N. de la R.: Esta nota se publicó
originalmente en la revista brasileña Biblioteca Digital
Fórum
de Direito Urbano e Ambiental (FDUA, Belo
Horizonte, año 9, n° 54, nov/dic 2010), a cuyos editores,
al autor y a Edesio Fernandes agradecemos la autorización
para ser reproducida en café
de las ciudades.
Debido a su extensión se publica en dos números consecutivos:
en esta primera parte se analiza la historia y la actualidad
de estos conflictos urbanos; en el próximo número se
abordará la cuestión de los derechos humanos frente
a los conflictos territoriales, la mirada del derecho
interno de estos conflictos y las potencialidades de
la función social y ambiental de la propiedad.
En
este artículo sostendré que los conflictos urbanos como
parte de los conflictos territoriales no son un tema
nuevo en América Latina sino, por el contrario, que
expresan nuevos rostros de viejos problemas que nunca
fueron resueltos. Analizaré distintos tipos de conflictos
con el propósito de encontrar elementos comunes entre
conflictos que son tematizados de forma diferenciada
por el discurso del derecho..
Luego analizare algunos modelos de respuestas estatales
frente a estos conflictos. A partir de allí haré un
sintético repaso del discurso de derechos humanos frente
a estos conflictos para luego analizar las dificultades
que este presenta en el orden jurídico interno de los
estados para su implementación. Finalmente
destaco algunos avances y propongo algunos desafíos
para lograr una mayor coherencia en la respuesta jurídica
estatal con el
marco internacional de derechos humanos.
1.
Introducción
Asistimos
en las últimas dos décadas a una explosión de nuevos
conflictos en el campo del derecho, que son a su vez
bastante antiguos en el plano social y económico pero
que, gracias al avance en el desarrollo de la conciencia
y constitucionalización de los derechos humanos, se
expresan en el campo jurídico con fuerza creciente.
El discurso del
derecho apenas ha logrado comenzar a disponer de herramientas
para afrontarlos desde una perspectiva que proteja
la dignidad humana.
Los
conflictos que aquí tratamos son los que se materializan
en el territorio. Una primera clasificación de los conflictos,
según el área en disputa, puede fundarse en la clásica
división urbano
- rural, a la que se ha agregado el tipo étnico
cultural que atraviesa a las dos primeras. Esta
división constituye una tendencia dominante en los marcos
jurídicos de los países de América latina, en el discurso
internacional de derechos humanos y en la expresión
de movimientos sociales específicos agrupados en torno
a estas tres áreas.
a)
Conflictos de tierra urbana:
Durante
el siglo XX afloraron múltiples conflictos por tierras
urbanas frente al acelerado proceso de urbanización
que vivió América Latina, en donde las ocupaciones de tierras vacías públicas
y privadas se hicieron la norma patrón de la ocupación
del suelo para las familias de bajos recursos, sobre
todo las familias campesinas que dejaron el campo y
se concentraron en las grandes metrópolis latinoamericanas
en búsqueda de un lugar para vivir, algunas veces incentivadas
por el la demanda laboral generada por los procesos
de industrialización y la ampliación del sector de servicios.
Si bien hoy la mayoría de la población latinoamericana
es urbana, no puede decirse estrictamente que ésta viva
en ciudades si pensamos en las condiciones de vida,
habitación, provisión de servicios o seguridad jurídica
de la tenencia de sus habitantes y disfrute efectivo
de sus derechos ciudadanos. Actualmente, el conflicto se reactiva ya no por nueva migración rural sino por la mayor
presión por el desarrollo que el mercado inmobiliario
ejerce con el fin de ocupar todos los espacios urbanos
disponibles y especialmente en dónde vive la población
de menores ingresos que es más vulnerable a las expulsiones
y desalojos por la falta de títulos que garanticen la
seguridad de su posesión.
b)
El conflicto por territorios étnicos:
En los últimos 20 años se han venido multiplicando
visiblemente los reclamos
de pueblos indígenas, afros y otras comunidades tradicionales
por sus derechos sobre tierras y territorios que reclaman
como derechos originarios o remanecientes.
Estos reclamos no se limitan a reivindicar el
derecho de reconocimiento de la posesión ancestral,
sino también otros derechos (la demanda de los pueblos
indígenas va mucho más allá de estas cuestiones: en
realidad se reivindica una concepción diferentes de
las relaciones entre los seres humanos y la naturaleza
que debería ser expresada por el derecho; esta perspectiva
más profunda y trascendente, que valoro y respeto, no
es abordada en este artículo, pues apenas quiero explicar
la conflictividad territorial en su impacto con las
respuestas jurídico estatales) de los que resaltaremos
el derecho a
la participación en
la utilización, administración y conservación de los
recursos naturales en el territorio. Estos reclamos
han permanecido con persistencia desde el mismo momento
en que los españoles y portugueses iniciaron la conquista
de América. Algunos autores sostienen que en realidad
fue el auge del liberalismo republicano el verdadero
destructor de las comunidades indígenas durante el siglo
XIX, ya que durante el periodo de 1850-1870 se produjeron
más usurpaciones de tierra de las comunidades indias
que las que se habían ido produciendo desde la independencia
o durante la colonización española y portuguesa, aunque
sobre esto no tenemos información precisa. Para ello
basta ver el mapa de América y de los distintos países
y la delimitación de fronteras en las distintas décadas
del siglo XIX o los numerosos acuerdos sobre delimitación
de fronteras indígenas que se hicieron tanto en la etapa
colonial como luego de la emancipación (para ilustrar
el caso argentino se puede consultar Silvia Ratto “Indios
y cristianos” Editorial: Sudamericana,
páginas: 216, Septiembre 2007). Los mismos autores sostienen
que las reformas legales de fines del siglo XIX
destruyeron la base jurídica de la existencia de estas
comunidades, porque impusieron la división patrimonial
entre los miembros de la comunidad (lo cual, al convertirlos
en propietarios, posibilitaba vender sus tierras en
el mercado) o porque convirtieron la tierra comunal
en usufructo del Estado, que entonces pudo venderla
junto con las otras tierras (Confr, Halperín Donghi,
Tulio “Economía y sociedad”, en Leslie Bethell (edit.):
Historia de América Latina. 5. La independencia, Barcelona,
edit. Crítica, pp. 4-41. 1991 citado por Cletus Gregor
Barié en "Pueblos Indígenas y Derechos
Constitucionales en América Latina: un panorama"Un
estudio comparativo actual sobre derechos indígenas
en América Latina. 2a. Edición actualizada y aumentada. Bolivia,
2003). En las últimas dos décadas, muchos países de
la región suscribieron el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo e incluyeron normas constitucionales
(Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala,
México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela
han avanzado notablemente en el reconocimiento constitucional
de derechos de los pueblos indígenas; solo
Belice, Chile, Guayana Francesa, Surinam y Uruguay
no incluyen ninguna previsión sobre derechos indígenas)
y leyes internas que impulsan la titulación colectiva
de territorios de indígenas, afro-descendientes y otras
poblaciones tradicionales. Sin embargo, los procesos
de titulación han ido muy lento y no han logrado avances
significativos sobre áreas en las que existen propietarios
privados registrados o existen proyectos de interés
económico por desarrollar. Este conflicto, aunque mayoritariamente se expresa
en el área rural, no deja de presentar también desafíos
en el ámbito urbano.
