En
la Argentina existen sólo
tres jurisdicciones que poseen un instrumento normativo
de características tan relevantes como lo es una ley de
ordenamiento territorial. Actualmente se encuentran vigentes
la Ley
2930 de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Plan
Urbano Ambiental, sancionado en 2008) y el
Decreto Ley 8912/77,
de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la Provincia de Buenos Aires,
sancionado durante la dictadura militar. En mayo del corriente
año se sancionó la
Ley
8051 de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de
la Provincia de Mendoza, lo
que genera un aporte más en esta tendencia a crear marcos normativos que regulen el territorio estableciendo principios,
objetivos y pautas en pos de un desarrollo equilibrado
de las actividades que se sustentan en el territorio.
Por su parte, el Poder Ejecutivo Nacional, tras la presentación
del Plan Estratégico
Territorial, tiene entre sus objetivos la definición
de una ley de orden nacional. Con esa finalidad es que
ha creado el Consejo Federal de Planificación
y Ordenamiento Territorial compuesto por todas las provincias
y el cual se discute actualmente hoy un proyecto de Ley.
En
este contexto, la presentación del Proyecto
de Ley de Ordenamiento Territorial para la
Provincia de Chaco resulta
más que importante, para el propio territorio provincial
y para el país. Ahora bien, habiendo realizado ciertas
lecturas sobre el texto de ley, encontramos algunas cuestiones
que aquí se detallarán de forma más bien general, recuperando
algunos puntos que se consideran centrales.
En
principio, esta es una Ley de Ordenamiento Territorial,
aunque también pretende regular “la tutela y el uso
del suelo”. El primer artículo define que la Ley tiene tres objetivos, en
el siguiente orden de importancia:
-
Establecer los presupuestos mínimos que “permitan avanzar
hacia un modelo integrado,
equitativo y diverso para el desarrollo
de las actividades productivas y de servicios, ofreciendo a todos
sus habitantes un contexto adecuado y un ambiente sustentable,
para que cada uno de ellos tenga la oportunidad de desarrollar
un proyecto personal o colectivo, en el marco de una sociedad
en progreso”.
- Determinar las bases para la concurrencia y coordinación
entre el estado provincial y los municipios con relación a atribuciones y responsabilidades
respectivas.
- Regular la tutela y el uso del territorio con
la finalidad de realizar un
eficaz y eficiente sistema de planificación y programación
territorial al servicio del desarrollo económico, social
y civil de la población de la provincia y capaz de asegurar
el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.
- Promover el uso apropiado de los recursos ambientales, naturales y culturales.
- Reorganizar las competencias en los diversos niveles institucionales
y promover la modalidad de conexiones funcionales entre
los instrumentos de planificación, en cumplimiento del
principio de subsidiariedad.
- Instrumentar la relación público-privada, que favorezca la cooperación entre
las distintas regiones y los municipios, y valorizar la
concertación con las fuerzas económicas y sociales en
la definición de planes y programas.
- Simplificar los procedimientos administrativos,
garantizando la transparencia y el monitoreo de la gestión.
- Definir e identificar los polos funcionales (o "clusters")
a crear y potenciar los existentes, de modo de establecer
una red de flujos e intercambios de bienes y servicios
entre ellos.
Desde
su primer artículo, el proyecto coloca la cuestión productiva
en primer lugar en lo inherente al Ordenamiento Territorial
(OT). Luego establece que el OT y la planificación constituye
una “función fundamental” del gobierno provincial y de
los municipios, aunque no la detalla como función pública
o en términos de “política de estado”.
Fuente: PET
Este
proyecto establece todo un sistema de planificación que
detalla adecuadamente la cuestión administrativa, los
mecanismos de participación y los resguardos ambientales,
así como los impactos de todo desarrollo sobre el medio
natural. Por otra parte, no define con exactitud mecanismos
claros de acceso universal al suelo y la vivienda,
adquiriendo para estas cuestiones rasgos declarativos.
