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La Subsecretaría
de Planificación Federal de la Inversión Pública
acaba de publicar el primer informe de avance del Plan
Estratégico Territorial
para la Argentina del Bicentenario (entendiendo como tal el
de la Independencia nacional, que se celebrará en el
año 2016). La presentación del informe fue realizada
desde el máximo nivel de gobierno, en un acto con la
participación de la Presidenta Cristina Kirchner, buena
parte del gabinete nacional, un importante grupo de gobernadores
de provincias y hasta el Secretario General de la CGT. Un
fuerte compromiso institucional, por lo tanto, en un
gobierno que inicia su gestión (aun cuando en su génesis
política y en los nombres de la mayoría de los
miembros del Gabinete, se trate de una continuidad de la gestión
anterior) y que subraya con este gesto una declamada toma
de partido por la planificación estatal. Pocos días
después, comenzaron a desarrollarse las protestas de
los productores agropecuarios y los conflictos sociales que
las acompañaron; debido a la dificultad de realizar
en tan corto tiempo un análisis del modo en que este
nuevo panorama político influye en la consideración
de la propuesta de planificación de la que habla esta
nota, y a la relativa aunque reducida autonomía
entre ambos temas, el texto que sigue prescinde de consideraciones
sobre dichos conflictos.
Dos rupturas
quedan en evidencia en el trabajo cuya autoría comparten
Graciela Oporto (responsable institucional), Marta Aguilar
y Mariana Kossoy:
- la que
involucra el regreso a la planificación estatal
como mecanismo de asignación de la inversión
pública y el desarrollo territorial, luego de varios
años en los que, para decirlo de un modo que facilite
la descripción de lo ocurrido, se dejó a las
fuerzas e intereses del mercado la responsabilidad por conducir
esos procesos (o por lo menos, se invocaron esos como los
factores de legitimización y criterios de la acción
o la ausencia del Estado).
- la que
representa el método de realización de los diagnósticos
y propuestas, especialmente sensible a las propuestas de los
equipos técnicos regionales que participaron del trabajo,
frente a la tradición tecnocrática, desarrollista
y centralista de anteriores experiencias de planificación
territorial: también simplificando, y quizás
en exceso, la que involucra la experiencia de los Planes Quinquenales
del primer peronismo, los planes del Consejo Nacional de Desarrollo
durante la dictadura de Onganía y, desde la investigación,
el monumental Atlas del Desarrollo Territorial de la Argentina
de Patricio Randle en las postrimerías de la última
dictadura. Una similar vocación por el planeamiento
consensuado y muy vinculado a la definición y evaluación
de escenarios posibles recorre, por ejemplo, los Lineamientos
Generales para el Area Metropolitana de Buenos Aires
presentados el pasado año 2007.
Esta afirmación
de voluntad planificadora y la prudencia participativa que
caracterizan el PET producen así una vuelta de tuerca
ideológica sobre el carácter de la inversión
pública desarrollada por el gobierno de Néstor
Kirchmer desde 2003: no se trata ya de una mera apuesta
neokeynesiana de generación de empleos y corrección
de desajustes ocasionados por la economía neoliberal
en sus diversas versiones, sino de una vocación política
explícita y estructural.
Voluntad
y prudencia recorren la totalidad del texto; la misma portada
describe el avance presentado como un "Proceso de
construcción conducido por el Gobierno Nacional mediante
la formación de consensos para el despliegue territorial
de la inversión pública". Un texto
relativamente breve enuncia a la vez el carácter de
proceso en el tiempo y de construcción de lineamientos,
la conducción pública que se realiza de este
proceso, la importancia de los consensos para su validación,
y el rol que se asigna a la inversión pública
como conformadora del territorio. Estos conceptos políticos
se desarrollan haciendo foco en la compleja relación
espacio global - espacio local y en la necesidad de que
el Plan se constituya en un proyecto político colectivo,
considerando la multiplicidad de dimensiones del concepto
de desarrollo territorial y que "planificar es
hacer política, sea esta explícita
o implícita".