c)
Conflictos de tierras rurales:
También
desde la época de emancipación de los países americanos
existieron fuertes reclamos sobre la distribución de
la tierra para los campesinos, que fueron mal resueltos por las elites del Siglo XIX
al proteger los latifundios y adoptar regímenes de propiedad
privada individual en sus marcos constitucionales.
En los comienzos del proceso de emancipación americana
existió una tendencia inicial a la distribución de tierras,
que se expresa en Argentina en el Plan Revolucionario
de Operaciones de Mariano Moreno de 1810, que prevé
la distribución de tierra para las familias pobres (Artículo
9, inciso 7), en Uruguay en el Reglamento Provisorio
de Artigas en 1815, que establece la distribución de
tierras (Artículo 6º: “Por ahora el señor alcalde provincial y demás subalternos se dedicarán
a fomentar con brazos útiles la población de la campaña.
Para ello revisará cada uno, en sus respectivas jurisdicciones,
los terrenos disponibles; y los sujetos dignos de esta
gracia con prevención
que los más infelices serán los más privilegiados.
En consecuencia, los negros libres, los zambos de esta
clase, los indios y los criollos pobres, todos podrán
ser agraciados con suertes de estancia, si con su trabajo
y hombría de bien propenden a su felicidad, y a la de
la provincia”) y en Paraguay en 1815, cuando el
Estado comienza a disminuir los conventos, dispersar a los frailes y convierte
en propietarios libres a todos los campesinos arrendatarios
de la iglesia. Esta medida se completa en el Gobierno
de 1824 de Gaspar Rodríguez de Francia,
que expropia totalmente a la iglesia católica de Paraguay,
gran propietaria de tierras del país.
Sin
embargo los procesos constitucionales de la segunda
mitad de siglo XIX, con algunas excepciones como la
de México, consolidaron textos constitucionales liberales
tendientes a proteger la propiedad privada individual
y la concentración de la tierra en las clases altas.
En
el siglo siguiente estos reclamos tuvieron su entrada
en el sistema jurídico a partir de la Revolución Mexicana
mediante el establecimiento del artículo
27 de la Constitución de 1917. Luego,
a partir de la década del ´40, al menos 14 países más
de América Latina iniciaron procesos de reforma agraria
con experiencias y resultados de lo más variados. Está
época tuvo fin a partir de la década del noventa, en
donde se iniciaron varios procesos de contrarreforma
agraria orientados por distintas reformas legales destinadas
a promover los derechos de propiedad individual sobre
la tierra para facilitar los agro-negocios y reimpulsar
los monocultivos de soja, palma aceitera, eucalipto,
entro otros frutos.
Estos
tres tipos de conflictos tienen una vinculación profunda
y no pueden ser explicados uno sin el otro. Basta recorrer
las biografías de los pobres en América Latina para
encontrar esta conexión. Existen fuertes lazos entre
la población campesina e indígena en la región. Más
allá de las discusiones identitarias, los campesinos e indígenas comparten el espacio
rural y la amenaza de desplazamiento como consecuencia
de los proyectos de desarrollo y el avance de los agro-negocios
sobre las tierras que poseen.
Los pobres urbanos por su parte son en su mayoría primera,
segunda o tercera generación de poblaciones campesinas,
indígenas o afros desplazada del espacio rural durante
el siglo XX. El
derrotero de una típica familia que vive en un asentamiento
informal en las grandes metrópolis latinoamericanas,
muy posiblemente encontrará sus raíces en campesinos e indígenas que no accedieron
a la seguridad jurídica sobre la tierra o que, aun teniendo
pequeñas propiedades, su economía no resistió a los
embates del latifundio o la tecnificación del campo
y el agro-negocio.
En
definitiva los tres sectores comparten un mismo problema.
La organización
de la sociedad no les permite acceder a “un lugar donde vivir” legalizado. El
espacio habitable es dominado por una multitud de propietarios
individuales, pero en términos de mercado son las empresas,
bancos, personas de mayores ingresos, el Estado y sectores
medios, sobre todo descendientes de inmigrantes europeos.
Los pobres, en su mayoría de origen mestizo, afro e
indígenas, están obligados a vivir sobre tierras que
no les pertenecen en situación de irregularidad o ilegalidad,
sometidos a amenazas de desalojos o desplazamientos.
2.
Los conflictos territoriales, un antiguo conflicto con
nuevos rostros.
