N. de la R.: El texto de esta nota
fue la base de la conferencia brindada por el autor al inaugurarse
la exposición de los trabajos realizados en el marco del Seminario-Taller
“Renovación
urbana en la ciudad construida: los barrios peri-centrales de
la ciudad de Córdoba”, el pasado jueves 26 de noviembre, en la Facultad de Arquitectura,
Urbanismo y Diseño de la Universidad Nacional de Córdoba.

El
Artículo 15 del Plan
Urbano Ambiental (Ley N. 2930) de Buenos Aires establece
el Plan de Comuna como uno de los Instrumentos de planificación,
“aquellos que permiten
profundizar los lineamientos propositivos del Plan a niveles
de mayor detalle. Pueden abarcar determinados sectores geográficos
de la ciudad o bien aspectos temáticos de la
misma. El objetivo de estos instrumentos es
la planificación de las intervenciones y la programación en
el tiempo con criterios de eficiencia y eficacia”. El texto
legal define muy escuetamente al plan de Comuna: “Este Instrumento tiene por objetivo desarrollar, con la participación primaria
de las propias Comunas, los aspectos particulares de sus respectivos
territorios, debiendo guardar congruencia con los planes
de las restantes Comunas y con los lineamientos establecidos
por el PUA para la ciudad en su conjunto”.
La
discusión por la Ley de Comunas, finalmente sancionada
como Ley 1.777,
ha resultado ser todo un “culebrón” en
la Ciudad. La descentralización administrativa
y política fue establecida por la Constitución
de 1996, pero recién en 2005 fue posible su reglamentación y
hasta hoy no se ha logrado realizar la elección
de las autoridades comunales, que “ahora dicen” (perdón
por el estilo…) se hará en 2011.
Esta
demora en cumplir con la Constitución
y con las leyes es una
de las omisiones institucionales más graves de la democracia
argentina, sin embargo, no es percibida como tal por la
sociedad. Y en esta demora tiene tanta culpa
la actual administración de derechas como sus antecesores “progresistas”:
nadie quiso ni nadie quiere ser el primero
en ceder poder. Si la demora afectara los intereses de algún
grupo multimedios o de alguna cámara empresaria, seguramente
sería motivo de algún escándalo mediático y de alguna profecía
de “Lilita” Carrió; si el PJ pensara que le puede aportar votos
en un distrito adverso o si la izquierda creyera de buen tono
reclamar por “formalidades” de la democracia “burguesa”, sería
motivo de movilizaciones y piquetes. Nada de eso ocurre.

Pero
supuesta la definitiva conformación de las Comunas con sus legítimas
autoridades, se abre
un camino muy interesante hacia la planificación participativa
de los barrios porteños. Un camino que no estará exento
de nuevos conflictos y (espero equivocarme) nuevas dilaciones,
en este caso relativas a la competencia de las Comunas para
abordar el desarrollo urbanístico de sus jurisdicciones. Una
interesante nota de
Hernán Petrelli
publicada hace un tiempo en café
de las ciudades aborda la cuestión de las
competencias desde un punto de vista jurídico-político; a ella
me remito para la consideración de esos aspectos. Lo que me
interesa en este caso es analizar las posibilidades que el instrumento
Plan de Comuna (un acierto del vilipendiado Plan Urbano Ambiental
efectivamente sancionado en 2008) introduce en el proceso de
conformación territorial de la Ciudad.

La
formación histórica de los barrios porteños es un proceso muy
bien analizado en algunos textos clásicos; basta mencionar Buenos
Aires - Del centro a los barrios, de James Scobie, y La Grilla y el Parque, de Adrián Gorelik. En ese
proceso se verifica la superposición de diversos actores en
una especie de raro equilibrio inestable:
-
El mercado, con la
acción de grandes y pequeños players en los sectores inmobiliario (la transformación de suelos
rurales o chacras periurbanas en suelo urbano), transporte y
servicios.
-
La intervención estatal,
a través de la práctica urbanística y las prácticas de institucionalidad,
a veces liderando, a veces acompañando, las más de las veces
corriendo detrás de un virtual laissez
faire territorial.
-
Las distintas prácticas
sociales: la conformación del vecindario, el asociacionismo,
la movilización.
