Breve
introducción a la Ciudad
La Ciudad de Buenos
Aires es el centro urbano más importante y dinámico
de la Argentina, concentrando gran parte de las actividades
económicas, políticas, sociales y culturales del país.
A su vez, históricamente ha detentado índices de desarrollo
económico y social significativamente mejores que los
del promedio nacional, y los últimos años no fueron
la excepción en este sentido: según datos del Ministerio
de Economía nacional, mientras que, en 2009, la pobreza
a nivel nacional representaba el 13,2% de la población,
en la Ciudad de Buenos Aires era menos de la mitad (6,1%).
A su vez, su Producto Bruto Geográfico (PBG) ha crecido
alrededor del 80% desde 2002 hasta la actualidad: en
ese período, el PBG pasó de 50,000 a 90,000 millones
de pesos aproximadamente (las cifras están medidas según
pesos constantes de 1993). Sin embargo, la
Ciudad aún tiene importantes desafíos que afrontar y
superar, particularmente en relación a los amplios sectores
de su población que hoy se encuentran segregados a nivel político, social,
económico y espacial.
En efecto, los altos
niveles de polarización social y económica que todavía
persisten y, aún más, se profundizan, ponen en evidencia
la dinámica excluyente que caracteriza a los mecanismos
que condicionan el acceso a habitar la Ciudad de Buenos
Aires. A su vez, el escaso nivel de intervención estatal
sobre estos mecanismos revela la ausencia de voluntad
política para lograr que la realidad económica privilegiada
de la Ciudad se traduzca en políticas públicas que apunten
a construir un espacio urbano más igualitario e inclusivo.
Por el contrario, se ha perpetuado un escenario de exclusión
urbana, caracterizado por amplias
zonas de la Ciudad abandonadas por el Estado, barrios
segregados y una marcada división entre el norte y el
sur, lo que supone la vulneración sistemática de
derechos fundamentales de su población.
El presente informe
se propone poner el foco en dos problemáticas en particular,
que consideramos interdependientes y particularmente
relevantes para la población más vulnerable de la Ciudad:
el acceso a la vivienda y el acceso a la movilidad.
En cada una de ellas, se realiza un diagnóstico general,
a modo de “estado de situación”, para luego observar
en particular los aspectos más relevantes de las políticas
implementadas por el Gobierno porteño, durante 2011.
Las fuentes de información constituyen tanto investigaciones
académicas como artículos periodísticos, los cuales
han sido relevados a través de un seguimiento sistemático
de la prensa a lo largo de todo el año.
La
primera parte del informe, dedicado al acceso a la vivienda,
aborda tres aspectos de la problemática que consideramos
fundamentales: las condiciones de acceso al mercado
inmobiliario y al suelo urbano; la implementación de
políticas y programas por parte del gobierno de la Ciudad
y, finalmente, los procesos de regularización de autoridades
en las villas de la Ciudad. En la segunda parte, el
eje movilidad es abordado mediante un análisis de las
políticas de gestión de los medios de transporte, un
repaso de los programas de ordenamiento de transito
desarrollados y una reflexión en torno a las políticas
de revisión de subsidios e implementación del sistema
de cobro de boletos electrónico.
1-
Habitar la Ciudad de Buenos Aires
a. Mercado
inmobiliario y acceso al suelo urbano
Las importantes desigualdades
socioeconómicas que caracterizan a la Ciudad de Buenos
Aires, reflejadas espacialmente en una marcada polarización
entre el sur y el norte de la Ciudad, han sido consolidadas
y profundizadas por una
explícita desregulación del mercado inmobiliario,
esto es, de los mecanismos por los cuales se accede
a habitar la Ciudad. Si bien han existido a lo largo
de la historia algunas excepciones, como el congelamiento
del precio de los alquileres en 1943, o las políticas
de subsidio al crédito durante el primer peronismo (OSZLAK,
2001), la
desregulación del mercado inmobiliario ha sido el denominador
común de la política habitacional porteña desde la última
dictadura hasta hoy, profundizándose durante la década
de los noventa.
El crecimiento económico
que ha vivido la Argentina desde 2003 se ha manifestado,
en el marco de la ausencia de políticas que regulen
la dinámica inmobiliaria, en un aumento sostenido de
los precios, tanto de los inmuebles como de los terrenos.
A su vez, gran parte del dinamismo que ha adquirido
la industria de la construcción se ha concentrado en
los barrios de poder adquisitivo medio y alto, aumentando
la cantidad de metros cuadrados ofrecidos para estos
sectores. A marzo de 2011, según datos
de la Dirección de Estadística de la Ciudad,
solo el 20% de
las nuevas viviendas se localizaba en las comunas del
sur (comunas 10, 9, 8, 7 y 4) , donde se concentra la población de menor ingreso. Este sesgo
se manifiesta en una alta proporción de viviendas desocupadas:
según el Censo 2010, existen
en la Ciudad de Buenos Aires 340.975 viviendas desocupadas,
esto es, casi el 24% del total. Esto se explica,
en gran parte, por la tendencia de los sectores de altos
ingresos a utilizar los bienes inmuebles como reserva
de valor. La localización de las viviendas confirma
esta explicación: al igual que la actividad de la construcción,
la mayoría de las viviendas desocupadas se concentra
en el corredor norte de la Ciudad, particularmente en
las comunas 1, 2, 3, 13 y 14. En contraposición, según
el Censo
Nacional 2010 la Comuna 8 (Villa Soldati,
Villa Riachuelo y Villa Lugano) es la comuna con menor
cantidad de viviendas vacantes.
