Después de muchas especulaciones, finalmente la Legislatura de Buenos Aires aprobó hace algunas semanas que el 10 de agosto de 2008 se elijan en la Ciudad las autoridades de las quince Comunas en que se ha dividido el territorio para la gestión de las cuestiones de orden local. La Constitución sancionada en 1996 había dispuesto que los gobiernos descentralizados, diseñados para una gestión de los problemas barriales próxima a los vecinos, comenzaran a funcionar en octubre de 2001.

Recién en el 2005 se logró acordar el número de Comunas y la división territorial de la ciudad en espacios políticos que pasarían a gestionar el mantenimiento de plazas y calles secundarias, trámites y reclamos vecinales y, junto con el ejecutivo central, el control de la prestación de los servicios públicos. Las Juntas Comunales, compuestas por 7 miembros, serán acompañadas en su gestión por un Consejo Consultivo integrado por la ONGs locales.

Esta nueva institución constituye una profundización de los intentos previos de desconcentración, Consejos Vecinales (CV) y Centros de Gestión Participativa (CGP, luego Centros de Gestión Participativa Comunal, CGCP), dando un salto cualitativo hacia la descentralización política del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. La etapa que se inicia es prometedora, tanto en relación a una mayor posibilidad de control vecinal sobre la porción local de la gestión, como también a una mayor clarificación de las responsabilidades en cuanto a encarar políticas públicas ciudadanas y la búsqueda de solución de las problemáticas metropolitanas por parte del gobierno central.

Sin embargo, faltó en las experiencias realizadas una verdadera territorialización. Esta requiere, además de delimitar un territorio (que debe responder a cierta estructura histórico-cultural-funcional preexistente -en la delimitación se optó por la agregación de barrios instituidos por la Ordenanza N° 23.698 del 11 de junio de 1968, completada por la Ordenanza Nº 26607 de 1972, que estableció los límites de todos los barrios capitalinos), el reconocimiento de las polaridades naturales reconocidas por la población. Este último requisito no fue considerado y se procedió a ocupar algún edificio disponible del municipio o facilitado por alguna institución oficial.

Fue una constante la escasa preocupación por la formación de la institucionalidad local por parte de los distintos funcionarios que pasaron por la responsabilidad de la preparación de la descentralización. Se pensó más en un sitio que se utiliza para efectuar trámites periódicamente y se busca en la guía cada vez que se usa, más que en la "construcción social de un lugar" que sea capaz de convocar y estar presente en estos nuevos espacios políticos de la gestión local.

La incorporación de sucesivas y acumulativas inversiones sociales construye un espacio diferenciado que se materializa en el paisaje urbano de las centralidades que se incorporan a la memoria colectiva (Urrazola, J. P., 2001). Por ello, cualquier decisión en relación con incorporar nuevos elementos de organización espacial debería conocer la estructura de polaridades urbanas a fin de capitalizar esfuerzos sociales atesorados a través del tiempo. Si bien las localizaciones de estas nuevas funciones político-administrativas constituyen un factor de centralidad por sí mismas, es conveniente que las nuevas instalaciones refuercen las centralidades existentes, ya que éstas pueden tener una prolongada vigencia histórica y su imagen resultar clara para los vecinos y usuarios del territorio comunal

También puede suceder que compita más de una centralidad al interior de la comuna, dado que las comunas son, en general, agregaciones de barrios. Si ninguna de ellas prevaleciera, podrían ser registradas alternativas que serán seleccionadas de acuerdo a otros aspectos decisionales: existencia de terrenos vacantes, existencia de edificios aptos con valores de imagen (hitos urbanos, a la manera de Kevin Lynch), el previo funcionamiento de un CGPC, etc.

El espacio de la centralidad

La construcción de nuevas espacialidades no es arbitraria: es una consecuencia de la evolución histórica de la relación entre la población y el territorio que ocupa, "de ahí que es fundamental disponer de buenos instrumentos para comprender mejor las realidades territoriales que emergen" (Ferrao, J., 2000).