Las
disputas sobre la propiedad de la tierra y los conflictos
sobre el dominio del territorio en América Latina nunca
han terminado de pacificarse. No es el propósito de
este trabajo ahondar en esta historia, pero cabe mencionar
superficialmente algunos eventos históricos que retratan
la abundancia de enfrentamientos sobre estas cuestiones
en los últimos quinientos años. Una primera constatación
es que aún hoy existen en el continente regiones
donde el dominio del Estado Nacional sobre algunas porciones
del territorio no ha llegado a su plenitud (ver
por ejemplo la
noticia que informa que en el mes de diciembre de
2007 un representante del Alto Comisionado de la ONU
y otras cuatro personas, entre ellas un procurador de
la República de Brasil, fueron capturados por los indígenas
Cintas Largas en el estado brasileño de Roraina, en
la selva amazónica y luego de una difícil negociación,
fueron liberados 4 días después; los aborígenes reclamaban
la anulación de los procesos contra los indígenas que
en abril de 2004 mataron a 29 buscadores ilegales de
diamantes, exigen, además, que se alejen las fuerzas
de Policía de la reserva y reivindican el derecho exclusivo
de comercializar los minerales naturales) También se
debe destacar que en varios conflictos armados internos
suscitados en países de América Latina a partir de fines
de la década del cincuenta, la cuestión de la tierra
ocupó un tema central para campesinos e indígenas. Tal
es así que algunos acuerdos de paz de la década del
noventa establecen compromisos explícitos sobre estas
cuestiones (ver por ejemplo los Acuerdos de paz de Guatemala,
especialmente el Acuerdo sobre Identidad y Derechos
de los Pueblos Indígenas, suscrito en la Ciudad de México
el 31 de marzo de 1995 y el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos
y Situación Agraria, suscrito en la Ciudad de México
el 6 de mayo de 1996).
Si
nos remontamos a los tiempos de la invasión española
de América, encontramos dentro del mismo discurso jurídico
de los conquistadores discusiones sobre el derecho de
injerencia de los españoles en América. Así, tanto Fray
Bartolomé de Las Casas como Francisco de Vitoria, mediante
su obra De indis, expresan que los indios no
son seres inferiores y son dueños de sus tierras y bienes.
La obra De iure belli fundamenta que no es lícita la guerra por diferencias de religión o para aumentar el
territorio, exigiendo la existencia de una injuria
para comenzarla. Ello en un principio llevó al Imperio
español a impulsar las Leyes Nuevas y al Vaticano la Bula Papal
Sublimis Deus. Sin embargo, finalmente prevalecieron
las ideas de Juan Gines de Sepulveda, quien en polémica
contra de las Casas defendía la justicia de la guerra
contra los indios a causa de sus pecados e idolatrías,
por su inferioridad cultural y para evitar guerras entre
ellos (un buen reflejo de estas discusiones puede encontrarse
en Imanuel Wallerstein, 2006).
Desde
el comienzo de la conquista existieron múltiples
rebeliones indígenas y experiencias de autonomía territorial
que en algunos casos llegaron a constituir estados dentro
de la región.
Entre las mas conocidas tenemos el Estado NeoInka de
Vilcabamba (1537 a 1572) fundado por el
príncipe Manco Capac, finalmente asesinado por españoles
en 1572. También en la región del Imperio Inca cabe
mencionar la rebelión iniciada en 1776 por José Gabriel
Condorcanqui (Tupac Amaru II). Si bien al principio
esta se limitó a una
petición formal ante la Real Audiencia de Lima
para que los indígenas fueran liberados del trabajo
obligatorio en las minas, en 1780 estalló en la localidad
de Tinta una gran rebelión que incluyó contra los tributos
excesivos y los nuevos repartimientos de las tierras
que había dispuesto el nuevo virrey Agustín de Jáuregui
y Aldecoa. El 18 de mayo de 1781 Tupac Amaru fue decapitado y
posteriormente despedazarlo. Sin embargo la rebelión
continuó unos años más por su medio hermano Diego
Cristóbal Túpac Amaru y se extendió por el altiplano
boliviano y el Noroeste argentino, contando con vínculos
con líderes de las posteriores luchas por la independencia.
Otro
conflicto que perduró durante casi tres siglos (desde
1536 hasta la Independencia de Chile) es el de la Guerra de Arauco, entre los colonizadores del
Imperio Español y el pueblo mapuche, en la zona
correspondiente a las actuales VIII y IX Región de Chile.
El 6 de enero
de 1641 celebraron el primer acuerdo de paz en el Parlamento de Quilín entre mapuches y
españoles, que establecía el Río Bío Bío como división
entre ambos bandos. En él los españoles reconocieron
la libertad de los mapuches en sus territorios y estos
permitieron el ingreso a la Araucania de sacerdotes
misioneros. Nuevos acuerdos fueron celebrados en 1647,
1649 y 1814. Sin embargo existieron múltiples levantamientos
indígenas en 1723, 1769 y 1792.
Un
conflicto que expresa experiencia de autonomía territorial
de esclavos de origen africano es el ocurrido en el
Quilombo dos Palmares (en los actuales estados de Pernambuco
y Alagoas de Brasil).
Comenzo a formarse en 1600 con esclavos escapados
de la opresión. Desde 1644 existieron tentativas holandesas
y portuguesas para aniquilarlos, pero los quilombolas lograron resistir. Distintos enfrentamientos militares
se mantuvieron durante décadas hasta que los portugueses
lograron controlarlos en 1694.
En
Argentina, durante todo el siglo XIX la mayor parte del territorio correspondiente
a la actual provincia de Buenos Aires pertenecía al
espacio indígena pampeano, que era controlado mayoritariamente
por los indígenas, hasta que en 1860 las nuevas elites
gobernantes decidieron acabar con el trato pacífico para agregar más tierras a la economía de Buenos
Aires (ver Silvia
Ratto, “Indios y Cristianos”, 2007). Ese conflicto no
logró acallarse hasta que en 1878 y 1879 se realizaron
las campañas militares que llegaron hasta el Rio Negro
(limite norte de la región patagónica de Argentina).
Las campañas militares contra los territorios donde
habitaban indígenas para fijar la frontera sur continuaron
hasta 1890.
