N.
de la A.: Este artículo surge como contribución al debate
generado en torno al libro Grandes Proyectos Urbanos.
Miradas críticas sobre la experiencia argentina y brasilera,
de Beatriz Cuenya, Pedro Novais, Carlos Vainer y otros,
publicado recientemente por café
de las ciudades.
El espíritu es aportar una mirada diferente de quien
ha tenido la posibilidad de gestionar en función pública
uno de los procesos analizados, por lo cual puede completar
la información que ofrece el libro.
“La equilibrada relación, el ajuste entre
teoría y práctica se ha revelado clave para alcanzar
un nivel aceptable de eficiencia en las disciplinas
que, como el urbanismo, tienen por objetivo prioritario
la utilidad inmediata y la adquisición de resultados
concretos a, más o menos, corto plazo”.
Felipe Colavidas
Los
grandes proyectos urbanos contemporáneos
En la historia del
urbanismo, la
categoría de ‘grandes
proyectos urbanos’ ha existido siempre; no es un fenómeno
excluyente de nuestra época. Sin ir más lejos, los
planes argentinos de la década del `30 se caracterizaron
por el acento puesto en la escala proyectual y por el
énfasis asignado a intervenciones estratégicamente localizadas
en la ciudad. Tal vez la novedad en la actualidad es la preponderancia
que adquieren actores privados de peso, aunque en
operaciones urbanísticas emblemáticas como el París
del Barón de Haussman o la Barcelona de Ildefonso Cerdá tampoco
estuvieron ausentes.
La participación del
capital en el desarrollo y la construcción de las ciudades
ha sido una constante en todos los tiempos y fueron
éstas el reflejo de los procesos de acumulación de ese
capital. Frente a esta realidad, lo que en todo caso
se evidencia cada vez con mayor urgencia es la necesidad
de ponderar y
captar el plusvalor devenido de diversas operaciones,
distinguiendo con claridad el rol que debiera jugar
el Estado, diferenciándose del posicionamiento que
adopta el sector privado.
Las nuevas regulaciones
—aplicadas a los grandes proyectos— aparecen en la actualidad
imbuidas de mecanismos orientados a promover procesos
de concertación entre operadores públicos y privados,
con el objeto de optimizar los resultados obtenidos
pero con mutuos beneficios, lo que sin duda provocará
un aumento del valor del suelo en el mercado pero también
generará oportunidades inéditas de planificación y recupero
de ese plusvalor, que podrá
ser aplicado al desarrollo de otras políticas urbanas.
Esta forma de operar establece una nueva relación entre
plan y proyecto.
El abandono de áreas destinadas otrora
a usos que hoy están obsoletos genera situaciones de conflicto y profundas discontinuidades en la trama urbana.
Su permanencia en esa condición promueve la ocupación
informal y lleva a situaciones de degradación difíciles
de revertir si se consolidan en tiempos prolongados.
La falta de intervención estatal frente a esta realidad
no resulta gratuita. La
inactividad prolongada deja sus huellas en el territorio,
con consecuencias importantes en el orden social y en
el desarrollo de la vida colectiva de una ciudad.
Por tal motivo, el abordaje y resolución
de propuestas en áreas importantes que se encuentran
subutilizadas ó abandonadas debiera considerarse una
acción proactiva del Estado para promover la evolución
y el recambio urbanístico en un escenario contemporáneo,
mediante una reestructuración espacial que otorgue nuevo
significado a dichas áreas, posibilitando inversiones
que generen crecimiento económico y atiendan los intereses
de todos los actores involucrados. Y esta acción podrá
ser favorable en la medida que su desarrollo aporte
a: la construcción de grandes sistemas colectivos,
la reconstrucción de tejidos degradados, la incorporación
de nuevos usos e importantes espacios públicos (muchos
de ellos ubicados en contextos privilegiados), la
visualización y disfrute por parte de todos los ciudadanos
de situaciones paisajísticas y naturales antes vedadas,
la rehabilitación del patrimonio histórico y cultural,
la superación de problemáticas sociales significativas,
la revalorización de entornos deteriorados y la recomposición
de una trama urbana segregada.
Si
estas condiciones se cumplieran, ya sería un aporte
importante que dejarían como saldo los grandes proyectos
urbanos, en pos de la revalorización de la ciudad actual.
Más aún si todas estas acciones se logran movilizar
con recursos privados, aliviando de este modo la tarea
y la carga económica que, de otra forma, recaería en
el Estado. Pero basta recorrer numerosos ejemplos desarrollados
en las últimas décadas para demostrar que indudablemente
esto no ocurre en todos los casos. Por eso es difícil efectuar grandes generalizaciones
ante ejemplos muy diversos que varían tanto en su
planteo original como en los instrumentos desarrollados
para viabilizarlos. Forzar este análisis y formular
conclusiones es riesgoso, porque partimos de comparar
peras con manzanas.
