N.
de la R.: El texto de esta nota reproduce el Prólogo
a Producción
Social del Hábitat. Abordajes conceptuales, prácticas
de investigación y experiencias en las principales
ciudades del Cono Sur, compilado
por las autoras y editado por café
de las ciudades,
que estará disponible a partir de este mes.
Han
pasado ya casi cuarenta años de la primera Conferencia
Mundial de Hábitat impulsada por Naciones Unidas (Vancouver,
1976) y poco más de una década de la primera Asamblea
Mundial de Pobladores (México, 2000). Desde entonces,
América Latina ha experimentado profundas
transformaciones sociopolíticas y ha gestado una nueva
generación de gobiernos democráticos sostenidos
en procesos masivos de movilización popular frente
a las políticas neoliberales de los noventa. Estos
despliegan nuevas institucionalidades en las que la
participación popular adquiere importancia creciente
para enfrentar sus principales desafíos: la pobreza
y la desigualdad. Dichas transformaciones conviven
con un contexto de crisis global y civilizatoria en
el que los debates sobre el modelo productivo, el
tipo de desarrollo y las tensiones entre el modelo
de desarrollo socio-productivo y la cuestión ambiental
se amplifican de manera creciente.
En
este marco consideramos oportuno revisitar el campo
de la producción social del hábitat, habida cuenta
de que la cotidianeidad
de grandes mayorías populares de la región se desarrolla
en relación con dichos procesos. ¿Qué ha ocurrido
a lo largo de la última década? ¿Qué tendencias se
reconocen? ¿Qué políticas se han ensayado? ¿Qué dificultades
se afrontan?
Esta
"autoproducción social" (el nombre pone
en evidencia la necesidad de problematizar la "naturalización"
de los mecanismos mercantiles, que también son sociales)
abarca variantes que combinan diferencialmente el
papel jugado por los componentes individual-familiar
y colectivo-organizado en las distintas etapas del
ciclo del habitar (desde
los asentamientos iniciados en tomas de tierras hasta
los conjuntos habitacionales cooperativistas).
Esas variantes han surgido con el objetivo prioritario
de satisfacer las necesidades del habitar. En ese
marco, la toma de decisiones ligadas al proceso productivo
del hábitat queda en manos de los productores/habitantes.
Dado
el carácter masivo y estructural de la autoproducción,
los Estados también han implementado progresivamente
diversas estrategias hacia la misma, que combinan
la intervención y la no intervención entre los sectores
involucrados, las distintas modalidades de hábitat
autoproducido y los submercados particulares que se
fueron configurando a partir de esa autoproducción.
PSH
no es un concepto acuñado originariamente en el contexto
de la reflexión académica sino en un
particular contexto de interacción multiactoral,
nacido junto con el proceso de Hábitat I: la Coalición
Internacional para el Hábitat - América Latina (en
adelante HIC-AL), en donde confluyeron
organizaciones no gubernamentales, movimientos y organizaciones
sociales de base, activistas de derechos humanos y
grupos académicos de diversos países de esta región
que se nuclearon en torno al hábitat popular y la
defensa de su derecho.
En
particular, durante la apertura del proceso preparatorio
de HABITAT II, a lo largo de la década de 1990, y
considerando los efectos del neoliberalismo y sus
políticas en el campo del hábitat popular en América
Latina, en HIC-AL se intensificaron esfuerzos de conceptualización
y debate sobre la producción social del hábitat, con
base en experiencias que sus diversos miembros venían
transitando en el continente a lo largo de casi 40
años.
En
ese contexto, en octubre de 2000, tuvo lugar en México
DF –la megalópolis más poblada del planeta– la Primer
Asamblea Mundial de Pobladores. Allí, cientos de delegados
de movimientos y organizaciones sociales de la Coalición,
ante las evidentes limitaciones y distancias entre
los compromisos oficiales y las cotidianidades de
los sectores populares, consideraron la producción
social del hábitat como uno de los temas estratégicos en la resistencia
a los efectos de las políticas neoliberales.