En cuanto a los alquileres,
el precio promedio ha aumentado un 21,8% desde agosto
de 2010 a agosto de 2011 y el precio medio para un departamento
de 2 dormitorios, durante el último año, se ubicó en
los $3.940 aproximadamente. Es notoria la dispersión
que existe en este sentido: en 2011, mientras que en
Nueva Pompeya el precio promedio de los alquileres giró
en torno a los $1.179, en Puerto Madero alcanzó los
$6.125. A su vez, 2011 fue el primer año de implementación
de la Ley 3720, por la cual el Banco Ciudad otorga garantías
para alquilar (el banco Supervielle es el otro banco
que ya venía implementando un sistema similar de garantías
para inquilinos). La norma contempla el cumplimiento
de ciertos requisitos para adquirir el beneficio, entre
ellos, que el costo del alquiler no supere el 35% de
los ingresos mensuales del beneficiario, que las personas
que acceden al programa puedan demostrar sus ingresos
y que el inmueble alquilado no supere los 120 metros
cuadrados. No existen hasta el momento estudios ni estadísticas
sobre las condiciones e impacto de su implementación,
lo cual seguramente sería de sumo interés para evaluar
el acceso a la vivienda de los sectores medios.
El importante nivel
de actividad que ha adquirido en la última década el
sector de la construcción se ha traducido, en gran parte,
en una mejoría de las condiciones habitacionales para
un reducido sector de la población: más cantidad de
metros cuadrados para los porteños de mayor poder adquisitivo,
lo que supone una elevación del nivel socioeconómico
mínimo necesario para acceder a una vivienda en la ciudad.
Lejos de tratarse de un fenómeno reciente, esta tendencia
presenta antecedentes: mientras que en 1998 se necesitaban
65 sueldos básicos para comprar una vivienda de 60 metros cuadrados, hoy esa cifra trepa a 81 salarios
promedio (ver
diario La Nación, 21.10.11). De esta
manera, el crecimiento
económico de los últimos años se ha traducido paradójicamente
en una mayor dificultad para acceder a los bienes y
servicios de la Ciudad de Buenos Aires.
La dinámica excluyente
de los mecanismos formales de acceso a una vivienda
.ya sea a través de la compra o del alquiler-, cada
vez más restringida a sectores medio altos, y altos,
supone una agudización de los conflictos en torno a
la cuestión habitacional, que conduce a los sectores
excluidos a recurrir a alternativas informales de habitar
la ciudad. De esta manera, la Ciudad de Buenos Aires
ha vivido, en los últimos años, un proceso de incremento
de la población viviendo en situación de calle, de densificación
de villas y asentamientos, y de aumento de tomas de
terrenos vacantes y de ocupación de inmuebles: mientras
que en 2001 el porcentaje de vivienda deficitaria era
del 8,41%, en 2007 alcanzó el 11,6% (Defensoría del
Pueblo de la CABA, 2009). Frente a estos diferentes
procesos, la respuesta del Gobierno porteño ha sido parcial, ineficiente y represiva,
sin abordar la cuestión habitacional de forma estructural
e integral. El 2011 no ha sido la excepción en ese
sentido. A continuación
hacemos un breve repaso de algunos de los acontecimientos
que ocurrieron en 2011 en materia de ocupación de terrenos
e inmuebles, y desalojos.
En materia de desalojos,
el año comenzó con el conflicto de las viviendas sociales
del Bajo Flores, que fueron tomadas antes de ser adjudicadas
a los vecinos que serían trasladados desde los márgenes
del Riachuelo, destinatarios originales de las viviendas.
Luego de la intervención de la Corte Suprema, las viviendas
fueron desalojadas por la Policía Metropolitana, con
apoyo de la Policía Federal. Los ocupantes fueron trasladados
provisoriamente a paradores habitacionales, con la promesa
de futuros subsidios. A su vez, en el mes de junio,
la Policía Metropolitana, también con apoyo de la Federal,
ha desalojado alrededor de 240 personas del Asentamiento
La Veredita, del barrio Soldati. A cambio, las familias
han recibido un subsidio de 700 pesos por diez meses.
Un mes después, aproximadamente 80 familias, ex inquilinas
del asentamiento Fraga que ya no podían costear el alquiler,
tomaron los terrenos linderos a la estación Chacarita
del Ferrocarril Urquiza. El Juez Oyarbide ordenó cercar
el predio, como una estrategia de desgaste para desalojar
los terrenos ocupados. A pesar de la medida, los vecinos
resistieron la toma y el asentamiento se encuentra hoy
consolidado.
En cuanto a la ocupación
de inmuebles, durante el año se multiplicaron los desalojos
efectuados por la Policía Metropolitana. Particularmente,
a fin de año se hicieron públicas un conjunto de medidas
judiciales que buscaban desalojar inmuebles ocupados.
Es el caso por ejemplo del inmueble de Humberto Primo
al 1600, del cual fueron desalojadas de manera violenta
16 familias. En el marco de ese operativo fueron detenidas
7 personas que resistían la expulsión del edificio.
A su vez, también en el mes de diciembre, la Jueza Margarita
Braga ordenó el desalojo de un edificio ocupado, ubicado
en la Av. Boedo al 1900. La orden fue resistida por
las 26 familias ocupantes, que reclaman ser incluidas
en la operatoria prevista por la Ley 341, la cual facilita el acceso a un crédito hipotecario
para acceder a una vivienda a familias de bajos recursos.