Tras esta
declaración de principios ideológicos, el trabajo
explora dos modelos de territorio: el actual y el deseado.
Una reseña histórica presenta sucesivamente
los modelos precolonial, colonial, agroexportador, de sustitución
de importaciones y de apertura y desregulación económica,
y analiza estas herencias en el marco del actual proceso de
integración regional. A efectos analíticos se
realiza un estudio de diversos componentes de la conformación
del territorio (medio construido, medio natural, medio social
y medio económico), se categorizan los diferentes espacios
de organización del territorio y finalmente se elabora
como síntesis el Modelo Actual del territorio para
identificar "las limitaciones que el soporte físico
impone al desarrollo territorial".
Así
se establecen 25 sub-regiones nacionales agrupadas en tres
categorías:
- los
núcleos dinamizadores del territorio, que en
general corresponden a las regiones metropolitanas;
- los
sistemas urbano - rurales más desarrollados,
"vertebradores del modelo histórico agroexportador";
- los
territorios con bajo nivel de urbanización,
integración y consolidación socioproductiva,
generalmente ligados a una explotación extensiva del
suelo (en muchos casos, de mera subsistencia).
Abordando
luego el estudio de las interrelaciones y flujos entre áreas,
se identifican nueve corredores que vinculan sub-regiones
y puntos de tránsito del comercio internacional. Se
destaca entre ellos el corredor Buenos Aires - Rosario y su
articulación con aquellos que, con cabecera en el paso
del Cristo Redentor y Paso de los Libres respectivamente,
constituyen el corredor bioceánico central. El resto
de los corredores no constituye un sistema integrado, lo cual
introduce la percepción de los beneficios que su conexión
ocasionaría para las economías regionales "tanto
del Norte Grande como de la Patagonia".
El análisis
del modelo actual continúa con el estudio de la dinámica
demográfica y de urbanización y de la situación
de las infraestructuras (mencionando la experiencia de la
Iniciativa para la Integración de la Infraestructura
Regional de Sudamérica, IIRSA,
y sus doce Ejes de Integración y Desarrollo)
de transporte y telecomunicaciones y las asociadas a los recursos
energéticos, hídricos y mineros.
Se identifican
58 regiones correspondientes a cuatro grandes categorías
de acuerdo al grado de desarrollo y diversificación
de las economías locales: de industrialización
diversificada y alta capacidad y volumen de infraestructuras
y servicios, de producción primaria de alto
desarrollo y valor agregado, de explotación
primaria desarrollada y moderado valor agregado, y de
explotación primaria de subsistencia o de muy
escaso valor agregado. Todo este análisis hace un gran
hincapié en "el papel fundamental que juega la
infraestructura dentro del proceso de desarrollo económico
y la importancia de su distribución territorial".
Asimismo, la dotación de infraestructuras y equipamientos
se vincula metodológicamente a la caracterización
social de la población, donde se señala la magnitud
de la inequidad y se introduce la noción de una necesidad
de contener los desequilibrios demográficos y de
dotación de servicios entre las distintas áreas
y subregiones (postura que posteriormente se reitera al abordar
la cuestión de loa planes de vivienda social y las
infraestructuras urbanas).
Finalmente,
se analiza la situación ambiental y sus principales
problemáticas en el orden nacional, señalando
desde el principio que "la fragilidad de los instrumentos
legales y técnico-administrativos con que cuentan los
gobiernos locales y provinciales es expresión de la
aun baja consciencia ambiental de nuestras sociedades".
Entre los principales problemas se mencionan las amenazas
a los recursos agua y suelo, y el crecimiento expansivo
de las ciudades "en el marco de débiles
instrumentos de planificación", como también
la inadecuada gestión de residuos. A partir
de esta caracterización se elabora un modelo de restricciones
y potencialidades ambientales, sus contigüidades e incompatibilidades,
y la posible creación de áreas de amortiguación.