Hay
decenas de otros conflictos conocidos en la historia
de la región que revelan que el dominio del territorio por los españoles y portugueses en América nunca
fue completo, ni siquiera de los gobiernos surgidos
luego de la emancipación americana. En todo caso, a
partir de la segunda mitad del siglo XIX la extensión
de los alambrados en los campos en los países del
cono sur y la creación de los catastros y de los registros de propiedad terminaron
por consolidar situaciones propiedad de la tierra que
no eran de ningún modo pacíficas y que hasta el día
de hoy siguen generando conflictos de títulos de propiedad
entre campesinos, indígenas y “propietarios formales”
según la inscripción en los registro públicos de los
estados.
En
las últimas dos décadas, luego de un proceso de reformas
legales que incluyó en el marco jurídico de varios países
de la región el reconocimiento de derechos a pueblos
indígenas y afro-descendientes sobre la posesión de
la tierra y territorios que ocupan, así como el reconocimiento
de derechos de participación sobre la explotación de
recursos naturales que se encuentren en su territorio,
se han suscitado nuevos conflictos por el retraso de los Estados
en la entrega de los títulos colectivos a las comunidades,
o por la superposición de títulos privados sobre esas
áreas, sin una clara política activa de los gobiernos
frente a este problema. Estos conflictos se han exacerbado
en lugares en donde los gobiernos han autorizado distintos
proyectos de explotación de recursos mineros e hidrocarburos
o desarrollo de proyectos turísticos o construcción
de represas hidroeléctricas o conexiones viales en áreas
reivindicadas por pueblos indígenas, afro-descendientes
o campesinos.
Finalmente,
el siglo XX fue el tiempo de la urbanización
acelerada de América Latina (para un estudio detallado
de este proceso ver CEPAL, “De
la urbanización acelerada a la consolidación de los
asentamientos humanos en América Latina y el Caribe:
El espacio regional”, Santiago de Chile, octubre
de 2000).La extensión de asentamientos informales en
la mayoría de los países de América latina ha sido un
fenómeno bastante extendido.
En las grandes metrópolis de América Latina,
la ocupación de tierras públicas y privadas ha sido
la forma normal de acceso a la tierra de la población
de bajos ingresos. El grado de informalidad en la ocupación
del suelo urbano varía entre el 10 % y el 70 %
de acuerdo a las distintas ciudades. Estas formas
de ocupación del espacio son en principio toleradas
por los gobiernos, pero
una vez que existen proyectos de renovación urbana,
desarrollo turístico, extensión
vial, o impulso del sector especulativo inmobiliario
sobre el área, se impulsan procesos de desalojos masivos y acoso inmobiliario
para expulsar a quienes allí viven.
El
informe de la CEPAL de 2000 revela que “La segregación constituye hoy una característica
altamente negativa de las ciudades de la región.( …) los hogares pobres siguen ocupando zonas
alejadas o áreas de riesgo con alojamientos precarios
y serias carencias de equipamientos (…) Si bien se está
desacelerando el aumento poblacional en nuestras ciudades,
se mantiene una fuerte presión sobre el suelo, dada
la expansión de la demanda de viviendas, servicios,
equipamientos, espacios para la recreación, terrenos
industriales, redes viales y otros”. El estudio
revela como los sectores de altos ingresos encuentran
en el mercado una oferta de suelos adecuados, legales
y seguros, mientras que las familias de ingreso bajo
y muy bajo “deben
desarrollar estrategias de supervivencia ocupando terrenos
de alto riesgo por tener pendientes excesivas, estar
próximos a ríos, con el consecuente riesgo de inundación,
o en áreas expuestas a peligros naturales o creados
por la propia ciudad. Para los pobres, la
inseguridad de la tenencia y la informalidad se han
constituido en una limitación importante en el acceso
a la vivienda y su integración a la vida ciudadana”.
En
el espacio rural, los procesos de reforma agraria intentaron
con relativo poco éxito promover procesos de distribución
de tierras entre los campesinos. Son quince los países
de América Latina que impulsaron reformas legales en
donde se establecía la función social de la propiedad
y la reforma agraria. Sin embargo, solo las experiencias
que fueron el producto de revoluciones sociales como
la de México (1910-1917), Bolivia (1953) y Cuba (1959),
o que resultaron de intensas luchas sociales en la segunda
mitad del siglo XX, como las de Perú, Chile y Nicaragua,
tuvieron un alcance amplio, mientras que los procesos
de reforma promovidos por la Alianza para el Progreso
en 1961 terminaron con un alcance limitado, como en
Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador y Honduras (para
un estudio detallado sobre las reformas agrarias latinoamericanas
y su impacto sobre el género, ver Deere, Carmen Diana
y León Magdalena, “Genero, propiedad y empoderamiento:
Tierra, Estado y Mercado en America Latina”, 2cd ed.,
Mexico, DF, UNAM. Programa Universitario de Estudios
de Género, y FLACSO-Ecuador, 2002). Muchos de estos
regímenes legales aún se encuentran en vigencia, pero
carecen de un impulso decidido de los gobiernos.
En
el nuevo siglo vimos surgir los nuevos rostros de estos
antiguos conflictos no resueltos. Se puede constatar
que muchas de
las más graves violaciones de derechos humanos que persisten
y conviven con sistemas democráticos en la región se
vinculan a conflictos territoriales relacionados
a la lucha por la tierra, el agua, los recursos naturales
y la biodiversidad. Estos conflictos se resuelven injustamente
favoreciendo procesos de concentración de riqueza y
de propiedad, mediante la utilización de herramientas
del sistema jurídico como los códigos civiles y penales
o los códigos de procedimientos. Esto sucede aun en
países de la región que protegen en sus Constituciones
y en la legislación interna la función social de la
propiedad, la reforma agraria, el derecho a la vivienda
y el derecho a la titulación colectiva de indígenas
y afro-descendientes. Veamos algunos de ellos:
a)
Los desalojos forzados
La
evidencia más cruel de los conflictos territoriales
se demuestra en el aumento sistemático de desalojos
forzados de poblaciones pobres que viven en áreas informales
de asentamiento en América Latina, impulsados por los
gobiernos nacionales y locales, por propietarios y empresas
privadas y por políticas de desarrollo o mega-eventos
financiadas por
los Bancos Multilaterales de Crédito, la banca privada
o los propios fondos públicos. La poca efectividad de los programas de regularización
de la tenencia, el retraso en la titulación colectiva
de territorios de comunidades indígenas y de afro-descendientes,
la demora de la reforma agraria o el impulso de la contrarreforma
agraria, la falta de impulso de medidas para efectivizar
la función social de la propiedad, son situaciones que
crean las condiciones de vulnerabilidad de las personas
que luego serán desalojadas o desplazadas (para ampliar
este enfoque consultar COHRE, “Desalojos forzados en
América Latina. Los casos de Argentina, Brasil, Colombia
y Perú. Editado por COHRE, Brasil, 2006, p. 96).