Reconociendo
las inconmensurables asimetrías de poder existentes,
el enfoque apuntaba a revalorizar, sistematizar, sostener
y fortalecer las propias capacidades de los sectores
populares y sus organizaciones, como punto de partida
de la transformación de sus condiciones cotidianas
de vida y en función del fortalecimiento de la soberanía
popular.
La
revisión crítica impulsada por la HIC-AL sobre la
PSH se presentó a lo largo de la primera década del
nuevo siglo en diversos hitos de la escena regional
(desde las reuniones sectoriales de MINURVI, Ministros
y Autoridades Máximas de Vivienda y Urbanismo de América
Latina y el Caribe, hasta el Foro Social Mundial)
y ante el conjunto de actores gubernamentales y no
gubernamentales, como una vía para la elaboración
de “mejores políticas” de hábitat en la región. Este
análisis condensó un universo de experiencias que
involucraba aproximadamente a 300.000 personas —unas
75 mil familias que hacían visible una escala de actuación
que trascendía la casuística anecdótica— e integraba
casos de políticas impulsadas y/o ejecutadas por movimientos
sociales (Brasil, Uruguay, Venezuela) y equipos técnicos
centroamericanos (Rodríguez: 2005).
Una
lección aprendida en este ciclo ha sido que en diferentes
momentos históricos, las políticas y programas de
apoyo a la PSH que alcanzaron cierto grado de generalización
tomaron como punto de partida casos demostrativos, de carácter colectivo organizado, y que ello
ocurrió en contextos
sociopolíticos que posibilitaron la participación
de los sectores populares en la formulación de esas
políticas y sus diseños institucionales. Por ejemplo,
en México, entre 1976 y 1982, “Cooperativa Palo Alto”
fue referente para el diseño de varios instrumentos
y programas como FONHAPO (Fideicomiso Fondo Nacional
De Habitaciones Populares) -que continúan vigentes.
Dichos instrumentos fueron aplicados en la reconstrucción
de la ciudad central a raíz de los sismos de 1985
y hacia fines de los noventa en el marco de un Programa
de Mejoramiento de Barrios de la ciudad de México.
También
altamente significativa a escala nacional y en función
del dinámico derrotero de incidencia continental,
desde mediados de los ochenta y profundizada a lo
largo del nuevo siglo, ha sido la experiencia uruguaya.
Con base en cuatro experiencias piloto que contaban
con apoyo del BID, entre ellas la paradigmática “Isla
Mala”, el
movimiento cooperativo dio lugar a una ley nacional
de vivienda que desarrolló financiación para las cooperativas, privilegiando
el sistema de usuarios y la ejecución autogestionaria
con aplicación de ayuda mutua. Como efecto más notable,
en el particular contexto sociopolítico uruguayo de
los ´70 desde el Congreso del Pueblo hasta la gestación
del Frente Amplio, este proceso posibilitó la emergencia
de un movimiento social de masas con fuerte identidad
sociopolítica, la FUCVAM (Federación Uruguaya de Cooperativas de
Vivienda por Ayuda Mutua).
Vivienda
cooperativa en Uruguay
Pero más significativo aún es que, a partir de los
noventa, esta experiencia fue base de inspiración
para el desarrollo de otros procesos continentales,
como los programas de mutirones de San Pablo (en el
año 1989, el Partido de los Trabajadores del Brasil
llega al gobierno de la Prefectura de San Pablo; una
de las primeras propuestas en relación a la cuestión
del hábitat popular fue el diseño y puesta en ejecución
de un Programa de Autogestión de 10.000 mutirones,
del portugués mutirao, esfuerzo) y su posterior nacionalización;
la sanción de la ley 341/00 en la ciudad de Buenos
Aires y su posterior proceso de replicación nacional
en curso, así como otros casos nacionales donde un
movimiento sociopolítico trasnacional, la Secretaría
Latinoamericana de la Vivienda Popular, SELVIP (en
Chile, Ecuador y Venezuela), por un lado, y un organismo
de cooperación al desarrollo, el Centro Cooperativo
Sueco (en Paraguay, Bolivia y Centroamérica), por
otro, impulsan actualmente distintas orientaciones
y estrategias para el despliegue de políticas de producción
autogestionaria del hábitat a lo largo y ancho del
continente.