Asume al actor privado como un responsable más con quien
se debe concertar un trabajo mancomunado (Inciso D, Artículo
1. “Instrumentar la relación público-privada, que
favorezca la cooperación entre las distintas regiones
y los municipios, y valorizar la concertación con las
fuerzas económicas y sociales en la definición de planes
y programas”) pero no define nada respecto de su participación
y exigencias cuando es beneficiado por el esfuerzo común
o las decisiones gubernamentales que se gestan en el desarrollo
del proceso de urbanización. En el articulo 24 establece
que el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial “determinará
las prioridades de la acción pública y privada a escala
provincial en concordancia con los planes nacionales,
municipales y sectoriales”, lo cual podría significar
un coto a la arbitrariedad del sector privado en la materia. Concordar
este plan con los otros, en lugar de plantear la subordinación
de todos los demás, puede conllevar a cierta contradicción
o conflicto de prioridad entre las visiones municipales
y la provincial.
Algunos
artículos o incisos han sido copiados literalmente de
la Ley de Ordenamiento Territorial
y Uso de Suelo de la
Provincia de Mendoza (por ejemplo, el
Inciso b del Articulo 3) lo que podría conllevar a una
superposición legislativa que no se corresponde con realidades
territoriales disímiles.
Los
recaudos sobre la cuestión ambiental están
presentes a lo largo de toda la norma y se subsume todo
desarrollo, actividad, plan etc. a la conservación del
medio ambiente y de los recursos naturales como a las
“aptitudes del suelo” (Articulo 9: “La sustentabilidad ambiental y territorial, la planificación territorial debe
subordinarse a la ejecución de las acciones de trasformación;
en particular a la realización
de acciones de mitigación de los impactos negativos o
de infraestructuras para el uso urbano, interurbano, rural,
industrial, de minería y todo otro uso, de equipamientos
y espacios colectivos, de dotaciones ecológicas y ambientales,
de infraestructuras de transporte”).
Por
otra parte, establece el monitoreo del impacto ambiental
sobre el territorio de ejecución del plan, como parte
del proceso de la planificación territorial. Adiciona el impacto territorial a la evaluación
del impacto ambiental, hecho mas que positivo puesto
que estos son propuestos y pagados por los mismos desarrolladores
y no contemplan una amplia gama de factores inherentes.
Tibiamente
instaura como uno de sus objetivos “Establecer las condiciones físicas, sociales, económicas y
espaciales necesarias para satisfacer
los requerimientos y necesidades de la comunidad en materia
de viviendas, servicios públicos, infraestructura, equipamiento,
industria, comercio y actividades de servicio, de conformidad
a las pautas culturales, ambientales y técnicas existentes” (repitiendo textualmente el Inciso d- del Artículo 3 de la Ley de Ordenamiento Territorial
y uso de suelo de Mendoza) . Esos “requerimientos
y necesidades de la comunidad” podrían
asimilarse al concepto de Derecho a la Ciudad, pero no se asegura su satisfacción sino
el establecimiento de “las condiciones físicas, sociales,
económicas y espaciales” necesarias para el mismo.
En este sentido, enuncia como objetivo específico el “propender a que la Provincia del Chaco sea equilibrada con buena
calidad de vida para todos, que garantice el desarrollo
humano en lo político, económico y social” (Inciso e, Artículo 4).
El
proyecto procura evitar la “fragmentación del territorio” (Inciso i, Artículo 24: “Proponer medidas para promover la integración social y desalentar el establecimiento
o ampliación de enclaves que fragmenten el territorio”)
así como evitar “desigualdades territoriales”, lo que
supondrían colocar el interés social por encima del interés
particular en cuestiones de territorio, pero no lo define
explícitamente. Amplia la intervención estatal respecto del suelo en lo que atañe a los límites
y los vínculos que este genera, derivados de un específico
interés público ligados principalmente a la cuestión ambiental,
biológica y hasta cultural, pero no menciona derechos
o necesidades sociales o que propicien medidas socioeconómicas
para los sectores más vulnerables.