Características
del proceso de planificación desarrollado en la ciudad
de Rosario
Rosario
ha logrado consolidar un importante capital
social, cultural y político al recurrir a la
utilización de procesos de planificación participativa y concertada. A lo largo de todo el siglo XX, la ciudad fue incorporando paulatinamente
diversos instrumentos de ordenamiento y planificación urbana que guiaron su
crecimiento. Particularmente, en
los últimos 20 años ha actualizado y perfeccionado sus
herramientas hasta conformar un nuevo cuerpo normativo
de carácter integral. Mediante su utilización se
fueron generando proyectos que supieron captar el interés
de la ciudadanía en general y de los inversores para
trasformar sustancialmente la ciudad.
Los
planes con que cuenta Rosario en la actualidad —el Plan
Estratégico, el Plan Urbano, el Plan de Movilidad, el
Plan de Desarrollo de Suelo Industrial— se han elaborado
en forma articulada y concurrente en pos del logro de
un mismo objetivo: alcanzar un desarrollo integral y
equilibrado de la ciudad. El
Plan Urbano Rosario 2007-2017 (PUR) fue elaborado como
soporte físico del Plan Estratégico Rosario Metropolitana
(PERM+10). Se priorizaron en él las intervenciones
de carácter urbanísticas que en los próximos 10 años
promoverán el desarrollo de la ciudad, muchas de las
cuales han sido consensuadas con los distintos actores
en el Plan Estratégico. En el plan se fijaron las políticas
a seguir en el territorio metropolitano, los proyectos
que vincularán a la ciudad con las localidades limítrofes;
los criterios para un adecuado ordenamiento del suelo;
las políticas referidas a la movilidad, la construcción
de vivienda para distintos sectores sociales, las infraestructuras
y los servicios, la preservación del patrimonio urbano
y ambiental. Asimismo, se
plantearon los ejes que inducirán una transformación
estructural de la ciudad y de sus distintas partes o
fragmentos urbanos y se establecieron las operaciones
claves referidas a la ampliación del sistema vial, con
la construcción de nuevas calles y avenidas, la incorporación
de nuevos espacios públicos, el ordenamiento de las
grandes instalaciones portuarias y ferroviarias y la
creación de las plataformas productivas, entre otras
muchas operaciones.
Encuadre
normativo de los grandes proyectos
Las
modificaciones normativas introducidas en el “Reordenamiento
Urbanístico del Área Central y del Primer Anillo Perimetral”
(reforma al Código Urbano, Ordenanza Nº 8.243/08: “Reordenamiento
Urbanístico Área Central” y Ordenanza Nº 8.244/08: “Reordenamiento
Urbanístico 1° Anillo Perimetral Área Central”)
no constituyen por lo tanto decisiones aisladas
sino que se encuadran en las políticas definidas en
el nuevo Plan Urbano. Paralelamente
a la modificación de las normas de tejido, es decir,
aquellas correspondientes
a las manzanas ya consolidadas de la ciudad, se establece en el plan y en el cuerpo normativo
antes mencionado una nueva modalidad de actuación para
la generación y/o intervención de áreas de nuevo desarrollo
urbanístico y/o para la reconversión de las existentes
en sitios considerados de valor estratégico. Para
regular su proceso de transformación se elaboran otros
instrumentos de actuación los: “Planes Especiales”,
los “Planes de Detalle” y las “Áreas de Preservación
Histórica”. Estas últimas, en porciones de la ciudad
donde se registran inmuebles de valor patrimonial que
se pretenden preservar. En el mismo “Reordenamiento
Urbanístico” se detalla el destino que se pretende otorgar a cada área encuadrada en las figuras normativas
antes detalladas.
En
estas normas se mantiene una categoría especial: Área
de Reserva (AR), que ya había incorporado el Plan Regulador
de 1967, de suma utilidad para facilitar y reforzar
la capacidad de intervención del Estado frente a un
privado ó frente a otro organismo público, con el objeto
de garantizar el control de situaciones urbanas particulares
en un sector de la ciudad que presenta una situación
de emplazamiento especial dentro del territorio municipal
y cuya intervención debiera encuadrarse en un Plan Especial
o en un Plan de Detalle, para estimular y/u ordenar
el desarrollo de un proceso de urbanización, de renovación
edilicia y/o de reconversión urbana. Actúa como un
instrumento de carácter preventivo que tiene la
autoridad municipal para evitar la utilización o urbanización
hasta tanto estos planes sean aprobados por el Concejo
Municipal (Plan Urbano Rosario 2007-2017, Secretaría
de Planeamiento de la Municipalidad de Rosario).
Según
el mismo plan, cada Plan Especial (PE) elaborado por
el municipio para ordenar la actuación urbanísticas
en las áreas calificadas normativamente como AR “…deberá
contener precisiones
acerca de la configuración definitiva de la red de espacios
públicos; el carácter y tratamiento de los espacios
públicos; la superficie y localización destinada a la
construcción de vivienda pública, si correspondiera;
y la división del área, objeto del plan en unidades
de ejecución para el desarrollo de Planes de Detalle”.
También se establece que esta figura de planificación
se utilizará en situaciones de reconversión de grandes
áreas urbanas —en general indivisas y de propiedad pública
ó privada— que se encuentren desafectados de su uso
original o vacantes de uso, que presenten suelos e instalaciones
total o parcialmente desocupadas y que demanden un nuevo
ordenamiento para facilitar su proceso de reurbanización.
