Presentación
SEREMI MINVU
La propuesta
de modificación del Plan Regulador Metropolitano de Santiago
(PRMS) en general y los objetivos, lineamientos, las estrategias
y los instrumentos de intervención propuestos en particular,
requieren muchas aclaraciones y una justificación más sólida
ante la ciudadanía. Porque el PRMS es sólo un instrumento
de planificación física y la propuesta pretende
incorporar modificaciones de política que no han sido claramente
enunciadas y que corresponden
a una visión sectorial más que a una política de Estado.
También, porque los mecanismos de integración propuestos
son insuficientes e ineficaces; porque se le asigna al sector
privado responsabilidades que son claramente del sector
público; porque faltan antecedentes y los mecanismos propuestos
no están claramente explicitados; porque no hay una evaluación
del PRMS y las sucesivas modificaciones que ha tenido desde
1994 hasta hoy. En suma, es
una propuesta inmadura.
El
objetivo explícitamente formulado en el documento del Secretario
Regional Ministerial (SEREMI) del Ministerio de Vivienda
y Urbanismo (MINVU) es el de “orientar
el desarrollo sustentable del Área Metropolitana”. “Nuestra
imagen objetivo es de una ciudad más verde, más integrada,
más competitiva, con infraestructura adecuada, con espacios
públicos de calidad que faciliten el esparcimiento y acerquen
las oportunidades a los más pobres”.
Esto
resulta muy loable. Pero sería bueno saber cuál es la novedad,
porque desde hace años el MINVU viene planteando una imagen
objetivo de esta naturaleza para Santiago. Lo que interesaría
saber entonces es la evaluación que se hace del camino recorrido,
cuánto se ha avanzado, en que materia se han obtenido los
mayores logros, cuáles han sido los instrumentos y mecanismos
que han dado mejores resultados, pero también, en qué se
ha fallado y por qué no se han alcanzados los objetivos
deseados. En suma, cuales son las razones que justifican una
nueva modificación del PRMS.
Las
razones para modificar el Plan Regulador Metropolitano de
Santiago PRMS esgrimidas por el SEREMI MINVU son muy frágiles.
Hay
una cantidad de dudas e interrogantes que sería bueno aclarar
ante la ciudadanía.
Cuando
el SEREMI MINVU desarrolló sus planteamientos de modificación
del PRMS lo hizo en referencia al PRMS 1994. ¿Por qué ignora
la modificación de PRMS 1997 y la consecuente incorporación
de la Provincia de Chacabuco, creando las ZODUC, que significó
habilitar legalmente 10.090 has., además de 2.900 has. de
desarrollo prioritario y 3.200 has. para uso industrial
exclusivo? ¿Por qué ignora la modificación del año 2003,
que introdujo un importante cambio de política respecto
de 1994 y que creó las PDUC, incorporando en fecha reciente
2.288 has. al uso urbano? ¿Por qué ignora la modificación
del año 2006 que incorporó varios miles de has. adicionales
al límite urbano?
¿Cuáles
son las lecciones que dejan estas tres modificaciones del
PRMS desde 1994?
Los
desafíos que enfrenta Santiago y que inducen a modificar
el PRMS serían: la
segregación socioeconómica espacial, las carencias de infraestructura,
el deterioro de zonas céntricas, los desafíos ambientales
de la calidad del aire y carencia de áreas verdes.
Según
la presentación del SEREMI MINVU habría cuatros aspectos
que el PRMS no habría logrado resolver y dos “nuevas necesidades”,
que constituyen la base de la argumentación para la modificación
del PRMS y que se comentará a continuación.
Como
se verá, ninguna de las supuestas carencias del PRMS es
una deficiencia del instrumento de planificación. Se trata
más bien de deficiencias en la gestión del instrumento
y por lo tanto, de nada sirve denigrar el PRMS 1994, (que
no está exento de problemas) para justificar una nueva modificación.
Las
carencias del PRMS serían:
Primero,
inducir un crecimiento urbano de mayor calidad. Afirmar
que “cuando se inició
el PRMS en 1994 se pensó que la densificación bastaría para
garantizar una ciudad mejor” es un simplismo, porque
el PRMS contempló en la práctica una vasta superficie de expansión.
Segundo,
consolidar subcentros Metropolitanos. Se critica al PRMS
1994 “porque solo
2 de los 11 subcentros propuestos se consolidaron”.
Tampoco es esta una buena razón para modificar el PRMS,
porque desde 1994 se han creado unos 15 subcentros que cubren
buena parte del espacio urbano, acercándose a los lugares
de residencia de la población.
Tercero,
materializar la vialidad estructurante. Se afirma que un
porcentaje relevante de las vías propuestas en el PRMS 1994
no han sido ejecutadas. Tampoco es esta una buena razón
para modificar el PRMS porque esto es claramente un problema
de gestión pública.
Cuarto,
materializar el sistema de áreas verdes. “El PRMS se propuso habilitar alrededor de 29.000
hectáreas de áreas verdes intercomunales de las cuales sólo
se han podido ejecutar cerca del 10%”. Tampoco esta
es una buena razón para modificar el PRMS, porque no resulta
razonable atribuir a un instrumento de planificación física
el que las autoridades competentes no hayan destinado recursos
suficientes para materializar las áreas designadas por
el PRMS.
Considerando
que las principales razones formuladas para modificar el
PRMS dicen relación con deficiencias en la gestión pública,
podría preguntarse ¿Será necesaria una modificación del
PRMS para alcanzar la imagen objetivo formulada en vez de
hacer un esfuerzo
por mejorar la gestión de de la SEREMI y otros organismos
del Estado que intervienen en la ciudad?
