optado por áreas despobladas, en lugar de haberse apoyado en los antiguos cascos de localidades suburbanas. La falta de historia tiende ser el argumento con el que se explica una cierta artificialidad de los espacios, la ausencia de animación de sus áreas centrales y el disgusto que expresan sus habitantes frente a una vivienda que consideran siempre transitoria.

Salta sin embargo a la vista la eficacia el sistema de articulación entre las partes del proyecto, garantizando a través de una oficina local la coordinación intersectorial entre las diferentes instancias del estado, así como la articulación funcional entre las partes construidas con fondos públicos y las asignadas al sector privado.

La figura del promotor, aunque de menor envergadura que en las experiencia anteriores, sigue jugando un papel fundamental como organizador del sector privado, responsable de la concepción de productos inmobiliarios adecuados, de asumir las instancias ejecutivas de su producción y de encarar las instancias cada ves mas complejas de la comercialización. 

Es de señalar que en el caso Francés, desde fines de la década del 50 ha quedado establecido un marco jurídico particular para las diferentes formas de asociación público-privado, en el marco del cual las Sociedades de Economía Mixta (SEM) adquieren capacidad de desarrollar modalidades de actuación propias de la actividad privada manteniendo el carácter estatal de su paquete accionario, o asociando a diferentes sectores del Estado.

A lo largo del tiempo los proyectos de las Villes Nouvelles han ido evolucionando, constatándose en la actualidad tiende a rever ciertos criterios de la ciudad moderna, permitiendo el desarrollo de un suburbio extendido y poco denso de casas individuales con jardín, lo que implica un cambio radical del discurso urbano estructurado entorno a la promoción de programas de vivienda de alta densidad como modo de garantizar la rentabilidad de los costos de urbanización y de amortiguar la transformación creciente del suelo productivo rural en suelo urbano.

Esta paradoja expresa contradicciones entre los supuestos sobre los que se funda la política publica y los deseos y aspiraciones de los habitantes, que consideran que el suburbio ofrece mejores oportunidades para adquirir una vivienda con mas espacio. En la actualidad este es uno de los debates centrales del urbanismo francés, que ve desvanecer algunas de sus premisas frente a la transformación de los modos de vida a que da lugar la globalización.

 

El Port Vell y la ciudad olímpica de Barcelona.

 
Figura 4 Port Vell. Barcelona 

La idea que un gran proyecto abre la oportunidad de impulsar transformaciones substanciales de la estructura urbana sirvió a comienzos de la década del 80 para iniciar en Barcelona una tendencia de cambios.

La etapa inmediatamente posterior al restablecimiento de la democracia había priorizado las cuestiones que señalaba la movilización popular, impulsando líneas de acción destinadas a la atención de las dificultades mas inmediatas.

A mediados de la década del 80, los responsables de planeamiento señalaban la necesidad de promover intervenciones mas estructurales, indispensables para reposicionar la ciudad en el marco de las nuevas perspectivas que habría la incorporación de España a la Comunidad Económica Europea.

Sobre la base de un sistema de planeamiento consolidado a partir de la década del 60, el área de planeamiento promovió la aparición de un amplio repertorio de iniciativas, cuya articulación superaba su condición de intervenciones puntuales, proponiendo un cambio sustantivo en la estructura de la ciudad.

La particular situación de Cataluña en la nueva conformación del espectro político Español permitía avizorar ambiciosos programas de obra publica. El remozamiento de edificios de valor patrimonial, la construcción de nuevos espacios públicos y de grandes obras viales hablaban del inicio de una nueva época.

Fue sin embargo la consigna de la recuperación de la costa, que expresaba un viejo anhelo de la sociedad, la que convocó a la ciudadanía a apoyar la realización de una transformación de la estructura de la ciudad de gran envergadura.

La recuperación del viejo puerto (Port Vell) se convirtió en la primera de estas propuestas, requiriendo para su materialización de un acuerdo entre la ciudad y las autoridades del Puerto Autónomo.

La superposición de incumbencias entre la autoridad municipal y la portuaria, atravesó por un momento de concertación, que permitió que las oficinas municipales desarrollen un primer plan maestro.

Contemporáneo de las experiencias de Nueva York, Baltimore, Hamburgo y Londres, el master plan debió resolver los problemas de accesibilidad al sitio, la integración de un programa complejo y la estimación de inversiones y beneficios, lanzándose a la búsqueda de inversores internacionales. Como en los casos anteriores la búsqueda de una imagen potente requería el aval de un gran arquitecto. Su selección llevó a la convocatoria de un concurso internacional para el proyecto del World Trade Center, [5] del que resultara ganador el arquitecto Pei [6].

La necesidad de implementar un nuevo modelo de gestión no encontró sin embargo eco en las autoridades portuarias, que a medida que el proyecto avanzaba incrementaban su interés por controlar los resultados.

El proyecto de la ciudad olímpica toma forma durante la candidatura de Barcelona como sede olímpica y se consolida a partir de la selección de la ciudad en 1986. La experiencia de las exposiciones mundiales de 1888 y de 1929 afirmaba la hipótesis que estos grandes eventos pueden ser la ocasión para la realización de grandes proyectos, produciendo efectos positivos sobre el desarrollo urbanístico de la ciudad.)[7] identificando a la zona del Montjüic como la mas beneficiada. 

Bajo la consigna de reintentar Barcelona, las actuaciones previstas constituyen un sistema de operaciones plenamente ejecutables, cuya magnitud producirá sin lugar a dudas, importantes efectos sobre la ciudad y sobre el territorio metropolitano [8] Las principales actuaciones se concentraron sobre cuatro áreas estratégicas, afectando a cada intervención un área de entre 140 y 210 ha.

