La dificultad de acceso al suelo es uno de los
problemas centrales para concretar el derecho a la “vivienda
digna” establecido en nuestra Constitución
Nacional en el último párrafo del artículo 14 bis. Debido
a esta dificultad, un número cada vez mayor de personas ha tenido
que incumplir la ley para tener un lugar en las ciudades,
viviendo sin seguridad jurídica de la tenencia, en condiciones
precarias, insalubres y peligrosas, generalmente en
zonas periféricas o en áreas centrales desprovistas
de infraestructura adecuada.
Así,
el incremento de la informalidad y la exclusión
urbana, aún en los años de crecimiento económico sostenido, se evidencian en los
numerosos conflictos por la tierra que se suceden en
diferentes ciudades de nuestro país.
Esta
situación refleja lo imprescindible de un
marco jurídico que, respetando las potestades provinciales
y las autonomías de los municipios, proteja los derechos
de los habitantes en relación al suelo y provea de instrumentos
que faciliten la promoción de políticas urbanas y de
vivienda con un sentido redistributivo.
Existen
en la actualidad dos iniciativas legislativas de regulación
del uso del suelo que tienen estado parlamentario en
la Cámara de Diputados de la Nación: el
expediente 1764-D-2009 que presentamos desde el bloque
del Partido Socialista y que reproduce el
proyecto que ya habíamos presentado en el año 2007,
y el
expediente 2563-D-2009, presentado por la Diputada
Nacional Nélida
Belous, del bloque
Proyecto Progresista.
Ambas
iniciativas plantean entre sus objetivos centrales la
necesidad de establecer un marco legal que regule el
uso y ocupación del suelo enmarcado en el principio
de la función social de la propiedad, rescatando la
evolución histórica del derecho de dominio, desde su
incorporación en la CN, en su artículo 17, hasta la
reforma constitucional del año 1994, en la cual se incorporan
numerosos tratados internacionales de derechos humanos
(artículo 75 inc. 22), se establece un nuevo derecho real autónomo
de naturaleza comunitaria, como la propiedad indígena
(artículo 75 inc. 17) y
se incorpora el derecho a un ambiente sano en
el artículo 41.
Otro
de los objetivos centrales de ambos proyectos es el
de promover el goce efectivo del derecho constitucional
a la vivienda, derecho que también requiere de una relectura
a partir de la ratificación por parte de nuestro país
del Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales,
que define la “vivienda adecuada” como aquella que dispone de seguridad jurídica de la tenencia,
con acceso a los servicios públicos y cuya construcción
se adecua a las especificidades culturales de sus ocupantes.
Entre
los principios, se destacan la
distribución equitativa de las cargas y beneficios del
desarrollo urbano y el no enriquecimiento sin justa causa por motivos
urbanísticos. Estos principios explicitan la necesidad
de que el estado, a través de su intervención, impida
que los beneficios derivados de sus actuaciones urbanísticas
se generen única y exclusivamente para los propietarios
de terrenos y que es
deber del estado, en cumplimiento de los principios
explicitados, repartir equitativamente cargas y beneficios
entre los propietarios y la comunidad.
Los
proyectos enumeran y definen los instrumentos de captación
de plusvalía que tienen a disposición municipios y estados
provinciales y que han sido y son utilizados en otros
países de nuestra región. La plusvalía urbana resulta,
en general, de acciones ajenas al propietario, es decir,
deriva de la actuación pública, ya sea a través de inversiones
en infraestructura o de decisiones regulatorias sobre el uso del suelo urbano. A pesar de ello,
estos incrementos del valor de la tierra, sin una intervención
pública para su recuperación, son apropiados en forma
privada por los propietarios de la tierra beneficiada.
Entre
los deberes y derechos de los habitantes en relación
al suelo que enumeran los proyectos, se destacan el
de acceder a
la información sobre la ordenación del territorio, la
ordenación urbanística y su evaluación ambiental;
el de ejercer la acción pública para hacer respetar
las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística
y el de abstenerse de realizar cualquier acto o de desarrollar
cualquier actividad que comporte riesgo de perturbación
o lesión de los bienes públicos o de terceros.
Así
mismo, las iniciativas explicitan la obligación de someter
al trámite de información pública todos los instrumentos
de ordenación territorial y ejecución urbanísticas,
incluidos los de distribución de beneficios y cargas.
No solo se establece la obligación de la exposición
de las medidas sino de una forma de exposición de las mismas que
garanticen su comprensión por parte de los involucrados,
so pena de nulidad de la norma en el caso de incumplimiento.
