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Los nuevos
espacios urbanos emergentes carentes de institucionalidad,
objeto de una serie de análisis sobre alternativas
de gestión posible (Abba, A. P., 2006) traspasan las
fronteras nacionales en la medida que avanzan los procesos
de integración de las economías del mundo. Áreas
metropolitanas, conurbaciones, sistemas urbanos integrados
funcionalmente requieren ser vistos desde el ángulo
de la gestión de problemas comunes.
En algún
momento, las autoridades locales y estaduales involucradas
en el fenómeno metropolitano en la Triple
Frontera (Ciudad del Este-Foz de Iguazú-Puerto
Iguazú) que ya supera los 600 mil habitantes y a cualquiera
de las ciudades de esa región del MERCOSUR, tendrán
que sentarse alrededor de una misma mesa a ordenar ese dinámico
y complejo territorio común. Pero, por ahora, es más
caliente el conflicto suscitado un poco más al sur,
sobre ambas márgenes del Río Uruguay.
Se está
aludiendo al sistema urbano transfronterizo de Fray Bentos
– Gualeguaychú, de escaso peso poblacional y económico
en la región, pero objeto actualmente de una fuerte
inversión en marcha para instalar una fábrica
de pasta de celulosa de gran dimensión. Esto ha abierto
un caso paradigmático, porque ha enfrentado a dos
países de larga tradición de buena vecindad,
en un conflicto que oscurece cualquier otra situación
de este tipo en el continente americano.
El mismo
surgimiento del conflicto pone sobre la mesa la novedosa cuestión
de los sistemas urbanos transfronterizos. Que la inclusión
de una planta industrial sobre la orilla este del río
Uruguay haya generado la conmoción que hoy se vive,
muestra a las claras el alto grado de integración
entre los centros urbanos involucrados.
En la
resolución de este conflicto, encontrando una solución
superadora de los intereses u objetivos unilaterales, se pone
en juego la capacidad de crecimiento de la unión de
los países del sur de América. La clave es que
los pueblos del MERCOSUR puedan hacer de estos problemas de
impacto sobre recursos compartidos una forma de aprendizaje
e integración creando nuevos géneros de
institucionalidad regional y local transfronteriza.
Sistemas urbanos transfronterizos
Existen
en el continente americano muchos casos de sistemas urbanos
transfronterizos (SUT) en los cuales, si bien algunos de ellos
tienen larga data, el nuevo marco de relaciones entre países
ha impuesto distintas reglas del juego a las relaciones entre
los distintos sub-componentes nacionales a nivel local. Ha
variado la calidad de tales articulaciones al quedar insertas
en una red mas amplia que transmite a la realidad local
las contradicciones manifiestas entre las economías
y sociedades nacionales.
Refiriéndose
a las áreas metropolitanas principales (AMP), Carlos
A. de Mattos describe una transición en la cual se
inscriben cada vez más empresas que operan como redes
transfronterizas (RTF). Destaca entre ellas a "las
productivas, financieras y comerciales, pero incluyendo a
un amplio espectro de redes de otra naturaleza (culturales,
científicas, universitarias, etc.), comprendidas las
relacionadas con el narcotráfico y el crimen organizado",
fenómeno "que significó la progresiva
incorporación de sectores y de lugares a la dinámica
globalizada" (De Mattos, C. A., 2003)
Es conocido
el hecho presente en la larga frontera entre México
y EEUU, donde han emergido asentamientos transfronterizos
de dimensiones significativas. Las aglomeraciones metropolitanas
de Tijuana - San Diego (la estimación de World Gazetteer
para el 2006 es de 4 804 806 habitantes), sobre la Costa Oeste,
y Juárez - El Paso (la estimación de World Gazetteer
para el 2006 es de 2 280 782 habitantes), en el Centro - Oeste
de ambos países, son casos paradigmáticos.
