N. de la R.: La presente
nota reproduce el texto base de la disertación introductoria
de la autora en la Primera
Jornada
Internacional
sobre Captación y Redistribución de Plusvalías Producto
del Planeamiento Urbano, realizada el pasado
12 de mayo en el Centro Cultural Recoleta y organizada
por el Ministerio de Desarrollo Urbano del Gobierno de
la Ciudad
de Buenos Aires.
Podemos
explicar de manera simple el concepto de Plusvalías diciendo
que: cuando las acciones instadas por los gobiernos locales (desarrollos urbanísticos:
obras de infraestructura, normas y actos administrativos
que regulan la utilización del suelo y del espacio urbano
incrementando su aprovechamiento, coeficiente de aprovechamiento
del terreno y del suelo, capacidad constructiva, factores
o coeficientes de ocupación total y del suelo, usos, morfología,
etc.), producen
una valorización diferencial del suelo en las propiedades
de los particulares, generado independientemente de
la acción de sus dueños, nace el derecho del Estado de captar parte de ese
plusvalor y redistribuirlo en beneficio del conjunto de
la sociedad.
Los
gobiernos locales pueden desarrollar una amplia gama de
políticas fiscales o regulatorias
inspiradas en la idea de que el incremento en el valor
de la tierra puede ser utilizado en beneficio de la comunidad
a través de la recuperación de plusvalías inmobiliarias.
El
concepto es simple, razonable y se enmarca dentro de las
competencias propias
de los gobiernos locales, tanto en materia tributaria
como de planeamiento urbano, constituyendo un paso más
allá de las políticas tradicionales y vinculando íntimamente
a la tributación como una herramienta de gestión del territorio
y del desarrollo urbano de la Ciudad.
Existen
distintas modalidades de captación de ese plusvalor
del suelo, algunas de naturaleza urbanística o llamadas regulatorias por parte de la doctrina, otras de naturaleza fiscal o tributaria y las mixtas.
Encontramos
las herramientas de naturaleza urbanísticas en los Códigos
y Leyes de Planeamiento u Ordenamiento Urbano y se pueden
resumir en aportaciones
urbanísticas obligatorias:
· para
el caso de modificación parcelaria (división o englobamiento),
· para
el caso de afectaciones al uso urbano de suelo rural
(proyectos y desarrollos urbanos, etc.)
En
general se relacionan con la cesión de tierra para equipamiento comunitario,
espacios verdes y libres públicos y vías circulatorias
urbanas (rutas, avenidas y calles).
Un
ejemplo en la Provincia de Buenos Aires
(Dec./Ley
8912/77 y normas reglamentarias para Barrios Cerrados)
son los requerimientos urbanísticos por fuera de la urbanización
(vías de conectividad, entre otros) y necesidades que
se desprenden de los estudios de impacto ambiental y urbanísticos
previos. En algunos países latinoamericanos, como Colombia,
se suma la cesión de tierra para vivienda social.
Estos
aportes urbanísticos, si bien son obligatorios y se requieren,
en general, previa aprobación de los proyectos, pueden
materializarse a través de acuerdos como convenios urbanísticos,
consorcios público-privados, fideicomisos, etc.
Por
otro lado, las herramientas de naturaleza tributarias
las encontramos en los Códigos y Leyes Fiscales o Impositivas
y se pueden resumir en contribuciones
especiales o impuestos, que gravan toda o una parte de
ese plusvalor con distintas
variantes que luego veremos.
En
Argentina existe una cultura fuertemente patrimonialista; consecuentemente y de acuerdo
a la interpretación consolidada de la Corte Suprema de Justicia
de la
Nación con relación a la propiedad y
en especial al derecho real de dominio, con basamento
en el artículo 17 de la Constitución Nacional
y el Código Civil (Arts. 2506
siguientes y concordantes), resulta más sencilla la utilización
de las herramientas urbanísticas, las que además se encuentran
culturalmente aceptadas
y fueron históricamente aplicadas (Ej.: Dec./Ley
8912/77 de la
Provincia de Buenos Aires). Lo expuesto
surge de la tradición de planeamiento urbano y las intervenciones
públicas originadas desde la época de la Colonia en Iberoamérica.