Los cambios en la red de movimientos cotidianos en la ciudad de Buenos Aires han consolidado una nueva identidad urbana totalizadora que esfuma los fuertes límites construidos durante la primera mitad del siglo XX por las identidades barriales. "Las actividades básicas (trabajar, estudiar, consumir) a menudo se realizan lejos del lugar de residencia y donde el tiempo empleado para desplazarse por lugares desconocidos reduce el tiempo disponible para habitar el propio" (García Canclini, N, 2000). Con estos cambios en el mapa cognitivo de la población, afectados por "la multiplicación de situaciones de multipresencia y multipertenencia, se rompe definitivamente con la trilogía que ha caracterizado las áreas urbanas durante milenios (coincidencia de una población, un territorio y una circunscripción político-administrativa)" (Ferrao, J. 2002). Estos fenómenos se enriquecen al ser analizados, como explica el autor citado en último término, desde tres ángulos simultáneos: como experiencia de los que allí viven y trabajan (análisis de las prácticas sociales de las personas), como espacio de referencia (análisis de la producción de imágenes y discursos) y, por último, como dominio de las instituciones (análisis de las prácticas institucionales de ámbito metropolitano) -si bien el autor citado aplica el marco conceptual a la escala metropolitana, se considera pertinente su aplicación a la escala ciudadana.

La realidad de las nuevas Comunas, definiendo nuevos espacios político-administrativos, recupera en parte tradiciones de la escala barrial (op. cit.) y abre un nuevo capítulo en las formas de gestión de la ciudad. Sin embargo, los nuevos espacios de gestión no deberían fracturar la pertenencia a la unidad urbana mayor, ni generar posiciones de competencia entre las Comunas apoyadas en las diferencias económicas, sociales y culturales que aun existen en la ciudad.

La discusión emprendida en los años ´80 sobre los criterios y metodologías para definir los subespacios político-administrativa de gestión de funciones descentralizadas fue muy extensa y dejó algunos consensos respecto de: el tamaño de las unidades, el rescate de identidades barriales, las funciones descentralizables, la necesidad de mecanismos de asignación de recursos sensibles a las diferencias zonales, etc. Se sumaron múltiples propuestas (Garay, 1988; Barmak et al, 1992) en las que abrevaron los constituyentes al definir el perfil de las futuras comunas (artículos N° 127, 129 y 130 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires).

La obtención de un legible mapa de las Comunas debe considerar ineludiblemente los puntos focales del espacio local. "Mirar la ciudad a través de sus centralidades permite visualizar la disposición del uso del territorio urbano" (Urrazola, J. P., 2001).

Consistente con este criterio, la Ley Orgánica de Comunas (Artículo N° 7, Capítulo 3, Territorio e Identidad), dispone que la Sede de cada Comuna se establece en el centro barrial más accesible para los vecinos de la misma (su primera localización se determina durante el proceso de transición - "El proceso de transición debe completarse al 31 de diciembre de 2006", Título VIII, Disposiciones Transitorias). Por otra parte, establece que la Junta Comunal puede disponer el funcionamiento de subsedes, para cuya ubicación se deben tener en cuenta las centralidades de las Comunas, las identidades barriales y el interés vecinal.

El texto de la normativa remite a los conceptos de centralidad, identidad barrial e interés vecinal a los efectos de definir la localización de las sedes de las Comunas. Este objetivo habilita la utilización de algunas herramientas tradicionales del análisis regional (Palacios, J. J., 1983), que permite desagregar subespacios geográficos por la existencia de rasgos de homogeneidad que los diferencien o campos de fuerza endógenos que los estructuren.