Pero
la modificación del PRMS se justifica adicionalmente en
lo que se denomina “nuevas necesidades”: primero, la disponibilidad de suelo, porque quedarían 6.000 has. en las 34 comunas
del Gran Santiago. Esto es al menos muy discutible, porque
distintas fuentes establecen distintas cifras.
La Cámara Chilena de la Construcción afirma que hoy ya casi
no queda suelo. El SEREMI MINVU dice que hoy quedan 6.000
has. Se desprende de un documento oficial del MINVU que
al año 2003 quedaban unas 23.000 has. La Tercera de febrero
2008 dice que según I. Poduje quedarían unas 8.000 has.
Estimaciones propias en base a otras fuentes permiten llegar
a cifras aún más altas. A estas estimaciones habría que
agregar las 2.288 has. que suman las tres PDUC recientemente
aprobadas. Por último, el observatorio urbano del MINVU,
sostiene que la superficie normada con destino urbano por
el PRMS actualmente vigente alcanza 112.600 hectáreas y
la mancha urbana de Santiago Metropolitano una superficie
de 69.781 hectáreas en el año 2003. Por lo tanto, habría
suelo para varias décadas. En cualquier caso, hay una necesidad evidente de contar con estimaciones rigurosas del suelo
disponible. Es una tarea ineludible e impostergable,
una cuestión previa a la decisión de ampliar el límite urbano.
La
segunda nueva necesidad es la de dirigir las mitigaciones, lo que significaría establecer normas distintas
a las de las ZODUC y las PEDUC. ¿Es que el SEREMI MINVU
está desahuciando la política de provisión de nuevo suelo
urbano a través de las PDUC al ignorar tan elocuentemente
las que acaban de ser aprobadas?
Todo
lo anterior deja al descubierto una frágil sustentación
de la modificación del PRMS.
En
conclusión, una fundamentación
tan frágil difícilmente permitirá superar los desafíos planteados
para el Gran Santiago, que siguen siendo válidos y urgentes
de resolver.
Foto:
Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes
La propuesta
establece cinco objetivos y lineamientos. A continuación
se comentará cada uno de ellos.
Primer
objetivo, integración social.
Este
consiste en “reducir
los patrones de segregación, acercando la vivienda social
a centros de empleo, induciendo el desarrollo de barrios
más mixtos e invirtiendo en equipamiento e infraestructura”.
Nuevamente
se debe reconocer que se trata de un objetivo claro y muy
loable; algo urgente y necesario. Menos claras son las estrategias
para lograrlo, pues no aseguran que pueda lograrse.
La
raíz del problema de la segregación socio económica espacial
está en la pésima
distribución del ingreso que hay en Chile y en la Región
Metropolitana. Tal como nos recuerda la Ministra Poblete,
mientras nuestras ciudades son muy bien evaluadas en el
contexto internacional, Chile ocupa el lugar 17 entre los
países con peor distribución de la riqueza.
En
las ciudades, el mercado de suelo es el principal elemento
ordenador de la estructura socio económica espacial. Los
precios de los terrenos son los que determinan en qué lugar
de las ciudades se pueden asentar los hogares según niveles
de ingreso. El resultado es que las ciudades chilenas se
caracterizan por una dramática realidad de segregación socio
económica espacial. En el caso del Gran Santiago, el fenómeno
se ha agudizado desde una escala intraurbana a una escala
regional. Esto significa que las viviendas para los hogares más pobres
ya no se desarrollan en la periferia del Gran Santiago
donde están los terrenos más baratos, sino que deben localizarse
fuera de Santiago, en comunas cada vez más distantes donde
los precios de la tierra sean compatibles con el presupuesto
disponible para su desarrollo. Como dice el mismo SEREMI,
las viviendas sociales nuevas son expulsadas
hacia la periferia regional.
Las
viviendas sociales (casas que suelen tener un terreno con
una superficie entre 75 y 100m² netos) pueden pagar hasta
0,4UF/m² por los terrenos, lo cual contrasta con el hecho
de que ya desde 1998 no hay ofertas de terrenos por debajo de 1
UF/m² en las 34 comunas del Gran Santiago (UF: Unidad
de Fomento, indicador reajustable basado en la variación
del Indice de Precios al Consumidor; actualmente equivale
a aproximadamente 36 dólares estadounidenses).
Al
respecto es muy importante destacar que por años esta grave y lacerante realidad se mantuvo
en el limbo de la responsabilidad política. Por eso
parece tan positivo que este gobierno se haya hecho cargo
del problema y el MINVU haya creado el subsidio de localización
para los hogares más pobres y el subsidio de integración
social para las viviendas nuevas, y programas para la recuperación
de barrios vulnerables y protección del patrimonio familiar
para las viviendas que ya existen.
También
se formuló un proyecto de ley de integración social que
establece que todos los proyectos habitacionales que no
incluyan una proporción de viviendas sociales cedan un porcentaje
de suelo (5%) para vivienda social. Más importante aún,
que no podrá negarse permiso de edificación de vivienda
social so pretexto de ninguna norma urbana, salvo las de
protección ambiental. Esto es fundamental, porque la norma pública sobre densidad constituye un instrumento de planificación
urbana que se ha
utilizado universalmente para asegurar la segregación socio
económica espacial. Desgraciadamente este proyecto de
ley aún no ha sido despachado por Ministerio SEGPRES al
Congreso.