El proyecto de los juegos olímpicos se propone por lo tanto ejecutar una parte significativa de las intervenciones previstas por los planes, pero en términos operativos significa la posibilidad de obtener en forma simultanea y a corto plazo la factibilidad de toda la propuesta. La posibilidad de encarar simultáneamente una gran cantidad de obras publicas (grandes vías, aeropuerto, red de alcantarillado, defensa de costas, preparación de urbanizaciones, modificación de parte del puerto, apertura y mejoramiento de parques plazas y espacios públicos, etc.) incluyendo el proyecto de la villa olímpica, tienen como fuente fundamental de financiamiento los beneficios indirectos que ha de absorber el Estado por el desarrollo de este evento.

Oriol Bohigas al referirse a esta estrategia afirma que el ayuntamiento ha buscado realizar una serie de operaciones muy concretas , escogidas estratégicamente par que una ves acabadas dentro de términos asequibles, actúen como puntos de generación del tejido urbano, y lo ¨infecten¨ de una nueva urbanidad: Como era natural este método comenzó a aplicarse en operaciones de pequeña escala, pero su continuidad lo lleva a trascender esta escala, alcanzando dimensión metropolitana.

La búsqueda de financiamiento para estas intervenciones se montó sobre los siguientes criterios:

· La celebración de los juegos no puede implicar la creación de nuevos impuestos.

· No es un objetivo que los juegos generen beneficios, si lo hacen deberían ser reinvertidos

· El conjunto de inversiones debe apuntar a maximizar los beneficios socio económicos

Para lograrlo se cuenta con los recursos provenientes del Comité Organizador y de los diferentes niveles del Estado que actúan en forma concertada sobre convenios explícitos de corresponsabilidad. Deben agregarse a estos recursos ingresos substanciales provenientes de la venta de los derechos de televisación , de utilización del emblema olímpico y de la esponsorización en base a directrices fijadas con criterios empresariales.

El proyecto de la Villa Olímpica fue emplazado sobre antiguos terrenos ferroviarios afectados para el desarrollo de este evento. La producción de suelo urbano formo parte de los convenios suscritos entre el ayuntamiento, y el Comité Organizador. La construcción de los inmuebles fue licitada sector por sector, siendo el atractivo para los inversores la certeza de que podrían alquilar las viviendas a un precio fijo durante el plazo de desarrollo de la olimpiada, obteniendo líneas de crédito favorables para la construcción de edificios que luego podrían ser vendidos en el mercado.

De esta experiencia vale rescatar el sentido de la oportunidad.

En primer lugar para inscribir la estrategia de transformación de la ciudad en el marco de una coyuntura que permite concentrar inversiones en un plazo sumamente acotado.

En Segundo lugar sobre la evaluación de impacto, considerando la potencia de transformación que adquiere un conjunto de piezas articuladas.

No deja sin embargo de inscribirse dentro de un esquema de intervención Estatal de tipo clásico, que carga el esfuerzo substancial de la transformación sobre la obra pública.

El caso de Arpegio, empresa urbanizadora de la Comunidad Autónoma de Madrid.

 
Figura 5 Arpegio Madrid

Contemporáneamente con la experiencia de Barcelona, la ciudad de Madrid exploró diversas alternativas innovadoras de gestión urbana. Como en el caso anterior, todo un primer tiempo estuvo marcado por el protagonismo de las organizaciones ciudadanas y su demanda de atender a requerimientos pendientes tras los largos años del franquismo.

Al igual que la mayoría de las grandes ciudades europeas a comienzos de la década del 80 Madrid enfrentaba el problema del crecimiento, tanto en términos demográficos como económico, debiendo afrontar la disyuntiva de permitir la expansión de la ciudad, de promover el crecimiento de una nueva ciudad o de nuevas ciudades, debiendo a la ves encarar políticas destinadas a la recuperación y el mejoramiento de la ciudad existente. Una primera publicación (Recuperar Madrid) asume la necesidad de promover un debate público para definir cuales serian las posibilidades de recuperar la ciudad consolidada y hasta que punto debía permitirse la ampliación de los limites del área metropolitana . Este debate define toda una primera época de la consejería de urbanismo. También en este caso la definición de una estrategia para la ciudad serviría de marco para identificar una serie de fragmentos sobre los cuales concentrar la acción. Estos fragmentos debían por lo tanto demostrar una cierta capacidad de producir efectos en cadena, incidiendo sobre la evolución de su entorno inmediato.

Este plan que se propone suturar, coser[9], busca estructurar la ciudad a través de acciones que completen la trama y conecten la periferia, partiendo de un diagnostico, que como afirma el arquitecto Mangada[10] era producto de un crecimiento que presentaba malformaciones.

La normativa urbana siguió haciendo eje en la aplicación de la Ley de Suelos (vigente desde 1976) que pese a ser concebida durante el franquismo demostró seguir siendo un instrumento eficaz para el manejo del suelo urbano. Esta ley prevé mecanismos de redistribución de la renta, incorporando mecanismos de intercambio o compensación del valor del suelo. Es este el caso de los mecanismos de indemnización sobre derechos adquiridos, afectados por la modificación del plan, o de los mecanismos de reparcelamiento que permite el traslado de aprovechamiento diferenciales de un sitio a otro de la ciudad, transfiriendo una parte del suelo creado al dominio publico (cargas), lo que permitió la creación de importantes reservas de suelo para la ciudad de Madrid.