Aglomeración
Tijuana-San Diego. Esquema tentativo de elaboración
propia en base a imagen Google
La aglomeración
transfronteriza Tijuana - San Diego ocuparía el puesto
15 entre las aglomeraciones de América del Norte. Y
ya cuenta con un programa de planificación común:
el San Diego - Tijuana Internacional Border Planning Área
(Institute for Regional Studies of the Californias, 2000).
Sin embargo, los incontenibles problemas migratorios entre
los dos países han llevado a presentar al Gobierno
Federal de los Estados Unidos un controvertido proyecto de
muro divisorio en la frontera que divide el aglomerado (Salas,
A., 2006).
Aglomeración
Juárez-El Paso. Esquema tentativo de elaboración
propia en base a imagen Google
El ya
mencionado asentamiento trinacional en la denominada Triple
Frontera (Argentina, Brasil y Paraguay) constituye un caso
más próximo de eclosión local de flujos
local-regionales de mayor amplitud. El crecimiento de este
asentamiento humano de gran complejidad institucional, que
ocupa un territorio de tres países -formado por las
ciudades de Foz de Iguazú (Brasil), Ciudad del Este
(Paraguay) y Puerto Iguazú (Argentina)- comenzó
en la década de los 70 con la construcción de
la Represa Hidroeléctrica de Itaipú, y localización
de actividades industriales que se beneficiaban con la energía
barata y un sector de servicios emergente (Surraco, 2006).
El posterior
establecimiento de un área de libre comercio en Ciudad
del Este (que genera actualmente un movimiento diario de entre
30 y 40 mil sacoleiros, vendedores minoristas brasileños
que compran en el lado paraguayo y venden en su país)
a lo que se suma el desarrollo de la actividad turística
alrededor de la atracción internacional protagonizada
por las Cataratas del Iguazú, originaron la integración
transfronteriza de mas dinamismo del Cono Sur. Sin embargo,
la transformación que llevó al asentamiento
de 60 a casi 700 mil habitantes entre 1971 y 2001 es atribuida
a "una extensa red de actividades ilícitas",
conformando lo que se denomina "un núcleo sin
Estado -también llamado espacio vacío- donde
se comprimen el tráfico de armas, drogas, documentos
y personas (niños y mujeres para prostitución
principalmente), y todo comercio ilegal imaginable, como contrabando,
lavado de dinero y la piratería de la mano de obra
del crimen organizado y de grupos terroristas de carácter
transnacional". La manera de abordar esta compleja
problemática genera posiciones encontradas entre quienes
proponen una aproximación desde la lucha antiterrorista
hasta quienes plantean un nuevo concepto de seguridad, fundado
en la noción articuladora de la multidimensionalidad"
(Surraco, N., 2006). En esta línea se enmarca el concepto
de comprehensive security, en el que se amplía
el foco de atención desde las disputas políticas
y diplomáticas hacia factores como el subdesarrollo
económico, migraciones masivas, deterioro del medio
ambiente, narcotráfico, terrorismo, entre otros, citado
en su trabajo por la autora.
Aglomeración
Ciudad del Este - Foz de Iguazú - Puerto Iguazú.
Esquema tentativo de elaboración propia en base a imagen
Google
En este
amplio y complejo marco de alteraciones de las relaciones
entre espacios y flujos, que adquiere una particular intensidad
en los sistemas urbanos transfronterizos, es que debe encuadrarse
el caso de Fray Bentos - Gualeguaychú. No es explicable
la magnitud adquirida por la disputa, que ha rozado los matices
de conflicto de defensa de la soberanía de los países
intervinientes, cuando el problema tiene una específica
matriz ambiental-territorial.
Naturaleza
del conflicto
Imaginemos
por un momento que el subsistema urbano de Gualeguaychú
- Fray Bentos, de aproximadamente 100 mil habitantes, pertenece
a un único país, si bien tajeado por un importante
curso hídrico del MERCOSUR. El área de la cuenca
del río Uruguay consta de 365.000 kilómetros
cuadrados que se reparten entre una importante parte de Brasil
(Santa Catarina y Rió Grande do Sul), un área
de Uruguay y el este de las provincias argentinas de Misiones,
Corrientes y Entre Ríos (Fiorotto, D. T., 2004).
