1. Resumen
Tradicionalmente el
impuesto inmobiliario urbano para los recursos presupuestarios
de los municipios proviene, metodológicamente, de la
sumatoria de valuaciones de las propiedades existentes
en la jurisdicción municipal. Es decir, que el esfuerzo de la administración fiscal se
centra en las complicadas tareas de mantener eficazmente
valuada y actualizada cada propiedad con la mayor
virtud y aplicarle algún coeficiente o porcentaje que
esa propiedad va a aportar al financiamiento de las
actividades del estado municipal. En consecuencia, la
sumatoria de estos aportes terminará constituyendo el
volumen de este recurso fiscal. A esta modalidad podríamos
llamarla “estrategia
recolectora”.
Ahora bien, si por
definición un impuesto
es una clase de tributo regido por el Derecho Público,
que se caracteriza por no requerir una contraprestación
directa o determinada por parte de la Administración,
que surge por la "potestad tributaria del Estado",
con el objeto de financiar sus gastos e inversiones
y que su principio rector, denominado Capacidad Contributiva,
sugiere que quien más tiene debe aportar en mayor medida,
para consagrar el principio constitucional de equidad
y el principio social de solidaridad, parecería lógico
plantearse el problema desde las antípodas de lo expuesto
en el párrafo anterior. A esta modalidad se la podría
llamar “estrategia
distributiva”.
2. El
precio del suelo
Siguiendo a Jean-Jacques
Granelle, el precio del suelo en una zona urbana estaría
dado por:
·
La
accesibilidad a los polos de atracción de la ciudad:
distancia (medida en tiempo) al centro y red de circulación
y transporte.
· El
medio ambiente social, y
· A
factores reglamentarios.
A los que se debería
agregar un cuarto factor, referido a las condiciones del terreno (dimensionales,
de situación, de orientación, etc.)
2.1. La
accesibilidad al centro
Sin introducirnos ahora
en los modelos teóricos (véase Derycke), podemos afirmar
que el papel desempeñado por la distancia al centro
puede, en general, determinarse correctamente mediante
verificaciones empíricas.
|
Log p = -0,087 t
+ 7,353 r = - 0,929
(0,003) (0,17)
|
En las aglomeraciones
pequeñas o medias, donde el tiempo de transporte al
centro a partir de cualquier punto de la ciudad es mucho
menos determinante de los desplazamientos que en las
grandes, la influencia de la accesibilidad al centro
es, ciertamente, mucho menos acusada que en éstas.
Concretamente, a partir
de este principio pueden construirse curvas de isoprecios
en función a las distancias del terreno al centro o
distrito central de negocios (en donde se presentan
los mayores precios), en el caso de una ciudad unicéntrica
o al centro más cercano (el precio más elevado del área)
en caso de ciudades policéntricas.
2.2. El
medio ambiente social
Aunque los economistas
se han ocupado poco de la influencia del medio ambiente
social, lo cierto es que este es un
factor cuya importancia reconocen los promotores inmobiliarios
desde siempre y los sociólogos. Los compradores
cuentan en su búsqueda de terrenos con parámetros como:
· La
densidad del hábitat, y
·La
descripción social del vecindario.
El
precio de los terrenos expresa el conjunto de influencias
sociales que se ejercen sobre la situación inmobiliaria
de cada barrio.
Los promotores utilizan
corrientemente el entorno social y sus calidades como
forma de atraer y convencer a los compradores, valorando
el carácter de un barrio cuando éste tiene algún prestigio
residencial, o negando la importancia de las condicionantes
sociales derivadas del entorno físico y del ambiente
social cuando se trata de barrios menos acreditados.
2.3.
Los
factores reglamentarios
Resulta determinante
en este aspecto el papel del coeficiente de ocupación
del suelo, que fija la relación entre la superficie
edificable en plantas y la superficie de los terrenos.
Se estaría determinando así la “potencialidad” constructiva o edificabilidad de los terrenos y este
factor influye en el precio.
2.4. Condiciones
del terreno
La posición del terreno
en una manzana (esquina, media manzana, etc.), su orientación
predominante y sus dimensiones (relación frente fondo,
largo del frente, etc.), también es un factor que se
agrega a los anteriores para influir el precio del solar
o terreno de que se trate.