Con este marco, la figura de los convenios fue propuesta recurrentemente como un modo de permitir la confluencia de intereses entre la administración y el sector privados para resolver determinados problemas sobre la base de mutuas cesiones. Si bien los convenios no pueden sustituir las figuras jurídico - administrativas vigentes, tienden a construir un cuerpo de instrumentos administrativos formales (legales) a partir del cual se ajustan los modos de interpretación y aplicación de las normas.

La Ley de Suelos es un instrumento normativo tendiente a restringir la expansión de la mancha urbana que incide tanto sobre la capacidad de construir dentro de la trama consolidada como sobre la posibilidad de habilitar nuevas urbanizaciones. Su aplicación tuvo como efecto inmediato un notable encarecimiento de los precios, incrementando la incidencia del costo de suelo en la conformación de los costos de cada emprendimiento.

La política pública tendió a compensar estos efectos, incorporando la obligación de destinar un porcentaje del suelo creado (programado) a programas de vivienda de protección oficial y promoviendo la realización, sobre estas áreas de nueva urbanización, de conjuntos habitacionales destinados a los trabajadores. Parte de estas construcciones fueron realizadas directamente por la empresa municipal de vivienda. Otra alternativa vinculó a los responsables de la política urbana con organizaciones cooperativas, o mutuales, organizadas en torno a los gremios, que en este marco pudieron desarrollar emprendimientos habitacionales para sus afiliados, accediendo al suelo publico a través de los mecanismos previstos por esta política.

Sin lugar a dudas, esta política segmenta la población sobre el territorio, diferenciando unas zonas en las que la población accedió a la vivienda a través del mercado (incluyendo diversas modalidades de crédito) de otras donde la población accedió a la vivienda a través de operatorias del Estado. En el marco de estas políticas, la Comunidad Autónoma de Madrid, de quien depende la Gerencia de Urbanismo, implementó políticas de canje de tierras contra capacidad de construcción en otras zonas de la ciudad, llegando a habilitar durante los tiempos del auge inmobiliario (años 86, 87 y 88) una cantidad de suelo edificable de 1.200.000 m2 para usos terciarios y de 800.000 m2 para 16.000 viviendas (un total anual de 2.000.000 m2).

Sin embargo las políticas más innovadoras surgieron de la necesidad de definir nuevas formas de articulación entre lo público y lo privado, incrementando el protagonismo del Estado en la producción de suelo urbano. Como ya afirmamos al comenzar esta ponencia los instrumentos normativos se caracterizan por su pasividad y cuando las acciones son encaradas como obra pública, las intervenciones se acotan a las restricciones que fija el marco presupuestario. La necesidad de tener la iniciativa como actitud indispensable para garantizar la implementación del plan llevó a la necesidad de contar con un instrumento de gestión que garantizara la realización de las faces operacionales del plan, ampliando el marco de posibilidades que tradicionalmente acota a la obra pública.

Sobre esta hipótesis fueron redefinidas las funciones de ARPEGIO, una empresa de derecho privado propiedad de la Comunidad Autónoma de Madrid, a la que se asignó la realización de los nuevos grandes emprendimientos

Cumpliendo las funciones de un promotor, Arpegio identificaba las tierras programados para la ampliación del perímetro urbano.. La incorporación de estas tierras a las áreas de suelo programado implicaba fuertes valorizaciones. Si, por el contrario, excluidas de las zonas urbanas pasaban a ser suelo agrario protegido, las posibilidades de obtener una renta de ese suelo quedaban por lo tanto restringidas al uso agrario.

En el marco de esta definición Arpegio buscaba negociar con los propietarios las condiciones en que se produciría el nuevo suelo urbano. La posibilidad de inscribirse dentro de los proyectos de Arpegio se presentaba a los propietarios de la tierra como una oportunidad de incorporarse a procesos de intensa valorización. Conscientes del ejercicio de esta presión, Arpegio apuntaba a apropiarse de una parte de la renta como mecanismo de financiamiento del proceso de urbanización. Las cuentas de Arpegio, por lo tanto, no apuntaban a extraer beneficios, pero si a financiar la urbanización (es decir infraestructuras, equipamientos, etc.) con los recursos surgidos del proceso mismo de urbanización. Con esta hipótesis, los diferentes emprendimientos permitían que el Estado asuma un rol significativo en la producción del suelo urbano apropiándose de una parte de los beneficios que habitualmente se apropia el sector privado.

Operativamente, Arpegio podía comprar suelo rural, canjearlo por metros cuadrados de suelo urbanizado, por metros cuadrados de edificación, o por porcentajes de participación en las sociedades creadas para gerenciar cada emprendimiento.

Las grandes decisiones del plan podían por medio de este mecanismos convertirse en proyectos ejecutivos donde concentrar la invención de los recursos públicos, convocando a la ves entorno a estos mismos proyectos otros recursos de origen privado que contribuirían al desarrollo de la estrategia propuesta.

La empresa identificaba las posibles parcelas e iniciaba una primera rueda de negociaciones con sus propietarios buscando definir alternativas de gestión conjunta. Una vez identificado el sector, contando con una encomienda precisa formulada por un interlocutor correctamente constituido (contratos, convenios, sociedades, etc) Arpegio desarrollaba los estudios que definían la viabilidad económica, técnica y jurídica del emprendimiento. Como un autentico promotor gestionaba la recalificación del suelo siguiendo los procedimientos exigidos a cualquier particular, gestionando a la vez los recursos económicos y financieros necesarios para desarrollar el proyecto. Una vez obtenidas las autorizaciones desarrollaba los estudios de detalle destinados a implementar la etapa operacional.