Supongamos
que un emprendimiento de alto impacto económico y ambiental,
como una papelera que procesará alrededor de 1 millón
300 mil toneladas año de pasta de celulosa, solicita
autorización para localizarse en el territorio de dicha
urbanización. Sin duda desataría un debate de
gran magnitud que alcanzaría no solo la escala local
sino también la escala de la cuenca y la región
en la que se inscribe.
Por una
parte se debería evaluar si se afecta el recurso hídrico,
así como el resto de los recursos que residen o dependen
del mantenimiento de ciertos parámetros del río
(recurso ictícola, vegetación ribereña,
etc.) aguas abajo del emprendimiento, así como los
impactos locales sobre el propio asentamiento urbano. Seguramente,
los actores sociales involucrados en el debate adoptarían
diferentes posiciones en razón de la defensa de los
intereses afectados (la población residente, las ONG,
las empresas turísticas, los sindicatos, etc.), y en
relación a las responsabilidades de las diferentes
autoridades involucradas.
Es probable
que las autoridades políticas locales adoptaran una
actitud favorable, basada en el aporte del emprendimiento
al empleo y producto bruto local, y que las aguas se dividieran
en el órgano legislativo de la ciudad sobre los posibles
impactos de la actividad incorporada. A esto se sumarían
las movilizaciones de los vecinos, oposición de los
grupos ambientalistas y apoyo de algunos gremios que se favorecerían
por la oferta de empleo y nuevas actividades.
En el
nivel provincial y nacional, se desplegaría toda la
legislación que defiende los recursos hídricos
y se conminaría a la empresa a cumplir con ciertos
parámetros de emisión de contaminantes a niveles
que no afecten el recurso. Ciertamente, organizaciones civiles
e instituciones de bien público saldrían en
defensa del recurso en peligro.
Sin embargo,
el paisaje real de movilizaciones o impasividad en la zona
muestra un panorama muy diferente al imaginado: los actores
se han encuadrado en su pertenencia nacional en ambas
márgenes del río Uruguay. En la orilla argentina,
casi no se escucha voz alguna que defienda el emprendimiento
industrial, y del otro lado pareciera predominar la unanimidad
a favor.
Barajar
y dar de nuevo
Pero,
aunque sesgado, el conflicto socio-territorial surgido en
las costas del Río Uruguay existe y lo peor que se
puede hacer es negarlo, ocultarlo o acallarlo, dado que un
conflicto no resuelto estallará seguramente mas adelante
con mayor gravedad aun. Y tampoco es buena la opción
de transformarlo en lo que no es, una escalada de enfrentamientos
entre países que culminó en una disputa de soberanía.
Se ha
llegado a una posición de extrema gravedad por desmadre
de un conflicto que nunca debió salir del marco de
lo ambiental-territorial. Por el actual camino de la judicialización,
al que se llega por la elevación por ambas partes del
tono de la disputa, no se pueden esperar resultados superadores
del conflicto suscitado sin poner algunas vallas de contención
a la espiral de cruces entre los países.
La cuestión
es regresar al concepto de conflicto como la única
llave posible de encontrar una posibilidad superadora de los
problemas que a la sociedad se le presentan. Y para que esto
se produzca tienen que darse algunas condiciones previas:
- Que
el conflicto esté planteado en sus justos términos,
encontrando los niveles adecuados de articulación
de problemas y actores involucrados
- Que
las partes, actores sociales públicos y privados,
estén dispuestos a hallar conjuntamente soluciones
alternativas que sean diferentes a las propuestas unilaterales
de cada parte
Existen
dos escalas de resolución del conflicto cuya diferenciación
es clave para resolver un problema esencialmente ambiental-territorial,
dando una salida para la región que favorezca un genuino
desarrollo. Esas dos escalas ineludibles son la de la cuenca
del río Uruguay y la del subsistema urbano transfronterizo
Fray Bentos - Gualeguaychú.