El
Plan de Detalle (PD), por otra parte, opera en una porción menor y su finalidad es precisar los indicadores urbanísticos
para una manzana, parcela, conjunto de parcelas, calles
especiales o sectores calificados como áreas de reserva.
Son desarrollados por el Departamento Ejecutivo Municipal
de acuerdo con los objetivos y principios de ordenamiento
urbanístico contenidos en el PUR, en los PE y/o en los
Planes Maestros (PM) y su objetivo principal es ajustar
los lineamientos esbozados en las figuras mayores.
Los
grandes proyectos
urbanos, por lo tanto, se
desarrollan en grandes parcelas o mayores áreas que
están ordenadas por lo general en un PM,
el cual aborda una propuesta integral para importantes
extensiones territoriales. El PUR prioriza para ordenar
la actuación urbanística en la ciudad, el desarrollo
de las seis grandes operaciones estructurales que serán
regidas por los Planes Maestros: las Centralidades Urbanas;
el Frente Costero; el Nuevo Eje Metropolitano Norte-Sur;
el Nuevo Eje Metropolitano Este-Oeste; los Bordes de
los Arroyos y el Nuevo Frente Territorial (Plan Urbano
Rosario 2007-2017. Secretaría de Planeamiento de la
Municipalidad de Rosario).
Pautas
de inserción y definiciones programáticas
Esta
concatenación de instrumentos de planificación
—que ordenan la actuación urbanística de lo general
a lo más particular— garantiza una inserción particular del proyecto
en la estructura general de la ciudad y asegura su incorporación
al sistema de espacios públicos de uso colectivo.
También a través de esta secuencia de instrumentos se
establecen las pautas para la definición programática
de las sucesivas intervenciones, en función de su pertenencia
a uno u otro sistema y a las directrices que en cada
uno de ellos se establecen.
Estas herramientas fueron creadas al reconocer la necesidad
de tener un margen de flexibilidad, a medida que se avanza en la definición y precisión de cada situación
cuando se produce un paso de escala. Es justamente en
ese paso de escala donde pueden diferenciarse los aspectos
irrenunciables de un proyecto (por respeto y pertenencia
a un sistema mayor) de aquellos que podrían admitir
alguna modificación sin alterar el equilibrio general
de la intervención.
Los
grandes proyectos
urbanos en la ciudad de Rosario son concebidos entonces
como importantes operaciones urbanísticas que forman
parte y se integran a la estrategia general del plan
de la ciudad. Su definición e implementación queda
condicionada por la pertenencia a un sistema mayor.
Por lo mismo, existen diversas actuaciones que siguen
esta lógica y se ubican en distintos puntos del territorio
municipal, con la pretensión de contribuir a consolidar
alguna de las operaciones prioritarias abordadas por
los PM. Los programas que contienen son de diverso orden
y se elaboran en función de las características y necesidades
de cada implantación.
Los
proyectos de este tipo encauzados en materia habitacional
han significado sin duda un cambio de paradigma, al pensar la
construcción de vivienda como construcción de una porción
de ciudad asumiendo el proceso con toda la complejidad
que amerita. La preocupación se sienta en ocupar el
territorio en situación de riesgo y apto para urbanizar
en forma planificada y concertada a los efectos de garantizar
la consolidación de un accionar positivo de urbanización
que evite el avance y afianzamiento de escenarios de
segregación social, como se registra con tanta frecuencia
en muchas ciudades latinoamericanas.
Los
emprendimientos de gran escala pensados como Parques
Habitacionales Integrados que se han impulsado contribuyen
a transformar
sectores degradados con una mecánica innovadora de asociación
de los actores involucrados. Son actuaciones planificadas
por el municipio y desarrolladas en vinculación con
otros organismos públicos (nacionales y/o provinciales)
ó con el sector privado. Conjugan en forma integrada
en su implementación la construcción de vivienda, espacio
público, equipamientos comunitarios e infraestructuras
de comunicación y servicio. Con su implantación, controlan
el crecimiento y desarrollo urbano, incorporándose en
forma estratégica en territorios de borde, con la pretensión
de incrementar
la densidad de uso de suelo para hacer más sustentable
la provisión de las infraestructuras y los servicios.
Incluyen en su diseño grandes superficies verdes conformadas
como parques públicos y áreas recreativas privadas que
por lo general asumen por su dimensión y posicionamiento
un carácter metropolitano y contribuyen a acrecentar
la superficie de espacios
verdes en los diferentes distritos, para cumplir
con el estándar definido en el plan de la ciudad. Incorporan
la construcción de vivienda para diferentes sectores
sociales, abordando en alguna medida la resolución de
la problemática de la vivienda social, al exigir la
provisión de un porcentaje de suelo destinado a localizar
unidades residenciales para los sectores de más bajos
recursos.