El
único mecanismo que propone el SEREMI MINVU para lograr
la integración social es la condición de destinar un 18%
de las 163.000 nuevas viviendas que se podría edificar en
las 6.500 hectáreas que se incorporaría dentro del límite
urbano con fines habitacionales, como una de las condiciones
para su desarrollo.
Esto
significa que la modificación propuesta al PRMS permitiría
construir 29.340 viviendas sociales. Estas 29.340 viviendas
equivalen a 1,5 veces la cantidad de viviendas sociales
que se construyeron en la Región Metropolitana en el año
2004 y el triple de las que se construyeron en el año 2006.
Por
lo tanto, si la motivación central del SEREMI MINVU para
ampliar el límite urbano es la de proveer suelo para vivienda
social a través de la planificación por condiciones, la
medida propuesta alcanzaría para satisfacer las necesidades
de dos a tres años, siempre y cuando los terrenos beneficiados
con la ampliación del límite se desarrollaran íntegramente
en forma inmediata.
El
mismo SEREMI MINVU sostiene en otra parte de la misma propuesta
que los nuevos suelos urbanos se desarrollarán en los próximos
20 años. Si esto fuera así, se podría construir del orden
de 1.500 viviendas sociales por año, lo que constituye una
fracción marginal de lo que se necesita.
Por
esta razón, la medida de ampliar el límite con el propósito
de proveer suelo para el desarrollo de vivienda social a
través de la planificación por condiciones formulada en
esta propuesta de modificación del PRMS parece ineficaz
e insuficiente. Porque si este fuera el camino a seguir
como política de suelo del MINVU, tendría que ampliarse
el límite urbano cada año o cada dos años para poder proveer
las necesidades de suelo para las viviendas sociales. Esto,
siempre y cuando los terrenos incorporados fueran desarrollados
inmediatamente, y con mayor frecuencia aún, si los terrenos
dilataran su desarrollo en el tiempo.
¿Cómo
justifica entonces el SEREMI MINVU la noción que con esta
medida se podría “satisfacer
la demanda de suelo considerando el crecimiento previsto
al 2030 y el stock disponible”(Lámina 21)?
Esto
no será así, al menos no para la demanda de suelo para los
hogares más pobres.
Resulta
difícil entender entonces cómo es que el SEREMI MINVU sostiene
a modo de conclusión “con este mecanismo lograremos revertir
la expulsión de viviendas sociales hacia la periferia regional”.
Esto
abre muchas interrogantes, como por ejemplo: si para el
MINVU resulta válido y legítimo exigir para vivienda social
un 18% de las viviendas que se desarrollarían en los terrenos
incorporados por el desplazamiento del límite urbano ¿Porqué
no empieza por agilizar el envío al Congreso de la Ley de
Integración Social, que sólo requiere un 5% de los terrenos
de los nuevos proyectos habitacionales y tendría
un efecto integrador en toda la ciudad?
¿Por
qué no hay en el análisis de contexto que sustenta la modificación
del PRMS ninguna referencia al mercado de suelo y a los
precios de los terrenos? El
problema central para desarrollar viviendas sociales
en las 34 comunas del Gran Santiago es el precio de los terrenos y no la disponibilidad
de suelo.
El
contexto normativo tributario hace pensar que lo más probable
es que una proporción de los terrenos incorporados dentro
del límite urbano no se desarrollarán en un futuro inmediato.
Los terrenos que se incorpore dentro del límite urbano con
propósito habitacional adoptarán legalmente un carácter
urbano, pero no necesariamente fluirán al mercado.
Estos
terrenos son hoy terrenos rurales con una designación de
uso agrícola por parte del Servicio de Impuestos Internos
(SII) para efectos de la Contribución de Bienes Raíces.
Una vez incorporados dentro del límite urbano seguirán
teniendo una designación de uso agrícola para efectos
tributarios según el SII, al menos hasta que se registre
un cambio efectivo de uso de suelo, es decir, que se urbanicen
y se desarrollen.
Esto
queda abierto a la decisión de cada propietario.
Sin
embargo, todo indica que probablemente muchos terrenos no
se incorporarán al desarrollo urbano porque las condiciones tributarias favorecen la retención especulativa de los
terrenos.
Efectivamente,
al seguir teniendo estos terrenos una designación agrícola
por parte del SII, seguirán teniendo, por lo tanto, un avalúo
agrícola. Pues bien, el avalúo agrícola del SII tiene un
valor inferior al 1% del avalúo urbano (según casos estudiados
en la comuna de Lo Barnechea), es decir, el avalúo agrícola
es menos de la centésima parte del avalúo no agrícola de
terrenos adyacentes con uso urbano. Esto significa una ventaja
en la base tributaria equivalente al 99% del avalúo fiscal. Más aún, en el caso de predios pertenecientes
a una explotación agrícola, el pago de Contribución de Bienes
Raíces se descuenta del impuesto determinado. Esto significa
que en la práctica, las explotaciones agrícolas no pagan
Contribución de Bienes Raíces.
Pero
además, cuando los dueños de los terrenos son personas naturales
y no tienen habitualidad de giro inmobiliario, las plusvalías
no constituyen renta para efectos tributarios, lo cual parece
ser la situación bastante generalizada en el área de ampliación
del límite urbano. En Chile las plusvalías de los terrenos urbanos son
como un maná, que no cae del cielo, sino de la promulgación
de normas con la venia de la autoridad competente. Se
cumple así una versión perversa de la sentencia bíblica
que afirma “a los que tienen les será dado, y a los que
no tienen, hasta lo poco que tienen les será quitado” (Marcos
4, 25). Porque mientras los dueños de los terrenos beneficiados
con la ampliación del límite urbano se enriquecen, los más
pobres son expulsados de la ciudad.
