“…La ciudad es un campo social construido colectivamente
y apropiado en forma particular…”. Ana Núñez
1/
Breve encuadre histórico
La
reforma de la Constitución
de la
Provincia de Corrientes en junio del
año 2007 puede calificarse (en nuestra opinión) como un
regalo inesperado. Esta nueva Carta Magna es la conclusión
exitosa del segundo intento de reforma. Una tentativa
anterior fue encarada en el bienio 2003/04 por parte del
entonces Gobierno Provincial, con vistas a conseguir la
posibilidad de reelección del gobernador para un segundo
mandato.
En
aquella oportunidad ese intento no prosperó porque el
oficialismo (encabezado por el entonces Gobernador Dr.
Ricardo Colombi) no consiguió siquiera se llamen a elecciones
para elegir convencionales constituyentes. En el año 2005
lo sucede en el Ejecutivo Provincial el hasta entonces
ministro de Obras y Servicios Públicos, Ingeniero Arturo
Colombi (primo de su antecesor) e inmediatamente se da
a la tarea de conseguir la reforma de la Constitución Provincial.
El
discurso que se instala en la opinión pública en esa ocasión
como justificación de la reforma guardó similitudes con
el utilizado en el primer intento. Y básicamente se monta
sobre la necesidad de adecuar el texto de la Constitución Provincial (CP de ahora en adelante)
a la
Reforma de la
Constitución Nacional (CN de ahora en
adelante) del año 1994. Casualmente, esta última reforma
de la CN
también nace a la sombra del llamado Pacto de Olivos con
el claro propósito de permitir la reelección del entonces
Presidente Dr. Carlos S. Menem para el período 1995/99
(el Pacto fue un acuerdo que se estableció entre Menem
y el jefe de la oposición y ex presidente Dr. Raúl Ricardo
Alfonsín; el acuerdo posibilitó que la oposición apoyara
la reforma de la Constitución
cambiando la posibilidad de reelección presidencial por
la incorporación de ciertos principios vinculados al ambiente,
la igualdad de géneros y la incorporación con rango constitucional
de tratados internacionales que consagran los Derechos
Económicos Sociales -DESC).
2/
Nuevas cuestiones
Desde
el punto de vista de los principios, y a pesar del escaso
tiempo transcurrido entre la CP de 1993 y la que nos ocupa en esta ocasión, se
pueden ver algunos contrastes mas que interesantes.
La CP de 1993 hace hincapié
a lo largo de todo su texto en cuestiones institucionales,
formales y vinculadas al proceso electoral. Por tanto
podríamos calificarla de una carta antigua, que no ha
incorporado derechos y garantías básicas que hoy ya se
encuentran incorporadas en gran parte de las Constituciones
contemporáneas y en todos los discursos, tanto de políticos
como de distintos actores sociales.
Ya
en el preámbulo, la nueva CP muestra el compromiso con el sino de los tiempos
cuando a los temas puramente institucionales le incorpora
la siguiente declaración: “….impulsar
el desarrollo sostenido, preservar el ambiente sano, afirmar
la vigencia del federalismo y asegurar la autonomía municipal…”
Esta
tónica declarativa se continúa a lo largo del nuevo texto
y referida a diversas cuestiones. En el CAPITULO X -DEL
AMBIENTE- y en los artículos 49º a 57º se declara el derecho a un ambiente sano, se obliga a políticas informativas y educativas
y se establece la necesidad de implementar una gestión
ambiental responsable en los niveles tanto provincial
como municipal.
Esta
preocupación sobre la sustentabilidad del ambiente (muy
a tono con la
CN de 1994) se continúa en
CAPITULO XI -DE LOS RECURSOS NATURALES-
cuando se declara en el artículo 58º que “Los recursos naturales existentes en el terreno
provincial constituyen dominio originario del Estado
provincial: el suelo, el subsuelo, las islas provinciales,
las aguas de uso publico y/o que tengan o adquieran la
aptitud de satisfacer usos de interés general y sus corrientes,
incluidas las aguas subterráneas que tengan tales cualidades,
y la energía”. Los artículos 59 y 60 declaran al agua
como un bien esencial para la vida y aseguran el libre
acceso a las riberas de los ríos y espejos de agua
de dominio público.