El
barrio porteño queda definido en las interacciones de estas
tres fuerzas, en un proceso general de movilidad y ascenso social, hegemonía creciente
de las clases medias y fuerte identidad cultural. En un
contexto político que a partir de 1930 comienza a ser reacio
o abiertamente hostil a la convivencia democrática, el barrio
resulta sin embargo un espacio marcadamente democrático y tendencialmente
igualitario.
En
la actualidad, aun en un marco de democracia política como el
que vive la Argentina desde hace más de un cuarto de siglo y
si bien el barrio sigue siendo una escala válida de comprensión
y actuación territorial, la situación social y económica es
otra y bien distinta, e incide sobre las posibilidades de planificación
y desarrollo urbano. El mercado inmobiliario y de la construcción
ya no es un mercado de PyMEs, sino que sufre las consecuencias
de la concentración. La intervención del Estado está condicionada por las crisis fiscales y
por los nuevos paradigmas de ordenamiento ambiental del territorio
y de participación vecinal y ciudadana, e incluso la judicialización
del planeamiento urbano (del cual los conflictos sobre el Código
de Planeamiento urbano y, en especial, el fallo de la Corte
Suprema sobre la Cuenca Matanza Riachuelo
son expresiones de enorme relevancia). En cuanto al sector social,
el asociacionismo de la primera mitad de siglo XX ha cedido
el lugar a un panorama donde confluyen
tendencias a la fragmentación y la in-solidaridad, con nuevas
formas de asociación de base territorial; tan diversas como
los movimientos de defensa del patrimonio urbano (Basta de demoler!),
aquellos que se oponen a la mal llamada “densificación” (Caballito
Colapsa, Protocomuna de Caballito) o los que defienden el derecho
a la vivienda (Movimiento de Ocupantes e Inquilinos, cooperativas
de vivienda, etc.). Por último (but not least…), el barrio ha dejado de ser un espacio de inclusión
y de socialización en un marco de movilidad social ascendente
para ser el espacio de la lucha (más o menos sorda
y con frecuentes ribetes de in-solidaridad, tal como ya ha sido
analizado en otras notas de esta revista) por
el acceso a las condiciones de la ciudadanía y los derechos
básicos sobre el territorio.
Sobre
el territorio, estas particularidades se expresan en diversas
situaciones que caracterizan la urbanidad contemporánea a escala
global:
-
El efecto “NIMBY”
(por la expresión en idioma inglés “Not in my back yard”, no en mi patio trasero) por el cual infraestructuras
o desarrollos necesarios para el funcionamiento de la ciudad
no pueden instalarse en determinadas áreas por la negativa de
los vecinos afectados.
-
Los procesos de gentrificación
o “ennoblecimiento” de barrios centrales de la ciudad, con la
consiguiente expulsión de sectores populares.
-
Los impactos ocasionados por la expansión del turismo, muchas
veces banalizadores o distorsionadores de la economía urbana.
-
La expansión periférica
de la “ciudad difusa”, en su versión criolla metropolitana
con su patchwork de
ghettos ricos y pobres yuxtapuestos sobre la planicie pampeana.
-
La emergencia de nuevas centralidades, en la mayoría de los
casos ligadas a enclaves comerciales, culturales, recreativos
y administrativos diversos al tradicional centro barrial a cielo
abierto.
-
Los procesos de fragmentación y segmentación urbana.

¿Qué
se ha hecho en los últimos años (y en particular a partir de
la autonomía de la Ciudad, concretada en 1996) en materia de renovación
urbana de los barrios porteños? Desde la acción estatal planificada
del Gobierno local, muy poco y, en general, vinculado a procesos
de desarrollo mixto en los que la
acción estatal ha estado en general por detrás de las inversiones
privadas. Así ha ocurrido en el caso del Abasto, que según
Daniel Kozak
“es un buen ejemplo de
la conjunción entre la aplicación de estrategias urbanas neoliberales
y el discurso de la ciudad de fragmentos. El ideal neoliberal
está presente en el confinamiento estricto del Estado al rol
de facilitador. Las regulaciones que existían fueron flexibilizadas
y ajustadas a la medida de los requerimientos del inversor privado
siempre que se pudo. El espacio público fue privatizado y orientado
hacia el consumo”. En operaciones como las de Auchan - Dott
en Saavedra o Carrefour en el predio del ex Albergue Warnes,
alguna tímida intencionalidad de generar recuperaciones de espacio
público o compensaciones por la concesión de una normativa habilitando
las implantaciones de centros comerciales ha estado opacada
por la escasa calidad
pública de los resultados obtenidos. Recientemente se ha
establecido la creación de un Distrito Tecnológico en Parque
Patricios, aprovechando la existencia de un stock edilicio industrial
obsoleto y desactivado, pero la atracción de empresas tecnológicas
se ha encarado desde el otorgamiento de ventajas tributarias
más que desde un planteo de oferta urbana.