A
pesar de ello, transcurrida algo más de una década
de gobiernos democráticos en la región, surgen algunos
interrogantes. ¿Alcanza
la participación popular? ¿Bajo qué condiciones las
formas de PSH pueden transformarse en políticas del
“main stream”? En
los hechos, el hábitat se presenta como un “núcleo
duro” en la reproducción de dispositivos
tradicionales que aún mantienen la impronta neoliberal
que vincula suelo, mercado inmobiliario y sistema
financiero (formal,
informal y sus conexiones). Es esta triple imbricación
la que explica las grandes limitaciones que vienen
experimentando todos los intentos de estructurar políticas
de hábitat y fomento de la PSH dirigidos a transferir
recursos y potenciar capacidades y organización de
los sectores populares.
Las
políticas de ejecución de nuevas viviendas y equipamientos
urbanos se diseñan pensando y priorizando notoriamente
el papel de las empresas constructoras convencionales,
las políticas de mejoramiento barrial tienen escaso
y acotado desarrollo y las políticas de suelo continúan
tratándolo privilegiadamente como un bien de mercado.
Retomando
el punto de partida entonces, la expresión producción
social del hábitat da cuenta de una constatación
básica: la masiva capacidad de autoproducción de los
sectores populares respecto de las viviendas, pedazos
de la ciudad y, en general, los territorios que habitan.
Un fenómeno que se ha reiterado a lo largo y ancho
del continente, más allá de que los procesos nacionales
y locales definan diferencias en tiempos, escalas,
modalidades, formas y grados de organización de los
sectores populares, formas de relación con el Estado,
etc. Esa capacidad autoproductora del espacio urbano,
en términos generales, ha sido poco reconocida, generalmente
descalificada y muy puntualmente potenciada por las
políticas, aunque
los trabajadores de la construcción ocupados en el
desarrollo de los grandes emprendimientos inmobiliarios,
barrios cerrados y megatorres son ellos mismos autoproductores
que, junto con sus familias, vecinos y barrios, despliegan
sus mismas capacidades en la autoproducción de su
propio hábitat. Obviamente, la autoproducción se da
generalmente en condiciones desfavorables –es decir,
partiendo de severas carencias, restricciones de financiamiento,
con un marco jurídico inadecuado y aún contraproducente–,
obligando a millones de personas a resolver sus necesidades cotidianas,
de vivienda y de trabajo en condiciones de ilegalidad.
Como ya lo señalara Hardoy
y Satterthwaite (1989) hace más de tres décadas,
muchas veces la autoproducción (acompañada del "dejar
hacer" y la "pseudo tolerancia") ha
generado nuevos problemas: localizaciones inadecuadas,
precariedad constructiva, etc.
En
muchos casos, esas formas masivas de producción urbana
fueron (y a veces son) lisa y llanamente negadas:
basta mirar ciertos mapas oficiales de décadas precedentes
en los que las villas o NAUS (nuevos asentamientos
urbanos) lucen como "espacios verdes", o
los procesos de ocupaciones de edificios en la ciudad
de Buenos Aires. En este marco, a más de 35 años de
su masificación, no se han podido en general transformar
en objeto de políticas públicas de regularización
dominial debido a la primacía
incondicional de la propiedad privada, o sea de
la apropiación individual de un valor, el suelo urbano,
que, sin embargo, ha sido socialmente producido.
