Naciones Unidas, Oficina del Alto Comisionado
para los Derechos Humanos
Relatora Especial
sobre una vivienda adecuada como elemento integrante
del derecho a un nivel de vida adecuado, y sobre el
derecho a la no discriminación en este contexto
Visita Oficial a la República Argentina, 13-21
de Abril de 2011
Observaciones y conclusiones preliminares
La Relatora Especial
sobre una vivienda adecuada como elemento integrante
del derecho a un nivel de vida adecuado, y sobre el
derecho a la no discriminación en este contexto, Raquel
Rolnik, ha visitado oficialmente
la Republica Argentina
entre el 13 y el 21 de abril de 2011
a invitación del gobierno argentino.
La Relatora Especial
agradece al gobierno de la República Argentina su invitación y el apoyo brindado
a la
Relatora a lo largo de la visita. La
Relatora expresa también su gratitud
al Equipo de País de las Naciones Unidas por la cooperación
brindada y a la sociedad civil argentina y a la
Alianza Internacional de Habitantes
por su movilización y participación en la visita.
Durante
su visita, la
Relatora se ha reunido con distintas
autoridades del Estado argentino a nivel federal, provincial
y municipal, incluyendo a funcionarios de la Cancillería, Subsecretaria
de Desarrollo Urbano y Vivienda, el Consejo Nacional
de la Vivienda, el Instituto de
Vivienda de la
Provincia de Buenos Aires y de la
Ciudad de Buenos Aires, la Defensoría General de la Nación, la Secretaria de Asuntos
Municipales del Ministerio del Interior, del Instituto
Nacional contra la Discriminación
y Xenofobia (INADI), la
Subsecretaria de Promoción de Derechos
Humanos, la Defensoría General
de la
Ciudad de Buenos Aires, la Comisión Nacional
de Tierras, la
Subsecretaría de Planificación Territorial,
la Legislatura de Tierra
del Fuego, el Instituto Provincial de la Vivienda de Tierra del Fuego, la Intendencia y la Legislatura de Ushuaia
y el gobierno de la
Provincia de Tierra del Fuego. La Relatora se ha reunido además
con parlamentarios y diputados de distintas agrupaciones
políticas, así como con distintas instituciones de las
Naciones Unidas presentes en el país. Finalmente, la
Relatora se ha reunido con organizaciones
barriales y de inquilinos, deudores y ocupantes, cooperativas,
organizaciones sindicales, organizaciones no gubernamentales
y académicos.
La Relatora
ha visitado asentamientos, villas, predios y casas tomadas
así como proyectos de construcción de vivienda efectuados
por el Estado en la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, en el Conurbano bonaerense y en la
ciudad de Ushuaia. La Sra. Rolnik
también ha participado en una audiencia pública organizada
en el Senado de la Nación por el espacio
“Habitar Argentina”, en la cual han tomado parte delegaciones
de numerosas provincias del país; en reuniones organizadas
en la cámara legislativa de Buenos Aires y en una audiencia
pública en Ushuaia con representantes de esta ciudad
así como de Río Grande. A través de estas actividades,
la Relatora ha podido escuchar testimonios relativos
a situaciones representativas del país, incluyendo
la situación en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
las provincias de Buenos Aires, Formosa, Tucumán, Rio
Negro y Santiago del Estero, y las ciudades de Mendoza,
Córdoba, Rosario, La Plata, Ushuaia y Río Grande.
El
derecho a una vivienda adecuada en Argentina: contexto
general
Durante
su visita la
Relatora ha podido constatar que el
país pasa hoy por una importante crisis habitacional.
Hace décadas
que la falta de acceso a la vivienda adecuada ha llevado
a millones de argentinos a instalarse de forma precaria
en villas y otras formas de vivienda no adecuada.
Este fenómeno ha sido agravado por una muy baja inversión
en vivienda por parte del Estado desde la mitad de los
años ochenta y durante la década de los noventa, así
como a partir de finales de los años 70 por una oferta pobre de suelo urbanizado accesible a los sectores de bajos
ingresos y una baja inversión en urbanización y consolidación
de asentamientos informales.