2.5. Finalmente…
Lo que resulta fundamental
para explicar el precio de un solar es el hecho de que
todas las variables
en juego desencadenan procesos dinámicos en donde
todos los “interesados” en el mercado inmobiliario realizan
constantemente percepciones encaminadas a un conocimiento
anticipado en la evolución en materia de accesibilidad
en lo que concierne al medio ambiente social y a los
coeficientes de densidad autorizados por la Administración.
En
particular, cuando sube en un barrio el coeficiente
de ocupación del suelo, los propietarios de los barrios
vecinos suelen dar por descontada la subida del que
ha de aplicarse en sus parcelas, con el correspondiente
aumento de las posibilidades de edificación, y, por
consiguiente, del valor de aquellas.
Todas estas variables
o factores inducen en general a deformaciones muy lentamente
localizadas en las curvas de isoprecios de las aglomeraciones.
3. El
impuesto
Los impuestos son prestaciones,
hoy por lo regular en dinero, al Estado y
demás entidades de derecho público,
que las mismas reclaman en
virtud de su poder coactivo,
en forma y cuantía determinadas unilateralmente y sin
contraprestación especial, con el fin de satisfacer
las necesidades colectivas.
El impuesto es una prestación tributaria destinada a cubrir los gastos públicos.
El
impuesto es el tributo de dinero o
en especie que establece el
Estado conforme
a la ley,
con carácter obligatorio,
a cargo de personas físicas y morales para cubrir el gasto
público y
sin que haya para ellas contraprestación o beneficio
especial, directo e inmediato.
3.1. Elementos
del impuesto
Hecho
imponible:
Aquella circunstancia cuya realización, de acuerdo con
la ley, origina la obligación tributaria. Son hechos
imponibles comunes la obtención de una renta, la venta
de bienes y la prestación de servicios, la propiedad de bienes y la titularidad
de derechos económicos, la adquisición de bienes y derechos
por herencia o donación.
Sujeto
pasivo:
es
la persona natural o jurídica que está obligada por
ley al cumplimiento de las prestaciones tributarias.
Se distingue entre contribuyente, al que la ley impone
la carga tributaria, y responsable legal o sustituto
del contribuyente, que está obligado al cumplimiento
material o formal de la obligación.
Base
imponible:
es
la cuantificación y valoración del hecho imponible y
determina la obligación tributaria. Se trata de una
cantidad de dinero, pero puede también tratarse de otros
signos, como el número de personas que viven en una
vivienda, litros de gasolina, litros de alcohol o número
de cigarros.
Tipo
de gravamen:
es
la proporción que se aplica sobre la base imponible
con objeto de calcular el gravamen. Dicha proporción
puede ser fija o variable.
Cuota
tributaria:
Aquella
cantidad que representa el gravamen y puede ser una
cantidad fija o el resultado de multiplicar el tipo
impositivo por la base imponible.
Deuda
tributaria:
es el resultado de reducir la cuota con posibles deducciones
y de
incrementarse con posibles recargos.
3.2. Impuestos
progresivos y regresivos
Una
cualidad importante de los sistemas de impuestos es
como varían a
medida que aumenta la base imponible a la que se aplica el impuesto.
Normalmente esta base imponible es algún valor relacionado
con el ingreso total, renta o ganancia de un cierto
individuo o agente económico. Según la variación de
la cuantía porcentual del impuesto estos se clasifican
en:
Impuesto
plano o proporcional, cuando
el porcentaje no es dependiente de la base imponible
o la renta del individuo sujeto a impuestos.
Impuesto progresivo, cuando a mayor ganancia o renta,
mayor es el porcentaje de impuestos sobre la base.
Impuesto
regresivo, cuando a mayor ganancia o mayor renta,
menor el porcentaje de impuestos que debe pagarse sobre
el total de la base imponible.
Los
impuestos progresivos reducen el agobio sobre personas
de ingresos menores, ya que ellos pagan un menor porcentaje
sobre sus ganancias. Esto puede ser visto como algo
bueno en sí mismo o puede ser hecho por razones pragmáticas,
ya que requiere menores registros y complejidad para
personas con menores ingresos. A veces se califica de
impuesto progresivo o regresivo a un impuesto cuyos
efectos puedan ser más favorables o desfavorables sobre
las personas de rentas menores, pero este uso informal
del término no admite una definición clara de regresividad
o progresividad.
La
discusión sobre la progresividad o la regresividad de
un impuesto está vinculada al principio tributario de
"equidad", que a su vez remite
al principio de "capacidad
tributaria" o contributiva. La Constitución
de la Nación Argentina
(art.16) reza: "La igualdad es la base del impuesto
y las cargas públicas", lo que la doctrina entendió
como "igualdad de esfuerzos" o "igualdad
entre iguales". Se desprende así el concepto
de equidad horizontal y vertical del impuesto.
