Introducción
En
el presente trabajo vamos a analizar desde la dimensión jurídica el denominado
Proyecto de Ley de Supremacía del Plan Urbano Ambiental, que tramita en la
Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires (Expte. “D” Nº 1546-2015). Para ello,
nos introduciremos desde el derecho constitucional local para aportar luego
conceptos doctrinarios que colaboren a los diversos entendimientos que puede
tener el texto del proyecto presentado. Con ello, lo evaluaremos y daremos una
opinión fundada que proponemos al debate.
Aportes
del Derecho Constitucional local
La
Ciudad de Buenos Aires tiene indicaciones constitucionales en materia de
Derecho Urbano-Ambiental, en el Capítulo IV del Título I de su Constitución,
que establece las garantías al ambiente urbano para los ciudadanos. Dentro de
dicho capítulo y como integrante de dicha garantía se encuentra la política
pública de planeamiento urbano que garantiza, a través de las diversas
zonificaciones, la caracterización de la Ciudad en diferentes tipos de
ambientes o hábitats urbanos. Así, siempre dentro de los criterios de hábitat, podemos tener garantizados ciertos parámetros
urbanísticos para respetar las caracterizaciones de las zonas Residenciales
de baja densidad (R 1), Residenciales de alta densidad (R 2), Comerciales (C),
Industriales (I), de Equipamiento urbano (E), Urbanizaciones especiales (U),
Áreas de Protección Históricas (APH) y de Plazas y Parques (UP).
Esto
puede observarse en el Art. 27º de nuestra Constitución, que expresamente dice:
“La Ciudad desarrolla en forma
indelegable una política de planeamiento y gestión del ambiente
urbano…Instrumenta un proceso de ordenamiento territorial y ambiental
participativo y permanente que promueve:…
2º La preservación y restauración del
patrimonio natural, urbanístico, arquitectónico y de la calidad visual y
sonora….
7º La regulación de los usos del suelo,
la localización de las actividades y las condiciones de habitabilidad y
seguridad de todo espacio urbano, público y privado”.
Cierto
es que las garantías a determinado tipo de ambiente urbano, que se concretan en
los distintos parámetros urbanísticos, pueden cambiar y su cambio ya está regulado
por el art. 24 inc. a) de la Ley Nº 2930 del Plan Urbano Ambiental (en adelante
PUA). Pero dicho cambio debe ser
aprobado por Ley con un proceso participativo de Doble Lectura, atento al
principio de Legalidad de Reserva del Poder Legislativo (García Pelayo, 1991). Nunca por una norma reglamentaria o de
detalle como son el Decreto, la Disposición, o por dictámenes o Acordadas.
La
regulación de las garantías constitucionales (el Hábitat Urbano y
subordinadamente la propiedad privada; esto indican con claridad los arts. 14,
240, 1941 y 1970 del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación) son Ámbito de
Reserva de los Poderes Legislativos. Podemos afirmar que como ciudadanos/as tenemos garantizado que el Estado no actuará
arbitrariamente o según el entendimiento infundado de funcionarios.
Plausiblemente,
la Constitución contiene la lógica que indica que toda norma urbana responde a un Plan (explicitado y legitimado) sobre
la ciudad que se desea tener. Y por ello, define qué el Plan
Urbano-Ambiental tiene mayor jerarquía que el Código (Art. 29ª de la
Constitución porteña y punto 1.1 de la Ley 449 Código de Planeamiento Urbano).
La
sanción de la Ley Nº 2930 del PUA contiene
los escenarios de la ciudad deseada (art.4º) que son y funcionan jurídicamente
como principios interpretativos que faltaban en el Código de Planeamiento
Urbano actual (Ley Nº 449) y en su antecesor de 1977.
Por
ello, el PUA en el Título I describe las políticas públicas territoriales a
desarrollar para alcanzar ese escenario de ciudad deseada, y el Título II
describe propuestas instrumentales a desarrollarse. Entre ellas, la realización
de un Código Urbanístico con fuerte impronta morfológica y con regulación por
manzana que reemplazará a las zonificaciones del actual Código de Planeamiento
Urbano (en adelante CPU). Una verdadera
sentencia de derogación, sin día de ejecución.