Al
respecto, al anunciar la modificación del PRMS, la Ministra
Patricia Poblete reconoce abierta y explícitamente que la
ampliación del límite urbano genera plusvalías para los
propietarios de terrenos beneficiados con la ampliación
del límite urbano, respecto de lo cual se adoptarán medidas
de mitigación. Esto constituye una señal de gran transparencia.
Pero lo más probable
es que el sólo anuncio de ampliación del límite haya generado
alzas especulativas en los precios de los terrenos beneficiados
con esta medida.
Resulta
entonces incomprensible que se haya hecho un anuncio de
esta naturaleza, en el que se identifica terrenos específicos
donde se ampliará el límite urbano y, que en el mismo discurso,
se afirme que “se postergará la definición del límite urbano
esperando estudio de regularización” en relación al
segundo filtro, referido a la regularización de zonas agro
residenciales. ¿Cómo justificar el anuncio de ampliación
del límite en espacios específicos para afirmar, simultáneamente,
que aún no hay total claridad sobre la materia, es decir,
que no hay una decisión tomada?
Se
postula que los terrenos incorporados al límite urbano se
inscriben en una política de planificación por condiciones,
a) “exigiendo inversiones en vialidad y áreas
verdes, las que se encontrarán predefinidas por el instrumento;
b) cuotas de vivienda social y de equipamiento para garantizar
una mayor autonomía del área urbanizada; y c) estudios de
impacto, factibilidad, segregación y riesgo” (Lámina
54).
Esta
materia requeriría una serie de aclaraciones y precisiones
del SEREMI MINVU.
En
el año 2003 se incorporó el artículo 8.3.2.4. al PRMS a
través del cual se crearon los Proyectos de Desarrollo Urbano
Condicionado (PDUC). Este cambio significó el establecimiento
de una nueva política, cuyos elementos definitorios y objetivos
son casi iguales a los que se anuncia hoy, cuyas reglas
del juego o condicionamientos siguen vigentes hasta hoy.
En el documento en que se promulga esa norma se afirma que
con dicho mecanismo “… se elimina gran parte de los procesos de
especulación y distorsión en los precios del suelo, al terminar
con la percepción de escasez de suelo normado y al obligar
que todo nuevo suelo urbano garantice las infraestructuras
y equipamientos urbanos necesarios”.
Si
esta es la política actualmente vigente, es legítimo preguntar:
- ¿No
es que ese mecanismo permitiría haber terminado con la percepción
de una escasez aparente de suelo?
- ¿La
escasez de suelo o “nueva necesidad” que anuncia el
SEREMI MINVU es real o aparente?
- Si
fuera una escasez real, ¿significa que la política de las
PDUC del año 2003 fracasó?
- Si
este fuera el caso, ¿no sería conveniente que la SEREMI
MINVU diera a conocer cual es su evaluación sobre la materia
y en que consiste la nueva política, más allá de un conjunto
de medidas concretas que aún no terminan de definirse?
También
se podría preguntar:
-
¿Se ha perdido la confianza en la capacidad del sector privado
para proveer suelo urbano bajo las condiciones establecidas
por el artículo 8.3.2.4?
-
o preguntar alternativamente ¿Se ha perdido la confianza en la capacidad de las instituciones del Estado
para tramitar las PDUC en tiempos razonables según las
necesidades de la ciudad y los tiempos de los inversionistas?
Si
esta modificación al PRMS fuera aprobada, significaría que
habría simultáneamente
en vigencia reglas del juego de desarrollo urbano para cuatro
situaciones distintas: primero, terrenos dentro del
límite urbano según el PRMS 1994; segundo, los terrenos
designados por las ZODUC; tercero, los terrenos aprobados
como PDUC; cuarto, los que se incorporaría actualmente al
limite urbano.
No
resulta mucho pedir si se solicitara un mínimo de equiparidad
respecto de las reglas del juego definidas por el Estado
para los actores inmobiliarios en el contexto de la normativa
del PRMS.
Por
otra parte se afirma que los criterios de condicionamiento
“buscan mitigar las externalidades que el poblamiento genera
sobre el resto de la ciudad, favoreciendo un desarrollo
sustentable”.
¿Y
la recuperación de plusvalías?
¿Es
que la SEREMI MINVU ha hecho alguna estimación del monto
al cual ascienden las plusvalías respecto de los terrenos
beneficiados por la ampliación del límite? ¿Hay alguna estimación
acerca del monto que implican los condicionamientos que
aún no se termina de presentar detalladamente? ¿Hay alguna estimación del beneficio neto que
significará la modificación del límite urbano para los propietarios
de los terrenos beneficiados? Sería bueno saber si se han
hecho estos cálculos y a cuanto ascienden las cifras.
Es
efectivo que el financiamiento de los condicionamientos
para el desarrollo de nuevos terrenos incorporados al límite
urbano por parte de los desarrolladores inmobiliarios significará
la recuperación para la ciudad de una fracción de las plusvalías
generadas, ya que de otra forma, las mismas obras tendrían
que ser financiadas por instituciones del Estado.
Si
las premisas que utiliza el SEREMI MINVU son válidas y las
medidas de compensación resultan justificadas, ¿por qué no aplicarlo desde hoy en adelante a todos los terrenos actualmente
disponibles dentro del límite urbano? Si resulta ideológicamente
legítimo aplicar estas reglas de recuperación de plusvalías
a los terrenos que están fuera del límite urbano, ¿por qué
no hacerlo con los que están dentro del límite y que al
desarrollarse probablemente generaría impactos urbanos similares
a los que se desarrollarían en los terrenos incorporados
al límite?