Construcción
del Barrio Monteagudo (MTL), Buenos Aires
Vale
mencionar también, extremando la escala del ejemplo,
que hasta hace muy pocos años, antes de iniciarse
el proceso de la Revolución Bolivariana, el 70% de la mancha urbana caraqueña no figuraba en ningún catastro
(los barrios que albergan la génesis de los Comités
de Tierra Urbana, núcleo articulador del Movimiento
de Pobladores de ese país, con notorio protagonismo
en el impulso al paquete de normativas sancionadas
en enero de 2011, que incluyen los elementos transformadores
en materia de la política urbana del país), como tampoco
figuraban en ningún tipo de registro estatal unas
5 millones de personas habitantes de esas mismas barriadas
(casi un tercio de la población de ese país).
Otras
veces, las capacidades autoproductoras se entrelazan
funcionalmente en la dinámica de la sociedad capitalista.
La ciudad autoproducida por los sectores populares
ha generado submercados habitacionales de propietarios,
inquilinos y subinquilinos habitualmente "informales".
Pasadas varias décadas desde la inicial autoproducción
y con la progresiva consolidación de la trama urbana,
se producen recambios de población, conforme los barrios
quedan insertos en distintos contextos de transformación
urbana. En este contexto, además, la expansión de
estos submercados incluye su dinámica de vinculación
con el flujo de capitales provenientes del circuito
informal ilegal (en particular tráfico de drogas y
su instalación territorial) que imprime nuevas complejidades
en el cuadro continental.
Sin
embargo, la receta de políticas continentales vigentes
más expandida sigue siendo focalizar la intervención
en el fomento a la regularización dominial individual,
concebida como multiplicación del derecho individual
de propiedad en tanto facilitadora de la incorporación
del suelo a los mercados y destinada, precisamente,
a dinamizar esos procesos. Mucho se habla de la integración
urbanística, pero poco se sale de la ley de hierro
de la propiedad individual como punto de clausura
de lo posible (esto no niega que en el continente
hay un proceso abierto, marcado por cambios constitucionales
y elaboración normativas muy significativa y que introducen
visiones antes impensadas: por caso, Constituciones
de Bolivia y Venezuela que definen varias formas de
propiedad, así como las innovaciones en Brasil -Estatuto de la Ciudad-
y Colombia; sin embargo, las dificultades son muchas).
Y el mercado
no tarda en su respuesta: funciona... Al enterarse
los habitantes de un barrio en un municipio del conurbano
de la segunda corona sobre la posibilidad de actuación
de cierto programa de mejoramiento barrial, los lotes
duplicaron y triplicaron sus precios sólo por la mera
expectativa de esa actuación. ¿Es ese el rol inexorable
de la política pública? ¿Dinamizar los mercados? ¿Bajo
qué condiciones es posible afrontar los desafíos de
la desmercantilización? Vale evocar el debate sobre
la Ley
de acceso justo al hábitat en la Provincia de Buenos
Aires, fuertemente criticada por desarrolladores
e inversores que enarbolaban las banderías de la propiedad
privada y blandían las amenazas de la expropiación
de predios por parte de la autoridad pública.
Viviendas
en Brasil
Este libro, entonces, se inscribe en este contexto
de preocupaciones. Reúne abordajes conceptuales, prácticas
de investigación, experiencias y reflexiones que tienen
por protagonistas a las ciudades del Cono Sur y Brasil,
con una perspectiva regional. El puntapié inicial
fue el Seminario realizado a fines de 2011 en el Instituto
de Investigaciones Gino Germani (Facultad de Ciencias
Sociales, UBA) sobre “Producción social del hábitat
y políticas habitacionales en las principales ciudades
del Cono Sur”. En ese marco, algunos de los colegas
que participan en este libro expusieron sus ideas
iniciales, las que a posteriori se fueron puliendo
y revisando en un arduo y progresivo proceso de construcción
del texto final. Cabe destacar que tanto el seminario
como este libro han contado con el apoyo del Programa
de subsidios a la investigación UBACyT y PIUBAMAS,
que posibilitaron la visita de los colegas extranjeros
y, en parte, esta publicación.