Por otro lado, a modo de reflejo de las tensiones y
contrapuntos entre las iniciativas políticas que se
impulsan por los distintos poderes del Estado en torno
a la cuestión del acceso a la vivienda, destacamos la
aprobación en diciembre de 2011 de la ley que destina
el edificio ubicado en Gascón 123 a la construcción
de viviendas sociales. El inmueble es habitado hace
30 años por más de 40 familias, las cuales forman parte
de la Cooperativa Nuevo Horizonte y llegaron a ocupar
ese inmueble luego de que fuera expropiado durante el
Gobierno de Onganía para la construcción de la autovía
del Oeste. Las
expectativas puestas por la sanción de esta Ley volvieron
a ser desalentadas luego de que el Poder Ejecutivo de
la Ciudad vetara la norma, poniendo nuevamente en
riesgo de desalojo a las familias que habitan el inmueble.
Respecto de lo sucedido
luego de la toma del Indoamericano, ocurrida
en diciembre de 2010, en el mes de agosto la Cámara
de Apelaciones en lo Penal y Contravencional porteña
decidió reabrir la causa contra referentes de organizaciones
sociales que participaron de la ocupación, dando lugar
a la apelación que había realizado el Ministerio Público
de la Ciudad. En el mes de marzo la jueza María Cristina
Nazar había rechazado considerar la ocupación como “delito
de usurpación”, entendiendo que los acontecimientos
excedían el marco del derecho penal. Cabe señalar, en
contraposición, los escasos avances en la investigación
tanto en torno a la identificación de los responsables
de las tres personas asesinadas durante la toma como
en relación al plan integral de viviendas anunciado
durante los acontecimientos.
A pesar de los numerosos
desalojos ordenados, y de la reapertura de la causa,
el año mostró algunas novedades en el plano judicial:
en julio la Sala II en lo Contencioso Administrativo
y Tributario de la Ciudad dictó una
sentencia que refleja una visión antagónica a las previamente
descritas sobre la problemática habitacional, al sostener
que los paradores nocturnos no constituyen una solución
habitacional adecuada. Esto supone un giro en la
jurisprudencia vigente hasta el momento, que tendía
a amparar la fragilidad de las soluciones habitacionales
propuestas por el gobierno. A su vez, se destaca la convocatoria, por parte de la
Corte Suprema, a una audiencia pública por el caso de
una mujer y su hijo de seis años enfermo en situación
de calle. La decisión de la Corte Suprema jerarquiza
y pone en evidencia la magnitud de la problemática habitacional
en la Ciudad de Buenos Aires.
Con todos estos acontecimientos,
podemos afirmar que 2011 ha sido un año de continuidad
en las principales tendencias del mercado inmobiliario:
aumento general de precios de inmuebles y terrenos,
concentración de la actividad de la construcción en
las comunas de mayor poder adquisitivo, aumento de las
viviendas vacantes. Tampoco fue modificado el paradigma
dominante en el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial
ante situaciones de ocupación, producto de la exclusión
social. La represión de familias en situación de pobreza
y el abandono de estas personas ante su situación de
calle reflejan una
hipervaloración del derecho a la propiedad por sobre
los derechos sociales de un conjunto importante de la
población de la ciudad. Ante este escenario, sumado
a las débiles políticas de acceso a la vivienda que
describiremos a continuación, no debe sorprender la continuidad y profundización de los procesos de
acceso informal al suelo urbano.
b. Políticas
y programas implementados
El Instituto de Vivienda
de la Ciudad (IVC) es el organismo que históricamente
ha concentrado la competencia en materia de vivienda.
Entre los principales programas que cuenta este organismo
autárquico se encuentran el Programa de Reintegración,
Integración y Transformación de Villas (PRIT), el Programa
de Autogestión de la Vivienda (PAV), el Programa Vivienda
Porteña y de Vivienda Colectiva con Ahorro Previo. Entre
estos programas notamos importantes movimientos de partidas
presupuestarias entre los presupuestos sancionados por
Ley para el 2011 y los créditos vigentes. Siguiendo
al
informe del CEAPI, puede observarse que todos
los programas destinados a los sectores populares tuvieron
una reducción de entre el 26% (PAV) y el 55% (PRIT).
Por su parte, los programas de Vivienda Porteña y Vivienda
Colectiva con Ahorro Previo, tuvieron modificaciones
positivas de entre un 85% y un 110% respectivamente.
No obstante, encontramos
otra realidad respecto de la ejecución presupuestaria.
En términos generales encontramos una subejecución del 70% de los
créditos vigentes al cuarto cuatrimestre dentro
del IVC, el cual se distribuye entre todos los programas,
alcanzando picos de subejecución del 100% en el Programa
de Vivienda Porteña y de 84,8% en el Programa de Vivienda
Colectiva con Ahorro Previo. Por su parte, el PRIT tuvo
una subejecución de casi el 70% mientras que el PAV
rondó en casi un 62%.
Por otro lado, desde 2008, el Gobierno porteño ha distribuido
atribuciones del IVC a través de un Convenio Marco en
dos organismos más: la Unidad de Gestión de Intervención
Social (UGIS) y la Corporación Buenos Aires Sur S.E.
(CBASUR). Esta última, una Sociedad del Estado
creada en el 2000 para fomentar el desarrollo del sur
de la ciudad. En el 2008 se determinó que uno de sus
principales objetivos radicaría en abordar la problemática
de los asentamientos irregulares en la zona sur de la
ciudad. En ese marco, surge a fines de 2010 el PROSUR
Hábitat que tiene como líneas de acción la construcción
de infraestructura y equipamiento colectivo, el esponjamiento
y la construcción de nuevas viviendas en villas, atribuciones
que tradicionalmente habían recaído en el IVC. El propósito
de estas intervenciones responde a garantizar la seguridad
jurídica de las familias que residen en asentamientos
informales a través de su regularización dominial. Estas
atribuciones están circunscriptas a las villas de la
zona sur de la Ciudad de Buenos Aires por la Ley Nº
470/2000, lo que ha ocasionado que la Villa de Chacarita
y la Villa 31 queden fuera de su marco de intervención.