La
problemática de la cuenca del río Uruguay
La Comisión
Administradora del Río Uruguay (CARU) se ha visto sobrepasada
en sus competencias, que surgen del Estatuto del Río
Uruguay, convenio firmado en febrero de 1975 por Argentina
y Uruguay. En materia de contaminación, la CARU identifica
posibles áreas de riesgo por contaminación pero
no tiene capacidad para actuar sobre ellas y controlar a las
fuentes de emisión instaladas en uno u otro país.
Esta situación
ha dejado sin reglas del juego transitables la relación
entre los dos países, "el diálogo entre
los mismos se ha convertido en una discusión sin rumbo,
cada uno en sus fundamentos sin escuchar a sus pares ni intentar
hallar una solución pacífica a la disputa. El
eje central se situó en la fuerza específica
que podían presentar cada uno de los actores en la
región, algo así como quien es más fuerte
y cuanto dura cada uno en su postura sin torcer el brazo"
(Bono, 2005).
Un posible
re-encuadre institucional del tema, si bien el conflicto se
localiza en la baja cuenca del río, es poner en primer
plano que en la cuestión están involucrados
tres países ribereños: Brasil, Argentina
y Uruguay. El río Uruguay recorre 1.800 kilómetros
antes de desembocar en el río de La Plata, pero solo
"en los últimos 469 de su trayecto constituye
la frontera entre la República Argentina y la República
Oriental del Uruguay" (Carasales, J. C., 1998).
Esta consideración
del problema elevaría el nivel de la consideración
del conflicto de la evaluación del impacto que un emprendimiento
industrial de gran magnitud tiene sobre un recurso hídrico
de gran relevancia para el MERCOSUR. En este caso, y tendiendo
en cuenta la normativa vigente en los países y estados
ribereños, se deberían fijar los parámetros
que cualquier actividad actual o futura que se localice sobre
el río deba cumplir. Y por otra parte los países
mencionados deberían ser garantes del cumplimiento
de los parámetros ambientales, definidos a través
de un monitoreo permanente del recurso en riesgo.
Las opiniones
sobre el posible impacto van desde el extremo de considerar
inocua la instalación del emprendimiento (Féliz,
M. R., 2007), al otro extremo de considerar como única
posibilidad la relocalización de la planta celulósica.
Pero en la práctica no existe información
técnica suficientemente confiable sobre los niveles
posibles de contaminación con el funcionamiento de
la fábrica ni de los impactos indirectos sobre el medio
natural y social del entorno.
En esta
materia se deben suspender las actitudes pre-juzgadoras de
uno u otro bando, en el sentido de negar o afirmar rotundamente
la posible contaminación. Pero tampoco suponer que
todos los actores tienen las mejores intenciones y no hay
problemas de intereses de por medio (no se ha llegado aún
a un mundo Féliz...).
El
nivel local del problema
Por otra
parte, en la escala del subsistema transfronterizo Fray Bentos
- Gualeguaychú, se debería encarar un plan
estratégico conjunto para el desarrollo territorial
del área urbana y la microregión de influencia.
Existe una vocación firme de un perfil turístico-forestal-industrial
para la zona, que no se puede desconocer y que debería
ratificarse, ampliarse o modificarse por una decisión
conjunta de ambas orillas y, en función de eso, construir
solidariamente el entorno adecuado.
Despejado
del horizonte el problema de la contaminación, que
tiene otra escala de resolución -ya comentado- en el
nivel local, pero con un enfoque integrado de ambas orillas,
se debería resolver la compatibilización
de las actividades residenciales, productivas y de servicios
sin conflictos territoriales y ambientales.
Respecto
del desarrollo turístico, la microregión ya
tiene algunos desarrollos importantes y una decidida política
de potenciar ese perfil, que debería considerar el
enorme espejo de agua como un recurso común a equipar
y ordenar con la conducción de una Gerencia Integrada
de las Áreas de Turismo de ambos municipios. El área
se potenciaría como un nodo turístico de primer
nivel sobre una de las ramas alternativas del corredor bioceánico
del MERCOSUR Valparaíso-San Pablo y como centro
de un eje turístico fluvial-cultural sobre el Río
Uruguay.
