N. de la R.: El texto de esta nota
fue la base de la conferencia brindada por el autor al
inaugurarse la exposición de los trabajos realizados en
el marco del Seminario-Taller “Renovación
urbana en la ciudad construida: los barrios peri-centrales
de la ciudad de Córdoba”, el pasado jueves 26 de noviembre, en la Facultad de Arquitectura,
Urbanismo y Diseño de la Universidad Nacional de Córdoba.
El
Artículo 15 del Plan
Urbano Ambiental (Ley N. 2930) de Buenos Aires
establece el Plan de Comuna como uno de los Instrumentos
de planificación, “aquellos
que permiten profundizar los lineamientos propositivos
del Plan a niveles de mayor detalle. Pueden abarcar
determinados sectores geográficos de la ciudad o bien
aspectos temáticos de la
misma. El objetivo de estos instrumentos
es la planificación de las intervenciones y la programación
en el tiempo con criterios de eficiencia y eficacia”.
El texto legal define muy escuetamente al plan de Comuna:
“Este Instrumento tiene por objetivo desarrollar, con la participación primaria
de las propias Comunas, los aspectos particulares de sus
respectivos territorios, debiendo guardar congruencia
con los planes de las restantes Comunas y con los lineamientos
establecidos por el PUA para la ciudad en su conjunto”.
La
discusión por la Ley de Comunas, finalmente sancionada
como Ley 1.777,
ha resultado ser todo un “culebrón”
en la Ciudad. La descentralización administrativa
y política fue establecida por la Constitución
de 1996, pero recién en 2005 fue posible su reglamentación
y hasta hoy no se ha logrado realizar la elección
de las autoridades comunales, que “ahora dicen” (perdón
por el estilo…) se hará en 2011.
Esta
demora en cumplir con la Constitución
y con las leyes es una
de las omisiones institucionales más graves de la democracia
argentina, sin embargo, no es percibida como tal por
la
sociedad. Y en esta demora tiene tanta
culpa la actual administración de derechas como sus antecesores
“progresistas”: nadie quiso ni nadie quiere ser el primero
en ceder poder. Si la demora afectara los intereses
de algún grupo multimedios o de alguna cámara empresaria,
seguramente sería motivo de algún escándalo mediático
y de alguna profecía de “Lilita” Carrió; si el PJ pensara
que le puede aportar votos en un distrito adverso o si
la izquierda creyera de buen tono reclamar por “formalidades”
de la democracia “burguesa”, sería motivo de movilizaciones
y piquetes. Nada de eso ocurre.
Pero
supuesta la definitiva conformación de las Comunas con
sus legítimas autoridades, se
abre un camino muy interesante hacia la planificación
participativa de los barrios porteños. Un camino que
no estará exento de nuevos conflictos y (espero equivocarme)
nuevas dilaciones, en este caso relativas a la competencia
de las Comunas para abordar el desarrollo urbanístico
de sus jurisdicciones. Una interesante
nota de Hernán
Petrelli publicada hace un tiempo en café
de las ciudades aborda la cuestión de
las competencias desde un punto de vista jurídico-político;
a ella me remito para la consideración de esos aspectos.
Lo que me interesa en este caso es analizar las posibilidades
que el instrumento Plan de Comuna (un acierto del vilipendiado
Plan Urbano Ambiental efectivamente sancionado en 2008)
introduce en el proceso de conformación territorial de
la Ciudad.
La
formación histórica de los barrios porteños es un proceso
muy bien analizado en algunos textos clásicos; basta mencionar
Buenos Aires - Del
centro a los barrios, de James Scobie, y La Grilla y el Parque, de Adrián Gorelik. En ese
proceso se verifica la superposición de diversos actores
en una especie de raro equilibrio inestable:
-
El mercado,
con la acción de grandes y pequeños players en los sectores inmobiliario (la transformación de suelos
rurales o chacras periurbanas en suelo urbano), transporte
y servicios.
-
La intervención
estatal, a través de la práctica urbanística y las
prácticas de institucionalidad, a veces liderando, a veces
acompañando, las más de las veces corriendo detrás de
un virtual laissez
faire territorial.
-
Las distintas prácticas
sociales: la conformación del vecindario, el asociacionismo,
la movilización.