A
nivel nacional, según el último censo disponible (2001),
2.640.871 hogares (aproximadamente un 20 por ciento
del total de hogares) padecían distintas situaciones
deficitarias, A pesar del carácter
estructural de la crisis, la
Relatora nota un agravamiento
reciente de esta situación, relacionado con el crecimiento
económico que ha conocido Argentina en los últimos años
y sus efectos directos sobre el aumento de los precios
de la tierra, suelo urbano, inmuebles y alquileres
en proporción significativamente superior a los aumentos
de ingresos de la mayoría de la población y a la ausencia
de crédito y opciones de vivienda incluso para las clases
medias.
Marco
normativo y políticas públicas en materia de vivienda
adecuada
Gracias
a la reforma constitucional de 1994, y específicamente
mediante el artículo 75 inciso 22 de la
Constitución Nacional argentina, el
Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales
y Culturales, y por consecuencia el derecho a una vivienda
adecuada como elemento integrante del derecho de toda
persona a un nivel de vida adecuada (artículo 11 del
Pacto), ha adquirido jerarquía constitucional. El derecho a la vivienda adecuada ha sido
además expresamente reconocido en algunos textos legislativos
locales, en particular en la constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (artículo 31). La Relatora considera muy positivos
estos desarrollos normativos así como el fuerte compromiso adoptado por el Gobierno argentino desde 2003 en materia
de derechos humanos que ha desembocado en la adopción
en 2010 de una ley que eleva el compromiso del Gobierno
con los derechos humanos a una política de Estado.
La Relatora
acoge favorablemente las políticas diseñadas e implementadas
desde 2003 por el Gobierno nacional en materia de vivienda
adecuada y particularmente el compromiso del Gobierno
de considerar la vivienda como responsabilidad y compromiso
del Estado, y por lo tanto objeto de una importante
inversión presupuestaria. En este contexto, la
Relatora nota que los
programas de vivienda del Gobierno fueron impulsados
como herramientas de reactivación económica anticíclica frente a la crisis de 2001-2002, y que incidieron
positivamente en la creación de empleo en el país y,
según fuentes oficiales, aseguraron 560.000 soluciones
habitacionales. La Relatora nota con preocupación
que la prioridad
ha sido la producción de vivienda completa (“llave en
mano”) promovida por el Estado, notablemente por
los Institutos Provinciales de Vivienda, y construidas
por constructoras privadas, con el apoyo en muchos casos
de las municipalidades. El Estado ha priorizado la construcción
pero no ha promocionado y/o apoyado políticas locales
que movilicen viviendas vacantes, alquiler social, prestamos
y asistencia para ampliaciones, y sobre todo políticas
de tierras y disponibilización
de suelo urbanizado. La
Relatora aplaude también el esfuerzo
emprendido por la sociedad civil argentina de organizarse
en cooperativas de vivienda, trabajo y consumo, constituyendo
un vasto tejido social organizado bajo los conceptos
de solidaridad y ayuda mutua para afrontar la crisis.
Desafíos
y obstáculos en la realización del derecho a una vivienda
adecuada en Argentina
Falta de información y debilidades de las políticas
públicas de vivienda
Durante
su visita, la
Relatora ha podido observar la falta
de un relevamiento de las necesidades de vivienda en
el país, que son múltiples y heterogéneas. La carencia
de datos oficiales actualizados de la situación habitacional
y la falta de un diagnóstico-marco que identifique las
distintas situaciones y sus requerimientos en términos
de políticas (carencia de infraestructura en los asentamientos
informales, alquiler excesivo, falta de acceso a crédito
por sectores medios, hacinamiento, etc.) no han permitido planear e implementar políticas públicas adecuadas a
estas múltiples necesidades. Como se ha señalado,
el Gobierno nacional, así como las provincias, han dado
prioridad a políticas de construcción y financiamiento
de viviendas nuevas, con prototipos demasiado homogéneos
y basados en la mayoría de los casos solo en la creación
de vivienda y no en un concepto integral de hábitat.
Se valora que existen otras opciones y programas pero
se verificó que no han sido debidamente consideradas
e impulsadas.