Es de señalar que, como en el caso de las villes nouvelles, la escala de las intervenciones implicaba una subdivisión del proyecto y, consecuentemente la asignación, venta o asociación de Arpegio con promotores y constructores de diferente escala. El gerenciamiento de los trabajos (contratación, programación y dirección de obra, control de calidad, etc.) y los procesos de comercialización (incluyendo difusión y financiamiento) podían quedar en manos de Arpegio o de alguno de sus asociados según la escala de cada emprendimiento, repartiéndose asimismo los costos y beneficios.

Considero válido insistir sobre algunos objetivos de esta política que apuntaba a la realización de acciones suma cero, es decir de proyectos cuyos beneficios se aplican al logro de determinados objetivos sociales, y que por lo tanto no implican necesariamente la obtención de ganancias, pero tampoco de costos para el Estado.

La noción de una suma cero como resultado de estos emprendimientos implicó en todos los casos un ajustado estudio económico y financiero, implicando en varios tramos de su desarrollo la necesidad de recurrir al crédito (oficial o privado) para hacer frente a sus necesidades de financiamiento.

Todas estas alternativas requirieron que esta empresa se mueva dentro del ámbito del derecho privado, ejerciendo las atribuciones de cualquier empresa, aunque sometida a mecanismos de control especial, dado que los recursos que administraba provenían del Estado, debiendo por lo tanto ordenarse en función de objetivos de naturaleza política.

Terminada la experiencia de la gestión socialista al frente de la Comunidad Autónoma de Madrid la función de esta empresa se fue desdibujando, en tanto la implementación de políticas mas liberales, reimplantaron el concepto de que el Estado no debe hacer aquello que supuestamente corresponde al sector privado.

En el marco de este análisis, la experiencia de Arpegio se presenta como relevante, en tanto nos permite ponderar la eficacia de la combinación de instrumentos, sobre todo cuando estos instrumentos apuntan a generar tendencias de urbanización que operan como correctoras de las deformaciones (efectos no deseados) a que dan origen las leyes del mercado y permitiendo, simultáneamente, la apropiación social de recursos que incrementan la capacidad de actuación del Estado.

 

La experiencia del APUR y la figura de las ZAC en la ciudad de París.

 
Figura 6  ZAC en París

La creación de una oficina específica para el planeamiento de la ciudad de París coincidió con el surgimiento de una primera mirada autocrítica sobre lo realizado hasta entonces.

La visión de los urbanistas de la década del 60 se inscribía con optimismo en el marco conceptual de la Carta de Atenas. La percepción del futuro como oportunidad y del pasado como atadura alentaba un planeamiento de tipo proyectual tendiente a imaginar una nueva ciudad, sin tener demasiado en cuenta las condiciones (políticas, económicas, sociales y culturales) en que se produce la ciudad existente. La demolición se presentaba entonces como una alternativa válida para “hacer espacio”, depositando en manos de la prefabricación la capacidad de dar respuesta a la problemática del hábitat de los sectores populares.

Las altas densidades permitirían la apertura de nuevas áreas verdes, dando lugar a nuevas morfologías, capaces de mejorar las condiciones ¨higiénicas y ambientales¨ en las que se desarrollaría la vida cotidiana de la población en las grandes ciudades.

Una mirada optimista del aporte de la ciencia y la tecnología hacía prever que los principales problemas encontrarían respuesta en la dinámica misma del desarrollo. El desarrollo de las fuerzas productivas permitía verificar esta hipótesis, masificando el acceso a nuevos productos que transformaban sustancialmente la vida cotidiana.

Torres y barras habían proliferado en el sur de la ciudad, en el marco de las políticas de “renovación urbana” guiadas por el pensamiento de la Carta de Atenas, se habían demolido barrios enteros de la antigua París. El 3 de julio de 1967, el Consejo de la Ciudad decide crear un instrumento de ”investigación y de acción” planteando en sus estatutos la necesidad de “definir una política de urbanización coherente para París”, anunciando ciertas dudas respecto de las consecuencias urbanas de la modernidad.

Su primer director, Pierre Yves Ligen, parte de una visión crítica de la “renovación urbana” para volver sobre la ciudad, es decir, ajustando las propuestas al paisaje de París, a su silueta, al uso de la calle, a su evolución histórica.

El APUR es una agencia prevista por la Loi D’Orientation Foncière, asociando al gobierno central, la ciudad de París y la Región Ille de France como una asociación civil sin fines de lucro, según los parámetros establecidos por la Ley de 1901.

A diferencia de los Establecimientos Públicos de Villes Nouvelles (EPVN) el Atelier Parisien d’urbanisme (APUR) acota su tarea a una única comuna. Esta particularidad se explica por tratarse de la ciudad capital y también por su envergadura.[11]

El APUR es una fundación, financiada (con diferentes niveles de aportes) por los organismos que confluyen en el Consejo de Administración, que administra sus recursos con total independencia. El personal que trabaja en esta agencia no tiene status de empleado público, tratándose de profesionales contratados por una institución sin fines de lucro. En el marco de estas condiciones, el APUR puede desarrollar su tarea con enorme independencia de los cuerpos políticos, garantizando la calidad técnica de sus aportes, opiniones y propuestas.

Como contraparte, las instituciones tienen la obligación de acudir al APUR para formular sus planes y programas, confiadas en que estos equipos técnicos inscribirán sus propuestas en el marco de la filosofía general y el sistema de intereses que encarna el partido en el poder. La historia del APUR da cuenta de una enorme estabilidad del personal a lo largo del tiempo, no sólo a nivel de los cuadros técnicos sino de su dirección, la que a lo largo de 30 años solo ha tenido tres directores[12].