La
equidad horizontal indica que, a igual renta, consumo
o patrimonio, los contribuyentes deben aportar al fisco
en igual medida. La equidad vertical indica que, a mayor
renta, consumo o patrimonio, debe aportarse en mayor
medida, es decir, a tasas más altas, para conseguir
la "igualdad de esfuerzos".
Basándose
en este último concepto, es que se ha generalizado el
uso del término "regresividad" para calificar
a los impuestos que exigen un mayor esfuerzo contributivo
a quienes menos capacidad tributaria tienen. Es el caso
del IVA, que siendo un impuesto plano en su alícuota,
al gravar productos
de primera necesidad impone un esfuerzo tributario mayor
a los sectores de menores ingresos.
3.3. El
impuesto inmobiliario
Conceptualmente, el
impuesto inmobiliario es un canon tributario obligatorio, cuyo presupuesto de hecho no es una actividad del Estado referida
al obligado y especialmente está destinado a cubrir
los gastos públicos. El
hecho imponible del mismo es la propiedad de bienes
y necesita, para su aplicación, determinar su base imponible
o sea cuantificar y valorar el hecho imponible.
Por definición, la
proporción que se aplica sobre la base imponible con
objeto de calcular el gravamen puede ser fija o variable
y cuya cuota tributaria, aquella cantidad que representa
el gravamen, puede ser una cantidad fija o el resultado
de multiplicar el tipo impositivo por la base imponible.
Este
impuesto necesariamente debería ser progresivo, respondiendo
al principio de equidad (horizontal y vertical) y de
capacidad tributaria.
4.Estrategia
distributiva del impuesto inmobiliario urbano
Esta estrategia, cuyos
principios generales fueron rescatados de una conferencia
que dictó en la FAU-UNNE el urbanista mejicano Dr. Fernando
Greene Castillo en octubre de 2007, se resumiría en
distribuir el
recurso que se pretende en función al mercado de precios
del suelo de la ciudad, a través de un coeficiente
que represente la posición de cada parcela y su situación
relativa en el territorio. La maniobra, en principio,
permitiría superar el engorroso procedimiento tradicional
y permitiría a la Administración contar con una fuente
de financiamiento e información mucho más genuina y
confiable. Además, cada vecino tendría la posibilidad
de conocer de antemano, a partir del “coeficiente” cierto
que posee su propiedad, su contribución al presupuesto
municipal, y “negociar” con eficacia su situación, sus
intereses de parte o colectivos, etc. Y los planificadores,
influir en el marcado inmobiliario a partir de la participación
de las normas y los proyectos urbanos en las decisiones
de los agentes económicos.
El desarrollo de esta
estrategia exigiría en primer lugar definir un indicador
de distribución por solar
que exprese únicamente el valor del terreno y, por
extensión, la cuota tributaria del mismo. La base es
el valor de los solares y terrenos, ya que el hecho
imponible basado en el valor de las edificaciones se
puede tributar a partir del impuesto a las ganancias
y/o el de las transferencias.
Para la confección
de este indicador se puede utilizar una fórmula polinómica
que exprese el precio del terreno o solar (ver numeral
2) sobre el valor inmobiliario global del territorio
urbanizado. Como resultado se obtendría un mapa de “isoprecios”
o por extensión, de “indicadores de distribución” del
valor total del impuesto inmobiliario urbano.
A la Administración
le compete la definición del monto del impuesto inmobiliario
urbano que asignará como recurso al Presupuesto anual
del municipio. Para hacerlo, deberá
tener en cuenta la capacidad contributiva de la población,
siguiendo el principio de que no existe peor impuesto
que el que no se puede pagar… El contar con un “mapa”
como el descrito en el párrafo anterior, permitirá explorar
con eficacia este aspecto, con un software bastanante
sencillo de diseñar, conociendo el precio máximo de
un “solar testigo” en el área central para ciudades
unicéntricas o en uno del centro más cercano, para ciudades
policéntricas.
Los vecinos propietarios
de terrenos podrán, conociendo el indicador que representa
su contribución a los gastos e inversiones del estado
municipal, prever con certeza, por un lado, el monto
de su contribución al Presupuesto municipal anual, y
por el otro, a partir del acceso a esta información
particular y global, les consentirá, complementariamente
con los mecanismos o sistemas de participación que se
encuentren desarrollados, participar con conocimiento
de causa de la “cosa pública” y “negociar su situación”
desde el punto de vista fiscal.