En términos presupuestarios,
entre las principales líneas de acción del GCBA en materia
de vivienda, en términos comparativos, la CBASUR ha
alcanzado los niveles más altos de ejecución, alcanzando
a casi un 82% al IV cuatrimestre de 2011. Por su parte,
la UGIS, hasta ahora dependiente del Ministerio de Desarrollo
Social, fue creada con la intención de resolver situaciones
puntuales de emergencia habitacional. Esta distribución
de los recursos refleja el paradigma actual en políticas habitacionales, que, lejos de mejorar
de forma permanente la situación estructural de villas
y asentamientos, decide concentrar sus recursos en resolver
urgencias puntuales del día a día. En aquello
que atañe a su presupuesto, encontramos que ha recibido
una reasignación de un 69% más de lo que fue sancionado
por la Ley de Presupuesto mientras que ha alcanzado
una subejecución de casi el 59% al cuarto cuatrimestre
de 2011.
Esta
descentralización de los organismos ejecutores de políticas
en temas de vivienda ha llevado a una fragmentación
de la acción estatal en pos de solucionar las situaciones
históricas de déficit habitacional. En ese sentido,
encontramos que se repite a grandes rasgos el escenario
planteado para 2010. Se trata de un clima de fragmentación
institucional, desarticulación de las políticas públicas
y subejecución presupuestaria. Esto parecería apuntar
a dos cuestiones: 1) una falta de capacidades institucionales para
alcanzar los objetivos de políticas planteadas por los
distintos organismos involucrados con el área de vivienda
o, más grave, 2) una falta de voluntad política por parte del
Ejecutivo porteño para saldar las deudas históricas
que el GCBA mantiene con sus ciudadanos más vulnerables.
No obstante, con la
creación de la Secretaría de Hábitat e Inclusión en
diciembre de 2011, a partir del Decreto Nº 660/2011
(B.O. 14/12/2011) bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo
Económico, el GCBA busca revertir esta situación de
desarticulación institucional. A casi un año del Indoamericano,
las repercusiones han llevado a la creación de una nueva
institución dentro de la temática de la vivienda con
el propósito de articular la política pública. En ese
marco, la flamante Secretaría de Hábitat e Inclusión
buscará articular a los organismos fuera de nivel de
la UGIS, el IVC y el COPIDIS y el PROSUR Hábitat, este
último dependiendo de CBASUR.
Esta nueva cristalización
institucional en materia de vivienda parecería buscar
generar mayor
dinamismo en materia de políticas públicas para saldar
las deudas que la Ciudad mantiene respecto a la vivienda.
A su vez, cabe remarcar el cambio de escenario político
que se ha generado en la Legislatura, en particular,
dentro de la Comisión de Vivienda. Desde el GCBA, se
afirma que el recambio del color político a manos del
PRO dentro de esta última comisión apuntaría a una articulación
directa con la Secretaría de Hábitat e Inclusión.
Si bien estamos asistiendo
a un cambio radical de contexto en materia de políticas
públicas, quizás esto no necesariamente implique una
progresividad en la gestión. Atendiendo al Proyecto
de Urbanización para la Villa 19, este puede estar marcando
un precedente frente a un cambio de estrategia que inaugurará
la Secretaría de Hábitat e Inclusión. Se estaría procediendo
a un esponjamiento para intervenir en pos de una regularización
dominial del terreno y garantizar la seguridad jurídica
de sus residentes. No obstante, estas intervenciones
no apuntan a terminar de consolidar las viviendas existentes
así como tampoco se propone una regularización parcelaria,
ni incluye canales de participación activa de la comunidad
en el diseño de políticas de inclusión plena a la ciudad.
Al fin y al cabo, este enfoque propone principalmente un paso
limitado a la formalidad, en la que solamente se reconoce
el derecho a la propiedad.
La efectividad de la
regularización dominial como vía de integración
social es un tema muy debatido en los ámbitos académicos.
Uno de los principales referentes en la temática, De
Soto (2000) , argumenta que los procesos de regularización dominial permiten
a las familias, por un lado, movilizar los recursos
invertidos en sus viviendas como capital y así participar
del sistema económico formal, principalmente a través
del acceso al crédito y alcanzar espirales de ascenso
social. Por otro lado, asegura que la seguridad de tenencia
que surge de los títulos de propiedad permite a las
familias poseer mayores garantías para invertir en el
mejoramiento de sus viviendas.
Más allá de estas premisas,
no hay estudios empíricos que demuestren tales efectos
producto de la escrituración. En el estudio cuantitativo
realizado por Galiani y Schargrodsky (2010) no
se encuentran relaciones entre la escrituración de la
vivienda y la obtención de créditos. No obstante, la
seguridad de tenencia que podría llevar a las familias
a invertir en el mejoramiento de sus hogares puede arribar
a partir de instancias distintas al mero título de propiedad,
como algunos estudios de tipo cualitativo afirman (Ostuni,
F. y Van-Gelder J., 2008). Por otro lado, a pesar que la resolución del problema de
la informalidad es de suma importancia en aquello que
refiere al derecho a la ciudad, esto último no se reduce
meramente a garantizar el derecho a la propiedad.