Otro
tipo de acción estatal se ha dado a través de la normativa,
como en el caso de algunas Areas de Protección Histórica, y
en especial el APH1, San Telmo y Montserrat. Recientemente se
han realizado modificaciones en las normativas de Urbanización
Especial establecidas en 1980 en el Código de Planeamiento Urbano
para las áreas de Palermo y Colegiales (U20( y el Bajo Belgrano
(U23). Otra Urbanización Especial, la
U28 para Belgrano R, establece un interesante
mecanismo de consulta participativa a través de la
Sociedad de Fomento del barrio.

Pero,
en cambio, han sido más amplias y más fuertes las transformaciones
originadas en procesos de renovación barrial operadas por las
fuerzas sociales y del mercado, Más allá de los conflictivos
casos de “boom” inmobiliario, como los originados en Caballito
y Villa Urquiza, el proceso de “boludización”
de Palermo descripto por Carmelo Ricot habla de las
contradicciones y la energía que en general acompañan esas transformaciones.
Otros procesos se dan a través de la formación de enclaves étnicos,
como el “Barrio Chino” en el Bajo Belgrano y los barrios de
coreanos, bolivianos y paraguayos en el sur de la Ciudad.
También se pueden mencionar los procesos de
densificación en altura en algunas villas como las de Retiro,
Barracas y el Bajo Flores, o la aspiración de los hinchas del
Club Atlético San Lorenzo de Almagro por la “vuelta a Boedo”.
Dentro
de las posibilidades que abre el Plan de Comuna está implícita
la articulación de lo
metropolitano (los sistemas de infraestructuras y servicios,
la competitividad económica, la equidad territorial, la sostenibilidad
ambiental, el tratamiento de los grandes espacios vacíos) y lo barrial (la consolidación del tejido, los usos a escala micro).
Cabe entonces definir que es lo que le corresponde a cada escala
de intervención, considerando que así como una Comuna no puede
tomar decisiones exclusivas sobre, por ejemplo, un sistema de
movilidad o el trazado de una infraestructura, es absurdo que
la instalación de un bar en Palermo o una escuela en Barracas
sea definida por instancias centralizadas de planeamiento.
El
Plan de Comuna se presenta en ese sentido como un modelo a desarrollar
en el marco de la formulación de un plan metropolitano
más amplio que el Plan Urbano Ambiental. Y, dentro de una aggiornada
“cascada de planificación”, cabe señalar que los límites de las Comunas trascienden ampliamente los de los barrios
(hay 15 comunas que engloban 48 barrios, en algunos casos tan
diversos como la Villa de Retiro y Puerto Madero
en la Comuna
1) y que por lo tanto el Plan de Comuna será un instrumento más complejo que los ya existentes (pero casi nunca utilizados)
del Plan de Sector y el Plan de Detalle, instrumentos a
mitad de camino entre el plan y el proyecto y ya previstos en
el Código de Planeamiento Urbano. Será también la oportunidad
de articular diferentes realidades: físicas, sociales, económicas,
culturales y simbólicas, además de refinar los mecanismos de
participación y consulta ciudadana en el desarrollo urbano.
En
esencia, el Plan de Comuna debe además servir para el cumplimiento
de otro objetivo del Plan Urbano Ambiental, aunque no definido
en sus alcances y contenidos: “la
transformación de la ciudad real,
tal que dé respuesta acabada al derecho
a la Ciudad para todos sus habitantes”.