El
barrio porteño queda definido en las interacciones de
estas tres fuerzas, en un proceso general de movilidad y ascenso social, hegemonía creciente
de las clases medias y fuerte identidad cultural.
En un contexto político que a partir de 1930 comienza
a ser reacio o abiertamente hostil a la convivencia democrática,
el barrio resulta sin embargo un espacio marcadamente
democrático y tendencialmente igualitario.
En
la actualidad, aun en un marco de democracia política
como el que vive la Argentina desde hace más de un cuarto de siglo y
si bien el barrio sigue siendo una escala válida de comprensión
y actuación territorial, la situación social y económica
es otra y bien distinta, e incide sobre las posibilidades de planificación
y desarrollo urbano. El mercado inmobiliario y de la construcción
ya no es un mercado de PyMEs, sino que sufre las consecuencias
de la concentración. La intervención del Estado está condicionada por las crisis fiscales y
por los nuevos paradigmas de ordenamiento ambiental del
territorio y de participación vecinal y ciudadana, e incluso
la judicialización del planeamiento urbano (del cual los
conflictos sobre el Código de Planeamiento urbano y, en
especial, el fallo de la Corte
Suprema sobre la Cuenca Matanza Riachuelo
son expresiones de enorme relevancia). En cuanto al sector
social, el asociacionismo de la primera mitad de siglo
XX ha cedido el lugar a un panorama donde confluyen
tendencias a la fragmentación y la in-solidaridad, con
nuevas formas de asociación de base territorial; tan
diversas como los movimientos de defensa del patrimonio
urbano (Basta de demoler!), aquellos que se oponen a la
mal llamada “densificación” (Caballito Colapsa, Protocomuna
de Caballito) o los que defienden el derecho a la vivienda
(Movimiento de Ocupantes e Inquilinos, cooperativas de
vivienda, etc.). Por último (but not least…), el barrio ha dejado de ser un espacio de inclusión
y de socialización en un marco de movilidad social ascendente
para ser el espacio de la lucha (más o menos sorda
y con frecuentes ribetes de in-solidaridad, tal como ya
ha sido analizado en otras notas de esta revista) por
el acceso a las condiciones de la ciudadanía y los derechos
básicos sobre el territorio.
Sobre
el territorio, estas particularidades se expresan en diversas
situaciones que caracterizan la urbanidad contemporánea
a escala global:
-
El efecto “NIMBY”
(por la expresión en idioma inglés “Not in my back yard”, no en mi patio trasero) por el cual infraestructuras
o desarrollos necesarios para el funcionamiento de la
ciudad no pueden instalarse en determinadas áreas por
la negativa de los vecinos afectados.
-
Los procesos de
gentrificación o “ennoblecimiento” de barrios centrales
de la ciudad, con la consiguiente expulsión de sectores
populares.
-
Los impactos ocasionados por la expansión del turismo,
muchas veces banalizadores o distorsionadores de la economía
urbana.
-
La expansión periférica
de la “ciudad difusa”, en su versión criolla metropolitana
con su patchwork
de ghettos ricos y pobres yuxtapuestos sobre la planicie
pampeana.
-
La emergencia de nuevas centralidades, en la mayoría de
los casos ligadas a enclaves comerciales, culturales,
recreativos y administrativos diversos al tradicional
centro barrial a cielo abierto.
-
Los procesos de fragmentación y segmentación urbana.
¿Qué
se ha hecho en los últimos años (y en particular a partir
de la autonomía de la Ciudad, concretada en 1996) en materia de renovación
urbana de los barrios porteños? Desde la acción estatal
planificada del Gobierno local, muy poco y, en general,
vinculado a procesos de desarrollo mixto en los que la
acción estatal ha estado en general por detrás de las
inversiones privadas. Así ha ocurrido en el caso del
Abasto, que según Daniel
Kozak “es
un buen ejemplo de la conjunción entre la aplicación de
estrategias urbanas neoliberales y el discurso de la ciudad
de fragmentos. El ideal neoliberal está presente en el
confinamiento estricto del Estado al rol de facilitador.