La idea de una ciudad también puede ser relacionada con la matriz conceptual del pensamiento moderno. Construir sobre la nada libera de las condiciones de la realidad existente. Pero en el caso de París, ceñido por los límites de un borde urbano construido, el APUR no tuvo otra alternativa que comprometerse con la ciudad existente. La dificultad pera encontrar grandes áreas vacías (punto de partida de las villes Nouvelles) llevó a pensar otra estrategia tendiente a producir modificaciones en el interior del tejido urbano operando sobre fragmentos. En algunos casos el rediseño del fragmento permitió redistribuir densidades y abrir vacíos (como en el caso de las bodegas de Bercy o de la fabrica Citroën) . En otros casos la intervención se centra en la puesta en valor del patrimonio impulsando programas de rehabilitación urbana (Le Marais, la Butte aux Cailles) o se limita a proponer transformaciones normativas (como en el caso de Saint Denis) tendientes a ajustar la política urbana a la vitalidad de la ciudad existente.

Ante estas intervenciones se producen conflictos de intereses que confrontan inversores y vecinos, presentándose asimismo conflictos entre diferentes ámbitos del Estado se impone la necesidad de producir una concertación (Estado-Estado) que permita coordinar las acciones avanzando en la realización, superar conflictos e indecisiones y que garantice la eficacia de las inversiones, la calidad de las propuestas, así como los parámetros estéticos de su arquitectura.

La estructura del Plan Director incluye siempre un número acotado de intervenciones puntuales. Más allá del desarrollo de ejes sectoriales, selecciona una cantidad de fragmentos para emplazar en ellos operaciones concretas de diseño urbano.

Los grandes lineamientos del Plan dan sentido a estas intervenciones, en tanto las inscribe en el marco de una estrategia de acción referida a la totalidad, pero, a la vez, la actitud de los diferentes sectores de la sociedad y su reacción frente a la posibilidad de cambios que los perjudiquen impone como condición de cualquier acción a corto plazo la necesidad de concentrar. Los puntos seleccionados coinciden, en general, con áreas problema (por ejemplo, una zona deteriorada) o con espacios que experimentan un cambio de actividad, como por ejemplo, el retiro de un emplazamiento industrial que deja libre una área de oportunidad. En algunos casos, ambos objetivos se complementan, proponiendo un programa de renovación urbana a partir del desplazamiento o la transformación de las características del desarrollo de una actividad en una parte del ese sector. En todos los casos, estas intervenciones suponen transformaciones normativas.

La ley define un procedimiento para este tipo de intervenciones. Sobre la base del Plan Director, el APUR tiene la responsabilidad de definir el programa y la morfología para el sector.

En la definición del programa el APUR podemos leer ciertas líneas recurrentes que nos hablan de la existencia de criterios (intencionalidades) que tiñen con contenidos ideológicos tanto las estrategias generales como los programas y proyectos de esta repartición.

La búsqueda de “mixité” (mezcla) por ejemplo, apunta a la formulación de programas donde los usos residenciales se complementen con otros usos con mayores posibilidades para generar empleos. Se procuraba que los diferentes fragmentos de ciudad no tiendan reproduzcan la problemática del zoning, que deja a ciertas horas áreas vacías. La noción de mixticidad también se refiere a la decisión de mezclar sobre cada fragmento diferentes sectores sociales: combinando operaciones típicas de mercado inmobiliario (viviendas compradas a crédito) con otras modalidades de vivienda (louayer proteger) encuadradas dentro de un variado abanico de operatorias de vivienda social.

La mixticidad de usos implica asimismo una redistribución de las densidades, procurando incorporar al tejido nuevos espacios abiertos, que obviamente implican el desarrollo de un entorno de mayor densidad.

Podríamos afirmar que el mejoramiento de la calidad arquitectónica de los edificios también se presenta como una dimensión que el APUR impulsa recurrentemente. 

Estas propuestas deben tomar la forma de un código particular para el sector (POS) y, como propuesta, someterse a un procedimiento de consulta que garantice que los diferentes involucrados (beneficiados o perjudicados) por esta intervención puedan manifestar su opinión. El registro de estas opiniones pasa a formar parte del expediente, constituyendo uno de los elementos centrales que el Consejo Municipal tomará en cuenta para sancionar la modificación de la norma.

A su vez, la propuesta debe ser sometida al análisis de los diferentes organismos que han de contribuir a su financiamiento, desarrollando una factibilidad que fundamentará el presupuesto básico del proyecto.

Concertado un programa, un marco normativo y un presupuesto, se asigna la responsabilidad de la ejecución a una empresa de economía mixta. Puede crearse una con esta función específica o asignarse la responsabilidad a una SEM ya probada.

Esta empresa encara la realización de los grandes trabajos, la gestión de los recursos y la implementación de los procesos de comercialización, llevando adelante las negociaciones coyunturales con los diferentes actores involucrados.

La Agencia (APUR), el procedimiento de aprobación de las ZAC (y sus complejos pasos intermedios) y la actuación de las SEM, conforman el núcleo del dispositivo que ha permitido en los últimos años que la ciudad de París afronte proyectos de gran envergadura y los concrete en forma exitosa.

En otros casos el paso a la etapa operacional no tiene por interlocutor a una SEM. En la implementación de Operaciones Programadas de Acondicionamiento del Hábitat (OPAH) impulsa, por ejemplo, programas de reconversión de oficinas desocupadas afectándolas a programas de vivienda de renta subsidiada. Para ello se crea una oficina local (PACT) responsable de promover entre los propietarios de los edificios (o de las parcelas) la ejecución de las obras de rehabilitación (de los edificios y/o los departamentos) y de selección y adjudicación de los futuros inquilinos. Esta oficina no depende del APUR, sino del fondo de vivienda social que financia este programa. Sin embargo el equipo de profesionales del APUR encargado de este sector interactúa con la oficina del PACT tanto en la definición del programa como en el desarrollo de las discusiones de un eventual cambio del POS.