Con
esta propuesta de actuación se garantiza hoy en los sectores más alejados
de la ciudad la provisión por parte del urbanizador
de la totalidad de las infraestructuras y servicios
y se piensa la ejecución de la vivienda en forma simultánea
a la construcción de escuelas, jardines maternales,
centros de salud, centros comerciales, parques públicos,
plazas y centros de seguridad, según las necesidades
detectadas en cada barrio.
Esta
forma de operar en nuevos emprendimientos puede contribuir
a mejorar paso a paso las situaciones existentes de
extrema pobreza y a introducir una mecánica diferente
de construcción de ciudad, que contribuya a resolver
las importantes carencias que aún existen en diversos
sectores urbanos.
Instrumentos
de gestión que orientan el desarrollo
En
las situaciones antes destacadas se opera con criterios de gestión diferentes
a los fijados por la norma tradicional, para lo
cual se firman Convenios Urbanísticos (habilitados por
la Ordenanza de Urbanización y Subdivisión del Suelo
N°6.492/97, que es la legislación que actualmente regula
los procesos de urbanización en el municipio y establece
las exigencias y obligaciones de los urbanizadores para
llevar adelante los emprendimientos). Se trata de “un
instrumento jurídico que formaliza un acuerdo entre
la administración municipal y otro agente, en este caso
privado, a fin de ejecutar proyectos específicos que
hagan más eficaz el desarrollo de la actividad urbanística.
Su instrumentación implica determinar fundamentalmente
las contraprestaciones a que se obligan las partes y
sus formas de control”.
En
todos los acuerdos se superan ampliamente las exigencias fijadas al urbanizador en forma
genérica por la norma antes mencionada, por los
beneficios que le reporta la habilitación por parte
del municipio de un Plan Integral en el área donde va
a desarrollar su intervención. La
planificación y gestión de los emprendimientos es pública
y el financiamiento es en su totalidad privado.
Esta
operatoria implementada en los últimos años ha resultado
ser muy beneficiosa,
ya que con los acuerdos firmados con los propietarios
e inversores se han podido garantizar el desarrollo
de una gran cantidad de obras públicas que no hubiera
podido financiar el municipio y asumir
algunas demandas vinculadas a la construcción de vivienda
y equipamiento social mediante la compra de tierra
destinada al desarrollo de proyectos de esta índole
ó su construcción (es el caso, por ejemplo, del B° Itatí,
que se construyó en un terreno comprado por la firma
desarrolladora Inversiones y Mandatos).
Convergencia
de intereses públicos y privados
El
Estado Municipal adquiere con estos mecanismos un rol
protagónico y a nuestro entender, indelegable:
§ Planifica los emprendimientos y los desarrolla en forma concertada;
§ Funciona
como agente articulador para facilitar el entendimiento
entre diferentes actores (organismos públicos, instituciones,
inversores, propietarios y vecinos);
§ Garantiza con su presencia el cumplimiento de los objetivos delineados
en el plan, efectúa el seguimiento
y verifica la concreción de intervenciones integrales
de mediano y gran porte;
§ Logra
la realización de operaciones concatenadas que aportan
a la construcción de grandes sistemas públicos (las
avenidas y parques conformados a lo largo de la ribera
del río y los arroyos) que difícilmente puedan concretarse
y financiarse a través de intervenciones individuales;
§ Induce
la implementación de proyectos que interesen al sector
privado, pero que también favorezcan un desarrollo colectivo
de la ciudad;
§Capta parte de los beneficios
generados por dichos proyectos y los redistribuye
con un criterio de mayor equidad social;
§ Proyecta,
en el marco de los emprendimientos privados, el sistema
vial, los espacios públicos y el equipamiento comunitario,
que ejecutará a su cargo cada desarrollador;
§ Elabora
los pliegos licitatorios y efectúa un seguimiento y
fiscalización de las obras.
Esta
forma de gestión público-privada transforma a la figura tradicional de plan parcial en un plan-programa, en tanto la norma no sólo define indicadores urbanísticos
(usos, alturas, edificabilidad y afectaciones) sino
que pone especial énfasis en el proyecto y ejecución
del espacio público (al incorporar la construcción de
grandes parques, equipamientos comunitarios, ramblas,
calles y avenidas jerárquicas) y en la programación
en el tiempo de los emprendimientos, para garantizar
la realización de cada una de estas obras financiadas
por el sector privado. Además, se manifiesta en cada
uno de estos planes una preocupación particular por
contribuir en alguna medida a resolver la problemática
de la vivienda social, mediante la cesión de suelo en
el mismo lugar de la operación ó la compra de suelo
en otro lugar.
Es
evidente que esta respuesta por parte del sector privado
no se produce como consecuencia de la aplicación de
una fórmula mágica, ni de una voluntad desinteresada
de otorgar, por parte del privado, mayores beneficios
públicos que los que exige la ordenanza básica de urbanización.
Esta respuesta surge al demostrar que el Plan Especial y/o de Detalle elaborado por el municipio resulta más
satisfactorio para ambas partes, tanto en términos urbanísticos
como económicos. La preocupación que instala en
ellos el municipio de crear grandes parques y viales
jerarquizados terminan favoreciendo también al sector
privado, al valorizar el área por la aplicación de un
plan de estas características y por establecer situaciones
de privilegio para los lotes privados, que se trasforman
de este modo, en frentistas a una situación singular.