Respecto
de la participación ciudadana este proyecto promueve y garantiza la participación
social (“participación y control ciudadano
para la elaboración e implementación de los Planes de
Ordenamiento Territorial en sus diferentes escalas”, Inciso b, Articulo 3); “participación ciudadana y de las organizaciones intermedias mediante mecanismos
claros y transparentes de información
pública y respeto por el derecho de iniciativa, propiciando
la solución concertada de conflictos y diferencias”
(Inciso g, Artículo 3), la participación pública en cada una de las fases del proceso (refiriéndose
a “las acciones provinciales, municipales y sectoriales
que garanticen el fortalecimiento y desarrollo sustentable
del territorio”, Inciso c, Articulo
4); más adelante afirmará que la participación se dará también en la instancia
de evaluación. El acceso a la información se implanta
como mecanismo participante en el proceso de implementación
de la planificación y el ordenamiento territorial. Se
dedica un capítulo específico (VI) denominado “Participación de los
ciudadanos en la planificación y ordenamiento”, donde estipula la participación social en las instancias de formación y aprobación de los instrumentos
de ordenamiento y planificación territorial, estableciendo
como objetivo de la participación “que los ciudadanos
de la Provincia contribuyan al cumplimiento del
bien común e interactúen y sean participes proactivos
y responsables mediante la opinión informada y fundada
en todas la etapas del ordenamiento territorial de la Provincia” (Articulo 12º). Define la cuestión
de la publicidad, las audiencias públicas como instancias
para la evaluación de los planes
de OT y del impacto ambiental y un seguimiento y control
de la rendición de cuentas. El Proyecto establece también parámetros
respecto de la precisión de los términos a emplearse y
la creación de sistemas de información públicos y uniformes.
Es
interesante notar el carácter prospectivo que tiene la
planificación territorial, definiendo una modalidad de
actuar no concentrada en algún articulo
en particular, sino disgregada a lo largo del texto. Por
un lado, establece un ceñimiento a la realidad (compatibilidad
entre lo deseado y la situación real del territorio donde
se piensa intervenir) a las vez que entiende que la eficacia
y conveniencia es algo que se verificará a lo largo del
tiempo, dejando un resquicio a la incertidumbre, cuando debería establecer
mecanismos que garanticen esta coherencia para lograr
los resultados esperados que efectivamente deben guiarse
por la búsqueda de la conveniencia y la eficacia (Artículo
5: “La planificación territorial garantiza la coherencia entre las características y el estado del territorio, y
los destinos y las intervenciones de trasformación previstas,
verificando a lo largo del tiempo su conveniencia y eficacia”). A
posteriori, anuncia que para asegurar la sustentabilidad ambiental y territorial, la planificación territorial debe subordinarse a la verificación
de las condiciones identificadas por el plan, que garantiza la sustentabilidad de las nuevas
medidas. (Artículo 9, Inciso b).
El
proyecto propone un conjunto de instrumentos de la planificación
territorial que constituyen el marco de acción factible
para “definir los objetivos
y los contenidos del plan, y para la evaluación del impacto
ambiental”. Propone como instrumentos:
- Cuadro cognoscitivo de los planes generales;
- Planes sectoriales integran y profundizan el
cuadro cognoscitivo del plan general
- Evaluación de impacto ambiental y monitoreo de los planes
El
proyecto deja a criterio municipal “establecer acciones, políticas y estrategias para la parcelación
y regularización dominial de
predios urbanos y rurales” fijando usos, prohibiciones y
permisos y condiciones (restrictivas) para nuevos loteos.
Los municipios jerarquizarán y clasificarán el territorio
en centros poblados: urbanos,
suburbanos, de expansión urbana,
rurales bajo riego, áreas naturales y
de reserva en cada una de ella; por otra parte
serán los encargados de establecer obligatoriamente los Coeficientes de Densidad
de la población, la intensidad de la edificación (FOT)
y el porcentaje de ocupación del suelo (FOS) que se deberán
respetar en cada zona. Al igual que la Ley mendocina, este proyecto
se opone a lo que establece el Decreto-Ley bonaerense,
que define las dimensiones de manera rígida.