Entendemos
que los procesos masivos de autoproducción de vivienda
y ciudad por parte de sectores populares asumen diversas
modalidades y dan cuenta de una problemática subyacente
de carácter integral: sus condiciones de inserción
social, económica, política, cultural y territorial,
sus niveles de organización social y política, el
papel jugado por el Estado y la traducción de esa
interacción en políticas públicas de hábitat. Asimismo,
planteamos que los "mercados" son construcciones
institucionales y, por tanto, su existencia, características
y dinámica resultan del orden social y político
de las formas de interacción que los hombres establecen
entre sí y con la naturaleza, y que se despliegan
y transforman en una perspectiva histórica. En este
caso, dando cuenta del proceso de producción y apropiación
del suelo urbano. Consideramos, de este modo, que
la producción
del suelo urbano (y de la ciudad como tal) forma parte
de un proceso colectivo y sus modalidades de apropiación
son socialmente producidas y legitimadas (Clichevksy
et al. 1990). En la sociedad capitalista, se rigen
por la lógica de la ganancia, por la primacía de su
apropiación individual y se basan en la naturaleza
conflictiva inherente a los mecanismos de esa producción
y apropiación que sustentan la reproducción de las
relaciones sociales.
Resulta
evidente que la
transformación de la naturaleza en las condiciones
actuales del sistema capitalista no se orienta hacia
el mejoramiento de la calidad de vida de la población.
Al concentrarse en el logro de la máxima ganancia,
esta dinámica lleva a discriminar la población de
múltiples formas, transformando su diversidad –las
diferencias– en la base de reproducción de desigualdades
funcionales (por ejemplo, la discriminación por ingreso,
género, etnia, grupo etario, nacionalidad, etc.) que
complejizan el cuadro con sus efectos de fragmentación
y dispersión.
La
inserción de América Latina en la fase actual del
capitalismo conocida como “globalización” se da en
un marco contextual
caracterizado por la constitución efectiva del “autómata
global”, que implica la reorganización de los
procesos productivos que están en el centro de los
cambios, la concreción del proceso de subsunción real
del trabajo al capital y la aplicación –en todo el
mundo– de políticas orientadas a efectivizar los “corredores
logísticos” y el sistema de transporte multimodal
que sustentan este proceso. Se acelera la globalización
del tejido de “redes de redes” –materiales y virtuales–
y emergen como principales ganadoras las empresas
transnacionales de servicios integrados, sostenidos
en el proceso de reprimarización y extractivismo depredatorio
(Barreda, 2005). En estos procesos, los estados nacionales
juegan un papel insustituible.
La
noción que vincula los procesos de PSH con la soberanía
popular y la desmercantilización del suelo urbano
y rural (es decir, la
tierra como parte de los bienes comunes y el papel
particular del patrimonio inmobiliario estatal y su
destino en ese marco) generan evidentes tensiones
con estos procesos de reterritorialización capitalista.
Los debates continentales sobre neoliberalismo, neodesarrollismo
y vías de transición sistémica (o socialista) tienen
este trasfondo. El mismo debe ser tenido en cuenta
a la hora de pensar en los aspectos directamente vinculados
con la producción del hábitat y en las políticas de
hábitat que los apoyan –o no–, dado que la
producción y la apropiación del territorio definen
la orientación y el potencial productivo de una sociedad.
La disputa por la democratización de las políticas
públicas y la contradicción entre movimientos sociales
que apuntan a democratizar y Estado que monopoliza
recursos, cohesión y legitimidad, señalada por García
Linera (2010), pone en evidencia que no hay desarrollo políticamente neutro. Del mismo modo que, por ejemplo,
la autogestión tampoco es un mecanismo neutral susceptible
de “ajustarse” a cualquier modelo de desarrollo. Las condiciones de la vida cotidiana de los sectores populares dependen
de los procesos políticos que los involucran y/o
los tienen por protagonistas, y nuestras ciudades
metropolitanas son territorios privilegiados de estos
procesos. Por ello, autoproducción del hábitat, sus
formas racionalizadas y organizadas de producción
social (PSH) y las políticas públicas que las tienen
–o no– por destinatarias, forman parte de esa disputa,
tanto como la acción colectiva y política de sus productores.