En
relación a la regulación dominial de tierras, el proyecto
de la diputada Belous modifica el artículo 20 de la Ley 21.499, estableciendo que
en el caso de regularización dominial, el
valor estimado de la indemnización no incorporará la
valorización generada por las mejoras realizadas por
los habitantes ni por el estado. En nuestra propuesta,
proponemos la figura de “usucapión
especial colectiva” con la cual, la sentencia judicial
sirve de título para su registro en catastro y cada
poseedor es dueño de una fracción ideal del terreno
ocupado colectivamente.
Finalmente,
ambos proyectos insisten con el principio de supremacía
del derecho ambiental sobre el derecho a la propiedad
privada, y con la obligación de un uso racional y sostenible
del suelo. Para esto, se establecen mecanismos de evaluación
y seguimiento de la sostenibilidad
del desarrollo urbano y mecanismos para combatir las
prácticas especulativas.
Lejos
de sostenerse estas iniciativas como proyectos acabados,
ambas han sido presentadas con el objetivo de ayudar a la instalación
en el parlamento de la necesidad de un marco normativo
nacional en relación al uso del suelo. Un amplio
espectro de organizaciones
de base y barriales, de instituciones sin fines de lucro,
cooperativas, universidades públicas y organismos internacionales
con sede en Argentina, promueven el debate sobre el
uso y la regulación del suelo urbano.
Desde
el estado, salvo aisladas excepciones, en todos los
niveles se ha insistido con fórmulas clásicas que claramente
no han dado respuesta al desafío de construir ciudades
más equitativas y más democráticas ni al angustiante
problema de la vivienda digna. El crecimiento sostenido
de los últimos 7 años que mostró la economía argentina,
no solo no contribuyó a que mayores sectores de la población
accedan a la vivienda, sino que convalidó
el modelo de segregación social y espacial de nuestras
ciudades.
Con
estas iniciativas parlamentarias deseamos hacer nuestra
contribución al debate por la reforma urbana que
las organizaciones de la sociedad civil
han logrado empezar a instalar en la agenda pública
y ayudar a transitar el camino desde la agenda social
a la agenda parlamentaria para que en breve el congreso
de la nación inicie este necesario y urgente debate
que reclama la agenda de una argentina más justa y más
igualitaria.
SA
La autora es bioquímica y
militante política. Fue diputada nacional por la Provincia de Santa Fe,
Argentina, entre los años 2005 y 2009.
Sobre el tema, ver también la nota de Melinda
Lis Maldonado en este número de café
de las ciudades.
El análisis crítico de la legislación urbanística
y de ordenamiento territorial en la Argentina comenzó en el
número 82 con la nota La Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del
Suelo de Mendoza,
por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la nota
Ordenamiento territorial y ordenamiento
ambiental, por Hernán Petrelli,
en el número 84 con El Plan Urbano Ambiental de Buenos
Aires, por Marcelo Corti,
en el número 85 con El Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento
Territorial y Uso del Suelo en la Provincia de Buenos
Aires, en el número 86 con El Plan de Comuna
en la Ciudad de Buenos Aires, por Marcelo Corti, en el número 87 con El Proyecto de
Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia de Chaco, por Nadia Finck, en el número 88 con Hacia la función social de la actividad
urbanística en la Provincia de Corrientes, por José Luís Basualdo, en el número 89 con Reglamentaciones
y contradicciones de “la 8912”, por Marcelo Corti, y en el número 91 con Hacia una Ley Nacional de Ordenamiento
Territorial para el Desarrollo Sustentable,
Entrevista a Diego Fernández.
Y
sobre normativa y planeamiento territorial y urbanístico
en la Argentina, ver también
entre otras notas en café
de las ciudades:
Número
72 I Planes de las ciudades (II)
La
ausencia de una legislación territorial en la Argentina
I El déficit regulatorio y sus consecuencias I Marcelo Corti
Número
66 I Planes y Política de las Ciudades (II)
El
Plan Estratégico Territorial y la construcción de la
Argentina deseada I La búsqueda de consensos
para el despliegue territorial de la inversión pública
I Marcelo Corti
Número
62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa
urbanística: la articulación entre planeamiento, participación
y gestión
I Sobre los conflictos alrededor del Código de Planeamiento
Urbano de Buenos Aires I Marcelo Corti
Número
60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos
Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos
Aires I Escenarios alternativos, políticas
urbanas, instrumentos de gestión I Entrevista a Alfredo
Garay
Número
54 I Planes de las ciudades
Normativa
urbana, casuística y visión procedimental
I Sobre el debate “¿Evaluar impactos o planificar la
ciudad?”. I Artemio Pedro Abba
Número
43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar
impactos o planificar la ciudad? I Apuntes
para una normativa urbana (I). I Mario L. Tercco
Número
36 I Política de las ciudades (III)
Por
la reforma urbana en Argentina I Declaración
en el Día Internacional del Hábitat.