Las regulaciones que existían fueron flexibilizadas y
ajustadas a la medida de los requerimientos del inversor
privado siempre que se pudo. El espacio público fue privatizado
y orientado hacia el consumo”. En operaciones como
las de Auchan - Dott en Saavedra o Carrefour en el predio
del ex Albergue Warnes, alguna tímida intencionalidad
de generar recuperaciones de espacio público o compensaciones
por la concesión de una normativa habilitando las implantaciones
de centros comerciales ha estado opacada por la escasa
calidad pública de los resultados obtenidos. Recientemente
se ha establecido la creación de un Distrito Tecnológico
en Parque Patricios, aprovechando la existencia de un
stock edilicio industrial obsoleto y desactivado, pero
la atracción de empresas tecnológicas se ha encarado desde
el otorgamiento de ventajas tributarias más que desde
un planteo de oferta urbana.
Otro
tipo de acción estatal se ha dado a través de la normativa,
como en el caso de algunas Areas de Protección Histórica,
y en especial el APH1, San Telmo y Montserrat. Recientemente
se han realizado modificaciones en las normativas de Urbanización
Especial establecidas en 1980 en el Código de Planeamiento
Urbano para las áreas de Palermo y Colegiales (U20( y
el Bajo Belgrano (U23). Otra Urbanización Especial, la
U28 para Belgrano R, establece un interesante
mecanismo de consulta participativa a través de la
Sociedad de Fomento del barrio.
Pero,
en cambio, han sido más amplias y más fuertes las transformaciones
originadas en procesos de renovación barrial operadas
por las fuerzas sociales y del mercado, Más allá de los
conflictivos casos de “boom” inmobiliario, como los originados
en Caballito y Villa Urquiza, el proceso de “boludización”
de Palermo descripto por Carmelo Ricot habla
de las contradicciones
y la energía que en general acompañan esas transformaciones.
Otros procesos se dan a través de la formación de enclaves
étnicos, como el “Barrio Chino” en el Bajo Belgrano y
los barrios de coreanos, bolivianos y paraguayos en el
sur de la Ciudad.
También se pueden mencionar los procesos
de densificación en altura en algunas villas como las
de Retiro, Barracas y el Bajo Flores, o la aspiración
de los hinchas del Club Atlético San Lorenzo de Almagro
por la “vuelta a Boedo”.
Dentro
de las posibilidades que abre el Plan de Comuna está implícita
la articulación
de lo metropolitano (los sistemas de infraestructuras
y servicios, la competitividad económica, la equidad territorial,
la sostenibilidad ambiental, el tratamiento de los grandes
espacios vacíos) y lo barrial (la consolidación del tejido, los usos a escala micro).
Cabe entonces definir que es lo que le corresponde a cada
escala de intervención, considerando que así como una
Comuna no puede tomar decisiones exclusivas sobre, por
ejemplo, un sistema de movilidad o el trazado de una infraestructura,
es absurdo que la instalación de un bar en Palermo o una
escuela en Barracas sea definida por instancias centralizadas
de planeamiento.
El
Plan de Comuna se presenta en ese sentido como un modelo
a desarrollar en
el marco de la formulación de un plan metropolitano más
amplio que el Plan Urbano Ambiental. Y, dentro de una
aggiornada “cascada
de planificación”, cabe señalar que los límites de las Comunas trascienden ampliamente los de los barrios
(hay 15 comunas que engloban 48 barrios, en algunos casos
tan diversos como la Villa de Retiro y Puerto Madero
en la
Comuna 1) y que por lo tanto el Plan
de Comuna será un instrumento más complejo que los ya existentes (pero casi nunca utilizados)
del Plan de Sector y el Plan de Detalle, instrumentos
a mitad de camino entre el plan y el proyecto y ya previstos
en el Código de Planeamiento Urbano. Será también la oportunidad
de articular diferentes realidades: físicas, sociales,
económicas, culturales y simbólicas, además de refinar
los mecanismos de participación y consulta ciudadana en
el desarrollo urbano.
En
esencia, el Plan de Comuna debe además servir para el
cumplimiento de otro objetivo del Plan Urbano Ambiental,
aunque no definido en sus alcances y contenidos: “la
transformación de la ciudad real,
tal que dé respuesta acabada al derecho
a la Ciudad para todos sus habitantes”.
Contrapuesto al paradigma fragmentador de “la ciudad por
partes”, pero con posibilidad de utilizar herencias
como las del proyecto urbano y la acupuntura urbana.