Con extrema
prudencia, el capítulo dedicado al Modelo Deseado
del territorio nacional incluye entre sus primeros párrafos
(luego de explicar la forma en que la síntesis del
mismo se obtuvo a partir del trabajo realizado en conjunto
entre los gobiernos nacional y provinciales) esta significativa
aseveración: "El paso de la instancia analítica
a la propositiva -tarea medular de la planificación
estratégica en todos los campos- implica poner en juego
de modo interactivo todos los elementos del diagnóstico
junto a la ponderación de escenarios futuros y voluntades
políticas". Dicho esto, se postulan como objetivos
del gobierno nacional para la "Argentina 2016" fortalecer
la identidad territorial y cultural y que todos los habitantes
alcancen el desarrollo económico, vivan en un ambiente
sustentable, participen plenamente en la gestión democrática
y accedan a los bienes y servicios esenciales.
En este
"proyecto colectivo" que se postula, aparecen como
ideas rectoras la formalización de un Esquema Integrado
Nacional e Internacional, el fortalecimiento y/o recuperación
productiva, la conectividad interna y la consolidación
de un esquema policéntrico de ciudades unido por
correctores de conectividad. Esto lleva, finalmente, a
la caracterización de áreas a desarrollar, potenciar
o cualificar a partir de sus situaciones actuales, considerando
sus condiciones ambientales, de conectividad, de urbanización,
etc. Los tres grandes objetivos que invocan los autores del
informe para la construcción de este Modelo Deseado
son, respectivamente,
- Mejorar
y sostener el crecimiento de la producción en forma
equilibrada, mediante la construcción de infraestructuras
y equipamientos;
- Garantizar
el acceso de la población a los bienes y servicios
básicos, promoviendo el desarrollo equitativo de
las regiones y el arraigo de sus habitantes.
- Contribuir
a la valorización del patrimonio natural y cultural
a través de una gestión integrada y responsable.
Para dar
una idea del cuidado (si se quiere, artesanal) puesto en el
carácter abierto de este informe y en la noción
del Plan como proceso a continuar, considérese este
párrafo relativo a las modalidades posibles de conectividad:
"Frente
a esta configuración, podrían plantearse
dos alternativas de intervención en materia de
infraestructura. Una de ellas consistiría en reforzar
las dotaciones en los corredores más congestionados
mediante inversiones tales como la ampliación de
capacidad de la red vial; ejecución de centros
de transferencia intermodal; mejoras en el sistema portuario,
entre otras. La segunda alternativa implicaría
la modificación de la configuración actual
del sistema de corredores a partir de inversiones basadas
en el diseño de una nueva red. La primera opción
permitiría mejorar los problemas de congestión
y contribuir a una mayor eficiencia económica en
el corto y/o mediano plazo, pero al mismo tiempo implicaría
convalidar la configuración actual del sistema
–con un riesgo importante de trasladar hacia adelante
nuevos problemas de congestión–, profundizando
las inequidades territoriales existentes. La segunda opción
es la más efectiva a largo plazo pero presenta
como principal limitación la dificultad de prever
los escenarios territoriales resultantes del diseño
previsto".
Finalmente,
el informe ofrece una detallada descripción de los
respectivos análisis, diagnósticos y propuestas
de las jurisdicciones provinciales respecto a sus propios
modelos actuales y deseados, incluyendo la propuesta de obras
realizada por cada distrito, y un listado de las inversiones
"estratégicas" del Estado Nacional en el
período 2003 – 2006, básicamente agrupadas entre
obras en ejecución, obras en proceso licitatorio y
obras en formulación. Se evidencia en este capítulo
final, si se lo coteja con la introducción a cargo
de Cristina Kirchner, cierto viraje en el espíritu
de la presentación del informe, que de una especie
de inventario y legado dejado por la gestión del esposo
de la actual Presidenta pasa a constituir una propuesta
programática fundacional de la nueva gestión,
fuertemente animada por la reivindicación del Estado
planificador. Algo que tampoco puede considerarse ajeno a
la ratificación que, tras un fuerte debate interno,
se realizó de Julio De Vido al frente del Ministerio
de Planificación Federal, Inversión Pública
y Servicios. El influyente periodista Horacio Verbitsky decía
en su suelto "Segundo acto", en Página
12
del pasado 18 de Noviembre, al respecto del ministro, que
"es posible discutir su grado de eficiencia en el
manejo de los difíciles temas que le competen, como
la energía o el transporte, pero no hay dudas acerca
de sus lealtades. Cuando Kirchner complete su mandato, se
celebrarán sesenta meses de crecimiento ininterrumpido,
en los que reapareció la planificación tan denostada
en el período anterior. Ese es, no por azar, el nombre
del ministerio que seguirá ocupando De Vido".