La Relatora nota además como
las políticas
de vivienda implementadas no han sido acompañadas hasta
la fecha por políticas de suelo apropiadas, lo que
en muchos casos resulta en la ubicación inadecuada de
los conjuntos poblacionales lejos de las oportunidades
de trabajo y empleo. En este contexto, la Sra. Rolnik
aplaude las iniciativas positivas de algunas municipalidades
para implementar políticas de manejo del suelo, y en
especial el proyecto
de ley de promoción de hábitat de la provincia de Buenos
Aires; iniciativas que disponen de herramientas
para garantizar una oferta de suelo urbanizado para
acoger vivienda adecuada, sean de promoción pública,
de tipo cooperativo o privada de interés social.
La Relatora nota también la
necesitad de una mejor articulación entre
las autoridades municipales, provinciales y nacionales
para mejorar la implementación y ejecución de políticas
y la falta de un sistema federal con clara atribución
de competencias, financiación e intervención y que
traduzca verdaderamente en su diseño, gestión e implementación
el derecho a una vivienda adecuada tal como está definido
en el derecho internacional. En este sentido, la
Relatora nota con preocupación la debilidad
del sistema de adjudicación dentro de los programas
de vivienda social. Cada provincia o municipalidad
puede definir sus criterios de adjudicación (hasta no
tener criterios) lo que abre la vía a prácticas discriminatorias,
en particular en relación con la población migrante
proveniente de otros países o de otras regiones del
país (como fuera ilustrado por ejemplo en la ley 1118/1999
de la ciudad de Ushuaia que define puntajes para la
atribución de programas de vivienda en función de la
vinculación al territorio y a la conducta cívica -esta
última definida en función de la ocupación de predios
fiscales en la ciudad). En este sentido, la Relatora subraya la modificación
de la ley 24. 464, que establece un cupo del 5% en cada
uno de los planes Fondo Nacional de Vivienda Social
para ser destinados a las personas con discapacidades,
y nota que este porcentaje tendría que ser adaptado
a los porcentajes reales de personas con discapacidades
presentes en las distintas ciudades y provincias. En
este contexto, la Relatora recomienda que a partir de los resultados
del censo realizado en 2010 y con la participación activa
de las municipalidades y las provincias, se realice
un mapeo de los distintos asentamientos y de la demanda
de vivienda generada por planes de inversión económica
y se diseñe un Plan Nacional de Suelo Urbano y Hábitat
Urbano y Rural, con una diversidad de programas y políticas
habitacionales y criterios claros de adjudicación.
Asentamientos
informales, ocupaciones de tierras y viviendas
Las
ocupaciones de tierras y viviendas han representado
en la historia reciente argentina la forma más común
de acceso al suelo y a la vivienda para los sectores
populares. Según varias fuentes, en los últimos años,
los asentamientos y ocupaciones se habrían además multiplicado
en distintas aéreas urbanas del país.
Particularmente
en el conurbano bonaerense, el
incremento de las ocupaciones de tierras se relaciona
estrechamente con el fin de la producción de loteos
populares, suelo que ahora preferentemente es usado
para desarrollos de barrios cerrados para sectores de
altos ingresos. Lo cual incrementa una ocupación
desigual y fragmentada del espacio urbano. La Relatora nota la gran ambigüedad con la cual las
autoridades han tratado el tema de las ocupaciones de
tierra y nota con preocupación cómo esta actitud haya
permitido que este tema se convirtiera en objeto de
disputas partidarias, acción de punteros políticos y ha vuelto a los habitantes de estos territorios
altamente vulnerables a la discrecionalidad caso
por caso con respecto a la posibilidad de permanencia,
consolidación o desalojo. En este contexto, la relatora
nota que hasta en los casos en los cuales la decisión
de radicación de la villa está dictada por una ley acompañada
por mecanismos institucionales de concertación, como
en el caso de la villa
31 y 31 bis de la ciudad de Buenos Aires,
se interponen los mismos obstáculos a nivel de implementación
y ejecución de los planes.
La Relatora ha podido además
constatar que a pesar de que la ocupación informal del
suelo ha sido la forma predominante de acceso a la vivienda
en los últimos años en el país, en varias regiones de
la Argentina se está produciendo
un fenómeno creciente de criminalización de los habitantes
que ocupan tierras o viviendas, los cuales vienen siendo
víctimas de una estigmatización especialmente en relación
con población inmigrante.