Estos conflictos se presentan en el poder judicial como
un simple conflicto individual entre un propietario
inscripto en el registro de propiedad y un ocupante
que no posee titulo jurídico que le garantice la seguridad
de la tenencia. Sin embargo, muchos
de estos conflictos, tratados como relaciones entre
particulares por la ley civil, ocultan un conflicto
colectivo entre un propietario inscripto que no
cumplió con sus deberes de propietario porque que abandono
su tierra o simplemente nunca le dio una función y un
grupo que ocupó y mejoró el lugar para vivir. Muchos
países en sus constituciones y leyes incluyen “la función
social de la propiedad” como una limitación al derecho
absoluto de propiedad y como principio que podría llegar
a producir la pérdida del derecho de propiedad de aquel
dueño que no cumpla con sus “deberes
de dueño”, es decir, darle una función social. El
problema es que pocas legislaciones han definido cual es el
contenido de esa función social, o han delegado
en su definición a un órgano
público que ha omitido desarrollarlo. En tanto los jueces son poco
activos en su aplicación.
Los desalojos forzados no distinguen regiones en América Latina. Se cuentan tanto en el
ámbito urbano como rural, en los territorios de comunidades
étnicas, en zonas de conflictos armados, en las ciudades
prósperas como en las áreas ambientalmente más degradadas.
Los procedimientos se efectúan en general sin consultar
a las personas afectadas, quienes generalmente no poseen medios adecuados para su defensa judicial. En
muchas ocasiones los desalojos son precedidos por hostigamiento
y amenazas y luego son acompañados por violencia, represión
y se han cobrado miles de víctimas algunas de ellas
con perdida de vidas humanas. Es curioso que aun las
ciudades que más han prosperado en los últimos años,
como Buenos Aires, Córdoba, Bariloche, Curitiba, Sao
Pablo y Lima, Bogotá, México DF, entre otras, los desalojos
individuales y masivos son habituales. Otra forma de desalojo que tiene características
diferentes es el desplazamiento
forzado en el marco de conflictos armados, situación
que se verifica actualmente en Colombia con más de 3
millones de personas desplazadas (este conflicto adquiere
otras dimensiones más complejas que exceden las posibilidades
de este trabajo).
Todos estos cambios operados en el campo y la
ciudad sirven de marco para ensayar una posible clasificación
de los conflictos territoriales que han estallado en
los últimos tiempos.
b)
Conflictos causados por proyectos de “desarrollo”.
En
los últimos años se ha visto aflorar una serie de nuevos
conflictos territoriales que, aunque tienen su origen
en antiguas causas como la explotación, la falta de
reparto de tierras y falta de apoyo a los proyectos
de los pueblos indígenas y campesinos, hoy
adquieren un nuevo perfil por la promoción
de planes y proyectos de inversión e infraestructura.
Estos conflictos son enfrentados del peor modo, recurriendo
a la represión en lugar de buscar instancias de diálogo
y concertación para un acuerdo en el marco de la ley
y el respeto de los derechos humanos (un desarrollo
amplio de algunos de estos conflictos puede consultarse
en COHRE. “México, Honduras y Guatemala. Ob.Cit.). Estos
proyectos, que supuestamente aspiran al “desarrollo”
de las regiones, se implementan en áreas de los países
donde la población está empobrecida. Lo paradójico es
que las regiones donde se implementan la población de
estos lugares reclama que mientras el gobierno no ha
apoyado sus formas de subsistencia y sus proyectos de
actividad económica durante décadas, la implantación
del proyecto puede causar daños sobre su forma de vida
y desplazamiento de población.
Hay
múltiples proyectos denominados de desarrollo que continúan
amenazando desplazar a miles de pobladores de América
Latina. Estos
conflictos raramente aparecen en los medios de prensa
y solo los más impactantes y que más apoyo internacional
han tenido salen a la luz pública. La mayoría de estos
conflictos se produce por el intento de emprender proyectos
económicos con inversión internacional o grandes capitales
nacionales, en muchos de ellos con financiamiento del
Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo,
algunos incluso con el auspicio de la Organización de
Naciones Unidas a través del PNUD (Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo). En general, los
gobiernos centrales de los países en cuestión consideran
estratégicos estos proyectos y los defienden con una
retórica de desarrollo y crecimiento económico.
Incluso sostienen que el nuevo proyecto redundará en
beneficios económicos para los pobladores. Con frecuencia
los gobiernos acusan a quienes se resisten de estar
impulsados por ONGs internacionales que en realidad
responde al interés económico de otro capital internacional
que compite con el proyecto. Esta visión económica del
conflicto considera que los actores existentes solo
son las empresas transnacionales y el Estado en cuyo
territorio se procura realizar el proyecto.
c)
Conflictos por apropiación de recursos naturales en
territorios indígenas y campesinos.
Si bien América Latina alberga solo el 5.3
por ciento de la población mundial, ocupa el 14 por
ciento de la superficie terrestre y sus áreas naturales
protegidas, las cuales están generalmente habitadas
por indígenas, representan el 25 por ciento de las reservas
naturales del planeta. En muchos espacios ecológicos
se encuentran recursos naturales tales como el petróleo,
maderas preciosas, yacimientos mineros y energía hidráulica.
Frente a la explosión demográfica general y una inequitativa
distribución de tierras, los gobiernos latinoamericanos
han tratado de invadir estos últimos paisajes inexplorados,
con la finalidad disminuir la tensión social en el agro.