A los planificadores
de la ciudad les consentirá a partir de las normativas
u otras acciones que produzcan (política de transporte
y movilidad, de inversiones, habitacional, etc.) influir
en el precio
de los terrenos y por ende en el “indicador de distribución”,
cuando las tendencias del desarrollo del uso del suelo
adopten un signo negativo para los intereses de la comunidad,
ya que se admite que en la sociedad capitalista republicana,
la única forma posible de corrección o de resolución
surge de la posibilidad de orientar
los intereses de los agentes económicos hacia aquellas
decisiones que más interesan a la sociedad urbana en
su conjunto.
“En cualquier zona urbana es el sistema de precios
el que juega un papel preponderante en la asignación
del suelo a usos concretos, de usos particulares a ciertas
localizaciones, de la mano de obra entre las diversas
empresas y entidades mercantiles urbanas, de los bienes
y artículos de venta al por menor, a los consumidores
urbanos y así sucesivamente....El estudio del mercado
inmobiliario urbano como un todo, de sus mercados secundarios,
de los factores que influyen sobre la demanda y la oferta
de aprovechamientos del suelo urbano, y de la amplitud
con que la actuación del mecanismo de los precios en
este terreno origina una asignación eficaz de los recursos
en las zonas urbanas” (Goodall, 1977).
5.
Conclusión
Hoy el impuesto inmobiliario
urbano no tiene la significación o impacto necesario
en los recursos municipales debido a lo engorroso de
su procedimiento de captación y administración, basada
en la “recolección” ineficaz del tributo, sujeto a tortuosos
e inoportunos procedimientos de valuación de las propiedades
inmuebles. Sobre todo cuando estas tareas se realizan
dentro de escenarios inflacionarios y/o de desenfrenados
procesos de desarrollo urbano.
Lo que se pretende
es poder administrar con eficacia el impuesto inmobiliario
urbano, que debería
ser el recurso fiscal más importante en el financiamiento
general o específico de las inversiones del estado municipal
en la Argentina, a partir de la equitativa distribución
de la carga tributaria que se aspire. Es decir, determinar
en primer lugar, en la estructura de los recursos presupuestarios,
cuál será el porcentaje del presupuesto de gastos e
inversiones que el impuesto inmobiliario contribuirá
a financiar, para luego de esta decisión, plantearse
el desafío que estribaría en cómo
distribuir el monto total requerido entre todos los
bienes inmobiliarios de la jurisdicción de acuerdo al
precio de las propiedades en el mercado inmobiliario.
La discusión social
y política sobre el impuesto se daría año a año en oportunidad
de diseñarse y proponerse cada presupuesto municipal.
Las “actualizaciones” o “revalúos” quedarían restringidos
a la hora de restaurar el indicador
de distribución por cambios o alteraciones en los
factores que lo determinan.
Se concibe que la estrategia
de distribución que aquí se propone en nada vulnera
los elementos característicos de un impuesto (numeral
3.1.) y menos de su conceptualización elemental.
CAGY
El
autor es Especialista en Planeamiento Regional y Urbano.
Fue Secretario de Planificación de la Municipalidad
de Corrientes. Ejerce la docencia en cursos de grado
y postgrado.
De
su autoría, ver también en café
de las ciudades:
Número
108 | Movilidad de las ciudades
Política
urbana de transporte
| El precio del transporte y las transformaciones territoriales
| Carlos A. Gallino Yanzi
Sobre
el rol del impuesto inmobiliario en la financiación
del desarrollo urbano, ver también en café
de las ciudades:
Número
23 | Economía
El
impuesto predial como instrumento de urbanización | Los mitos
sobre la política del suelo en Latinoamérica, en una
entrevista con Martim Smolka. | Martim Smolka
Bibliografía
Carlos GALLINO YANZI,
Ponencia “Planificación y gestión urbana”, Seminario
IPUR UNNE. 2008.
Brian GOODALL “La Economía
de las Zonas Urbanas”
Ed. Instituto de estudios de administración Local,
Madrid 1977.
Jean-Jacques GRANELLE,
“El análisis interdisciplinar del crecimiento urbano
- Los precios del suelo en zonas urbanas”, Instituto de Estudios de Administración Local,
Madrid 1976