En
este contexto,
la Relatora recomienda que
sea establecido un marco general de reconocimiento de
derechos, así como de criterios claros de consolidación
de los asentamientos y que las autoridades competentes
promuevan la regularización integral (a través de un
proceso de urbanización y regularización administrativa
y dominial, plazos más breves de prescripción adquisitiva
del dominio para fines de vivienda social) integrando
definitivamente estos asentamientos en las ciudades
y pueblos, así como ofreciendo alternativas respetuosas
de los estándares internacionales en materia de derecho
a una vivienda adecuada para los habitantes de los asentamiento
que se decidiera no regularizar. Un caso paradigmático
en este sentido es la problemática del saneamiento de
la Cuenca Matanza Riachuelo. La relatora
nota las deficiencias en la política de relocalizaciones
que se están dando en el marco de este proceso en algunas
municipalidades: falta de participación de los afectados
y falta de información pública. Además la
relatora considera preocupante que esta política de
relocalización esté basada en una sentencia judicial
y no en una política integral de urbanización.
Situaciones
urgentes: desalojos
Durante
su visita, la
Relatora ha recibido numerosos testimonios
sobre desalojos que se estarían produciendo en distintas
provincias del país, en medio urbano así como rural.
Numerosas evidencias presentadas a la
Relatora sugieren que, en
muchos casos, los desalojos se estarían llevando a cabo
en violación de los estándares internacionales en
esta materia. Contrariamente a lo sugerido por el Comentario
General N° 7 del Comité de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales, en muchos casos los desalojos han sido
realizados sin que se estudiara en consulta con los
interesados todas las demás posibilidades para evitar
o, cuando menos, minimizar la necesidad de recurrir
a la fuerza. Muchos desalojos han sido realizados sin
una auténtica oportunidad de consultar a las personas
afectadas y sin garantizar su derecho de defensa. Muchos
desalojos han dado lugar a que los afectados se queden
sin vivienda y sean expuestos a violaciones de otros
derechos humanos, sin que el Estado adopte todas las
medidas necesarias para que se les facilite otra vivienda,
reasentamiento o acceso a tierras productivas. La
Relatora ha notado una proliferación
de causas penales por el delito de usurpación en las
cuales suelen requerirse desalojos, y como en muchas
ocasiones es el Gobierno mismo que impulsa estos procesos
judiciales. La Relatora expresa preocupación
frente a la constatación de que en los casos en los
que existe un procedimiento judicial, la legislación
procesal actualmente vigente facilita la ejecución de
desalojos, puesto que estos pueden requerirse como medida
cautelar, previo al dictado de la sentencia, violando
los estándares internacionales en materia de debido
proceso legal.
La Relatora Especial
expresa además particular preocupación frente a la excesiva utilización de la fuerza por agentes estatales y agentes
privados de seguridad empleados por el Estado durante
los desalojos. En este contexto, la
Relatora recibió información extremadamente
preocupante sobre lo
ocurrido en la ciudad de Buenos Aires en diciembre de
2010 en los hechos relativos al desalojo
de las personas que habían ocupado el Parque Indoamericano,
durante los cuales murieron presuntamente tres personas
a manos de agentes estatales.
La Relatora nota también con
honda preocupación la situación de la comunidad “La Primavera” (Provincia de
Formosa) integrada por miembros del pueblo originario
Qom. Durante enfrentamientos que se dieron en un contexto
de conflicto de tierra entre dicha comunidad y la
Provincia de Formosa, en noviembre
de 2010, un integrante de la comunidad La Primavera y un policía
perdieron la vida, la comunidad fue desalojada de sus
tierras ancestrales, y sus viviendas fueron quemadas
con todos sus bienes. La Relatora nota también con
gran preocupación la violencia utilizada por cooperativas
privadas empleadas por la municipalidad de Ushuaia en
la contención de asentamientos irregulares.