3/
Los cambios en el nivel municipal
Siguiendo
el tono de las declaraciones de garantías y derechos,
en el TITULO TERCERO -Gobierno Municipal -De los Municipios-
las reformas abarcan dos cuestiones, la primera de ellas
supone un cambio cualitativo sobre la forma en que se
concibe el Municipio. Y esto supone pasar de la concepción
de la CP
del ‘93, en donde el Municipio es una jurisdicción político
administrativa institucional, a una construcción intelectual
de mayor complejidad que reconoce vertientes sociológicas
y políticas en donde la idea de Municipio descansa sobre una urdimbre de relaciones de vecindad
y de carácter político.
Art.
216º: Esta Constitución reconoce la existencia de municipio
como una comunidad de derecho natural y sociopolítica,
fundada en relaciones estables de vecindad y como una
comunidad autónoma en lo político, administrativo, económico,
financiero e institucional. Su Gobierno es ejercido con
independencia de todo otro poder (…).
Pero
a esta escala (que podemos calificar de escala relativa
al municipio) la
Carta Magna le suma la posibilidad de
construcción de una instancia supramunicipal que permita la
asociación de municipios en micro regiones en torno
a intereses comunes; en el
Capítulo V -DE LAS RELACIONES INTERMUNICIPALES
Y SUPRAMUNICIPALES- se expresa textualmente que:
Art.
227º: Los Municipios pueden crear micro regiones para
desarrollar materia de competencia propia o delegada a
nivel intermunicipal y supramunicipal y establecer organismos
con facultades para el cumplimiento de esos fines. La
participación en micro regiones es voluntaria. Las relaciones
intermunicipales y supramunicipales pueden involucrar
sujetos públicos, privados y del tercer sector, y organismos
internacionales.
Este
reconocimiento a la complejidad del Municipio como artefacto
institucional y poli dimensional y la posibilidad de abrir
instancias de asociación entre municipios para la consecución
de fines comunes no
se corresponde con un cambio relevante en materia de recursos
municipales (en el Capítulo VI -De los recursos- se
especifica que como recursos propios de los municipios,
y en el plano que nos compete:
Art.
229º: Son recursos municipales propios, sin perjuicio
de otros establecidos por ley o por convenio, los siguientes:
(…) 2/ El impuesto a los automotores y otros rodados,
el impuesto inmobiliario urbano, suburbano o subrural,
unificando las valuaciones y condiciones de cobro en todo
el territorio provincial conforme lo determine la ley
(…).
Esto
significa que se mantiene la normativa vigente en materia
de impuesto inmobiliario, con Catastro y valuación centralizados en el nivel provincial. Si bien
los municipios lograron un incremento en la coparticipación
que le gira la provincia, no cambiaron las condiciones
de generación de recursos propios. Pero esta situación
se ve relativizada a partir de una disposición transitoria
que obliga a provincia y municipios a establecer instancias
de acuerdo (entre otras cosas) en torno a la percepción
del impuesto inmobiliario.
Disposición
Transitoria 19º: El estado Provincial y los Municipios
deben establecer formas para la coordinación económica
y financiera que permitan alcanzar eficiencia en el gasto,
indicadores y sistemas presupuestarios comunes, responsabilidad
fiscal y armonización tributaria, especialmente en relación
a la actualización catastral y modernización de los registros
a los efectos de unificar las condiciones de percepción
de los impuestos a los automotores y otros rodados, e inmobiliario urbano y suburbano o subrural.
Esta
puerta que se abre en la CP posibilitó que la Municipalidad de la Ciudad de Corrientes encarara
una activa política
de revalúo inmobiliario, la que esta teniendo una
tenaz oposición de sectores técnicos y políticos del Gobierno
Provincial (la causa de esta oposición reconoce dos vertientes
principales, por el sector político la renuencia a acompañar
el proceso de revaluación se plantea en torno a luchas
entre actores del mismo partido político pero de diferentes
líneas internas parra posicionarse dentro del mismo; los
cuadros técnicos, en cambio, defienden posiciones burocráticas
que pueden ser amenazadas ante un cambio de escenarios).
4/
Sentando las bases de un urbanismo con responsabilidad
social
Pero
tal vez los aportes mas sustantivos que trae el nuevo
texto de la
CP están contenidos en el CAPITULO XII
-DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL AMBIENTAL-; en el articulo
62º se dice claramente que:
“La Provincia y los Municipios, en el marco de sus respectivas
competencias, ordenan el uso del suelo y regulan el desarrollo
urbano, suburbano y rural, bajo las siguientes pautas:
1/
La utilización del suelo no puede afectar
el interés general.