 

Los procedimientos de una ZAC

La denominación de Zona de Aménagement (acondicionamiento) Concertado, nos refiere a la necesidad de resolver un conflicto potencial ente los diferentes actores e intereses afectados por una operación. La delimitación de una ZAC es una decisión de planeamiento, en tanto la intervención sobre un fragmento de la trama tiende a inducir efectos sobre el área circundante y sobre otros procesos (económicos y sociales) que alteran el funcionamiento de la estructura general de la ciudad dando lugar a modificaciones de mayor escala.

La primer tarea es, por lo tanto, analizar el comportamiento de esta pieza, los efectos de su posible alteración, prefigurando escenarios referidos a los diferentes cambios posibles. Para desarrollar los trabajos el APUR afectará un equipo de su staff, encargado de desarrollar los análisis necesarios para la formulación del programa. Esta operación es seguida de un ejercicio participativo, desarrollando diferentes proyectos a través de un concurso de ideas.

En los últimos emprendimientos, el APUR ha optado por invitar a un número acotado de urbanistas a desarrollar estas hipótesis. Por el desarrollo de esta tarea el APUR abona un honorario fijo que cobrarán todos los participantes a cambio de la cesión de los derechos de su idea. El APUR toma en cuenta todos los trabajos y desarrolla su propio criterio sobre la base de estas posibles aproximaciones. Finalmente el equipo de urbanistas del APUR, que ha tomado a su cargo el desarrollo de esta ZAC elabora la síntesis, formalizando una propuesta concreta.

Sobre esta base, el APUR contrata a un urbanista de reconocido talento para que convierta estas ideas en una norma y sea el responsable del seguimiento del proyecto durante la etapa de implementación. El architecte en chef (arquitecto en jefe) tendrá la responsabilidad de transformar estas ideas en un POS (Plan de Ocupación del Suelo) que es un texto normativo (redactado en el lenguaje del Código), que será el documento en torno al cual se discutirá la modificación al Código.

Si bien se tiende a identificar a las ZAC como un recorte espacial, la realidad es que la ZAC es un procedimiento; es decir, una secuencia pautada de pasos a seguir para producir una modificación al código.

No es posible pensar en el sistema de planeamiento francés que en una noche el Consejo Municipal modifique la norma. El equilibrio de poderes, si bien le asigna al consejo de representantes de la ciudad la última palabra, le impone un procedimiento a través del cual garantiza que esa decisión será tomada contando con todos los elementos de juicio necesarios para garantizar su seriedad.

La presentación de una propuesta de nuevo POS (Plan de Ocupación del Suelo) implicará la designación de un “oficial enqueteur” (encuestador) que tendrá la responsabilidad de garantizar que el expediente registre el punto de vista de todos los actores implicados. Esto implica tanto informes técnicos, presentaciones de vecinos sueltos o instituciones, como el acta de audiencias públicas en que la cuestión fue tratada.

Como cierre de su tarea, el “Oficial Enqueteur” presenta un informe que incluye su opinión.

El Oficial Enqueteur es, en general, una persona de conocido prestigio, que ha tenido experiencia en los más altos niveles de gobierno, por ejemplo, antiguos prefectos que ya están jubilados.

La convocatoria para desarrollar esta actividad, en general, los honra por lo que se dedican a esta tarea con total responsabilidad, aunque no reciben por su realización más que un viático.

En algunos casos (como en el de la renovación de la ZAC de Bercy) la complejidad del debate requiere mayores cuidados, sobre todo en la realización de las audiencias públicas. Reconociendo la soberanía de los alcaldes (Maires) de cada circunscripción (arrondissement) la asamblea es presidida por ellos. Sin embargo, para su control ha sido designado un “GARANTE”, que tendrá como responsabilidad constatar que la asamblea ha sido correcta, que todos han tenido posibilidad de expresarse debidamente y que todos los aspectos importantes del proyecto han sido tratados.

La presentación del POS ante la Asamblea de Representantes es, por lo tanto, el último paso de un proceso arduo a través del cual el POS ha debido absorber múltiples modificaciones. Finalmente, el tema es tratado por el Consejo de París y convertido en la nueva norma. De esta forma el proyecto el proyecto entra de lleno en su faz operacional.

Para encarar esta iniciativa, el APUR debe lograr conciliar los intereses de las diferentes instancias del Estado, incorporando tanto al programa como a la propuesta espacial sus requisitos y condiciones.

Este es un proceso azaroso que lleva, en general, varios años, teniendo como decisión central la delegación de la implementación del proyecto en una Sociedad de Economía Mixta.

El trabajo de la SEM tiende a ajustar los términos del programa, en tanto la interacción con actores económicos concretos tiende a alterar la ecuación económica y financiera sobre la que se construyó su primera factibilidad.

La necesidad de flexibilidad programática de la SEM contrasta a menudo con la búsqueda de mayores precisiones que el vecindario solicita al código, tensándose esta conflictividad durante todo el proceso de discusión del POS.

La relación entre el APUR y la SEM tendrá como articulador fundamental al arquitecto en jefe, que pasa a ser contratado por la SEM para garantizar tanto la fidelidad de las intervenciones al programa, como la calidad y la coherencia de los diferentes proyectos particulares.