Los
instrumentos para la captación de plusvalías, ya sean
urbanísticos o tributarios, tienen como objetivos identificables:
· Distribuir
cargas y beneficios de la urbanización.
· Obtener
financiamiento genuino para el desarrollo urbano de la Ciudad (infraestructura, equipamiento,
espacios verdes, saneamiento, vivienda).
·
Intervenir positivamente
sobre el mercado inmobiliario, desalentando
la especulación sobre el suelo.
· Imponer
los costos de la urbanización a sus beneficiarios
reales.
· Distribuir los recursos para la recuperación de zonas degradadas o
con baja inversión del mercado,
logrando una Ciudad más justa y equitativa.
En
este punto de nuestro análisis, resulta necesario para
comprender este instituto desde el punto de vista metodológico
diferenciar claramente el valor del suelo
del valor de la construcción o edificación que se
asiente sobre él. Vemos que el
valor del suelo se relaciona con la especulación y
su incremento con acciones ajenas a los propietarios,
mientras que el
valor de la construcción se relaciona específicamente
con la inversión del propietario.
El
valor de suelo oscila en América Latina entre el 10 y
el 15% del valor de la propiedad. El precio del suelo siempre tiene un
valor comparativo con otros sectores de la ciudad y se
relaciona con factores como el acceso al transporte y
los servicios públicos urbanos. Podemos decir además,
con relación al suelo urbano, que su precio máximo es
resultante de la competencia de usuarios por la mejor
tierra que están dispuestos a pagar. Por ello el precio
del suelo se relaciona con los ingresos de los distintos
estratos sociales. Consecuentemente, parte de la doctrina
entiende que el establecimiento de un impuesto sobre el
suelo resulta difícilmente trasladable al precio del mismo
y opera disminuyendo la renta del dueño de la tierra.
Vemos
también que, si bien ciertas acciones desarrolladas por
los propietarios de la tierra pueden incrementar su valor,
esta situación tiende a ser excepcional. La regla general
es que el aumento de valor del suelo proviene de
acciones de personas distintas al propietario, principalmente
del sector público (autorización de indicadores urbanísticos
u obras) o de las fuerzas del mercado (concentración de
la población en las ciudades). Nos encontramos entonces
con que el propietario no ha hecho nada para incrementar
el valor del suelo, circunstancia que justifica, desde
el punto de vista de la equidad urbana, la recuperación
del total o parte del incremento del valor por parte del
sector público.
En
este esquema de análisis, el aumento del valor del suelo
no recuperado por el Estado se convierte en una ganancia
indebida o inmerecida para el propietario del mismo, atento
que su precio no proviene de sus acciones. Lo expuesto
implica que algunos autores lo encuadren dentro del concepto
de enriquecimiento
sin causa.
Resulta
oportuno resaltar algunos factores con relación al valor
del suelo en América Latina:
· Existe
una baja recaudación en tributación inmobiliaria en comparación con los
índices internacionales.
· Con
relación a las plusvalías hay un pudor en el cobro, a
contrario sensu de las expropiaciones, donde se constatan grandes
compensaciones en dinero para los particulares (avaladas
por la jurisprudencia, que actualiza habitualmente las
tasaciones públicas).
· Existen
grandes problemas para el suministro de viviendas para
los sectores pobres
de la población, en cuanto a la disponibilidad de suelos
aptos.
· Existen
altos índices de incumplimiento de las normas urbanísticas,
informalidad y ocupación del espacio público.
· No
existen herramientas preventivas. Las ocupaciones de tierras
se transforman luego en un costo muy alto para el Estado
(programas de regularización, de viviendas, etc.).
· Existe
una retención significativa del suelo como reserva de valor, que se traduce
a veces en especulación inmobiliaria.
· Los
precios por suelo abastecido con servicios urbanos resultan
muy altos si tomamos la relación precio del suelo/ salario.