2/
El ordenamiento territorial debe ajustarse a proyectos
que respondan a objetivos, políticas y estrategias de
planificación democrática
y participativa de la comunidad.
3/
Las funciones fundamentales que deben cumplir las áreas
urbanas para una mejor calidad de vida determinan la intensidad
de uso y ocupación
del suelo, distribución de la edificación, reglamentación
de la subdivisión y determinación de las áreas libres.
4/
El cumplimiento de los fines sociales de la actividad
urbanística mediante la intervención en el mercado de tierras y captación
del incremento de valor agregado por planes y obras
del Estado…”.
Son
varias las dimensiones que se abordan en este artículo,
abordaremos las que consideramos relevantes para nuestro
estudio; todas ellas suponen cambios relevantes en relación
a la CP de 1993 y como tal configuran
una nueva plataforma institucional y normativa capaz de
servir de apoyo a políticas mas preactivas en el campo
de la gestión del territorio.
En
el Punto 1 se aborda la clara delimitación del derecho a la propiedad
cuando se establece al interés general como limite a la
utilización del suelo. Si bien el Art. 23º consagra la
inviolabilidad de la institución de la propiedad, es novedoso
que se la delimite a la luz del interés de la comunidad
toda.
El
acápite 2 asume la cuestión de la participación comunitaria
en los procesos de planificación y como tal distribuye
una cuota del poder de decisión de los cuadros técnicos
en la comunidad. Además esta posibilidad supone la posibilidad
de contralor de los actos de gobierno en materia
de planeamiento por parte de los vecinos.
El
Punto 3 asume una dimensión puramente técnica y es la
relacionada con la capacidad de soporte del territorio
en diversas dimensiones por lo que seria competencia de
planificación urbana y territorial. Pero estas decisiones
que se ponen en el campo de las disciplinas son limitadas
por lo establecido en el punto 2 del presente artículo.
El
último punto es quien lanza a la palestra las cuestiones
mas sustantivas de la reforma en el campo de las posibilidades
de intervención en el territorio. Alegar la función social
de la actividad urbanística equivale en primera instancia
a la limitación expresa a la institución de la propiedad
al ponerla en función de de la dimensión social de la
actividad urbanística. Pero la apuesta sube cuando se
habla de la posibilidad de intervención por parte del
Estado en el mercado de tierras a través de la recuperación
de plusvalías generadas por la intervención del Estado,
tanto sea por aplicación de normativa como de la ejecución
de obras públicas.
Ahora
bien, entendiendo al Estado como la instancia colectiva
de la sociedad (Sassen, Saskia, 2007) creemos que le corresponde
al mismo (al Municipio en el caso de las ciudades) la
competencia en lo atinente a la recuperación de las plusvalías
generadas por el proceso de urbanización. Esta convicción
se apoya tanto en cuestiones conceptuales como la que
hemos esbozado pero también en la dimensión instrumental
atinente al acto mismo de la percepción misma de las plusvalías,
ya que es a través de las instancias estatales donde se
canalizan la mayor parte de las acciones que terminan
configurando los procesos de valorización de las propiedades.
Un
ultimo punto, que refuerza lo que estamos diciendo, esta
expresado en el articulo 63º y arranca con una declaración
sobre el carácter de la tierra y avanza con un compromiso en contra de la especulación. Si bien entendemos que
el artículo se refiere a la tierra rural, abre una puerta
interesante para poder incidir con Instrumentos concretos
sobre tierras vacantes urbanas.
Art.
63º: La
Provincia considera la tierra como instrumento
de producción, evitando la especulación, el desarraigo
y la conformación de latifundios improductivos. (…) La
ley establece las condiciones de manejo de la tierra como
recurso renovable y a través de impuestos generales desalienta
su explotación irracional y su tenencia libre de mejoras”.
5/
Conclusiones preliminares
Varias
cuestiones se pueden apuntar sobre esta reforma, subrayaremos
algunas de ellas:
Es
indudable que la nueva CP refleja el sino de los tiempos
que corren ya que incorpora cuestiones atinentes al cuidado del ambiente, equidad de género, participación
ciudadana y creación de condiciones para el desarrollo
local. Hasta el momento casi todas estas cuestiones
han quedado en el plano de meras declaraciones, inclusive
muchas de ellas (por la forma de redacción) suponen una
difícil transición desde la declamación hasta las normas
de aplicación concreta.