De
hecho, hay en el
Gran Santiago municipios que aplican mecanismos de esta
naturaleza dentro de sus comunas ¿Si los municipios
pueden hacerlo en el territorio comunal ¿Por qué no podría
hacerlo en MINVU desde una perspectiva intercomunal?
Si
esto es posible y resulta razonable de aplicar al desplazar
el límite urbano, es decir, si la autoridad política encargada
del desarrollo urbano reconoce que es conveniente y necesario
recuperar para la ciudad al menos parte de las plusvalías
generadas por las decisiones del Estado ¿Por qué no aplicarlo
a todas las modificaciones normativas que significan generar
plusvalías para los dueños de los terrenos en todo el territorio
normado por el PRMS y no solamente a las plusvalías que
genera la ampliación del límite urbano? ¿Porqué no aplicarlo
también respecto de las obras de infraestructura y equipamiento
financiadas por el Estado?
Sería
muy positivo para la ciudad si se superara la visión de
trueque que tiene el planteamiento de la planificación
por condiciones que se está proponiendo, que hoy se traduce
en algo así como “el
Estado otorga ciertos derechos de desarrollo urbano (que
tienen efectos patrimoniales positivos) a cambio del cumplimiento
de condiciones (que tienen efectos de costos)”, por
una visión más amplia en una perspectiva de las oportunidades
que ofrece el mercado y la iniciativa empresarial, en un
contexto tan lleno de externalidades y tan regulado como
es el de las ciudades.
Esto
significa formular explícitamente un planteamiento general
respecto a la recuperación de plusvalías para la ciudad,
cualquiera sea su origen, así como los mecanismos para su
administración eficiente y transparente.
Presentación
SEREMI MINVU
Segundo
objetivo, Sustentabilidad Ambiental.
“Aumentar
de forma significativa el stock de áreas verdes asegurando
su financiamiento público y privado. También se incluyen
exigencias para evitar la urbanización de áreas de riesgo
y valor ecológico” (Lámina 15). Este objetivo general
se complementa con el primer objetivo de la propuesta de
expansión condicionada, que es el de “regular
e invertir en parques intercomunales y zonas de forestación
que resuelvan carencias en comunas de ingreso medios y bajos”
(Lámina 21).
En
concreto, se propone
la creación de 4.379 hectáreas de áreas verdes, cuya
localización se identifica en el área de expansión propuesta
y que se desglosan en 1.550 hectáreas de parques intercomunales,
1.758 hectáreas de forestación de cuñas y cinturón verde,
que serán financiadas por particulares a través del mecanismo
de mitigación. También contempla otras 1.071 hectáreas de
forestación de cuñas y cinturones verdes a ser financiadas
por el Estado.
Sería
maravilloso si esto se hiciera realidad. Sin embargo, hay
en torno a este planteamiento una cantidad de dudas e interrogantes
que sería bueno que el SEREMI MINVU aclarara ante la opinión
pública, los habitantes del Gran Santiago y los propietarios
de los terrenos designados como área verde.
¿Por
qué tiene que hacerse cargo el sector privado de la provisión
y desarrollo de parques y áreas forestales, en circunstancias
que estos constituyen bienes públicos tanto por su naturaleza
como por su función y constituyen uno de los elementos esenciales
de la cosa pública en las ciudades?
¿Por
qué le asigna el SEREMI MINVU al sector privado la responsabilidad
de construir bienes nacionales de uso público que serían
tan necesarios para resolver una grave carencia de esta
ciudad? ¿Qué clase de política urbana es esta? ¿Hasta
donde llegará la reducción de las responsabilidades de las
instituciones del Estado en la construcción y funcionamiento
de la ciudad?
Parece
razonable que se exija a los particulares la forestación
de áreas que no pueden ser destinadas a otros usos urbanos,
como quebradas y áreas de riego. No así la exigencia de
construcción de parques, a no ser que formen parte de un
núcleo urbano integral como en el caso de las PDUC.
La
propuesta del SEREMI MINVU exigiría desarrollar 1.550 hectáreas
de parque a los particulares.
Al
respecto, téngase en cuenta que en un esfuerzo notable, el MINVU creó el Programa Nacional de Parques
Urbanos, destinado a implementar parques en terrenos
designados para esos efectos por la norma urbana y que se
mantenían como sitios eriazos por muchos años, los que estaban
ubicados en la mayoría de los casos, en áreas urbanas ocupadas
por hogares de menores ingresos. El resultado fue que se
construyeron en todo Chile más de 40 parques urbanos que
suman una superficie del orden de 340 hectáreas.
Si
la autoridad competente de la ciudad ha llegado a la conclusión
fundada que se requieren con urgencia más parques y áreas
verdes, ¿no sería más lógico que adopte las medidas
presupuestarias y de gestión necesarias para su implementación
en vez de imponerlo como una condición al desarrollo eventual
de terrenos por parte del sector privado? ¿Que el SERVIU
Metropolitano comenzara desde ya a construir parques en
áreas designadas para estos efectos al interior de la ciudad
según el PRMS, allí donde aún no se han materializado, en vez de esperar una eventual iniciativa privada que podría tardar muchos
años, si es que alguna vez se concreta?