· Todo
se mercantiliza o se vende, hasta la ocupación del espacio
público. Existen disfunciones en el mercado del suelo, competencia desleal entre operadores
del mercado formal e informal y su operación como segregador del territorio.
· Existe
una alta ganancia de la urbanización, pero bajo intereses
privados.
En
la Ciudad de Buenos Aires, por ejemplo, vemos en el
gráfico superior las fluctuaciones en el valor del suelo
y como éste refleja las disparidades territoriales. Frente a la
valorización positiva en el norte y centro de la Ciudad se observa la fuerte
baja del precio en el oeste (residencial) y en el sur
degradado.
Podemos
citar como ejemplo de captación de plusvalía por el sector
privado al entorno de la Avenida Juan B.
Justo, donde se produjo un cambio de indicadores urbanísticos
a través del cambio de norma de zonificación y la obra
hidráulica en el Arroyo Maldonado, intervenciones del
Estado Local que implicaron la generación de un aumento
del valor del suelo finalmente apropiado por los propietarios
privados ante la ausencia de herramientas para su recupero
por parte de la
Administración.
Ejemplo
de captación de plusvalia por
el sector privado: entorno de la Avenida Juan
B. Justo, en Buenos Aires.
Sobre
el tema que nos ocupa, en su variante tributaria, podemos
remitir a ciertas preguntas o interrogantes frecuentes:
· ¿Es similar a la contribución por mejoras?
No,
porque ésta herramienta en principio no captura el
plusvalor sino el costo de la
obra, sin discriminar la real plusvalía y el real
beneficiario, y teniendo como tope el costo de la misma.
· ¿Castiga la inversión?
No,
porque la imposición se
realiza sobre el suelo y la especulación y no sobre
la franja de inversión o edificación.
· ¿Es similar al impuesto inmobiliario?
No,
porque éste grava directamente al bien y es de pago periódico.
Luego veremos que el tributo que capta el mayor valor
de suelo solo es exigible cuando se materializa ese mayor
valor.
· ¿Qué pasa con las minusvalías urbanísticas?
Al
ser meras “expectativas” incumplidas, no deben ser pagadas
por el Estado. En Argentina, además, el artículo 2620
del Código Civil dice: “Los trabajos y las obras que sin causar a los vecinos
un perjuicio positivo, o un ataque a su derecho de propiedad,
tuviesen simplemente por resultado privarles de ventajas
que gozaban hasta entonces, no les dan derecho para una indemnización
de daños y perjuicios”.
· ¿Son un enriquecimiento sin causa?
Como
ya señalamos, gran parte de la doctrina relaciona a la
apropiación de las plusvalías por el sector privado como
un enriquecimiento sin causa. El tema es complejo. Se
puede decir que sí, desde el punto de vista teórico conceptual,
pero desde la óptica del derecho civil argentino la respuesta
puede resultar negativa. Lo expuesto, atento que el Art.
784 del Código Civil coloca al instituto dentro de la
esfera del derecho contractual o del pago indebido, con
basamento en el principio de equidad (Código Civil Argentino.
CAPITULO VIII “De lo dado en pago de lo que no se debe”,
Art. 784. “El que por un error de hecho o de derecho, se creyere deudor, y entregase
alguna cosa o cantidad en pago, tiene derecho a repetirla
del que la recibió”.).
Por
cuestiones metodológicas y de extensión del presente trabajo,
me voy a centrar solamente en cuatro elementos de un supuesto
tributo por captación de plusvalías producto del planeamiento
urbano, a los fines de visualizar su posible estructura
jurídica.
Estos
elementos son:
-
El Hecho Imponible: Es el aspecto material de la obligación
tributaria y se refiere a la descripción de las acciones
del Estado que la generan.
-
La Base Imponible: Es
el monto sobre el cual se aplica la alícuota del tributo,
que en el caso en estudio resulta ser el mayor valor del
suelo.