Ocasión, en definitiva, para elevar el nivel del debate
y la reflexión sobre la ciudad, que incluya el concepto
y la formulación de un desarrollo urbano equitativo para
la metrópolis, y la accesibilidad universal a los beneficios
de la urbanidad.
MC
El
análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento
territorial en la
Argentina comenzó en el número 82 con
la
nota La
Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo
de Mendoza, por Marcelo Corti. Continuó
en el número 83 con la nota Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental,
por Hernán
Petrelli, en el número 84 con El
Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires,
por Marcelo Corti, y en el número 85 con El Decreto-Ley
8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en
la
Provincia de Buenos Aires,
también por Marcelo Corti.
Esta serie continuará en los
próximos números de café de las ciudades con nuevos
análisis del Decreto Ley 8912, de Ordenamiento Territorial
y Usos del Suelo de la Provincia de Buenos Aires,
y de los proyectos de normativa nacional.
Sobre
el Plan de Comuna como instrumento de planificación para
la Ciudad de Buenos Aires, ver
también en café
de las ciudades:
Número
46 I Política de las ciudades (I)
El
Planeamiento Urbano y las Comunas
I Los caminos de la descentralización en Buenos Aires.
I Hernán Cesar
Petrelli
Sobre
el desarrollo reciente de los barrios porteños, ver en
este número la nota de Marcelo Castillo sobre la
vuelta a Boedo y también, entre otras:
Número 28 | Lugares
La
preocupante boludización de Palermo Viejo | De
la recuperación barrial al snobismo gastronómico.
| Carmelo Ricot
Número 70 | Economía y Política de las ciudades
Con
el corazón mirando al sur | Un
abordaje sociológico a las transformaciones en tres barrios
de Buenos Aires | Marcelo
Corti
Número 71 I Terquedades
Una mirada arrabalera a Buenos Aires I Terquedad
de los vecinos I Columna a cargo de Mario
L. Tercco
Número 83 | Urbanidad contemporánea
El
neoliberalismo y “la Ciudad de los Fragmentos”
| Entrevista a Daniel Kozak | Marcelo Corti
Sobre la renovación urbana de barrios, ver el
caso de Los
Yoses en este número de café
de las ciudades, y en números anteriores:
Número
18 | Planes
New
York, barrio por barrio
| Un ambicioso y complejo programa de rezonificación
urbanística | Marcelo Corti
Número
83 | Cultura
de las ciudades (I)
La
Perla y todos los barrios, por Calle 13 y Rubén Blades | Sociología
urbana en clave de reggaeton | Marcelo Corti
Número
63 | Política
de las ciudades
Gente
de Nou Barris
| La transformación de la periferia en la Barcelona post-franquista
| Marcelo Corti
Número 85 I Cultura y Política de las ciudades
El
barrio San Vicente en Córdoba, Argentina I Entrevista a Desirée D´Amico I Por Marcelo Corti
Y
sobre normativa y planeamiento territorial y urbanístico
en la Argentina, ver también
entre otras notas en café
de las ciudades:
Número
72 I Planes de las ciudades (II)
La
ausencia de una legislación territorial en la Argentina
I El déficit regulatorio y sus consecuencias
I Marcelo Corti
Número
66 I Planes y Política de las Ciudades (II)
El
Plan Estratégico Territorial y la construcción de la Argentina
deseada
I La búsqueda de consensos para el despliegue territorial
de la inversión pública I Marcelo Corti I
Número
62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa
urbanística: la articulación entre planeamiento, participación
y gestión I Sobre los conflictos
alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos
Aires I Marcelo Corti
Número
60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos
Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires
I Escenarios alternativos, políticas urbanas, instrumentos
de gestión I Entrevista a Alfredo Garay
Número
54 I Planes de las ciudades
Normativa
urbana, casuística y visión procedimental
I Sobre el debate “¿Evaluar impactos o planificar la ciudad?”.
I Artemio Pedro Abba
Número
43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar
impactos o planificar la ciudad? I Apuntes
para una normativa urbana (I). I Mario L. Tercco
Número
36 I Política de las ciudades (III)
Por
la reforma urbana en Argentina I
Declaración en el Día Internacional del Hábitat.