La problemática que se presenta en el escenario que
se avecina con las nuevas cristalizaciones institucionales
y las modificaciones en la Comisión de Vivienda de la
Legislatura exceden estas cuestiones. Si bien existen
instancias que permiten otorgar seguridad en la tenencia
en la CABA - que se remontan a la O.M. 39.753/1984 que
daba cuenta de los primeros resortes legislativos en
materia de radicación de villas, pasando por la ley
148/1998 y las múltiples intervenciones judiciales-,
la problemática que aquí se presenta es otra. Al fin
y al cabo, para garantizar no solo el derecho a la propiedad
o a la vivienda y avanzar en garantías de acceso igualitario
a la Ciudad, el Gobierno local debería promover un conjunto
de recursos a través de líneas de crédito, construcción
de nuevas viviendas, equipamiento colectivo y servicios
urbanos para reducir las distorsiones que el mercado
inmobiliario se encuentra produciendo y para mejorar
la calidad de vida de sus ciudadanos más vulnerables.
c.
Regularización de autoridades en las villas de la Ciudad
La relación entre las
autoridades de la Ciudad de Buenos Aires y los referentes
y organizaciones villeras a lo largo de la historia,
lejos de mantener un formato único, atravesó distintas
etapas institucionales y políticas. Como analiza Clarisa
Martínez en su estudio sobre las políticas de radicación
de villas en la ciudad desde el retorno de la democracia,
las variaciones
en las estrategias estatales sobre las políticas de
urbanización estuvieron acompañadas por distintos arreglos
institucionales que habilitaron espacios formales de
diálogo con los referentes populares (MARTÍNEZ,
2004, disponible
en Mundo Urbano.
A grandes rasgos, en la década del ’80 se intentó conformar
mesas de trabajo y se fomentó la organización de comisiones
locales, con un reconocimiento débil de las organizaciones
que existían en los barrios y una participación más
bien pobre. En la década del ’90 se abrió un nuevo espacio
formal de diálogo con las organizaciones villeras, que
coincidió con la consolidación del Movimiento de Villas
y Barrios Carenciados de la Capital Federal. En consonancia
con la impronta de las políticas aplicadas en este período,
se creó un consejo de enlace y diálogo con las villas
que funcionó más bien como un mecanismo de captación
de dirigentes villeros que terminó desmembrando las
organizaciones y deslegitimando a sus representantes.
Luego, con la aprobación de la Constitución de la Ciudad
y normativas vinculadas con derecho a la vivienda y
la participación, se sostuvieron algunos espacios institucionales
pero con un nivel de participación relativo y escasa
representatividad. En 1998 con
la sanción de la Ley 148 se reconoció la necesidad de
contar con el involucramiento de referentes de cada
villa en los planes de urbanización (ver Ley 148,
Artículo 4, Inciso C). En particular, esta legislación
estableció que estos referentes fueran electos a través
de comicios regulares, lo cual introdujo una novedad
en la lógica de construcción política en villas, ya
que la definición de las elecciones dejaría de depender
de la voluntad política de los referentes barriales
para convocarlas.
Desde 2006 la justicia
de la Ciudad de Buenos Aires intervino las villas para
dar cumplimiento con lo previsto en la Ley 148 sobre
la elección de autoridades barriales. Los primeros barrios
en ser intervenidos fueron la Villa 20, Piletones y
la 21-24, que protagonizaron las primeras elecciones
tras un proceso de regularización a cargo del Poder
Judicial entre 2006 y 2008. Luego, en octubre de 2008
comenzó una nueva causa a cargo del Juez Gallardo, que
dio lugar a todas las otras intervenciones, que buscan
democratizar 17 villas de la Ciudad. Durante
2011 se llevaron adelante un número significativo de
comicios, lo cual terminó de consolidar el funcionamiento
de este mecanismo. Durante los períodos de intervención
se garantizaron las condiciones para el desarrollo de
los mecanismos formales de democratización de las villas
que establecieran autoridades legítimas para mediar
en los planes de urbanización y otras obras que el Gobierno
de la Ciudad pudiera desarrollar en los barrios. Aun
si el trabajo del Juzgado a cargo de todas las causas
vinculadas con las villas de la Ciudad significó un
avance importante para garantizar el acceso a la justicia,
en junio de 2011 hubo un intento del Tribunal Superior
de Justicia para descentralizar las causas, lo cual
fue rechazado por un amplio arco de organizaciones sociales
y políticas (ver Carta
de repudio).
Las intervenciones
en villas consistieron en la designación temporaria
de una autoridad y un equipo de trabajo interdisciplinario
que quedaron a cargo de la representación del barrio
ante los organismos de la ciudad y, principalmente,
oficiaron de mediadores entre las diversas organizaciones
villeras y referentes barriales para elegir un sistema
de representación y preparar los comicios de cada una
de las villas. En este sentido, cada proceso de intervención
concluyó con la determinación de distintas instituciones
políticas y electorales: sistema de elección uninominal
con junta vecinal rotativa (villa 31); listas cerradas
para la junta vecinal más un cuerpo de delegados por
manzana (Fátima y Piletones); listas cerradas pero con
sistema de lemas (villa 20); cuerpo de delegados proporcional
por manzana que conforman una junta vecinal con 27 representantes
(Playón de Chacarita).