-
La Alícuota aplicable:
Es la parte del plusvalor que
el Estado pretende captar a través del tributo
-
La Exigibilidad del pago:
Es el momento en el cual el Estado exige el ingreso del
tributo, que como veremos más adelante, de acuerdo al
principio hoy arraigado de la capacidad contributiva como
fundamento de la imposición, debe necesariamente coincidir
con su exteriorización.
El
hecho imponible: Es el presupuesto
de hecho de la obligación tributaria que, en el caso,
se traduce en las intervenciones urbanísticas que implican
una modificación o dotación de indicadores urbanísticos
generales o especiales o de usos del suelo en un predio
o zona, que impliquen un aumento de los niveles de edificabilidad
o aprovechamiento del bien afectado
y las obras públicas y que se traduzcan en un mayor valor
del suelo. Cada hecho imponible debe estar detallado o
tipificado en le ley, de acuerdo al principio de legalidad
en material tributaria. Podemos citar como ejemplo:
a)
Modificación o dotación de indicadores urbanísticos (alturas,
volumetría, capacidad constructiva, ocupación del suelo,
etc.) o de los usos del suelo admitidos en el predio o
en las áreas de zonificación general o específica que
establezca la normativa, que impliquen un aumento
de los niveles de edificabilidad o aprovechamiento
del bien afectado.
b)
Modificación de la normativa urbanística en grandes terrenos
de la
Ciudad: zonas de Urbanización Futura,
Normas Especiales, casos en que se apliquen cambios o
variaciones de norma por disposiciones del Código aplicable.
c)
Actos Administrativos y/o Convenios Urbanísticos que autoricen
un uso más rentable al bien o incrementen el aprovechamiento
del suelo o del espacio aéreo.
d)
Obras de infraestructura
urbana (pavimentación, redes, transporte) y equipamiento
comunitario (salud, educación, esparcimiento, deportivo,
institucional, transporte, etc.).
e)
Ejecución de Planes de desarrollo urbano u ordenamiento
territorial y en general los Instrumentos de planificación
y gestión definidos por la normativa urbanística.
f)
En general, cualquier acción normativa o desarrollo urbano
que genere un aumento de valor del suelo urbano, sin que
medie intervención del propietario/a de dicho suelo.
Base
imponible: Es la diferencia resultante entre
el “valor venal de origen” del suelo en el caso de inmuebles
afectados, antes del hecho imponible que genera su valorización,
y el “valor venal resultante” que los mismos adquieran
luego del mismo.
Se
entiende por valor venal del suelo (o de su incidencia
sobre el valor inmobiliario, en caso de predios afectados
a la Ley 13.512 de Propiedad Horizontal en Argentina)
al importe monetario que obtendría el titular dominial
del bien inmueble o unidad funcional de proceder a su
disposición o venta, descontando el valor de lo edificado.
Consideramos
que la oficina encargada de las tasaciones debe establecer
un sistema o tabla con actualización
mensual donde conste el promedio, por metro cuadrado,
de los valores de mercado del suelo por zonas o sectores
geo-económicamente homogéneos
de la Ciudad, que podrán tener distintas
categorías por barrios, corredores o distritos de zonificación.
Entendemos
que la información debe ser publicada en el Boletín Oficial
a los fines de su adecuada publicidad en pos de
la transparencia del instrumento y de la autoliquidación
por parte de los contribuyentes.
¿Qué
momento se toma a los fines de calcular esos valores?
Con
relación al valor venal de origen, correspondiente al
suelo antes de la intervención urbanística, entendemos
que debe fijarse, de acuerdo al caso, entre 1
a 2 años antes de producido el hecho
imponible. Lo expuesto, atento a que toda intervención
urbana tiene un plazo de tratamiento (en el caso de normas)
o un plazo de preparación y ejecución (en el caso de obras)
que implica que el particular tenga conocimiento de
la misma antes de su perfeccionamiento, lo que se
traduce, en el mercado, en un aumento del valor del suelo
producto de la especulación inmobiliaria, que resulta
oportuno captar.