La
Ley del PUA propone también otros instrumentos de aprobación legislativa, como
ser: Plan de Comunas, Código Ambiental, Plan
Temático, nuevo Código de Edificación, Nuevo Código de Habilitaciones y
Verificaciones, entre otros.
Aporte
de la distinción entre normas operativas y programáticas
No
obstante la clara disposición de supremacía de la Ley Nº 2930 (Art. 29ª de la
Constitución porteña) por sobre la Ley Nº 449 y sus modificaciones, surgen varios problemas interpretativos por la
redacción del Plan en términos generalmente programáticos y pocas veces
indicativos. No pongo en duda la supremacía del PUA ni la derogación futura del
CPU, sino que intento poner en relevancia que en este período se presentan
varios problemas interpretativos.
La diferenciación entre normas
programáticas y operativas, así como la condición de operatividad, merecen
ser aplicados para encontrar soluciones inevitablemente interpretativas entre
el PUA y el código aún vigente. Las
normas programáticas son “aspiraciones
que pueden ser desarrolladas en un tiempo… y que no conceden una titularidad en
los individuos y grupos”, por el contrario, las operativas “son inmediatamente aplicables, sin necesidad
de una reglamentación posterior” (Lorenzetti, 2008). Para ello, el tiempo
verbal de la redacción y la necesidad de desarrollo de la técnica regulatoria y
la administrativa serán claves al momento de interpretar la operatividad de los
contenidos del PUA. Como contrapartida, el
CPU contiene reglas normativas, casi todas de operatividad directa. Este es
el complejo panorama en el que actualmente nos encontramos.
La
Corte Suprema de Justicia de la Nación ha aclarado en innumerables
Fallos que las normas son en principio operativas salvo que necesiten de
una reglamentación técnica específica o que su tiempo verbal indique que son
programáticas. Incluso en casos de
operatividad derivada (CSJN en Eurnekian C/Sofovich, Q.C. C/GCBA y Q.C.S.Y
C/GCBA. Entre otras. En TSJ-CABA ver García Elorrio C/GCBA Q.C.S.Y C/GCBA) de los Derechos Humanos, se
habilita al Poder Judicial a dar órdenes de carácter incluso administrativas al
Poder Ejecutivo.
En
el contexto actual de Supremacía del PUA, el Título I tiene aplicación directa
en las funciones administrativas de:
a)
servir de interpretación para la
aplicación del CPU vetusto pero vigente,
b)
de inspiración de la nueva normativa
urbano-ambiental (este aspecto también lo cumple el Poder Legislativo, que
puede hacer derogaciones de reglas y normas que contradigan al PUA) y
c)
de justificación en el ejercicio de
las facultades decisorias de
oportunidad, mérito y conveniencia en materia urbanística (un ejemplo
frecuente es la referencia “C” en el Cuadro de Uso 5.2.1. del CPU).
En
el caso del Poder Judicial, se suma su función de declarar inconstitucionales a
reglas definidas en el CPU, por contrariar tanto la Constitución como al PUA.
Interpretaciones
posibles del Proyecto de Ley
Adentrándonos
en el proyecto llamado de “Ratificación de la Supremacía del PUA”, no parece
tener sentido en su artículo 1°, que ratifica lo que nadie cuestiona. Tal vez,
su inclusión sea “para generar una carátula
pseudo garantista” (Ludueña, 2015).
El
art.2° expresamente encarga al COPUA (Consejo del Plan Urbano Ambiental, creado
por Ley Nº 71 y Autoridad de Aplicación del PUA) “en aquellos casos que estudie disrupciones morfológicas, deberá aplicar
los lineamientos determinados en la Ley N° 2.930, contemplando a la manzana y a
la cuadra como unidades primarias de configuración del tejido urbano, con
estudio morfológico que sustente tal decisión”.
Este
artículo tiene dos entendimientos posibles, por lo cual afirmamos que esta redacción llama a la confusión.
Veamos cuales son las dos posibilidades de interpretarlo.
-Opción
1: Cuando el COPUA se avoque a la interpretación de la Sección 4° del CPU
(Tejido y Edificabilidad), aplica las reglas del CPU y en los márgenes
interpretativos que haya aplica los principios del Título I del PUA. En esto no caben mayores dudas y refleja el
mayor consenso.
-Opción
2: Cuando el COPUA se avoque a dictaminar sobre casos de Edificabilidad
(Sección 4° CPU), aplica los principios morfológicos del PUA, obviando las
reglas de la Ley N° 449.