MMDV y MCR
María Mercedes Di Virgilio (Argentina) es Socióloga
y Doctora en Ciencias Sociales (UBA). Investigadora
adjunta del CONICET y del Instituto Gino Germani.
Es profesora adjunta regular de la Facultad de Ciencias
Sociales (UBA). Actualmente está a cargo de la puesta
en marcha de la función investigación en la Universidad
Nacional de Avellaneda.
María Carla Rodríguez (Argentina) es Investigadora
(CONICET/Instituto Gino Germani, FSOC-UBA) y Profesora
Titular de la Carrera de Sociología. Directora de
la Maestría de Investigación en Ciencias Sociales
(FSOC-UBA). Militante del Movimiento de Ocupantes
e Inquilinos y la Central de Trabajadores de la Argentina.
Líneas de investigación: políticas habitacionales
y urbanas, producción social del hábitat, movimientos
sociales y transnacionalidad.
Ambas son coeditoras de La
Cuestión Urbana Interrogada. Transformaciones urbanas,
ambientales y políticas públicas en Argentina,
Mercedes Di Virgilio, Hilda Herzer, Gabriela Merlinsky
y María Carla Rodriguez (compiladoras), 2011, editado
por café
de las ciudades.
Producción
Social del Hábitat. Abordajes conceptuales, prácticas
de investigación y experiencias en las principales
ciudades del Cono Sur. María Mercedes Di Virgilio y María Carla
Rodríguez, compiladoras. - 1a ed. - Buenos Aires. Café de las Ciudades, 2013. 444 p.; 20x14 cm. ISBN 978-987-25706-8-2
HIC-AL
dio curso a la integración de un Grupo de Trabajo Regional de América Latina
sobre Producción Social del Hábitat, estableciendo
un acuerdo con la Secretaría Latinoamericana de la
Vivienda Popular (SELVIP). En ese marco, entre 2001
y 2004 se convocó al desarrollo de una investigación
participativa y comparada que permitió producir conocimiento
sobre el estado y características que guardaban las
experiencias de PSH en la región. Esta tarea contó
con el apoyo de académicos vinculados a movimientos
sociales de la UAM Xochimilco en México y las autoras
de esta publicación, desde el Instituto de Investigaciones
Gino Germani de la UBA.
Sobre las experiencias mencionadas en la nota, ver
también en café
de las ciudades:
Número 1 | Entrevista
"La
misión del urbanismo es redistribuir riqueza y enfrentar
la exclusión" | El
Estatuto de las Ciudades, el Plan Director de San
Pablo, y los nuevos instrumentos del urbanismo brasileño.
| Raquel Rolnik
Número 120 | Planes
y Política de las ciudades
Ley
de acceso justo al hábitat
| Fundamentos del proyecto bonaerense | Alberto
España, Marcelo Saín, Alicia Sánchez y otros.
Bibliografía
BARREDA, Andrés (2005), “Geopolítica, recursos estratégicos y multinacionales”.
En: Conferencia en Seminario Las multinacionales españolas en América Latina, novedades y persistencias.
Paz con dignidad. Hegoa. Bilbao.
CLICHEVSKY, N. y colaboradores (1990); Construcción y Administración de la
Ciudad Latinoamericana. Instituto Internacional de
Medio Ambiente y Desarrollo – IIED – América Latina.
Grupo Editor Latinoamericano. Colección Estudios Políticos
y Sociales. Buenos Aires.
GARCÍA LINERA, A. (2010). “La construcción del estado”. Conferencia Facultad
de Ciencias Sociales. UBA
HARDOY,
J. E., & SATTERTHWAITE, D. (1989). Squatter citizen: Life in the urban
third world. London: Earthscan.
ORTIZ, E.; ZARATE, L. (2002). Vivitos
y coleando. 40 años trabajando por el hábitat popular
en América Latina. Universidad Autónoma Metropolitana
- HIC-AL. Mexico.
TOPALOV,
C. (1979). La
urbanizacion capitalista. Editorial Ecicol.