A esto se debe agregar el interés de las Fuerzas Armadas
por estos territorios divididos por fronteras nacionales,
que son considerados regiones de alta seguridad nacional.
Esta situación
coloca a los territorios de la población originaria
en un lugar codiciado tanto para empresas comerciales,
políticos y estrategas militares como para organizaciones
medio-ambientalistas y agencias internacionales interesadas
en la ecología (Barié, Cletus Gregor. "Pueblos
Indígenas y Derechos Constitucionales en América Latina:
un panorama". Un estudio comparativo actual sobre
derechos indígenas en América Latina. 2a. Edición actualizada
y aumentada. Bolivia, 2003. citando a Cunill Grau, Pedro Las transformaciones del
espacio geohistórico latinoamericano, 1930-1990, México,
El Colegio. Colegio de México y Fondo de Cultura Económica,
1995 y Ordóñez
Cifuentes, José Emilio R. La cuestión étnico nacional
y derechos humanos: El etnocidio. Los problemas de la
definición conceptual. México, Cuadernos constitucionales
México-Centroamérica, núm. 23, Universidad Nacional
Autónoma de México y Corte de Constitucionalidad de
Guatemala. 1996).
d)
Conflictos causados por proyectos urbanos
Las ciudades con servicios y redes de infraestructura
se van consolidando en todas partes como espacios destinados
a la clase media y alta. Los pobres tienen que buscar
un lugar para vivir en las áreas degradadas, en las cuencas de los
ríos contaminados, en los terrenos no urbanizados. Con
sus ingresos, estos sectores solo pueden comprarse un
lote en lugares donde no hay servicios o acceder al
mercado clandestino de venta de lotes.
Periódicamente se impulsan planes de renovación
urbana, de revitalización de áreas degradas, recuperación
de centros históricos que expulsan a los pobres de los
centros urbanos, segregándolos en periferias o localidades
lejos de sus redes sociales de supervivencia. En muchas
ocasiones se invocan razones como peligro de derrumbes
– que tal vez podrían ser evitados –, así como la existencia
de áreas de protección ambiental y de protección de
patrimonio histórico y cultural para justificar desalojos
de personas que muchas veces vivían en el lugar antes
de que esos espacios adquirieran esa calificación legal
(una descripción más amplia puede encontrarse en COHRE:
“Los desalojos en America Latina” Ob. Cit.).
e)
Conflictos causados por áreas de preservación ambiental
Decíamos
más arriba que una de las formas mediante la cual los
pobres buscan un lugar en dónde vivir en las ciudades
o al menos cerca de ellas es asentarse en la orilla
de los ríos, sobre basureros. Cuando estas personas
se asientan el poder público tolera esta situación,
pero una vez que se demuestra que el área puede ser
saneada y existe interés de construir un espacio verde
para un barrio de clase media o simplemente existen
presiones de vecinos de un barrio lindero para que no
continúen los pobres viviendo cerca de ellos, utilizan como excusa el cuidar la salud de los habitantes del barrio informal
para relocalizarlos. Luego las tierras son saneadas
y entregadas al sector privado para proyectos o finalmente
se construye ese espacio verde. Lo cierto es que en
las ciudades cada vez es mas difícil encontrar tierra
para realizar proyectos de mejoramiento urbano y eso
aumenta la presión para expulsar a quienes viven en
asentamientos informales, ya que son más frágiles
para defenderse y no les es fácil acceder al poder judicial para defender sus
derechos.
f)
Conflictos causados por falta de reforma agraria
La
ausencia de políticas de reforma agraria y de desarrollo
de la agricultura, la extensión de la fronteras de monocultivo,
la construcción de mega-proyectos para la generación
de energía y el desarrollo del turismo han contribuido
para el aumento
de los conflictos territoriales y de la pobreza en el
campo, que afecta a campesinos, poblaciones indígenas
y comunidades tradicionales y de afro-descendientes.
Por ejemplo, en Brasil, el Movimiento sin Tierra (MST)
critica al Gobierno de Brasil pues sigue priorizando
las inversiones en el agro negocio, liberando 58 mil
millones de reales (la equivalencia de un dólar americano
es igual a 1,8 Reales, lo que totalizaría 32, 33 mil
millones de dólares) en créditos para este sector para
la cosecha 2007/08, mientras que solo 12 mil millones
de reales para la agricultura campesina, constatando
que cerca de 150 mil familias continúan acampadas al
borde de las rutas en todo o país, debajo de una lona
plástica negra a la espera de una porción de tierra
para sembrar y recoger. En sus reivindicaciones, el
MST solicita asentamiento para las 140 mil familias
que viven precariamente acampadas; actualización de
los índices de productividad que sirven para expropiación
para fines de reforma agraria, nuevos programas de crédito
rural para los asentados, pues el Programa Nacional
de Fortalecimiento da Agricultura Familiar (PRONAF)
alcanza apenas al 10% de los asentados; programas de
agroindustria para la Reforma Agraria; ampliación de
las expropiaciones. EL MST también pretende que el gobierno
federal deje de incluir los proyectos de colonización
de tierras públicas del Amazonas en los números da Reforma
Agraria, pues estos proyectos, además de no contemplar
a los trabajadores rurales, solo benefician a los madereros
de la región (Boletín LETRAVIVA Ano V - nº 142, 24 de septiembre de 2007. Editado por MST.
Brasil).
Como
objetivos generales el MST lucha por el fin del latifundio,
la democratización del acceso a la tierra en Brasil
y en defensa de la vida y biodiversidad, pues consideran
que los monocultivos aumentan la pobreza en el campo,
comprometen la tierra, el agua y la soberanía del país.
Entre otras medidas, exigen que el gobierno federal
impida que empresas extranjeras compren tierras en el
país. Para ellos la reforma agraria no es solo la entrega
de una porción de tierras para el trabajador rural sino
la implementación de políticas de infraestructura para
el campo y crédito para la producción. Quieren
vivienda, asistencia técnica, educación del campo y
salud.
g)
Conflictos causados por falta de titulación de tierras
Las
personas que realmente ocupan el suelo no coinciden
con los titulares inscriptos en los registros de propiedad
de la mayoría de los países de América Latina. Ello
se produce por varios motivos: en primer lugar, por
el atraso en la actualización de los catastros, en otros casos por complicidades entre los supuestos titulares
del derecho de propiedad, notarios y funcionarios de
los registros. Antes hablamos de los altos índices de
ocupación irregular en el área urbana, pero también
en el área rural encontramos zonas con altos niveles
de irregularidad.