Contrapuesto al paradigma fragmentador de “la ciudad por partes”,
pero con posibilidad de utilizar herencias
como las del proyecto urbano y la acupuntura urbana. Ocasión,
en definitiva, para elevar el nivel del debate y la reflexión
sobre la ciudad, que incluya el concepto y la formulación de
un desarrollo urbano equitativo para la metrópolis, y la accesibilidad
universal a los beneficios de la urbanidad.
MC
El
análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento
territorial en la
Argentina comenzó en el número 82 con la
nota La
Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo
de Mendoza, por Marcelo Corti. Continuó en el
número 83 con la nota Ordenamiento territorial y ordenamiento ambiental,
por Hernán Petrelli,
en el número 84 con El
Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires, por Marcelo
Corti, y en el número 85 con El Decreto-Ley
8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo en la
Provincia de Buenos Aires, también
por Marcelo Corti.
Esta serie continuará en los
próximos números de café de las ciudades con nuevos análisis
del Decreto Ley 8912, de Ordenamiento Territorial y Usos del
Suelo de la Provincia de Buenos Aires,
y de los proyectos de normativa nacional.
Sobre
el Plan de Comuna como instrumento de planificación para la Ciudad de Buenos Aires, ver
también en café
de las ciudades:
Número
46 I Política de las ciudades (I)
El
Planeamiento Urbano y las Comunas I Los
caminos de la descentralización en Buenos Aires. I Hernán
Cesar Petrelli
Sobre
el desarrollo reciente de los barrios porteños, ver en este
número la nota de Marcelo Castillo sobre la
vuelta a Boedo y también, entre otras:
Número 28 | Lugares
La
preocupante boludización de Palermo Viejo | De
la recuperación barrial al snobismo gastronómico. | Carmelo
Ricot
Número 70 | Economía y Política de las ciudades
Con
el corazón mirando al sur | Un
abordaje sociológico a las transformaciones en tres barrios
de Buenos Aires | Marcelo
Corti
Número 71 I Terquedades
Una mirada arrabalera a Buenos Aires I Terquedad
de los vecinos I Columna a cargo de Mario L.
Tercco
Número 83 | Urbanidad contemporánea
El
neoliberalismo y “la Ciudad de los Fragmentos”
| Entrevista a Daniel Kozak | Marcelo Corti
Sobre la renovación urbana de barrios, ver el
caso de Los
Yoses en este número de café
de las ciudades, y en números anteriores:
Número
18 | Planes
New
York, barrio por barrio
| Un ambicioso y complejo programa de rezonificación
urbanística | Marcelo Corti
Número
83 | Cultura
de las ciudades (I)
La
Perla y todos los barrios, por Calle 13 y Rubén Blades | Sociología
urbana en clave de reggaeton | Marcelo Corti
Número
63 | Política
de las ciudades
Gente
de Nou Barris
| La transformación de la periferia en la Barcelona post-franquista
| Marcelo Corti
Número 85 I Cultura y Política de las ciudades
El
barrio San Vicente en Córdoba, Argentina I Entrevista a Desirée D´Amico I Por Marcelo Corti
Y
sobre normativa y planeamiento territorial y urbanístico en
la Argentina, ver también
entre otras notas en café
de las ciudades:
Número
72 I Planes de las ciudades (II)
La
ausencia de una legislación territorial en la Argentina
I El déficit regulatorio y sus consecuencias I Marcelo
Corti
Número
66 I Planes y Política de las Ciudades (II)
El
Plan Estratégico Territorial y la construcción de la Argentina
deseada
I La búsqueda de consensos para el despliegue territorial
de la inversión pública I Marcelo Corti I
Número
62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa
urbanística: la articulación entre planeamiento, participación
y gestión I Sobre los conflictos alrededor
del Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Marcelo
Corti
Número
60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos
Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires
I Escenarios alternativos, políticas urbanas, instrumentos de
gestión I Entrevista a Alfredo Garay
Número
54 I Planes de las ciudades
Normativa
urbana, casuística y visión procedimental
I Sobre el debate “¿Evaluar impactos o planificar la ciudad?”.
I Artemio Pedro Abba
Número
43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar
impactos o planificar la ciudad? I Apuntes
para una normativa urbana (I). I Mario L. Tercco
Número
36 I Política de las ciudades (III)
Por
la reforma urbana en Argentina I Declaración
en el Día Internacional del Hábitat.