El desarrollo de las
intervenciones y de los comicios en ninguno de los casos
fue posible de programar con exactitud. Estos procesos
contaron con varias postergaciones de fechas de las
elecciones, impugnaciones de patrones, revisiones de
reglamentos e, incluso, hubo algunos casos de violencia
política, como el incendio provocado al tráiler de la
intervención en diciembre de 2010 en Villa 3 Barrio
Fátima. Aun así, este año se destaca por haberse desarrollado
con normalidad las elecciones de Villa Fátima (marzo),
Villa 20 (junio), Piletones (agosto), Playón de Chacarita
(noviembre) y Ramón Carrillo I y II (diciembre). En
este último caso las elecciones se desarrollaron bajo la gestión
del Instituto de la Vivienda de la Ciudad, sin intervención
judicial. La participación en las elecciones barriales
osciló entre el 40 y 50%, lo cual es auspicioso, teniendo
en cuenta los escasos recursos y tiempo disponible para
difundir las características de los comicios y las propuestas
de los y las candidatas. Respecto de los resultados
de estas elecciones en Barrio Fátima y en Villa 20,
resultaron ganadoras listas electorales compuestas por
referentes sociales con trabajo comunitario que integran
distintas organizaciones sociales y políticas. En el
primer caso, con un 53%, ganó la lista integrada por
representantes de tres organizaciones más bien vinculadas
al kirchnerismo (La Cámpora, La Corriente Política 17
de Agosto y Construyendo Sueños). En Villa 20 el Frente
Unidos Por el Cambio, integrado por el Movimiento Barrios
de pie, la Corriente Clasista y Combativa y el Frente
Darío Santillán se impusieron al tradicional dirigente
barrial Chancalay con un 27% de los votos. Es preocupante
el caso de Los Piletones, donde la dirigente Mónica
Ruejas obtuvo la mayoría simple de los votos y fue por
lo tanto electa legítimamente como presidenta del barrio,
lo cual fue desconocido por las autoridades del IVC
al negarle la posibilidad de administrar los bienes
comunitarios. Quedan todavía intervenidas y en proceso
de organización de sus comicios las villas Rodrigo Bueno
y 1-11-14. Asimismo, la villa 21-24 cuenta con autoridades
con mandato vencido, por lo que deberá convocarse a
elecciones nuevamente.
La política de las
organizaciones en las villas, así como las acciones
que son desarrolladas por parte del Estado en relación
con la política en las villas no son procesos uniformes
ni necesariamente constantes. En este período de regularización
de autoridades, es fundamental sostener el impulso del
poder judicial para garantizar el buen desarrollo de
las elecciones y la periodicidad fijada por las normas
vigentes. En adelante será definitorio observar cómo
se consolida esta institucionalidad y de qué manera
se termina de articular con el poder ejecutivo local
el reconocimiento de las autoridades villeras. Asimismo,
es fundamental
inscribir esta representatividad en un diálogo con la
puesta en funcionamiento de las autoridades comunales.
Al fin y al cabo, el 2011 resultó un año histórico para
el proceso de descentralización de la Ciudad, al desarrollarse
también las primeras elecciones de comuneros/as. De
estos intercambios institucionales e inserción de las
autoridades villeras en estos debates políticos dependerá
la posibilidad de sostener este proceso de legalidad
y legitimidad de sus elecciones de autoridades y, asimismo,
el reconocimiento de trabajar las problemáticas de urbanización
de las villas con una participación protagonista de
los referentes populares.
2-
Las políticas de movilidad en la Ciudad
a.
Gestión
de los medios de transporte
La
gestión del transporte en la Ciudad de Buenos Aires
está marcada por una superposición de autoridades:
el gobierno nacional tiene autoridad sobre el transporte
que conecta la CABA y el conurbano, incluyendo la mayoría
de las líneas de colectivos y los trenes urbanos; mientras
que el gobierno porteño controla el trazado urbano (incluyendo
el andar a pie y bicicleta), los colectivos que operan
únicamente dentro de la ciudad y, ahora, los subtes.
Esta fragmentación, ampliamente discutida (Oniszczuk,
2011; Gutiérrez & Rearte, 2006),
aparece como eje estructural en el análisis de políticas
del sector. El reciente traspaso del subte del ámbito
nacional al porteño marca un paso importante en las
responsabilidades asumidas por el gobierno local en
los servicios públicos que operan en su territorio.
Sin embargo, considerando el alcance real de la ciudad,
que desborda los límites políticos de la CABA, este
caso es una anomalía: la gestión del transporte en la
región metropolitana necesariamente tendrá que involucrar
la articulación de varias instancias de gobierno.
Con respecto a la construcción
y ampliación de la red de subterráneos, durante el 2011
se encontraron los mayores avances en la planificación
y extensión de las líneas H y E. Para la nueva línea
de subtes que se estrenó recién en 2010 y es la primera
en unir el norte y sur de la Ciudad, se licitaron la
construcción de seis nuevas estaciones: Córdoba, Santa
Fe, Las Heras y Plaza Francia, rumbo al Norte de la
Ciudad y Pompeya y Sáenz, hacia la zona Sur. Esta obra,
que unirá Pompeya con Recoleta, se financiará con un
bono y recursos propios. Detrás de esta licitación,
compitieron dos de los grupos económicos más grandes
de la Argentina, las empresas Techint y Roggio. Finalmente,
la obra fue adjudicada al grupo Techint por US$ 400
millones. Por otro lado, en 2011 avanzó la obra de extensión
de la línea E, a cargo del gobierno nacional, que unirá
Retiro con Plaza de Mayo por debajo de la avenida Alem.
La extensión de esta línea implicará la conexión con
los ferrocarriles que salen de Retiro, y con las líneas
B debajo del Correo Central y con la D y A en la Plaza
de Mayo. En 2012 se inaugurarán tres estaciones: Correo
Central, Catalinas (situada entre la avenida Córdoba
y la calle Paraguay) y Retiro. La inversión en las tareas
de prolongación será de $337 millones y el plazo de
ejecución es de alrededor de tres años desde el comienzo
de la construcción.