En
consonancia con lo establecido por la
Ley de Mendoza, también se alienta
y promueve la densificación y consolidación de las zonas
urbanas, hecho que resulta positivo dado que el suelo
urbanizable constituye en sí un recurso escaso (Articulo
27). En el Anexo A1 establece que son los Planes municipales
los que definen “el perímetro de los ámbitos del territorio municipal
que pueden ser destinados a nuevos asentamientos”, definiendo para cada ámbito,
“el reglamento general
de los nuevos asentamientos admisibles, relativo a la
capacidad mínima y máxima del asentamiento, para
las específicas funciones admitidas, las dotaciones territoriales
mínimas, las prestaciones de calidad urbana esperadas” (Articulo 12º.- Ámbitos para los nuevos asentamientos. Título
VIII. Anexos - Contenidos de la Planificación. Capitulo A - I
- Contenidos Estratégicos).
Trascripto de la Ley mendocina, el Inciso i) define “acciones y
políticas integrales e integradoras en relación con los
asentamientos clandestinos o marginales, a través de la identificación
de inmuebles y terrenos de desarrollo y construcción prioritaria, de la localización y fijación de las dimensiones
de zonas, determinadas como suburbanas, fijando los índices
máximos de ocupación y usos admitidos”; esta
afirmación impide definir una política de radicación, consolidación o mejoramiento,
aunque también impide su erradicación. No se señalan políticas preventivas
ofreciendo alternativas para los distintos estratos sociales
y la vaguedad de los términos, si bien podría incluirlas,
también habilita a su evasión.
Al habilitar a los municipios a que fijen sus
propios “instrumentos de gestión y financiamiento del desarrollo territorial” (Inciso k; Artículo 27) habilita a estos a cierta libertad
para definirlos, pero no se pronuncia respecto de la justa
distribución de cargas y beneficios del proceso
de urbanización o respecto de la recuperación de plusvalías urbanas.
El
articulo 30 define que las acciones en el futuro referidas
a cuestiones como “turismo, salud, educación y otros deberán ajustarse a los Planes Territoriales
(PPOT y los PMOT)”, es
interesante notar la ausencia de una cuestión fundamental como lo es la vivienda, que no aparece en este listado
escueto.
Se
refuerza la idea de “faros” en la planificación con el
instrumento denominado “carta única del territorio” la
cual surge del Inciso 1 del Artículo 29: “La planificación y ordenamiento
territorial entiende y coordina las prescripciones relativas
a la regulación del uso del suelo, y de sus recursos,
y los vínculos territoriales, paisajísticos y ambientales
que derivan de los planes de orden superior y las previsiones legislativas”. Pero no queda en claro cuál es la figura concreta que esta
carta reviste. La legislación creada (la Ley de OT Provincial, el PPOT, los PMOT, los Planes Generales
y los Planes sectoriales) establecerían los antecedentes
necesarios para cuadrar toda acción sobre el territorio
a realizarse.
El proyecto establece una figura denominada “acuerdos o tratados”, que regula
el momento en que distintas entidades, jurisdicciones
o actores (“concertación institucional”) asisten al desarrollo de objetivos,
los cuales deben estar enmarcados en los planes bajo los
cuales se hallan signados.
En
el capítulo denominado “Autoridad de aplicación” (Título
V) se establece la conformación de un sistema para la aplicación de la Ley. Tal sistema (Sistema Provincial de Ordenamiento
Territorial (SIPOT)) es una red conformada por “el conjunto sistémico
de organismos, normas y procedimientos que hacen posible
la planificación del ordenamiento territorial, su aplicación
y control interno y externo para el cumplimiento del objeto de la presente ley” (Artículo 39). Se generará un
Comité Político de Gestión, conformado por las autoridades
provinciales, y una Unidad de Ejecución y Gestión. Los
municipios se comprometen al cumplimiento de lo establecido
en la ley como sus obligaciones y el Poder Ejecutivo dispone
en su Presupuesto anual la capacitación y asistencia técnica
a los Municipios sin establecer un porcentaje. No queda en claro cómo
es el funcionamiento de esta Unidad de Aplicación, ni quien
se encarga de que asuntos.