En
este contexto, la
Relatora recuerda que cuando
se considere un desalojo como justificado, el Estado
argentino tiene la obligación de llevarlo a cabo en
estricto cumplimiento de las disposiciones pertinentes
de las normas internacionales de derechos humanos
y respetando los principios generales de la razón y
la proporcionalidad. Además, tiene la obligación de
establecer recursos o procedimientos legales para los
afectados por las órdenes de desalojo, y velar por que
todas las personas afectadas tengan derecho a la debida
indemnización por los bienes personales o bienes raíces
de los cuales pudieran ser privados. La
Relatora expresa además preocupación
por lo que parece ser -con algunas excepciones- un desconocimiento
generalizado por parte de los magistrados argentinos
de los estándares internacionales en materia de desalojos,
haciendo caso omiso de gran parte de las garantías procesales
reflejadas en la observación general numero 7, del Comité
de Derechos Económicos, Sociales y culturales .
En
conclusión, la
Relatora considera que teniendo en
cuenta los avances normativos y de inversión en vivienda,
así como el crecimiento económico de los últimos años,
Argentina se encuentra en plena condición
de movilizar e implementar un pacto socio-territorial
para la implementación del derecho a la vivienda adecuada
para todos. La Relatora reitera su disponibilidad
para cooperar en este esfuerzo.
RR
La
aurora es arquitecta y urbanista; ejerce la docencia
universitaria en Brasil, su país natal, y actualmente
es Relatora Especial de las Naciones Unidas (Oficina
del Alto Comisionado para los Derechos Humanos) sobre
la vivienda adecuada como elemento integrante del derecho
a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho a la
no discriminación en este contexto.
Ver
el sitio
oficial de la Relatoría especial sobre la vivienda adecuada
como elemento integrante del derecho a un nivel de vida
adecuado y sobre el derecho a la no discriminación
en este contexto y el blog
de Raquel Rolnik.
Ver
en café
de las ciudades las entrevistas:
Número
1 | Entrevista
"La
misión del urbanismo es redistribuir riqueza y enfrentar
la exclusión" | El Estatuto de las Ciudades,
el Plan Director de San Pablo, y los nuevos instrumentos
del urbanismo brasileño. | Raquel Rolnik
|
Número
63 | Planes y Política de las ciudades
Normativa
urbanística y exclusión social |
Raquel Rolnik: "la regulación del uso del suelo en Latinoamérica
solo considera a los mercados de clases medias y altas"
| Marcelo Corti
Sobre
el proyecto de Ley de Promoción del Hábitat Popular
de la Provincia de Buenos Aires, ver la presentación,
el análisis
del proyecto y la reflexión
de Mario L. Tercco en el número 102 de
café
de las ciudades.
Sobre
las villas 31 y 31 bis:
Número
70 | Política de las ciudades (I)
La
urbanización del Barrio Carlos Mugica,
de Retiro | Un debate recurrente
y la opinión de Jorge Jáuregui | Marcelo Corti
Número 86 | Terquedades
Una mirada
arrabalera a Buenos Aires | Terquedad
2-13-31 | Mario L. Tercco
Número 89 | Política de las
ciudades (II)
La
Villa 31, entre el arraigo y el desalojo
| El nuevo libro de María Cristina Cravino (y por qué debería leerlo más de un político y política)
| Marcelo Corti
Número
96 | Economía de las ciudades
Mercado
Informal de Alquileres en las Villas 31 y 31bis (Barrio
Padre Carlos Mugica, de Retiro) | Y algunas conclusiones sobre calidad de vida y
políticas públicas | Kelly Olmos
Sobre
la Cuenca Matanza Riachuelo:
Número 88 | Planes de las
ciudades (II)
La
actualización del Plan Integral de Saneamiento para
la Cuenca Matanza Riachuelo |
Hacia la reversión
de una deuda ambiental y social | Grisela García Ortiz
Número 89 | Terquedades
Una mirada arrabalera a Buenos Aires | Terquedad
(optimista) del Riachuelo | Mario
L. Tercco.
Y
sobre las tomas de tierra en el Parque Indoamericano
y otras zonas del sur de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, ver la presentación
y los artículos de María
Cristina Cravino,
Raul
Fernández Wagner,
Marcelo
Corti
y Mario
L. Tercco
en el número 99 de café
de las ciudades.