Si
bien estas obras y proyectos planificados significan
un avance en la proyección de la red, aun persisten
serias dificultades de gestión para ampliarla a gran
escala. En marzo de 2011 el jefe de gobierno porteño
anunció un acuerdo con China para la construcción “llave
en mano” de la línea G de subtes por unos 1500 millones
de dólares, la cual iría desde Retiro hasta Villa del
Parque (por debajo de las avenidas Córdoba y Estado
de Israel). El acuerdo fue rubricado por Néstor Grindetti,
Ministro de Hacienda de la Ciudad, en mayo. Sin embargo, en noviembre el gobierno porteño decidió no seguir adelante
con el acuerdo anunciado.
Asimismo, a principios
de 2011, desde el gobierno porteño informaron que para
fines de este año estarían inauguradas cuatro nuevas
estaciones: dos de la línea A (San José de Flores y
San Pedrito) y dos de la B (Juan Manuel de Rosas y Echeverría).
Si bien estas obras concluyeron prácticamente en su
totalidad, ninguna de estas estaciones ha sido inaugurada
en el transcurso del año. En este sentido, el ex director
de SBASE Carlos Holubica, sostiene que tres estaciones
inauguradas en el período 2008-2010 (Puan, Carabobo,
Corrientes), 2,3 kilómetros de subte construidos y 453
millones de dólares invertidos, son el resumen numérico
de lo ejecutado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires en la gestión de Mauricio Macri. Y, si bien es
cierto que es el Poder Ejecutivo que más invirtió en
dinero, Holubica sostiene que la gestión macrista en
la comparación de los kilómetros construidos con el
dinero invertido "no es eficiente" (ver Noticias
Urbanas, 28.07.11). Las gestiones anteriores
de Aníbal Ibarra y Jorge Telerman inauguraron, en el
período 2000-2007, siete estaciones de subte (Tronador,
Los Incas, Caseros, Inclán, Humberto I, Venezuela, Once),
construyendo 6,4 kilómetros de subte con una inversión
total de 294 millones de dólares. En línea con esta
situación en la que resulta muy difícil mejorar el servicio
a través de su expansión, el mismo presidente de SBASE,
Juan Pablo Piccardo señaló que “más allá de la expansión territorial, el gran desafío es mejorar las actuales
frecuencias. La tecnología instalada permitiría bajar
de 3,5 minutos a 2 minutos la frecuencia en las líneas
B, C y D, las más congestionadas” (ver Clarín,
7.8.2011).
El
proceso de negociación de traspaso de subtes a la Ciudad
culminó en los últimos días del año, haciendo caso a
una demanda postergada. Si bien las negociaciones
comenzaron a fines de octubre, se confirmó el último
fin de semana del año que la Ciudad asumiría la gestión
de los subtes a partir del primer día de enero. El acuerdo
comprende la transferencia por parte del gobierno nacional
de 360 millones de pesos a la Ciudad en concepto de
subsidios. Esta cifra corresponde a casi el 60% de los
subsidios que recibió la red en 2011. Además se acordó
que la Nación continuará con las inversiones y las obras
pendientes. Al anunciar el acuerdo entre las partes
no fue definido si la Ciudad aportaría el restante de
los fondos o si los cubriría con un propuesto aumento
de 127% del costo del boleto. Finalmente, el gobierno
porteño inmediatamente propuso una suba de la tarifa
a $2.50, a lo que se enfrentaron asociaciones de consumidores
y legisladores de la oposición. Los recursos de amparo
no fueron aceptados por la justicia porteña, más allá
de violación a la ley que regula los servicios públicos
de la Ciudad (210 de 1999) que establece que la suba
de las tarifas debe ser consensuada mediante audiencia
pública.
El traspaso de la red
representa una ventana de oportunidad para debatir el modelo de gestión
del transporte subterráneo, que tenga la calidad del
servicio como tema principal y la comodidad de los usuarios
como objetivo fundamental (ver La
Scalabrini, 2011). En este sentido, será
importante definir cuál será el rol de Subterráneos
de Buenos Aires Sociedad del Estado (SBASE) -la empresa
estatal que administró la red de subterráneos hasta
su concesión en 1991- y que actualmente está a cargo
del diseño, control y ejecución de las obras de expansión
y la administración de las siete estaciones de la línea
H.
Asimismo, la discusión
sobre la gestión de la red de subterráneos puso en el
centro de la agenda el debate en torno a los subsidios
que mantenían congelada la tarifa desde la devaluación
en 2002. Un estudio de campo realizado por la
Secretaría de Transporte de la Nación, a través de la
Investigación de Transporte Urbano Público de Buenos
Aires (Intrupuba), arrojó que el 88,3 % de los pasajeros
que utilizan el subte pertenece a un nivel socioeconómico
medio o medio alto (ver INTRUPUBA,
2008). Este dato es corroborado desde la
Fundación Pensar, ligada con el oficialismo porteño,
que en mayo publicó un estudio que señala que el 89%
de los usuarios de subte podrían pagar la tarifa plena
(ver enelsubte.com,
25.05.11).
Sin embargo, expertos marcan que la triplicación de
la tarifa sí podría impactar significativamente un 15
% de los pasajeros de subte. Cabe destacar que
el subterráneo no es utilizado únicamente por los residentes de la Ciudad:
se estima que no menos del 50% de los usuarios residen
en el conurbano bonaerense, quienes combinan su uso
con el ferrocarril y colectivo, pagando varios
boletos por viaje.