Si
el objetivo es hacer del Gran Santiago una ciudad más amable,
con mayor cantidad de áreas verdes, también cabe preguntar:
¿por qué se contempla solamente el desarrollo
de grandes parques y áreas forestales en algunos sectores
de borde? ¿Por qué se ignora que esto también tiene
que ver con el desarrollo de los barrios y la normativa
establecida en los Planes Reguladores Comunales? Considérese
por ejemplo, el caso de Providencia, que ha llegado a ser
una de las comunas más verdes de Santiago Metropolitano
y que sin embargo no tiene ningún gran parque.
Si
para el SEREMI de Vivienda es legítimo exigir a los particulares
el desarrollo de un 30% de la superficie que se integraría
al desarrollo urbano para áreas verdes; si el déficit de
áreas verdes es bastante generalizado en las comunas del
Gran Santiago y en general en las ciudades chilenas, también
cabria preguntar ¿Por
qué no considerar un aumento en la exigencia de desarrollo
de áreas verdes incrementando el 7% que contempla el
artículo 2.2.5. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones
para todas las nuevas urbanizaciones?
En
la actualidad el art. 2.2.5. de la OGUC establece una cesión
que alcanza un 7% para proyectos con una densidad de 100
habitantes por hectárea y un porcentaje que puede llegar
hasta el 10% cuando la densidad es igual o superior a 1.100
habitantes por hectárea. Si bien la norma contempla un porcentaje
creciente de cesión al aumentar la densidad, el aporte de
área verde por habitante disminuye dramáticamente desde
7m2 cuando la densidad es 100hab./ha., a 3,6m2 cuando la
densidad es 200hab./ha., a 1,97m2 con una densidad de 400hab./ha.
y a 0,91m2 por habitante cuando la densidad es 1.100 hab./ha.,
cifra que decrece aún más rápidamente con densidades superiores
a 1.100hab./ha. al existir un tope de 10% en las cesiones
para áreas verdes.
Una
modificación de esta norma permitiría el desarrollo de una
mayor cantidad de áreas verdes mejor distribuidas en
el espacio urbano, más próxima a los vecinos. La sustentabilidad
ambiental del Gran Santiago es un tema mucho más amplio
que la dotación de parques.
Una
propuesta para satisfacer las necesidades de áreas verdes
en el Gran Santiago requeriría una acción pública directa,
clara y decidida, con el financiamiento adecuado, una distribución
física más equilibrada en términos de tamaño y localización,
un modelo de gestión y mantenimiento que hoy no existe,
elaborada en el marco de una estrategia de desarrollo metropolitano
integral y con un alto grado de participación.
Presentación
SEREMI MINVU
Tercer
Objetivo, Conectividad.
“Actualizar
el trazado de la red vial estructurante, habilitando nuevos
anillos y vías radiales que conecten las zonas de expansión
con los centros y subcentros sin perjudicar la red actual”.
No
se comentará este objetivo porque salvo un conjunto de planos,
no hay una justificación explícita del mismo ni de cómo
se cumplirá.
Cuarto
Objetivo, Reconversión y Revitalización Urbana.
“Incentivar
el desarrollo en áreas centrales deterioradas y en zonas
industriales no consolidadas”.
Respecto
de las zonas industriales no consolidadas:
Hay
sin duda alguna una
sobreoferta de terrenos con destino industrial en el
PRMS actualmente vigente. Los antecedentes que se presenta
en la propuesta de modificación del PRMS son claros y elocuentes.
Sobre la materia, conviene mencionar que antecedentes de
esa misma SEREMI MINVU establecen que la superficie total
de terrenos designados con uso de suelo industrial exclusivo
disponibles al año 2006 alcanzan 9.180 hectáreas y que la
demanda anual de suelo industrial es del orden de 45 hectáreas.
Esto significa que incluso si la demanda de suelo industrial
fuera el doble, es decir, si alcanzara 90 hectáreas por
año, habría suelo industrial disponible para los próximos
100 años en el ámbito del PRMS actualmente vigente.
No
cabe duda que la
medida de reconvertir suelo industriales a usos mixtos podría
contribuir a mejorar la eficiencia de la planificación,
permitiendo que suelos ociosos pudieran integrase efectivamente
al desarrollo de la ciudad. Al respecto hay varios aspectos
que sería conveniente fueran aclarados por el SEREMI MINVU
a la ciudadanía.
La
propuesta de modificación del PRMS en esta materia identifica
siete áreas industriales, todas ubicadas en la periferia
del Gran Santiago. Al respecto interesa consultar ¿Son estas
las únicas zonas industriales que presentan altos porcentajes
de sitios eriazos? ¿Será que existen áreas industriales posibles de reconvertir
al interior de la ciudad, como por ejemplo, en la comuna
de San Joaquín, donde hay sitios industriales que están
eriazos y tienen excelente localización, dotación de servicios
y acceso al METRO?
Interesa
comentar también algunas complejidades que podría tener
la reconversión de terrenos industriales a usos residenciales.
En esas zonas hay industrias molestas, que se rigen por
normas claras y específicas respecto a los impactos ambientales
permitidos sobre el entorno. Esas normas no contemplan la
presencia de viviendas en las zonas industriales.
Pues
bien, los industriales allí localizados han adquirido terrenos
y desarrollado sus actividades productivas con las reglas
del juego actualmente vigentes. Si se modificara el uso
de suelo de barrios industriales, ¿significaría que coexistirían
funciones industriales y residenciales en un mismo territorio?
¿Cómo compatibilizar
los derechos de las industrias ya instaladas con los requerimientos
ambientales de posibles nuevos residentes? En este sentido,
¿cuáles son los límites al procedimiento de reconversión
propuesto?