Estas
declaraciones son particularmente acusadas en el caso
de la esfera municipal. Si bien se reconoce la dimensión
sociopolítica del municipio y posibilita la creación de
micro regiones entre municipios en torno a intereses comunes,
al no plantear cambios de fondo en materia de financiación
municipal estas posibilidades quedan seriamente comprometidas
de ser traducidas en políticas de aplicación concreta.
Pero
es en el campo
de la planificación territorial donde se plantean las
mayores posibilidades de cambio; la declaración de
la función social de la actividad urbanística, el llamado
a la participación ciudadana en los procesos de planeamiento,
el reconocimiento de la competencia técnica en cuanto
a la determinación de la capacidad de carga de los sistema
urbanos y rurales y (por sobre todo) la competencia del
Estado para intervenir en el mercado de tierras a través
del recupero de plusvalías producidas por la obra publica.
Este
regalo encubierto al que nos referíamos no esta reglamentado
aun; no nos podemos dar el lujo de dejar esa posibilidad
trunca, quienes estamos convencidos de la necesidad de
trabajar por ciudades mas justas, equitativas y sustentables
y creemos que la ciudad es una construcción colectiva
que supone asumir cargas y recibir beneficios,
debemos asumir el desafío de bajar la letra de la
Carta Magna a instrumentos factibles
de ser aplicados en el territorio.
JLB
El
autor es arquitecto, Diplomado en políticas de suelo urbano
de la Universidad Centro Americana “Jose Simeon Cañas”, San Salvador, El Salvador.
De
su autoría, ver también en café
de las ciudades:
Número 52 | Política de las ciudades (I)
Vivienda
social y suelo urbano en la Argentina de hoy
| Conflictos
y posibilidades | José Luis Basualdo
El
análisis crítico de la legislación urbanística y de ordenamiento
territorial en la
Argentina comenzó en el número 82 con
la nota La
Ley
de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza,
por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la nota
Ordenamiento
territorial y ordenamiento ambiental, por
Hernán Petrelli, en el número 84 con El
Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires,
por Marcelo Corti, en el número 85 con El
Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso
del Suelo en la
Provincia de Buenos Aires,
en el número 86 con El
Plan de Comuna en la Ciudad de Buenos Aires, por Marcelo
Corti, y en el número 87 con El
Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial de la
Provincia de Chaco, por
Nadia Finck.
Esta
serie continuará en los próximos números de café
de las ciudades
con nuevos análisis del Decreto Ley 8912, de Ordenamiento
Territorial y Usos del Suelo de la Provincia de Buenos Aires,
y de los proyectos de normativa nacional.
Sobre Corrientes, ver
también en café
de las ciudades:
Número
47 | Lugares
Bigness
Paranaensis | El agua que brilla, la Triple Frontera,
la Tierra sin Mal. | Marcelo
Corti |
Número
59 | Arquitectura de las ciudades
Arquitectura(s)
moderna(s) y ciudad histórica |
El caso de la ciudad de Corrientes | Carlos Gómez Sierra
|
Número
72 | Planes de las ciudades (I)
Planeamiento
urbano de ciudades intermedias en la Argentina
| Apuntes del encuentro en Goya, Corrientes | Marcelo
Corti
Y
sobre normativa y planeamiento territorial y urbanístico
en la Argentina, ver también
entre otras notas en café
de las ciudades:
Número
72 I Planes de las ciudades (II)
La
ausencia de una legislación territorial en la Argentina
I El déficit regulatorio y sus consecuencias
I Marcelo Corti
Número
66 I Planes y Política de las Ciudades (II)
El
Plan Estratégico Territorial y la construcción de la Argentina
deseada I La búsqueda de consensos
para el despliegue territorial de la inversión pública
I Marcelo Corti
Número
62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa
urbanística: la articulación entre planeamiento, participación
y gestión I Sobre los conflictos
alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos
Aires I Marcelo Corti
Número
60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos
Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires
I Escenarios alternativos, políticas urbanas, instrumentos
de gestión I Entrevista a Alfredo Garay
Número
54 I Planes de las ciudades
Normativa
urbana, casuística y visión procedimental
I Sobre el debate “¿Evaluar impactos o planificar la ciudad?”.
I Artemio Pedro Abba
Número
43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar
impactos o planificar la ciudad? I Apuntes para una normativa
urbana (I). I Mario L. Tercco
Número
36 I Política de las ciudades (III)
Por
la reforma urbana en Argentina I
Declaración en el Día Internacional del Hábitat.