Así, con diálogo y reglas de juego claras no sólo gana el inversor sino que
también se beneficia considerablemente la ciudad.
Captación
de recursos para el desarrollo urbano
Ya
es sobradamente reconocido en la disciplina urbanística
que el desarrollo urbano genera riquezas, más aún cuando
incorpora la implementación de proyectos estratégicos.
También se puede constatar fácilmente que parte de esas
riquezas surgen a partir de la aplicación de las normas
urbanas y que su redistribución territorial no se produce
en forma homogénea, por lo que consideramos que se hace
imprescindible la presencia en este caso del Estado
Municipal en la regulación de esos procesos.
La
norma —a los efectos de ordenar un desarrollo favorable
de la ciudad— genera necesariamente una cierta inequidad
entre los diferentes propietarios de suelo, ya que no
todos los sitios de la ciudad tienen igual valor desde
el punto de vista urbanístico, por lo que no pueden ser todos ellos regulados con iguales
indicadores de altura y edificabilidad. Cada sector
tiene su singularidad y la presencia de trazas de avenidas,
parques, sitios de valor paisajístico o equipamientos
especiales, demanda una atención singular en la regulación
urbanística que fija el municipio, lo que se trasunta
en la definición de un indicador distintivo.
Esto,
que hoy es universalmente aceptado, no deja de preocuparnos
en el campo disciplinar y nos induce a analizar constantemente cómo contrarrestar
esos efectos promovidos desde la perspectiva de la planificación,
para lograr un escenario de actuación que resulte más
equitativo en términos de los beneficios que pueda
reportar a los actores involucrados y a la ciudad en
su conjunto.
En
este sentido, Rosario fue pionera en Argentina en la
implementación de nuevos instrumentos de captación y
redistribución de los beneficios producidos por el desarrollo
urbano, utilizados en forma generalizada e incorporados
hoy a un cuerpo normativo de carácter integral. Partió
para ello de un piso muy alto establecido por la Ordenanza de Urbanización
y Subdivisión del Suelo N° 6.492/97, la que incorporó
en alguna medida el concepto de recuperación de plusvalías,
al exigir en todo proceso de urbanización cargas públicas importantes,
aportadas por parte del urbanizador en obras y donaciones
de espacios públicos, las cuales eximieron al municipio
de la realización de obras en las nuevas urbanizaciones
y garantizaron la provisión de las infraestructuras
necesarias en los emprendimientos. Aportes éstos que
no pueden desconocerse a la hora de fijar sucesivamente
nuevas exigencias.
Para
aplicar estos instrumentos en forma generalizada en
toda la ciudad se establecieron diferentes categorías.
Hoy se aplican mecanismos específicamente regulados
tanto en las normas generales como en las normas particulares,
para poder abarcar las situaciones urbanas más jerárquicas
y las que se presentan en los tejidos consolidados.
A.
Categorías en normas generales.
§ FRU (Frente de Renovación Urbana): admite
la superación de altura del Área de Tejido Circundante,
por lo general con edificios exentos de altura controlada;
§ CU (Corredor Urbano): admite la superación
de altura del Área de Tejido Circundante;
§TC (Tramo de Completamiento): admite la
adopción de mayor altura entre dos edificios preexistentes.
B.
Categorías en normas particulares.
§CU (Convenio Urbanístico) en lotes mayores
a 5.000 m², mediante el desarrollo de un Plan Especial
y/o Plan de Detalle.
§ RD (Régimen Diferencial para Edificios
Especiales) en lotes de 1.000 a 5.000 m².
El
procedimiento utilizado a través de la firma de los
Convenios Urbanísticos y del Régimen Diferencial para
Edificios Especiales es más complejo. En esos casos
se verifica si realmente se ha otorgado un ‘mayor aprovechamiento
urbanístico’ (por la utilización de diferentes variables
normativas) y en función de dicha evaluación se establece
el pago de un ‘precio
compensatorio’, el que se destina en forma directa
o indirecta a la realización de obras y/o compra de
tierras. Cuando es en forma directa queda explicitado
en la misma norma, estableciendo allí el plazo otorgado
para la ejecución de cada una de las obligaciones. Cuando
es en forma indirecta, se efectúa mediante el depósito
de los montos regulados distribuidos en cuatro fondos
con afectación específica: el Fondo de Tierras, el Fondo
de Vivienda Social, el Fondo de Preservación y el Fondo
de Obras Públicas. Estos recursos en muchos casos permiten
ampliar la repercusión que tiene la realización
de un emprendimiento especial, abarcando un entorno
más amplio a través de la ejecución de obras públicas.
Los ingresos también contribuyen a sostener en forma
más efectiva una política de preservación del patrimonio,
subsidiando intervenciones para poder asistir y compensar
en alguna medida a aquellos propietarios de inmuebles
catalogados que se ven afectados por las restricciones
que impone la norma (a partir de la aplicación de estos
mecanismos se incrementó progresivamente el Fondo de
Preservación, de $250.000 a $9.000.000). En otras palabras,
el Estado a través
de estos mecanismos contribuye a redistribuir los beneficios
que generan los desarrollos urbanos planificados.