Por
otra parte, ¿cuáles son las condiciones o compensaciones
que se piensa aplicar a los terrenos industriales que se
reconvertirá a usos residenciales? En el caso de que hubiera
reconversión de terrenos industriales en comunas interiores
del Gran Santiago, sería bueno saber en qué consistirán
los mecanismos de recuperación de plusvalías, puesto que
aquellos mejor localizados podrían alcanzar cifras muy altas
de valorización de los terrenos, particularmente si se les
otorga la posibilidad normativa de alta intensidad de uso.
Respecto
del objetivo de revitalización urbana:
Este
se refiere a incentivar el desarrollo de áreas centrales
deterioradas, para lo cual se aplicará la estrategia de
planificar con incentivos. Al respecto se indica: “complementar
regulaciones, inversiones y condiciones, con subsidios que
incentiven el desarrollo de áreas deterioradas…”.
Hay
en el Gran Santiago un vasto sector céntrico que ha venido
perdiendo población en las últimas décadas. Es un espacio
que tiene buena infraestructura y equipamiento, por lo que
desde el punto de vista general del desarrollo urbano sería
bueno revitalizar. Como esto no sucede espontáneamente
a través de la libre operatoria del mercado, se hace necesaria
una intervención
pública.
Sería
muy positivo que el SEREMI MINVU indicara cuáles son las
zonas deterioradas que se pretende recuperar y cuáles son
los incentivos y subsidios que se pretende otorgar. Porque
desde 1992 existe el subsidio de renovación urbana, regulado
hoy por el D.S. 40, que alcanza hasta 200 UF por vivienda
y que es aplicable en un vasto espacio central del Gran
Santiago, que abarca 11 comunas.
¿Es que se está pensando en crear un nuevo subsidio
o en aumentar el que está vigente?
Sería
bueno saber cuál es la evaluación que se ha hecho del subsidio
de renovación urbana para entender por qué se pretende incorporar
alguna modificación, si este fuera el caso. De la misma
manera, sería bueno saber si se pretende modificar el área
de aplicación del subsidio de renovación urbana y, si este
fuera el caso, conocer las modificaciones, porque en la
presentación acerca de la modificación del PRMS no se indican
las zonas deterioradas que se pretende revitalizar. En cualquier
caso, se trata de medidas de gestión que significan
un cambio en la política urbana habitacional del MINVU,
para lo cual no se requiere una modificación
del PRMS.
Sería
interesante saber qué otras herramientas se pretenden utilizar
para inducir la revitalización de las zonas céntricas deterioradas,
porque da la impresión que se espera que la sola aplicación
de subsidios podría desencadenar este proceso. La experiencia
de la Municipalidad de Santiago y de otros municipios céntricos
es muy clara en el sentido que, si bien el subsidio de renovación ha sido importante, lo fundamental en
la revitalización de los barrios deteriorados es la gestión
municipal cuando este objetivo se ha asumido como una
tarea prioritaria, en base a un diseño participativo de
la imagen de lo que se quiere lograr y la creación de instancias
de gestión, como la Corporación para el Desarrollo de Santiago,
que han cumplido una labor central en esta tarea al establecer
un puente entre el municipio, la comunidad local y las empresa
inmobiliarias.
Conviene
mencionar que en
el caso de la comuna de Santiago, el programa de repoblamiento
ha sido tan exitoso que constituye hoy el principal mercado
inmobiliario entre todas las comunas de Santiago, tanto
en términos de cantidad de viviendas nuevas vendidas, como
en función del valor total de las ventas. Para ilustrar
lo que se plantea en términos de la importancia relativa
del subsidio de renovación, baste con mencionar que menos
del 5% de las viviendas nuevas han obtenido dicho subsidio.
En contraste con la comuna de Santiago, San Miguel, Independencia
y Recoleta, donde ha habido esfuerzos deliberados de gestión
municipal tendientes a promover la revitalización, en la
mayoría de las otras comunas que también pueden acceder
al subsidio de renovación urbana, la revitalización ha sido
marginal o nula.
Se
podría entonces consultar al SEREMI MINVU: ¿cuáles son las medidas complementarias al
subsidio que se piensa aplicar para recuperar zonas céntricas
deterioradas? ¿Se ha considerado una labor conjunta
del MINVU con algunos municipios o la aplicación de medidas
para el fortalecimiento de la gestión municipal?
Fuente:
Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes
Quinto
Objetivo, Consolidación de Subcentros.
“Potenciar
los subcentros actuales e incentivar la creación de otros
nuevos, con normativas, subsidios e incentivos atractivos
y eficaces”.
Sería
muy positivo si el SEREMI MINVU aclarara: ¿qué es lo que
significa consolidar y potenciar los subcentros actuales?
¿Cuáles son los subcentros que se desea consolidar
o potenciar? ¿Es que estos subcentros necesitan normativas
especiales para consolidarse o seguirse desarrollando? Más
crítica aún resulta la noción del SEREMI MINVU cuando afirma
que se pretende otorgar “subsidios e incentivos atractivos y eficaces”
para potenciar la consolidación de los subcentros existentes
e incentivar la creación de otros nuevos.
¿Por
qué piensa el SEREMI MINVU que sería necesario subsidiar
la consolidación de los subcentros y la creación de otros
nuevos, cuando los existentes son a todas luces un éxito
económico evidente para las cadenas que los han desarrollado
y hay una infinidad de proyectos de nuevos subcentros en
marcha, sin que se les haya otorgado ningún subsidio del
Estado?