Otros
conflictos
Existen
una serie de otros conflictos vinculados a estos que
por razones de tiempo y espacio dejé fuera del análisis
pero que forman parte de este problema, como son los
conflictos por el control de las reservas de agua, los
desplazamientos provocados por la organización de eventos
internacionales como por ejemplo la organización de
mundiales de fútbol o juegos olímpicos, entre ellos.
3.
La respuesta estatal a los conflictos territoriales
Desde
el punto de vista de las políticas públicas, los conflictos
territoriales evidencian problemas del Estado en la planificación territorial
y organización del uso del suelo y el territorio.
La organización del territorio de América Latina fue
pensada desde un modelo colonial extractivista que promovió
el monocultivo y economías basadas en la producción
de materias primas y su exportación a la metrópoli europea.
Si bien durante el siglo XX existieron con mayor o menor
éxito proyectos de desarrollo industrial y un crecimiento
del sector servicios, hoy existen importantes iniciativas que promueven la utilización
de grandes regiones para el monocultivo como ocurre
con las plantaciones de soja, palma aceitera, eucalipto,
etc.
Voy
a proponer revisar las respuestas del Estado a estos
conflictos desde cuatro modelos posibles. Este esquema hay que entenderlo como un modelo
de análisis provisorio e instrumental.
El
primer modelo es el que llamamos “elitista”.
Es la planificación territorial o las estrategias de
desarrollo que se realizan tradicionalmente en la región.
Algunos países cuentan con un ley de ordenamiento territorial
pensada desde arriba, tal vez desde una oficina encargada
de la planificación territorial. Esta modelo de planificación
es fuerte, sobre todo en el ámbito urbano. Las grandes ciudades
de América Latina tiene algún plan hecho por planificadores
urbanos que proponen planes
fundados en sus deseos de cómo quieren que la ciudad
sea, pero con un profundo desconocimiento de cómo la
ciudad es realmente (para una crítica a este modelo
se pueden consultar los trabajos de Rolnik, R., Planificación
urbana en las ciudades de América Latina. In: Alfonso
Puncel Chornet. (Org.). Las Ciudades de América Latina
: Problemas y oportunidades. 1 ed. Valencia: Diputació
de Valencia / Universitat de Valéncia, 1994, ROLNIK,
R. . Legislación urbana y mercados informales de tierra:
el vínculo perfecto. In: Edésio Fernandes. (Org.). Derecho, Espacio Urbano y Medio Ambiente. Madri: Dykinson,
2000, y ROLNIK,
R. . Cidade e políticas urbanas no Brasil: velhas questões,
novos desafios. In: Henrique Rattner. (Org.). Brasil
no limiar do século XXI: alternativas para construção
de uma sociedade sustentável. São Paulo: EDUSP, 2000).
Este modelo, por ejemplo, podemos verlo en algunos procesos
de renovación urbana como el de la ciudad de Curitiba,
ciudad modelo de los planificadores que construye su
bonita ciudad sobre la base de violentos desalojos masivos,
o en la revitalización de centros históricos como el
que ocurre en la ciudad de Lima. También los últimos
años verificamos esta tendencia en proyectos de renovación
de las costaneras de los ríos, como el proyecto Puerto
Madero de Buenos Aires. Este modelo también es seguido
en la elaboración de planes nacionales de desarrollo.
El
segundo modelo es el que denominamos “privatizador”.
En este, el Estado
renuncia a la planificación y los actores económicos
nacionales o grupos internacionales que hacen inversiones
definen que uso darle al territorio. Aunque este
modelo se identifica fuertemente en el espacio rural
de América Latina y esta asociado al viejo esquema de
economía colonial extractivista, también podemos verificarlo
en las grandes ciudades de América Latina. En el ámbito
urbano hoy podemos ver como la falta de planificación
urbana es llenada por los proyectos de los promotores
inmobiliarios, que van definiendo que uso darle a los
distintos espacios en la ciudad. Esto podemos ejemplificarlo
actualmente en ciudades como Buenos Aires en dónde la
furia de construcción de departamentos ha provocado
el colapso de redes de servicios y conflictos entre
vecinos que se oponían a la construcción de edificios
en altura. Este modelo también es impulsado por empresas
y ONGs que, asociadas, promueven la privatización de
áreas para su preservación.
El
tercer modelo es el de militarización.
Este modelo parte de una antigua hipótesis de conflicto
militar pero que ha sido actualizada al discurso de
moda. Se sostiene
que se deben preservar las fuentes de recursos naturales
y que las guerras del futuro (y del presente) son
orientadas a disputar las fuentes de recursos naturales
como el agua, el petróleo, etc. Frente al dramático
informe sobre Cambio Climático el discurso de protección
de las fuentes de agua cobra un tinte nacionalista más
fuerte. Entonces, en la discusión de la política de
defensa comienza a pensarse en la protección de los
recursos naturales a la hora de establecer los puntos
de asentamientos de las bases militares. La militarización
también aparece como una respuesta de los gobiernos
frente a conflictos territoriales como verificamos en
Brasil cuando el presidente autorizo el envío de tropas del ejercito a la Represa
Hidroeléctrica Tucuruí en el Estado de Paraíba (nordeste
de Brasil) frente a la ocupación de la planta
por parte de integrantes de Via Campesina, del
MAB (movimiento de afectados por
las represas) y del
MST (Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin
Tierra). Los manifestantes pretendían impulsar las negociaciones
para atender los derechos de los afectados por la construcción
de la represa(Folha de São Paulo, 23 de mayo de 2007) También en Uruguay, el presidente dispuso el envío de tropas
militares al área donde opera la Fábrica de Celulosa
Botnia, en una ciudad de frontera con Argentina, donde
la población de la ciudad fronteriza se opone al funcionamiento
de la fábrica en ejercicio de su derecho al medio ambiente
sano. El presidente de Uruguay, ante el temor de actos
de resistencia de los vecinos argentinos, dispuso la
movilización de tropas militares en el área (Clarín,
1° de diciembre de 2006).