El
caso Puerto Norte
En
aproximadamente 4 años el municipio planificó y puso
en marcha uno de los proyectos más emblemáticos de la
ciudad, Puerto Norte. Desarrollado en casi 100
has., lo que implicó el armado de un complejo andamiaje de gestión incorporando a muchos actores
públicos y también privados para poder resolver paso
a paso cada uno de los conflictos legales que retrasaban
desde hacía 40 años el desarrollo del área, motivados
por la resistencia de los operadores portuarios de trasladar
sus instalaciones a la nueva localización definida en
el sur de la ciudad.
La
Secretaría de Planeamiento elaboró, a partir de un llamado
a Concurso Internacional de Ideas, un Plan Especial
para ordenar la transformación del área; dividió a tal
efecto el sector en 7 Unidades de Gestión; confeccionó
a su vez, para cada unidad de gestión un Plan de Detalle,
instrumento normativo que fijó los indicadores específicos
de construcción y estableció un programa de obras y
cargas públicas asignadas a los distintos desarrolladores
garantizando de este modo la construcción de las obras
públicas necesarias, a realizar en su totalidad con
financiamiento privado. Cada Plan de Detalle fue convalidado
con un acuerdo firmado con los desarrolladores involucrados.
Resta firmar el Convenio con el ADIF —Administración
de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado,
único actor público en el área— y aprobar el Plan de
Detalle correspondiente a los predios de su propiedad.
El
Plan Especial de Puerto Norte no sólo aborda el área
de reconversión de usos portuarios sino que también
incorpora a un amplio sector conocido como Barrio Refinería,
con el objeto de definir para el mismo una política
de preservación barrial que apuesta a consolidar el
tejido residencial existente. En el PD elaborado para
los terrenos del ADIF se
suman diferentes programas de vivienda destinados a
sectores medios, para lo cual se involucran en su
construcción a pequeñas empresas que operarán de acuerdo
a un particular modelo de gestión administrado por el
Municipio de Rosario. En el mismo plan se
contempla también la ejecución de un programa de vivienda
social localizado sobre Av. Caseros, destinado a
dar una solución habitacional a las familias que hoy
viven en el sector en condiciones de precariedad. Por
otro lado, en forma complementaria a la ordenanza de
Puerto Norte y para dar continuidad a esa intervención
fue aprobado el “Plan Especial Avenida De las Tres Vías
Luís Candido Carballo”, el cual define indicadores urbanísticos
especiales para
los lotes frentistas a la avenida (algunos de mayor
tamaño que un lote convencional), alternando usos comerciales
y de vivienda que seguramente serán destinados a sectores
medios, por factores de localización y por las tipologías
de vivienda adoptadas. Las interrelaciones entre los
distintos programas residenciales se buscan garantizar
a través de los recorridos propuestos en el diseño de
los espacios públicos.
A
pesar de tratarse en su mayor parte de terrenos privados,
se recuperan para el uso público 42 de las 100 hectáreas
que integran el área, las cuales se incorporan al recorrido costero, en un lugar de fluida
y masiva concurrencia pública, garantizada por la libre
circulación y uso de los espacios abiertos ubicados
en el borde de la barranca y a ambos lados de la avenida.
Este recorrido continuo de 1.900 metros lineales está
conformado por paseos y pequeñas plazas que vinculan
Puerto Norte con Parque Sunchales. Grandes parques, generosas ramblas, importante
paseos, nuevas calles (2.500 metros lineales) y
avenidas distinguen especialmente a este proyecto, que
permite de este modo dar continuidad al sistema ribereño. La
inversión prevista en construcción de espacios públicos
supera los $130.000.000, a lo que se suma una importante
inversión en la ejecución de las calles y avenidas,
de casi $52.000.000 (estos valores fueron calculados
al momento de concretar los convenios; para mantenerlos
actualizados hasta la fecha en que se efectivizaran
los aportes, se estableció como unidad de medida comparativa
de referencia en cada convenio firmado la cuadra de
pavimento asfáltico, según la estructura tipo que se
licita habitualmente en pliegos oficiales de la Secretaría
de Obras Públicas de la Municipalidad de Rosario). Una
de las obras más significativas, la construcción de
la Avenida de la Costa (en un tramo que excede ampliamente
los límites del proyecto, desde Avda. Francia hasta
Bvd. Avellaneda) ya se concretó junto al desarrollo
de las obras privadas. Otra obra —una plaza pública
de 170
m. de largo por 100 m. de ancho—
ya se visualiza en uno de los emprendimientos, como
espacio emblemático
y vinculante de apertura y llegada peatonal al río.
Los 10 nuevos parques y plazas que se incorporan a la
ciudad se realizan en su totalidad con inversión privada,
abarcando una superficie aproximada de 420.000 m².
La
actuación en Puerto Norte aporta, además de la inversión
en el lugar, otra inversión importante (de $26.000.000)
orientada a la adquisición de tierra y/o concreción
de infraestructura para vivienda social en otros sitios
de la ciudad.