Cabe preguntarse
como se resolverán las tensiones entre esta explícita
voluntad planificadora y la adopción de políticas
de estado difícilmente referibles a procesos de planificación
en sus formas conocidas. Valga por ejemplo esta pregunta respecto
a la construcción del "tren bala" (si bien
el tren de alta velocidad es mencionado entre las condiciones
de consolidación del corredor central, no existe en
el informe mención alguna que justifique su necesidad
o invoque los criterios para su ejecución...). O respecto
a la articulación que se realizará entre las
propuestas presentadas por el régimen de "Iniciativa
Privada" (por caso, el borroso proyecto de Puerto Madero
II) y el sistema de planificación reivindicado en el
informe y en los discursos oficiales.
Por lo
pronto, la citada presentación del informe en la Casa
de Gobierno fue además ocasión para la firma
de un acta de acuerdo entre la Nación y 14 provincias
para la constitución de un Consejo Federal de Planificación
y Ordenamiento Territorial (del que se encuentran en marcha
las reuniones con técnicos y funcionarios provinciales
para organizar la agenda de trabajo) en un plazo de 90 días,
dando así un instrumento de gestión institucionalizado
a la continuidad de este Plan Estratégico. Seguramente,
la construcción efectiva de un desarrollo territorial
planificado será motivo de contradicciones y conflictos
que no podrán escindirse de un proceso de consolidación
democrática y calidad institucional. Dentro del cual,
la misma existencia de este instrumento y del trabajo que
le dio soporte introduce una vertiente de racionalidad
que resulta bienvenida.
MC
1816
- 2016 Argentina del Bicentenario - Plan Estratégico
Territorial - Avance 2008, Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios, Responsable
Institucional: Arq. Graciela Oporto, Dirección y Producción
General: Arq. Marta Aguilar; Coordinación General Técnica:
Arq. Mariana Inés Kossoy, Interacción con Provincias
y/o Elaboración de Documentación: Coordinadores
Ing. Pablo Lopez, Lic. Miguel Fantini, Lic. Gustavo Valente,
Equipo Técnico: Lic. María Lorena Ardissono,
Arq. Alejandro Boccardo, A.Sist. Daniela Grifoni, Arq. Olaf
Jovanovich, Lic. Gabriel Losano, Lic. Giuliana Puricelli,
Arq. Mariana Segura, Lic. Hernán Seiguer, Lic. Natalia
Torchia, Diego Vesciunas, Alejandra Wulff, Colaboraciones:
Lic. Silvina Corbetta , Arq. Carlos Verdecchia, Dr. Julio
Bonzani, Asesores: Dr. Luis Balestri, Lic. Alicia Baracco,
Lic. Angela Guariglia, Lic. Mabel Sostillo, Redacción
y Selección de Información: Arq. Marta Aguilar,
Arq. Artemio Abba; Ministerio
de Planificación Federal, Inversión Pública
y Servicios,
Subsecretaría
de Planificación Territorial de la Inversión
Pública, 284
páginas 31,2 x 22,9 cm. y CD multimedia, ISBN 978-987-23585-2-5.
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sitio Web del Ministerio de Planificación Federal,
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