El
cuarto modelo es la gestión
democrática del territorio. Este modelo está asociado
a la puesta en práctica de los derechos humanos en las
políticas públicas y ha sido el producto de las experiencias
de gobierno local de partidos de izquierda y centro
izquierda en América Latina. Allí tenemos iniciativas
como los procedimientos para la creación de planes urbanos
participativos, el presupuesto participativo, los consejos
de planificación urbano-ambientales, los planes de desarrollo
local, etc. Ejemplos de algunas de estas iniciativas
podemos encontrar en Brasil como una política nacional
y en muchas ciudades latinoamericanas de Argentina,
Colombia, Paraguay, Uruguay, Chile, República Dominicana,
Nicaragua, el Salvador y México. Este modelo considera
que la planificación es un asunto de quienes habitan
el territorio, que el
uso de los espacios, del suelo, y la autorización de
actividades en la zona deben ser discutidos por la comunidad
mediante audiencias públicas u otros mecanismos, de
modo de preservar los derechos de quienes viven en la
zona, de evitar la expulsión de los más pobres,
evitar la contaminación o fortalecer las propias actividades
económicas realmente existentes en la zona. Este modelo
puede tener lugar de forma atenuada cuando se realizan
estudios de impacto ambiental, social y cultural frente
a un proyecto o audiencias públicas de consulta a una
comunidad dónde se va a implementar un proyecto. Sin
embargo el papel de la comunidad local es más de control
que propositivo.
No
hay un país que pueda ser encuadrado en cada uno de
estos modelos; por el contrario, estos muestran distintas
tendencias del poder público de los países, que en
ningún caso actúa de forma homogénea. Por
ejemplo, podemos encontrar los cuatro modelos de gestión
territorial en países como Brasil, que han liderado
los avances en la planificación democrática de las ciudades
con la aprobación del Estatuto de la Ciudad (ley General
que establece los principios de ordenamiento territorial
urbano y crea los instrumentos para su implementación;
la norma está basada en estándares internacionales de
derechos humanos) y la obligación de aprobar planos
urbanos participativamente con un plazo y sujeto a nulidad
por falta de participación y con los presupuestos participativos.
Sin embargo, los conflictos en el campo por falta de
implementación de reforma agraria han cobrado (1985
– 2006)1464 vidas de trabajadores (Comisión
Pastoral da Terra) vidas en manos de guardias
de seguridad privada
o con complicidad policial a lo largo de los
últimos veinte años. Solo en 2006 fueron detenidos 917
trabajadores rurales sin tierra como consecuencia de
conflictos en el campo.
Existen
combinaciones de estos modelos que producen situaciones
aberrantes, como el caso de para-militarismo en Colombia.
En Colombia, la combinación de gestión privatizada del territorio con militarismo
se verifica en la actuación de los grupos paramilitares.
En la reciente ola de confesiones de ex comandantes
de grupos paramilitares colombianos han reconocido que
muchos de estos grupos han sido formados o financiados
con el apoyo de cámaras de empresarios ganaderos y con
fuertes vínculos con partidos políticos en el gobierno.
Con una cifra mayor a los 3 millones de desplazados
en más de 40 años de conflicto, los últimos desplazamientos
forzados están directamente orientados a líderes campesinos,
indígenas y de afro-descendientes.
En
cambio la combinación del modelo “elitista” y “privatización”
se verifica en las grandes ciudades de América Latina
que han sido reorganizadas en función de los grandes
centros comerciales, reconfigurando el plan de desplazamiento,
la ubicación de las nuevas construcciones de edificios
y el exterminio del pequeño comercio del barrio.
ST
Continúa en el próximo número: la cuestión de los
derechos humanos frente a los conflictos territoriales,
la mirada del derecho interno de estos conflictos y
las potencialidades de la función social y ambiental
de la propiedad.
El autor es Abogado, Master en Derechos Humanos.
Sobre el Estatuto de las Ciudades de Brasil y en
general las particularidades de la planificación urbana
latinoamericana, ver también en café
de las ciudades:
Número 1 | Entrevista
"La
misión del urbanismo es redistribuir riqueza y enfrentar
la exclusión" | El
Estatuto de las Ciudades, el Plan Director de San Pablo,
y los nuevos instrumentos del urbanismo brasileño.
| Raquel Rolnik
|
Número 63 | Planes
y Política de las ciudades
Normativa
urbanística y exclusión social |
Raquel Rolnik: "la regulación del uso del suelo en Latinoamérica
solo considera a los mercados de clases medias y altas"
| Marcelo Corti
La Constitución Política Mexicana de
1917, con su nuevo artículo 27, transformó el sistema
de propiedad agraria tornándolo “social”, a la vez que
produjo una profunda redistribución y división de la
tierra. Esta nueva orientación se caracterizó por instaurar
una estructura agraria compuesta de tres géneros
básicos de propiedad integrados, a su vez, por diversas
modalidades de tenencia de la tierra. Durante los 75
años de vigencia de este nuevo sistema fueron repartidas
más de 120 millones de hectáreas, 103 millones de ellas
en calidad de propiedad social (ejidal y comunal) y
el resto en calidad de propiedad privada (transmisión
de terrenos nacionales), lo cual transformó radicalmente
la estructura agraria del país. El especial régimen
de propiedad agraria buscaba establecer límites al derecho
de propiedad de la tierra con la finalidad de evitar
la concentración descontrolada de la riqueza. No obstante
el proceso de reforma agraria mexicana ha sido criticado
por sus limitaciones en alcanzar los objetivos perseguidos,
sobre todo porque las 103 millones de hectáreas que
se entregaron, en su gran mayoría no son aptas para
la agricultura por ser tierras de agostadero de mala
calidad. Además, los trámites demorados generaron ciertos
vicios en el reparto de tierras.