El autor
ya citado, Daniel Tirso Fiorotto, propone a su vez entre un
conjunto de novedosas iniciativas un sistema de regalías
de uso del suelo, traslado a mediano plazo de la planta celulósica,
mitigación de la contaminación visual, cooperar
con Botnia en el esfuerzo de seleccionar la tecnología
menos contaminante, una suerte de institucionalidad binacional
(con un representante entrerriano en el Congreso del Uruguay
y que la Legislatura de Entre Ríos cuente con un representante
uruguayo, evaluación de los problemas ambientales derivados
del monocultivo de la soja, etc.), una Reforma Agroindustrial
en ambas orillas. Tal emprendimiento alcanzaría las
600 mil hectáreas en 5 años, con capacitación
de colonos, inversión en infraestructura, maquinarias
e insumos, con amplia participación de organizaciones
civiles (del lado argentino se puede destacar entre ellas:
la Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú, la
Corporación de Desarrollo de Gualeguaychú y
la Federación Agraria Argentina) (Fiorotto, D. T.,
2006). Este planteo, "utópico" a juicio del
autor, se concretaría mediante un acuerdo en el que
se comprometería la Argentina y Uruguay y las provincias
involucradas y con el apoyo de otras provincias, países
del MERCOSUR, la CEE, EEUU y organismos internacionales comprometiendo
la adquisición de parte de la producción agroindustrial
con el fin de garantizar la consolidación del proyecto.
Sistema
Urbano Fray Bentos-Gualeguaychú. Esquema tentativo
de elaboración propia en base a imagen Google
Por otra parte, el área hacia el noreste del eje del
puente internacional General San Martín debería
ser destinada a los desarrollos logísticos-industriales
del asentamiento, resguardando los impactos sobre el área
suroeste. Debería preverse el control de cualquier
tipo de emisión de contaminación líquida,
gaseosa o sólida sobre el entorno inmediato. Finalmente,
el sector de servicios a empresas asociado a la logística
del corredor bioceánico podría alcanzar
una mayor competitividad mediante un funcionamiento asociado
de los recursos de ambas orillas.
Este emprendimiento
transfronterizo debería contar con el apoyo político
y financiero generoso de los estados parte en los diferentes
niveles de resolución, teniendo en cuenta no solo el
caso particular en cuestión sino también la
propuesta de un modelo de gestión asociada que
seguramente será de aplicación en el futuro
desarrollo latinoamericano en el marco del MERCOSUR.
Conclusiones
El aprendizaje
social que se ha realizado, y el que queda por realizar, puede
ser el aspecto positivo que deje este conflicto que ha sido
evaluado como uno de los mayores fracasos del año político
que pasó. Sin olvidar el rol que jugó la lucha
de Gualeguaychú en la creación de la Autoridad
de Cuenca del Matanzas-Riachuelo que, con las limitaciones
que aun tiene, puede ser aprovechado como punto de partida
para la construcción de una política ambiental
en la Argentina.
La necesidad
de crecimiento de la institucionalidad del MERCOSUR, a fin
de crear los andariveles en los que se puedan resolver este
tipo de diferencias respecto del manejo de los recursos naturales
compartidos, plantea un objetivo a mediano plazo claro e ineludible.
Pero también debe incorporarse a esta agenda la creación
de institucionalidad para los sistemas urbanos transfronterizos,
cuyas problemáticas aun no han emergido en toda su
magnitud, quizás porque otras urgencias las ocultan,
pero que en la medida que avancen los procesos de integración
económica y territorial sin duda se empezarán
a plantear.
Esta crisis
debe transformarse en la oportunidad de profundización
de la unión de los países del sur de América,
con una propuesta de institucionalidad que habilite la resolución
de los problemas que plantea el manejo de los recursos compartidos,
así como la gestación, diseño e implementación
de proyectos de desarrollo sustentables. La Autoridad de Cuenca,
que sea garante de los parámetros ambientales del recurso,
podría conformar el marco adecuado complementariamente
a la actuación a nivel local.