El
monto total de aporte privado en este proyecto, estimado
en el momento de concretar los emprendimientos, era
de aproximadamente $208.000.000, lo que equivalía en
esa fecha a dos presupuestos y medio anuales completos de la Secretaría de Obras Públicas
del municipio (el presupuesto anual de la Secretaría
de Obras Públicas del año 2009 fue de $81.929.271).
En este monto no está considerada la significativa inversión
en la reconstrucción de la barranca alta (30 m. de altura).
Estos
aportes —como los que seguirán efectuando los emprendimientos
en gastos de mantenimiento de los espacios públicos,
que también estarán en gran medida en manos del sector
privado— representan para la administración municipal
una contribución de significativa importancia.
Algunas
reflexiones
Rosario
se ha transformado desde hace muchos años en campo
de experimentación y desarrollo de la disciplina urbanística.
Ha tomado al desarrollo urbanístico como un emblema,
un estandarte en su proceso de transformación, frente
a un contexto nacional en donde lo que predomina es
la ausencia de planificaciones integrales elaboradas
para un escenario de mediano y largo plazo.
En
el ejercicio de la gestión pública ha existido por parte
del municipio una preocupación constante por conjugar
teoría y práctica del urbanismo, evidenciada en una
intensa relación que mantiene con la Universidad Nacional
de Rosario y con las instituciones profesionales del
medio. Este proceso denota su interés por nutrirse día
a día de las reflexiones y avances que surgen desde
la disciplina, pero también su convicción de poder contribuir
a enriquecer ese conocimiento gracias a la experiencia
que se adquiere con la práctica diaria en la acción
de gobierno.
Es
en el espacio de la gestión donde se producen las mayores
tensiones, cuando nos proponemos sostener en la práctica
lo que esgrimimos en el discurso político. Desarrollar
una gestión pública en forma coherente implica en este
sentido un gran esfuerzo, para ser consecuentes con
los principios sustentados a la hora de afrontar
las múltiples problemáticas que se presentan en el ejercicio
cotidiano. Tarea nada fácil de sostener, frente al contexto
cada vez más complejo en el que se desarrollan los centros
urbanos contemporáneos y a las enormes limitaciones
que tienen los gobiernos locales.
Los
datos que aporta la realidad —tomados de la lectura
de las distintas experiencias desarrolladas en la práctica—
son fundamentales a la hora de avanzar en la elaboración
de herramientas efectivas, que contribuyan a
mejorar las condiciones de vida en nuestras ciudades
y a enriquecer el ejercicio de la disciplina urbanística.
Por lo cual, también esta tarea demanda un importante
esfuerzo y una enorme responsabilidad: la de efectuar un análisis minucioso y objetivo de esa realidad, para que
los fundamentos que se empleen al proponer nuevos instrumentos
surjan de una base sólida de argumentación que les de
sustento y confiabilidad.
La
escasez de recursos económicos con que cuentan los gobiernos
locales es una realidad que caracteriza a la mayor parte
de las ciudades latinoamericanas, esto genera grandes incertidumbres a la hora de elaborar planes urbanos
orientados fundamentalmente al logro de un desarrollo
urbanístico más equilibrado, capaz de abordar y aportar
soluciones a las problemáticas más acuciantes que preocupan
a nuestras ciudades. La primera pregunta que surge llegada
esa instancia es: ¿con qué recursos puede un municipio
inmerso en nuestro contexto sostener con seriedad y
eficiencia las múltiples acciones normalmente planteadas
en estos instrumentos? Difícilmente una administración
municipal esté en condiciones hoy de garantizar con
recursos públicos grandes transformaciones urbanas,
por lo cual la
búsqueda de fuentes de financiamiento alternativas y
el desarrollo de procesos de concertación con el sector
privado se ha convertido en los últimos años en una
de sus principales preocupaciones (Conclusiones
del VI Diálogo Regional.., 2012).
Esta
realidad nos lleva a repensar
el concepto de ‘Estado fuerte’, porque indudablemente
hoy no lo es
sólo el que dispone de más recursos económicos, sino
también aquel que evidencia capacidad para definir objetivos claros, el que cuenta
con una estrategia, asume un rol conductor de los procesos
de cambio y el que puede elaborar y explicitar un proyecto
de ciudad. Esa conducta genera confianza y reconocimiento
de su liderazgo, valores indispensables para movilizar
acciones en una ciudad en pos de alcanzar un desarrollo
urbano deseable.
El
logro de una relación satisfactoria y equilibrada entre
el Estado y el resto de los actores institucionales
y económicos que conviven en un mismo espacio territorial,
depende en gran medida del proceso de planificación
que defina cada administración local y de las estrategias
y procedimientos que arbitre para sostenerlo. La calidad y transparencia de una gestión se evidencia en las herramientas
y procedimientos que es capaz de construir y sostener
para orientar el desempeño en la conducción política
de una ciudad.