Con
relación al valor venal resultante, correspondiente al
valor del suelo luego de la intervención urbanística,
entendemos que se debe tomar al momento en el que se capta
el mayor valor y se materializa la capacidad contributiva:
por ejemplo, en el momento de la venta o de la utilización
de los indicadores urbanísticos.
El
cálculo del tributo se efectuará aplicando la Alícuota que determine
la ley impositiva a la Base Imponible que, como ya vimos, es la diferencia
entre el “valor venal originario” y el “valor venal resultante”.
Existen varias opciones para la aplicación práctica. Una,
las más progresista en cuanto
a la redistribución del mayor valor, entiende procedente
la captación del 100% de la valorización del suelo. A
esta concepción corresponde, en Argentina, ponerle el
límite fijado por la doctrina judicial de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, del 33% del valor total del bien, a los
fines que el tributo no se considere confiscatorio. Otra
opción más atenuada, en la que se ubica el caso Colombiano,
entiende procedente establecer alícuotas en una escala
entre el treinta (30%) y el cincuenta por ciento (50%)
de la base imponible.
Finalmente
entendemos como opción diferenciar entre bienes afectados
directa (cambio de norma o indicadores especiales) o indirectamente
(obras públicas) por el hecho imponible, aumentando la
escala en el caso de bienes afectados directamente.
De
acuerdo a la estructura jurídica propuesta para el tributo
se diferencian claramente tres momentos:
·
por un lado el momento del hecho imponible,
· luego el momento de la liquidación o determinación y
· posteriormente el momento de la exigibilidad.
Lo
expuesto, atento a que en los casos donde el particular
no venda el bien valorizado ni haga uso de los mayores
indicadores al no privilegiarse con la valorización, no
correspondería el cobro del mismo.
Con
relación a las formas para determinación y liquidación
del tributo, consideramos que existen dos posibles. Una
es a través de la acción pública, mediante un procedimiento
reglado que debe ser acorde a los tiempos del mercado
inmobiliario para no retrasar el curso normal de las transacciones.
Una posibilidad sería liquidar el tributo junto con el
certificado de deuda requerido por los escribanos.
La
otra manera es través de declaraciones juradas de los
propietarios con basamento en las tablas que para tal
fin publicará el organismo tasador, tal como vimos anteriormente.
Entendemos
que los momentos claves para liquidar el tributo se deben
relacionar con la producción de los siguientes actos o
hechos relacionados con el inmueble afectado:
a)
Solicitud de libre deuda tributaria a los fines
de la transferencia del dominio inter
vivos o de constitución de derechos reales.
b)
Solicitud de aprobación o registro de planos, autorización
de obras, otorgamiento de permisos relacionados con usos
o visado de planos de mensura o de propiedad horizontal.
c)
Comprobación administrativa de la utilización de hecho
de los indicadores, usos o beneficios derivados del hecho
imponible.
Con
relación al momento de la exigibilidad de la obligación
tributaria, entendemos procedente que el tributo sea exigible
al producirse los siguientes actos o hechos relacionados
con el inmueble afectado:
-
Transferencia
del dominio Inter vivos o de
constitución de derechos reales.
-
Aprobación o Registro
de planos, autorización de obras, otorgamiento de permisos
relacionados con usos o visado de planos de mensura o
de propiedad horizontal.
-
Comprobación administrativa
de la utilización de hecho de los indicadores, usos o
beneficios derivados del hecho imponible.
Lo
expuesto se relaciona directamente con la exteriorización
de la riqueza que mencionamos hace unos instantes:
la capacidad contributiva.
En
el contexto que venimos analizando, no debemos olvidar
que resulta fundamental armonizar el tema tributario con
las otras herramientas de gestión urbanística establecidas en la ley (en Buenos Aires, por ejemplo, las Leyes 449
y 2930, Código
de Planeamiento Urbano y Plan Urbano Ambiental, respectivamente).