La intervención de los arquitectos en cada proyecto específico (a escala de un edificio) también da lugar a un procedimiento interesante. En general, los promotores inmobiliarios que asumen el desarrollo de cada parte del proyecto (un edificio de viviendas u oficinas, un centro comercial, etc.) tienden a proponer su propio arquitecto. A través de los años, esta relación se ha ajustado, desconfiando el APUR de la calidad de los arquitectos propuestos por los empresarios. Se ha tendido a la elaboración de concursos que incluyan la calidad y el interés del proyecto entre las pautas de adjudicación de las partes del programa. Se ha probado también la realización de concursos arquitectónicos de las partes para licitar después la participación de los empresarios sobre la base de un proyecto dado. Cualquiera sea la forma adoptada, en todos los casos los arquitectos que finalmente proyectan los edificios deberán someter sus propuestas a la “corrección” del arquitecto en jefe, que puede imponerles condiciones para garantizar la homogeneidad de las partes dentro de la ZAC o la calidad de los proyectos. La normativa básica definida por el POS, agregará posteriormente otras restricciones, como la definición de niveles de cornisa, tipo de barandas, materiales de fachada u otro elemento de tipo proyectual que pueda ser considerado por el arquitecto en jefe como importante para garantizar la calidad final de la ZAC.

Obviamente, esta práctica genera todo tipo de conflictos entre los diferentes participantes. Sin embargo, se procesa como un conflicto entre profesionales que buscan optimizar la calidad arquitectónica del emprendimiento. La figura del Arquitecto en Jefe es, sin duda, la que recibe mayor presión, condición que determina que esta responsabilidad sólo puede recaer sobre profesionales de enorme prestigio, los que en función de su reconocida experiencia (profesional y humana) tengan la capacidad de subordinar las decisiones de los diferentes proyectistas. Esta figura permite sin embargo, una cierta autonomía de cada arquitecto particular respecto de su comitente, que puede justificar determinadas opciones de proyecto como requisitos o imposiciones del arquitecto en jefe, quien guarda respecto al comitente una total autonomía.

En el caso de Bercy, donde el Arquitecto en Jefe fue J-P.Buffi, observamos que profesionales de la envergadura de Portzamparc, Ciriani, Montes o el mismo Frank Ghery se subordinaron a sus indicaciones, pudiendo constatarse que el resultado tiene una unidad ambiental remarcable. No deja, sin embargo, de ser pertinente señalar que la figura del Arquitecto en Jefe cercena la capacidad expresiva de cada arquitecto, pudiendo convertirse en un figura semejante a la de un censor.

En el marco de este análisis, en el que buscamos conocer un cierto numero de experiencias eficaces para gerenciar políticas de intervención urbana , la experiencia de la ciudad de París nos permite concluir que la eficacia del sistema de planeamiento se debe a la construcción de un dispositivo adecuado para articular las diferentes partes del problema.

La idea de dispositivo nos refiere a un sistema claramente estructurado de instrumentos, instituciones y procedimientos que administra flujos de información y decisión dentro de pautas establecidas. Como la necesidad de este dispositivo surge de la práctica, su construcción se ha ido complejizando en el tiempo, logrando articular las intervenciones de un conjunto cada vez más abarcador de actores sociales. Resulta asimismo de interés observar el rigor con que en cada caso se aplica este método, estandarizando secuencias que nos recuerda la conformación de protocolos que pautan procedimientos (o rutinas) de actuación (como por ejemplo en el caso de tratamientos médicos).

Si la capacidad de transformar la realidad se mide en términos de relaciones de poder, este sistema de instituciones y procedimientos demuestra una enorme sabiduría para fragmentar y reunificar este poder, permitiendo que durante el curso de esta operación se introduzca una dinámica de cambio que permita un progreso consensuado. Esta operación no es ajena a una cierta actitud del Estado francés, que asume ser el eje de la transformación de la sociedad y por lo tanto, de una voluntad política de imponer el interés general en términos de eficacia, equidad y legitimidad. Seguramente este protagonismo del poder público es difícil de reconocer en otras sociedades, más proclives a admitir a la dinámica del capital y al mercado como ejes de la transformación de la realidad, asignando al estado un papel más moderado.

Lo más sorprendente es que esta actitud sea mantenida como política de Estado por encima de los cambios coyunturales de los partidos en el gobierno, aún siendo frecuentes en la historia reciente los casos de oposición entre gobierno central y municipal o la cohabitación de los partidos mayoritarios en diferentes instancias del gobierno. Uno de los secretos de este sistema de instituciones es una clara diferenciación entre aquellas que desempeñan un rol técnico, económico o político, evitando que la lógica central de cada institución confunda este sistema de intereses.

Esta condición se apoya sobre una sólida tradición del Estado, donde los cuadros técnicos y administrativos garantizan la continuidad de las políticas apoyados en la estabilidad del empleo y en la implementación de un sistema de reclutamiento fuertemente determinado por la estructura educativa.

Se apoya asimismo sobre una sólida tradición democrática, que lleva al electorado a evaluar la gestión de sus elegidos, poniendo a prueba la capacidad de los políticos para demostrar con hechos, en períodos relativamente cortos, su eficacia para transformar la realidad en beneficio del pueblo.

Más allá de las condiciones objetivas, es justo señalar que la eficacia del sistema también depende de ciertas condiciones personales, que cobran especial importancia en aquellos que tienen la responsabilidad de garantizar la interface.