La definición de límites comunales que reagrupan barrios históricos (Ordenanzas N° 23.698 y Ordenanza Nº 26.607, ya citadas) de la ciudad, plantea la conveniencia de identificar las potenciales centralidades locales aprovechando los recursos existentes. El concepto de regiones polarizadas (Boudeville, J. R., 1968) permite una aproximación a la relación de las centralidades locales y sus áreas de influencia. A su vez, el concepto de áreas plan constituye un instrumento de organización del territorio útil en los casos en que no se identifican claras polaridades prevalecientes ni huellas de estructuraciones históricas en el territorio.

Efectivamente, puede plantearse una gama de situaciones particulares en las que el concepto de áreas polarizadas no resulta suficiente. En algunos casos, el espacio de la Comuna: a) no contiene ningún centro prevaleciente, debido a que se registran dos o más centros con iguales niveles de polarización, y b) no existe ninguna polaridad relevante en todo el territorio Comunal.

En tales circunstancias es aplicable el concepto de región plan, por el cual se conforma centralidad voluntariamente con la concentración de la inversión en un punto del territorio. En un caso por la elección de un sitio que conecte las polaridades en situación de paridad, creando un subsistema jerarquizado, y en la segunda situación generando una nueva centralidad que estructure el territorio comunal

Identificación del potencial de polaridades comunales

Por estimar que los estudios de centralidades metropolitanas en curso en el CIHaM (Centro de Investigación Hábitat y Municipio, FADU / UBA) pueden aportar una guía para la identificación de posibles localizaciones para las sedes, el trabajo intenta desarrollar algunos pasos metodológicos para el abordaje del problema y un ensayo de identificación de sitios preferenciales alternativos.

Se requiere una búsqueda casi "arqueológica" para la identificación de las potencialidades de una red de polaridades históricas subyacente en el imaginario colectivo porteño que ya no se verifica en el nivel de las prácticas cotidianas, mencionadas anteriormente. Exploración que se apoya en la identificación de valiosos relictos materiales que pueden ser recuperados con el fin de apoyar las futuras sedes y subsedes de la administración comunal (Abba, Falcó y Méndez, 2004).

La revitalización de espacios al interior de la ciudad legitima esfuerzos que en algunos casos se consideraban iniciativas "románticas", irrelevantes frente a otras prioridades. Sin embargo, esa voluntad anticipatoria ha rescatado valiosas piezas arquitectónicas de esa capa del imaginario colectivo que habían sido degradadas, o al menos ocultadas, con el objetivo de reasignarles valores asociativos y culturales en la vida barrial.

Cine Taricco, de La Paternal. La Asociación Amigos de la Avenida San Martín juntó 6.000 firmas, y en 2004 se lo declaró "sitio de interés cultural". El Gobierno de la Ciudad está concretando la compra del predio, para recuperarlo. Fuente: Clarín, 10/07/05.

Las iniciativas vecinales, las tareas de identificación y catalogación de los investigadores urbanos y -muchas veces- ciertas necesidades de la actividad turística han actuado sinérgicamente en la preservación de estos "monumentos" de la vida barrial que corrían riesgos de ser alcanzados por la piqueta o ser sometidos a refuncionalizaciones de menor, o ninguna, relevancia socio-cultural (templos de colectividades religiosas, garajes, supermercados, etc.).

Se ha intentado una reconstrucción imaginaria de aquellas centralidades barriales mediante el registro de los agrupamientos de salas cinematográficas entre los años 50 y 60 (Abba, A., 2003, 2). La consolidación de los centros barriales había alcanzado en ese período su máxima expresión y la presencia de los cines constituía una manifestación de su potencial.

Otra de las dimensiones consideradas es el mapa de las prácticas cotidianas que se basa en la red de centros de intercambio de bienes y servicios constituida por las denominadas centralidades tradicionales. La variable adoptada, en este caso fue la presencia de sucursales bancarias, ya que registran una alta asociación espacial con la actividad del comercio y la prestación de servicios (Abba, A., 2003, 1).

Fuente: Abba, A. y Laborda, M., Centralidades Metropolitanas en el AMBA, CIHaM / FADU / UBA, 2004.