Por ello instamos a que se pueda
acordar, a través de convenios urbanísticos u otras herramientas
de gestión, que el pago del tributo se realice en especie
mediante la transmisión dominial de bienes; ejecución
de obras de infraestructura urbana o vivienda u otras
formas de materialización de los recursos que permita
cumplir con la finalidad de la
ley. En el caso de expropiación, por
ejemplo, se podría descontar el tributo del valor a indemnizar
al expropiado y regular el precio de las expropiaciones,
como sucede en Colombia (resultando esta última opción
de difícil aplicación en el régimen jurídico argentino).
Finalmente,
se prevé la inscripción, tanto en el Registro Inmobiliario
como en la Oficina de Catastro Local,
de una restricción administrativa al dominio que impida
la realización de cualquier tipo de actos de disposición,
constitución o modificación de derechos reales, sin la
previa presentación del libre deuda o constancia de eximición del pago del tributo y la comunicación a las áreas
técnicas competentes en el visado, aprobación de planos
y autorizaciones relacionadas con los hechos imponibles
y supuestos de exigibilidad del tributo.
Como
conclusión, podemos señalar que no hay una única forma
de captar plusvalías producto de planeamiento urbano
y dependerá de cada gobierno local el estudio de la modalidad
a utilizar en su contexto urbano, social, jurídico y económico.
Por otro lado, en este estadio de análisis del instrumento
-ya no teórico sino práctico- vemos que no existen
dudas sobre la utilidad de la herramienta y su finalidad
tendiente a la construcción de ciudades más justas y sustentables.
Estamos
en el momento de la gestión: el resultado depende,
entonces, de nosotros.
GGO
La
autora es Abogada de la
UBA y Magíster de Dirección y Gestión
Pública Local de la Universidad Carlos
III de Madrid. Es Coordinadora del Area
Legal de la
Subsecretaría de Planeamiento del Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires.
De su autoría, ver también en café
de las ciudades:
Número 73 I Planes de las ciudades
¿La
preservación colisiona con la integración? I El caso de la calle Defensa en Buenos
Aires I Grisela García Ortiz
Sobre plusvalías urbanísticas, ver también en
café
de las ciudades:
Número 20 I Economía de las ciudades
“Ahora
existen mecanismos para corregir las distorsiones del
mercado” I Entrevista a Samuel Jaramillo:
la gestión del suelo urbano en Latinoamérica. I Marcelo
Corti
Número 23 I Economía de las ciudades
El
impuesto predial como instrumento de urbanización
I Los mitos sobre la política del suelo en Latinoamérica,
en una entrevista con Martim Smolka. I Martim Smolka
Números 35, 36 y 37 I Economía de las ciudades
Instrumentos
para la recuperación de plusvalías en Bogotá (I, II
y III
y última) I Marco teórico y experiencias internacionales I
Recuperación de plusvalías en Colombia
I Instrumentos, estudio particular de un caso y
conclusiones. I Gloria Henao González
Y sobre el Código de Planeamiento Urbano y el
Plan Urbano Ambiental:
Número 74 I Terquedades
Una mirada arrabalera a Buenos Aires I Terquedad
del Plan Urbano Ambiental
Número 62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa
urbanística: la articulación entre planeamiento, participación
y gestión I Sobre los conflictos
alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos
Aires I Marcelo Corti
Número 47 I Planes de las ciudades
Cómo
cambiar de una vez por todas el ya agotado (y además confuso)
Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Apuntes para una normativa
urbana (III). I Mario L. Tercco
La Primera Jornada Internacional de Captación y Redistribución de
las Plusvalías Producto del Planeamiento Urbano se realizó
el pasado martes 12 de mayo, organizada por el Ministerio
de Desarrollo Urbano del Gobierno de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires. Participaron entre otros especialistas:
Pablo Trivelli,
Nelson
Inda, Ada Cristrina
Pastro y funcionarios y técnicos
de las siguientes ciudades: Bogotá, Buenos Aires, Córdoba,
Mar del Plata, Montevideo, Neuquén Rosario, Salta, Provincia
de San Luís, Santiago de Chile, Vicente López y Ushuaia. Para solicitar
el material que se elaborará sobre la Jornada, escribir a ggortiz@buenosaires.gov.ar
y mcorti@buenosaires.gov.ar