La implacable eficacia de la ZAC, cuya expresión material se constata en más de 70 actuaciones de diferente escala en la ciudad de París ha demostrado que es posible intervenir sobre la trama de la ciudad en el marco de una estrategia coherente. Ha demostrado asimismo que estas intervenciones inciden sobre las áreas circundantes, produciendo efectos en cadena, agregando a la capacidad de acción del Estado (con recursos siempre limitados) la capacidad de acción de la sociedad, que inscribe sus prácticas en el marco de estrategias concertadas, dando lugar a acciones coherentes.

Ha demostrado también la posibilidad de concertar, asumiendo la dinámica de la participación ciudadana como una práctica habitual y esencial para garantizar no sólo la legitimidad sino también la eficacia de las intervenciones.

Sin embargo, esta dinámica no es ajena a la evolución de las condiciones de contexto que, en la coyuntura actual tienden a modificar los términos en que se encuadra esta acción. La retracción económica y el incremento del desempleo que acotan la capacidad de inversión del Estado. La conformación de una economía global que tiende a homogeneizar los términos de competencia entre regiones, forzando a una ciudad que quiera recibir inversiones a aceptar las condiciones de factibilidad que imponen otras ciudades con las que compite.

La presión de corrientes políticas que cuestionan los diferentes mecanismos de regulación, buscando acotar la intervención del Estado a un campo más específico. El descontento social a que da origen el progresivo incremento de la carga fiscal que induce a la población a reclamar por un uso más eficiente y ajustado de los recursos públicos.

Debe a esto agregarse la presencia de cambios en los hábitos cotidianos de los parisinos, que nos refieren a cambios en la percepción de su situación en relación a nuevos imaginarios y deseos.

La posibilidad de intervención sobre la ciudad existente no tolera, por lo tanto, gastos superfluos, grandes operaciones de prestigio, evaluadas sobre su viabilidad fiscal. A la vez, la ciudadanía consultada una y otra vez, manifiesta una cierta resistencia al cambio, al que -a diferencia de otras coyunturas- no identifica con el progreso y menos aún con el mejoramiento de sus condiciones de vida.

Las ZAC en este contexto, se han convertido en un sinónimo de la transformación urbana que, como proceso global, es más bien resistida.

Creo que lo principal que se puede rescatar de esta experiencia es que la construcción de un dispositivo adecuado para la implementación de políticas urbanas es una construcción histórica, es decir, es el resultado del encadenamiento de decisiones que responden a problemas reales. Esto no quita que sea posible prever una cierta arquitectura, diseñando un sistema de instituciones y procedimientos que busquen convertir un problema complejo en una sucesión de operaciones simples.

 

Conclusiones

Hemos intentado describir diferentes modalidades de implementación de políticas urbanas, partiendo de figuras para llegar a otras mas complejas. La figura de una autoridad delegada, que ha servido como punto de partida, fue poco a poco incorporando nuevos niveles de complejidad, articulando a través de mecanismos cada ves mas sofisticados lo publico y lo privado, lo normativo y lo operativo, dejándonos como saldo el conocimiento de un amplio abanico de instrumentos y procedimientos al que denominamos dispositivos de planeamiento.

El estudio de estos casos permitió también diferenciar el comportamiento de los sectores empresarios, políticos, de los representantes vecinales y de los equipos técnicos, identificando procedimientos destinados a potenciar la capacidad de contribuir de los diferentes actores, reconociendo la existencia de diferentes racionalidades.

Dentro de este espectro de instrumentos posibles, la definición de estrategias de urbanismo parece nutrirse de un nuevo instrumental. No se trata ya de aplicar tal o cual procedimiento sino de encontrar la combinación adecuada en función del tipo de acción que se desee implementar.

Confieso que esta reflexión fue central en el momento que encarábamos el desarrollo de Puerto Madero, pero también que la experiencia de llevar adelante un emprendimiento como ese, agudizaba la observación, la critica, y la adaptación, realizando el ejercicio de reconstruir la lógica de estas operaciones en contextos tan diferentes como los nuestros.

Creo que este repaso de la experiencia de otros nos es útil siempre que no intentemos tomarlos como fórmulas. Analizarlas nos ayuda a identificar cuestiones, a evitar errores, a identificar potencialidades, y sobre todo a desarrollar elementos de juicio mas complejos a los cuales recurrir cuando nos corresponda montar o analizar las instancias operativas de una política urbana.

AG

Notas

[1] La noción de dispositivo es tomada en los términos de Michel Foucault (Un dialogo sobre el poder. Ed Alianza)

[2] La palabra desarrollador es la traducción al español de developper, que identifica a una persona o empresa especializada en la organización de negocios de bienes raíces. Los franceses designan a quienes cumplen ese rol como promotor, y en Brasil se lo conoce como integrador.

[3] Proyectado por James Vansweden y Wolfgan Oehme, dos de los paisajistas mas prestigiosos del mundo.

[4] Planes parciales, planes de sector.

[5] edificio símbolo de la nueva posición de Barcelona.

[6] Arquitecto chino autor entre otras obras de las pirámides de museo del Louvre (París)

[7] Jaume Sobrequés Proyección e impulso urbano en la historia de Barcelona

[8] Luis Millet. La ciudad y el proyecto de los juegos olímpicos

[9] Como dijera el arquitecto Moneo un plan hecho por costureras

[10] Que en aquellos años se desempeñaba como Consejero de Urbanismo de la Comunidad Autónoma

[11]. tratándose de un territorio de 105 km2, con más de 5.000 manzanas y cerca de 75.000 parcelas. Con una población de 2.500.000 de habitantes y 1.800.000 empleos (según el censo del ‘90).

[12] Pierre Yves Ligen, Nicolas Politis (ambos se retiran por cuestiones de salud) y Nathan Starkman (director actual).

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