Respecto
del Sistema Urbano Transfronterizo Fray Bentos-Gualeguaychúy
y su microregión, se requiere comenzar por la formación
de institucionalidad común a través de mecanismos
de gestión interjurisdiccional o mediante la
generación de proyectos comunes. Plan Estratégico
de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Sistema Urbano
Trans-fronterizo, una Gerencia Unificada para el desarrollo
del Eje Turístico-cultural del Río Uruguay,
el Programa de Colonización y Desarrollo Agroindustrial
Binacional en la microregión, el Parque Logístico
y de Servicios al Transporte, son algunas de las posibles
iniciativas comunes a desplegar.
El desarrollo
de emprendimientos conjuntos, conformando una red de intereses
locales, elevaría las energías asociativas
por encima del proceso de enfrentamiento instalado. Por otra
parte, las actividades por si mismas impondrían condiciones
ambientales concretas a ser respetadas por ellas mismas y
por cualquier otra actividad, que la propuesta Autoridad de
Cuenca Tripartita debería garantizar. Una nueva ecuación
ambiental-territorial de tipo endógeno para los problemas
fraybentino-gualeguaychenses marcaría el rumbo
futuro de abordaje de los diferendos territoriales en las
extensas fronteras del MERCOSUR.
APA
El
autor es Arquitecto y Planificador Urbano, a cargo actualmente
de la Codirección del "Proyecto Estructura Socio-Territorial
del Area Metropolitana de Buenos Aires", Centro de Investigación
Hábitat y Municipio (CIHaM), FADU/UBA. Colaboró
en el procesamiento GIS Maximiliano Laborda, CIHaM, FADU /
UBA.
De
Artemio Abba, ver también sus notas Formar
institucionalidad metropolitana en Buenos Aires / Propuesta
de gestión para el AMBA y Gestión
de los espacios subnacionales metropolitanos en
los números 48 y 50, respectivamente, de café
de las ciudades.
Sobre
la gestión de los espacios sub-nacionales, ver también
la nota Revolución
informacional, nueva geografía y límites de
la estatidad en la gestión del territorio,
de Fabio Quetglas, en el número 50 de de café
de las ciudades.
Sobre
la Triple Frontera, ver la nota Bigness
Paranaensis el número 47 de de café
de las ciudades.
Bibliografía del autor
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Artemio Pedro, (2006), "Formar
institucionalidad metropolitana en Buenos Aires / Propuesta
de gestión para el AMBA",
café de las ciudades / conocimiento, reflexiones
y miradas sobre la ciudad, revista digital, octubre de 2006.
Abba,
Artemio Pedro, (2006), "Gestión
de los espacios subnacionales metropolitanos / Nuevos ámbitos
socio-territoriales huérfanos de institucionalidad",
café
de las ciudades / conocimiento, reflexiones y miradas
sobre la ciudad, revista digital, diciembre de 2006.
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Centro de Estudios Sudamericanos, Instituto de Relaciones
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diario La Nación, Buenos Aires, 30/01/04. En la nota
se comenta el trabajo que un grupo de investigadores de la
Facultad de Ciencias Hídricas de la Universidad
Nacional del Litoral (UNL) realiza sobre la "Reconstrucción
de los escenarios ambientales pasados y actuales asociados
a extremos climáticos en la región Litoral".
El equipo está integrado por la doctora en Ciencias
Geológicas Daniela Kröhling (directora), ingeniera
en Recursos Hídricos Marcela Ghietto (subdirectora),
doctora en Ciencias Geológicas Marcela Cioccale, e
ingeniera Eleonora Demaría.
Fiorotto,
Daniel T., (2006), "Sacarle flores a la derrota",
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Cronista Digital, 25/12/06.
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Tijuana-San Diego", proyecto colaborativo
del Instituto de Estudios Regionales de las Californias y
el Departamento de Geografía de la Universidad Estatal
de San Diego (SDSU), del Instituto Municipal de Planeación
(IMPlan), de la Ciudad de San Diego y de la Asociación
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enero de 2006.
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