Si
lo que se pretende es que los grandes centros comerciales
incorporen funciones de servicios públicos, la tarea consistiría
en negociar con las empresas propietarias de las cadenas
con este propósito o simplemente destinar los recursos para
arrendar locales. En la medida que esto diversificaría las
funciones ofrecidas, podría significar una atracción adicional
de público, haciendo más atractivo el negocio. Por lo tanto,
no debiera ser esto un gran desafío. Lo que también queda
claro, es que no se requeriría para estos efectos una modificación
del PRMS.
Presentación
SEREMI MINVU
Conclusión.
A
modo de conclusión, se podría afirmar que la propuesta de
modificación del PRMS está inmadura. Lo
lógico hubiera sido haber hecho en primer lugar una evaluación
crítica de lo que ha sido la aplicación del PRMS desde 1994
hasta la fecha, identificando los elementos favorables
y aquellos que requieren modificaciones a la luz de una
visión de ciudad y de unas directrices de política explícitamente
formuladas. Porque este no es el caso.
Esto
sería particularmente necesario respecto de las PDUC, porque
los enunciados son muy similares a la propuesta que se hace
hoy.
Si
se van a proponer cambios de política, sería imprescindible
que fueran planteados en esos términos y no implícitamente
a través de medidas concretas. El PRMS es un instrumento
de planificación física. Por lo tanto, sería
muy conveniente separar lo que son las propuestas de modificación
de la normativa que contiene el PRMS de las propuestas de
gestión pública de la ciudad.
La
transparencia del proceso de modificación de la política
se beneficiaría si se entregara a la opinión pública todos
los antecedentes que se ha utilizado para su elaboración
y se pudiera clarificar muchas de las interrogantes que
se formulan en este artículo, así como las que han formulado
otros ciudadanos a través de distintos medios de comunicación.
En
una perspectiva más amplia, si bien se reconoce la necesidad
que cada SEREMI de Vivienda reconozca y respete la diversidad
de las ciudades en que debe actuar, sería
muy importante que hubiera una política urbana del MINVU,
cuyos principios se aplicaran en todo el territorio nacional.
Porque todas las ciudades chilenas se caracterizan por una
segregación socio económica espacial y muchas por la expulsión
de las viviendas sociales; porque en todos los casos de
ampliación de los límites urbanos se generan plusvalías;
porque el déficit de áreas verdes es bastante generalizado;
porque en muchas de las ciudades de tamaño medio y las metropolitanas
hay procesos de deterioro en las zonas céntricas.
El
Estado tiene una responsabilidad ineludible en estas y otras
materias que condicionan la vida de las ciudades.
Porque
si bien es cierto que la mayor parte de los bienes raíces
ubicados en las ciudades son de carácter privado, que la
dinámica económica de las ciudades y su desarrollo comercial
se articulan en torno a la operatoria del mercado, que la
iniciativa privada a través de la persecución del lucro
va dando forma a la estructura física, funcional y socio
económico espacial de las ciudades e impulsando su desarrollo
económico, no es menos cierto que la
suma de los intereses particulares no hace la ciudad ni
define la esencia de su naturaleza.
La
esencia de la naturaleza de las ciudades radica en lo público,
de lo cual deviene una responsabilidad política ineludible.
Esto hace referencia no sólo a una cuestión física de parques,
plazas y calles, sino también a aspectos funcionales, sociales,
culturales, legales
y normativos, institucionales y políticos, incluyendo también
aspectos éticos que dicen relación con la conciencia colectiva
y los principios conductores de la convivencia ciudadana.
Lo público remite
a lo político, lo que en último término dice relación
con la ciudadanía.
Se
trata de una cuestión
de Estado, tanto en lo que se refiere a la coherencia
de las políticas sectoriales y el marco institucional, como
en lo que respecta la necesidad de elaboración de una visión
de largo plazo.
Por
lo tanto, existe
la necesidad de un rol conductor que va mucho más allá de
la planificación física.
PTO
El
autor es Economista (Universidad de Chile), PhD en Economía
(Cornell University), dedicado al desarrollo urbano y mercado
inmobiliario. Preside el Comité
Académico del Master en Economía Urbana de la Universidad
Mayor y es profesor del mismo Master en la Universidad
Di Tella: Actualmente dirige dos Diplomados
en Gestión Inmobiliaria
en la Universidad Católica de Chile.
De
su autoría, ver también en café
de las ciudades:
Número
59 I Economía de las ciudades
25
años de mercado de suelo en Santiago
I Desarrollo urbano, valorización inmobiliaria y equidad
territorial en la capital chilena I Pablo Trivelli
Sobre
la modificación del PRMS, ver también en café
de las ciudades:
Número
68 I Planes de las ciudades
La
extensión de Santiago I Una propuesta
de actualización del Plan Regulador Metropolitano I Marcelo
Corti
Y
en general sobre Santiago, entre otras notas:
Número
52 I Lugares
Santiago
a la vanguardia I Los claroscuros
de una ciudad en desarrollo I Marcelo Corti
Número
19 I Economía
El
problema de los "con techo"... I Alfredo Rodríguez describe las paradojas del subsidio
habitacional en Chile. I Alfredo Rodríguez
Número
3 I Proyectos
Portal
Bicentenario: Santiago y la Reforma Urbana I
Recuperación de un antiguo aeropuerto y políticas de integración
territorial en la capital chilena. La reforma urbana chilena
según su Secretario Ejecutivo, Mario Tala I Marcelo Corti