Respecto del financiamiento, la ley dedica a esto un capitulo entero (Título
VI). Allí define que “El Poder ejecutivo provincial
deberá incorporar al proyecto de Presupuesto Provincial
a enviar a la Cámara de Diputados, las partidas necesarias para financiar la puesta
en funcionamiento de la presente ley, tanto en la jurisdicción
provincial, como las que pudieran corresponder
a los Municipios”, pero no fija ni mínimos ni máximos,
lo cual cae en un vacío de factibilidad; aún así establece que tales partidas
deben estar destinadas a: a) financiar las actividades
de la Unidad de Ejecución y las Oficinas Municipales de Ordenamiento Territorial;
b) la elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial,
tanto provincial como municipales, y los Planes Sectoriales; c)
la capacitación del personal técnico y funcionarios intervinientes; d) la informatización
e incorporación de nuevas tecnologías; y e) el seguimiento,
control y monitoreo de los planes, programas y proyectos.
Este
listado no incluye la ejecución de planes y proyectos
específicos, aunque define en el artículo 47 que la Unidad de Ejecución deberá coordinar con las
jurisdicciones intervinientes,
las acciones tendientes a “a) garantizar
el financiamiento en tiempo
y forma de los gastos que demande
la ejecución de los planes, programas y proyectos de ordenamiento
territorial”.
En los anexos detalla una serie de contenidos estratégicos, donde es de
destacar algún tipo de lineamiento más concreto respecto
de acciones tendientes a resolver o dar solución a situaciones
de desigualdad en el acceso al suelo urbano. En tal sentido,
en el articulo 11, define como ámbitos a recalificar a
aquellas “partes del territorio
que necesitan de políticas de reorganización territoriales,
que favorezcan la mejora de la calidad ambiental y arquitectónica
del espacio urbano con una más equilibrada distribución
de servicios, de dotaciones territoriales o de infraestructura
de transporte; o bien necesitan de políticas integradas
destinadas a eliminar las eventuales
condiciones de abandono y de degradación edilicia, higiénico,
ambiental y social que las acosan”. Enuncia que el POT “identifica las partes
urbanas y rurales que necesitan de recalificación y fija,
para cada una de ellas, los
objetivos de calidad y las prestaciones a perseguir en
el momento de la actuación, los niveles mínimos de estándar
de calidad urbana y/o rural ecológico-ambiental a asegurar” (“Por estándar de calidad territorial
(urbana rural y industrial, agropecuaria,
minera y otras) se entiende el nivel cuantitativo y cualitativo
del sistema de infraestructura para la urbanización de
los asentamientos y del sistema de equipamientos y espacios
colectivos, aptos para satisfacer las exigencias de los
ciudadanos y de las actividades
productivas industriales, agropecuarias y otras. El estándar
se refiere: a) A la topología y a la cantidad de tales
dotaciones; b) A las características prestacionales,
en plazos de accesibilidad, de uso pleno y seguridad para
todos los ciudadanos de cualquier
edad y condición y para el desarrollo de toda actividad
productiva, de equilibrada y racional distribución del
territorio, de funcionalidad y propiedad tecnológica,
de simplicidad y economicidad
de gestión”, Inciso 2, Artículo 6; Anexo A1; por “estándar
de calidad ecológico-ambiental”, se entiende “el grado de reducción de la presión del sistema de asentamiento
sobre el ambiente natural y de mejora de la salubridad
del ambiente urbano”,
Inciso 3, Artículo 6; Anexo A1). El proyecto explicita que para conseguir estos
estándares en el territorio se dispone de la promoción,
mediante convenciones especiales, del desarrollo de actividades privadas que respondan a requisitos
de uso colectivo y que concurran a ampliar o articular
la oferta de los servicios asegurados
para la mayoría de los ciudadanos o bien a elevar los
niveles cualitativos de los servicios mismos.
Es de destacar que al establecer los “ámbitos para los nuevos asentamientos”,
los define por estar caracterizados por la presencia de áreas residenciales y de actividades sociales, culturales,
comerciales y productivas con ellas compatibles; tendiendo
esta medida a generar armonía en los nuevos desarrollos.