Si bien en el 2004 en el Área Metropolitana de Buenos Aires se observa la emergencia de nuevas centralidades urbanas (grandes superficies comerciales, centros de compras, multipantallas, etc.), que comienzan a esbozar un esquema de tipo reticular, todavía se mantiene una fuerte red minorista de proximidad (Abba, A., 2005). Por ello es que se consideró pertinente la utilización de las centralidades tradicionales como representativa de los nodos atractores de los desplazamientos cotidianos.

Finalmente, en relación con el mapa del dominio de las instituciones se consideraron las sedes y subespacios de los CGPC. El avance en la descentralización de ciertas funciones administrativas, la implementación de formas participativas -entre las que se destaca el Programa de Presupuesto Participativo- constituyen elementos de una incipiente polarización local.

Resumiendo, se procedió a superponer los tres factores de centralidad que parecieran haber sido significativos en la construcción del mapa socio-territorial de las Comunas:

• Un nivel histórico que trata de rescatar las centralidades barriales del momento de mayor expansión de estas unidades al interior de la ciudad;
• Un segundo nivel de las actuales centralidades de las actividades de intercambio de bienes y servicios, asociado a lo que en los trabajos citados se denomina centralidades tradicionales; y
• Un tercer factor, que es el actual nivel de descentralización de los servicios administrativos del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

En un análisis preliminar se efectuó una clasificación de los distintos tipos de situaciones encontradas. Por una parte, se diferenciaron dos tipos de configuraciones: organización en redes y organización lineal, con diferentes situaciones internas; por otra parte, si existe o no una estratificación entre los nodos.

En la ponencia base de este artículo se desarrollaron tres casos de distinto tipo, que muestran diferentes tipos de problemáticas:

1. Comuna N° 1 / Preeminencia de un centro tradicional, que abarca los barrios de Mataderos, Liniers y Parque Avellaneda,
2. Comuna N° 3 / La fragmentación del territorio comunal requiere una intervención que genere una polaridad planificada; incluye los barrios de Parque Patricios, Barracas, La Boca y Nueva Pompeya, y
3. Comuna N° 12 / Centralidad lineal dispersa, coincide con los límites del Barrio de Palermo. La elección de una ubicación que contemple los distintos estratos de la centralidad puede ser la llave para recomponer un mapa y una identidad comunal.

Conclusiones

Como hemos visto, en la mayor parte de las Comunas la nueva complejidad de las relaciones cotidianas de la población con su territorio, la debilitada imagen del hábitat barrial histórico y la multiplicidad de jurisdicciones institucionales no se amalgaman en una unívoca organización espacial de su centralidad.

La refocalización multidimencional del territorio comunal, al estructurar el espacio de gestión político-administrativo, puede contribuir a lograr la coincidencia y la articulación de los espacios vividos e imaginados por sus habitantes.

Esta búsqueda de avanzar en procedimientos que permitan construir sólidamente la institucionalidad local no debe inducir al error de que se persigue una unidad urbana cerrada. Todo lo contrario, se trata de proponer una organización homeomórfica característica de un espacio urbano de tan alta complejidad como el "área central" de una metrópolis de la dimensión de Buenos Aires.

En realidad, y tal como se dijo mas arriba, se supone que esta clarificación de diferentes niveles de gestión contribuirá también a destrabar el establecimiento de políticas estructurales para la ciudad por parte del gobierno central. Contra la opinión de algunos dirigentes políticos, se sostiene en este enfoque que el Jefe de Gobierno debe despegarse del bache en calles secundarias o la reposición de una luminaria en una plaza de barrio, para ocuparse del transporte público urbano, el sistema de salud o las instalaciones portuarias. Y, posicionado en ese escenario de gestión, abordar con mayores posibilidades, junto a los otros actores involucrados, la construcción de la institucionalidad urbana y metropolitana.

APA

El autor es Investigador del CIHaM, FADU/UBA.

...y sobre gobierno metropolitano:

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