ML
La
autora fue Secretaria de Planeamiento del Gobierno Municipal
de Rosario (2003-2011). Directora de METROPOLINA, Unidad
de Planificación y Gestión Estratégica de Rosario del
Gobierno Municipal de Rosario (desde diciembre de 2011
hasta la actualidad). Arquitecta. Magíster y Especialista
en Patrimonio Urbano, Restauración y Ciudad de la
Universidad
de Valladolid, España. Profesora Adjunta Ordinaria
del Taller de Teoría y Técnica Urbanística de la
Facultad de Arquitectura, Planeamiento
y Diseño de la Universidad Nacional
de Rosario.
Ver
sus reflexiones en las Jornadas de Debate sobre Urbanismo
y Derechos Ciudadanos de 2007, en la presentación
del número 62 de café
de las ciudades.
Sobre
Rosario, ver también entre otras notas en café
de las ciudades:
Número 33 | Lugares
La
construcción de Rosario (I) | Una
ciudad "inevitable" en tiempos de renovación.
| Marcelo Corti
|
Número 34 | Arquitectura de las ciudades
La
construcción de Rosario (II) |
Arquitectura
e Identidad, pragmatismo y poesía. | Marcelo
Corti |
Número 34 | Proyectos de las ciudades
¿4000
viviendas para Rosario? | Crítica
y alternativas. | Grupo
de Arquitectos del Partido Socialista.
Número 35 | Proyectos de las ciudades
¡Sí
a miles de viviendas para Rosario!
| La conformación de un tejido social sustentable | Marcelo Barrale
Número 59 | Planes de las ciudades
Preservar
la ciudad, preservar el producto
| Sobre la Reforma del Código Urbano de Rosario | Roberto Monteverde
Número 82 | Lugares (I)
Aguafuertes
rosarinas | Bitácora
de un día (de las márgenes al centro) | Marcelo Corti |
Número 82 | Arquitectura de las ciudades
Sueños
de plaza | Refundación
poética y afectiva del paisaje cultural de Rosario |
Ana Valderrama
En la operación de Cerdá, “Las redes de transporte
y de servicios urbanos y sus empresas operadoras eran
unos nuevos agentes urbanos que empezaban a influir
en el planeamiento de las ciudades en un escenario de
transformación urbana (…) además del Pensamiento Económico
y de la Instancia y Proposición al Ministerio de Fomento
de 1872 como instrumentos de gestión económica, Cerdá
desarrolló diversas experiencias para el nuevo sistema
de reparcelación. Propuso introducir un cambio de escala:
de la parcela al ‘intervías’, es decir, la manzana.
Para lo cual necesitaba unos agentes que trabajaran
en esta nueva escala. Las sociedades inmobiliarias de
promoción del Ensanche, asociadas en la mayoría de casos
a la Bolsa, introducida recientemente
en España (el 1860 en Barcelona), ejercieron este rol.
Cada sociedad agrupaba varias parcelas generando un
terreno que ocupaba dos o tres manzanas del Ensanche”.
Magrinya, Francesc. 2009.
Bibliografía:
CONCLUSIONES
DEL VI DIÁLOGO REGIONAL SOBRE “FINANCIACIÓN LOCAL Y
ALIANZAS TERRITORIALES PARA UN DESARROLLO INCLUSIVO
Y SOSTENIBLE”, impulsado por la Oficina de Coordinación
y Orientación (OCO) del Programa URB—AL III, liderada
por la Diputación de Barcelona, la Municipalidad de
Viña del Mar y la Universidad Andrés Bello. Viña del
Mar, Julio de 2012.
COLAVIDAS,
Felipe.: “Teoría y vigencia del proyecto urbano”.
Revista Urban Nº7 del Departamento de Urbanística y
Ordenación del Territorio (Escuela Técnica Superior
de Arquitectura de Madrid — Universidad Politécnica
de Madrid). 2002.
LEVIN,
Mirta.: “Nuevas políticas y estrategias de desarrollo
urbano. Con fuentes alternativas de financiamiento”.
Eje Nº 2: Costos y Beneficios del Desarrollo Urbano.
Desafíos de la Ciudad Latinoamericana en el Bicentenario
de la Emancipación. Revista de la Facultad de Arquitectura,
Planeamiento y Diseño. Nº 26. Rosario, noviembre de
2011
MAGRINYA,
Francesc.: “El ensanche y la reforma de Idefons Cerdá como instrumento urbanístico
de referencia en la modernización urbana de Barcelona”.
Scripta Nova. Revista electrónica de Geografía
y Ciencias Sociales. Universidad de Barcelona. Vol.
XIII. N° 296 (3).1 de agosto de 2009
MUNICIPALIDAD
DE ROSARIO. Ordenanza Nº 8.243/08: Reordenamiento Urbanístico
Área Central.
MUNICIPALIDAD
DE ROSARIO. Ordenanza Nº 8.244/08: Reordenamiento Urbanístico
1° Anillo Perimetral Área Central.
SECRETARÍA
DE PLANEAMIENTO DE LA MUNICIPALIDAD DE ROSARIO. PLAN
URBANO ROSARIO 2007—2017. Ed. Editorial Municipal de
Rosario. Rosario, República Argentina. Abril de 2011