Este
proyecto no proporciona ni menciona mecanismos de recuperación de plusvalías ni genera
explícitamente mecanismos de integración socioeconómica
a través de intervenciones en el territorio, aunque sí
abre algunas puertas. Sería pertinente la incorporación
de instrumentos (fiscales, de gestión, jurídicos, etc.)
que habiliten este tipo de medidas. Existe alguna superposición
que conlleva a la confusión respecto de autoridades y
la jerarquización de instrumentos.
Sería interesante propender
a un lenguaje más claro y determinaciones menos declarativas
sobre los mecanismos financieros que sustentarán la actividad
inherente al ordenamiento territorial, como así también
respecto de medidas, pautas y lineamientos específicos
frente a situaciones graves (como lo es la cuestión de
los asentamientos irregulares). Considerar la región metropolitana
y la cuestión interjurisdiccional con mayor detalle podría coadyuvar a gestar
posibilidades concretas a situaciones juridisccional
y administrativamente conflictivas.
NF
La autora es socióloga
(UBA 2003-2008). Actualmente se encuentra desarrollando
estudios de posgrado (Especialización en Planificación Urbano Territorial
en la
Universidad Nacional de Rosario y Maestría
en Políticas Sociales Urbanas en la Universidad
Nacional Tres de Febrero).
Trabaja en la
Cámara de Diputados de la
Nación en temas urbanos, en las Comisiones
de Vivienda y Ordenamiento Urbano y Obras Públicas, como
asesora de la
diputada Nélida Belous
(Tierra del Fuego). Ha realizado cursos del Lincoln
Institute of Land
Policy en Derecho Urbanístico.
El
proyecto
de Ley 863/2008 de Ordenamiento Territorial
para la provincia de Chaco fue presentado por la Presidenta de la Cámara de Diputados
del Chaco, Alicia Mastandrea,
en abril de 2008.
El
análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento
territorial en la
Argentina comenzó en el número 82 con
la
nota La
Ley
de Ordenamiento Territorial
y Usos del Suelo de Mendoza,
por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la nota Ordenamiento
territorial y ordenamiento ambiental, por Hernán Petrelli, en el número
84 con El
Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires,
por Marcelo Corti, en el número 85 con El
Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso
del Suelo en la
Provincia de Buenos Aires,
y en el número 86 con El
Plan de Comuna en la
Ciudad de Buenos Aires,
por Marcelo Corti.
Esta
serie continuará en los próximos números de café
de las ciudades
con nuevos análisis del Decreto Ley 8912, de Ordenamiento
Territorial y Usos del Suelo de la
Provincia de Buenos Aires, y de los proyectos
de normativa nacional.
Y
sobre normativa y planeamiento territorial y urbanístico
en la Argentina, ver también
entre otras notas en café
de las ciudades:
Número
72 I Planes de las ciudades (II)
La
ausencia de una legislación territorial en la Argentina
I El déficit regulatorio y sus consecuencias I Marcelo Corti
Número
66 I Planes y Política de las Ciudades (II)
El
Plan Estratégico Territorial y la construcción de la Argentina
deseada I La búsqueda de consensos
para el despliegue territorial de la inversión pública
I Marcelo Corti
Número
62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa
urbanística: la articulación entre planeamiento, participación
y gestión I Sobre los conflictos
alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos
Aires I Marcelo Corti
Número
60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos
Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires
I Escenarios alternativos, políticas urbanas, instrumentos
de gestión I Entrevista a Alfredo Garay
Número
54 I Planes de las ciudades
Normativa
urbana, casuística y visión procedimental
I Sobre el debate “¿Evaluar impactos o planificar la ciudad?”.
I Artemio Pedro Abba
Número
43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar
impactos o planificar la ciudad? I Apuntes para una normativa
urbana (I). I Mario L. Tercco
Número
36 I Política de las ciudades (III)
Por
la reforma urbana en Argentina I
Declaración en el Día Internacional del Hábitat.