Una
vez sancionado el proyecto de ley, ¿qué interpretación prevalecerá?
La
segunda opción resulta ser la más compleja dado que facultaría a los miembros
del COPUA a obviar el CPU en materia edificatoria, constituyendo a dicho órgano en un productor de excepcionalidades a una
Ley dictada por la Legislatura (la composición del COPUA es por designación
de 5 miembros del Poder Ejecutivo y 9 del Poder Legislativo con
proporcionalidad a los bloques partidarios, lo que asegura la predominancia del
oficialismo de turno). Conllevaría adjudicar a un órgano de la órbita del
Ejecutivo a poder anular las decisiones
de los representantes directos del pueblo (Diputados), un dislate desde la
visión del derecho político y la democracia.
Tal
interpretación sería una verdadera desregulación edilicia y facultaría a
sepultar las reglas de FOT/FOS, alturas máximas, Líneas de Frente Interno
(entre otras) solo para los casos que tramiten por el COPUA, sin una nueva
regla morfológica legal que defina su sustitución.
Podemos
coincidir en la utilización de la morfología como mecanismo regulador, pero
¿con qué reglas y en qué zonas de la ciudad? Obviamente el art. 2º proyectado no da respuesta y genera una gigantesca “zona de incertidumbre” para los administrados y
los vecinos, que pierden el control social de los actos de gobierno. Esta
ampliación del espacio decisorio, sin reglas, aumenta las Facultades
Discrecionales generando mayor poder decisorio en el COPUA pero, como contrapartida,
mayor incertidumbre en los ciudadanos, habitantes e incluso inversores.
Jurídicamente
“borrar reglas” no es ingenuo. En la década del `90 aprendimos que existe una
relación directa entre las limitaciones del Estado (en nuestro caso, constructivas)
y la rentabilidad de los proyectos privados (Bustamante, 1993). En rigor, “borrar reglas” sin sustituirlas por otras
no es ni más ni menos que la desregulación, aplicada a la materia
urbano-ambiental.
Conclusión
Estamos
en una época urbanística complicada en la ciudad de Buenos Aires, que sabe que
las reglas del CPU serán modificadas por un nuevo Código Morfológico, que aún
no está en proyecto de ley. Y a tal complejidad, de aprobarse éste proyecto de
ley se agrega otra complejidad más, cual es llegar a entender que hay un órgano
que se erige como excepcionador de una ley (N°449) aun no derogada. Ciertamente, lejos de brindar una solución a una
realidad compleja, el proyecto en análisis trae una nueva complejidad, que
en su redacción actual es fuente de confusión.
Esto crearía también nuevas desigualdades,
pues quien pase por el COPUA obtendrá una edificabilidad diferente a quien
se limite a realizar su trámite en la Dirección General de Registro de Obras y
Catastro (DGROC) o la misma Dirección General de Interpretación Urbanística (DGIUR).
Cabe
desde ya llamar a la reformulación del proyecto para que no se aumente la
confusión urbanística. O, mejor aún, a que debatamos
el texto del nuevo Código Morfológico.
HP
31/8/2015
El autor es Abogado Administrativista, Docente UNGS
y UNLAM, Miembro de ADU (Abogados por el Derecho Urbano), Investigador
del IPAP y del Laboratorio de Políticas Públicas.
De su autoría ver
también en café
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Número
46 | Política de las ciudades (I)
El Planeamiento
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Aires. | Hernán Cesar Petrelli |
Número
83 | Planes de las ciudades
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El
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Número
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El Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires | Un
análisis crítico de la legislación argentina (III) | Marcelo Corti
Referencias
bibliográficas
BUSTAMANTE,
Jorge. Desregulación. Ed. Abeledo Perrot. Bs. As. 1993. Cap III.
GARCÍA
PELAYO, Manuel. Las Transformaciones del Estado Contemporáneo. Ed. Alianza,
Madrid, 1991 p. 62.
LORENZETTI,
Ricardo. Teoría de la Decisión Judicial. Ed. Rubinzal-Culzoni. Bs.As. 2008,
pag. 167.
LUDUEÑA,
Manuel. Proyecto de Ley sobre ratificación de la supremacía de la Ley
2.930. mailing
buenosaires.sostenible. Bs As 6-8-2015.