Paralelamente a estas
discusiones que se originaron por la cuestión del traspaso
del subte, luego de 10 años de subsidios a las empresas
concesionarias de la gestión e inversión ferroviaria,
el gobierno nacional ha manifestado rever esa política,
haciendo foco en la necesidad de subsidiar la oferta.
Este desafío podría significar a futuro la renegociación
de ciertos contratos. Para ello, el Poder Ejecutivo
Nacional sancionó en el decreto 752/2008 la creación
de la Administración de Infraestructura Ferroviaria
(ADIF) –cuyo objetivo es la administración de la infraestructura
ferroviaria y la explotación de los bienes de titularidad
del Estado que forman parte de la infraestructura ferroviaria-
y la Operadora Ferroviaria del Estado (SOFSE) –que tiene
a su cargo la operación de los servicios de transporte
ferroviario, de carga y pasajeros, que le sean asignados.
Ante la existencia de este marco institucional, deberá evaluarse la gestión de los trenes metropolitanos por las diversas
empresas concesionarias. Sobre este punto, Pérez
(2010) plantea que los concesionarios privados de los
servicios de trenes metropolitano comienzan a incurrir
en incumplimientos contractuales desde el momento en
que se hacen cargo de las concesiones y no cuando el
Estado deja de pagar los subsidios (producto de la crisis
económica y política de 2001 y 2002), lo que hace pensar
que más que un
problema de ingreso de capitales se trata de un problema
de falta de control de la acción de los privados.
Por otro lado, la administración
de las concesiones ferroviarias atravesó múltiples focos
de tensión con los usuarios. En este sentido, Pérez
(2010) plantea que los incidentes en Haedo (2006), Constitución
(2007) y Castelar (2008), podrían ser explicados por
la ausencia de canales efectivos para el procesamiento
de demandas de usuarios de los servicios, quienes encontrarían
en el desborde una vía de expresión eficiente para desencadenar
cambios que resultan favorables a sus intereses. Sin
embargo, a la luz de los acontecimientos ocurridos en
el mes de mayo de 2011, cuando cuatro personas fueron
detenidas y catorce vagones terminaron incendiados luego
de que distintos grupos de personas atacaran los trenes
en cuatro puntos distintos de la línea Sarmiento, nos
preguntamos si efectivamente es válido afirmar que los
desbordes ocurridos pueden ser leídos cómo una acción
racional y premeditada de usuarios que buscan defender
sus intereses. La participación en las políticas de
transporte, probablemente, deba ser incentivada no solo
como un insumo de control, sino que además como una
vía de propuestas para mejorar la accesibilidad a los
servicios (ver Argentina.ar,
25.08.11).
En relación con el
transporte automotor, cabe destacar que en
el mes de agosto se creó un plan para la renovación
de casi diez mil micros que recorren el área urbana
y suburbana de la Región Metropolitana de Buenos Aires,
el cual consiste en la apertura de una línea de crédito
del Banco Nación con tasa subsidiada del 9% final y
está destinado a que las empresas de transporte público
de pasajeros renueven su flota. El programa comprende
a 9.700 micros de las líneas de colectivos que tienen
cabecera en la Ciudad Autónoma, circulan por los más
de 18 distritos del Conurbano y brindan servicios a
4,4 millones de pasajeros por día. La medida permitiría
bajar el promedio de antigüedad de los colectivos urbanos
a 5 años – actualmente un 25% de la flota tiene más
de 10 años de antigüedad – y generaría 5.000 puestos
de trabajo que se sumarán a los 15 mil que ya tiene
el sector. En rigor, esta medida aplica a las líneas
de jurisdicción nacional, que representan el 58,9% de
los viajes en colectivo del área metropolitana según
datos de la encuesta de Intrupuba de la Secretaría de
Transporte de la Nación. Según el último informe publicado
por la Cooperación Andina de Fomento (CAF), la antigüedad
promedio de la flota de autobús de Buenos Aires es de
10,3 años. Comparada con el resto de la región, Buenos
Aires se ubica antes que Lima (20), Caracas (16), Bogotá
(12,8) y Montevideo (12,3); y después de Río de Janeiro
(6), Santiago (5), Sao Pablo (5) y Porto Alegre (4,8).
b. El
tránsito y la movilidad saludable
Durante el 2011 se continuaron las políticas de revisión de sentido de las avenidas y
ordenamiento de la circulación del transporte automotor.
Se extendió el horario de doble mano en avenida Libertador,
entre Pueyrredón y Sarmiento: el contracarril sentido
norte es de 15 a 22 hs. Así, se buscó descongestionar
la cantidad de autos en Figueroa Alcorta. Por otro lado,
se amplió la doble mano en la avenida Santa Fe hasta
Libertad. Como consecuencia, seis líneas de colectivo
cambiaron su recorrido. Asimismo, el gobierno porteño
avanzó con las obras de ampliación de la avenida Santa
Fe, en su intersección con la avenida Bullrich, con
el fin de eliminar el estrechamiento vial que se produce
en ese punto neurálgico de Palermo. De este modo, el
histórico puente ferroviario que cruza la avenida luce
remozado: se colocó el nuevo tramo de vías; se quitó
parte del terraplén que sostenía la vieja estructura
y se abrieron nuevos carriles al tránsito sobre Santa
Fe. La obra costó alrededor de 24 millones de pesos
y permitió que se sumaran cuatro carriles, en total,
a los seis ya existentes. De esta forma, actualmente
la circulación dispone de cinco carriles de ida y cinco
de vuelta.
En mayo se inauguró
el Metrobus de la calle Juan B. Justo, que une Liniers
con Palermo. El Metrobus consta de dos líneas de colectivos
articulados (34 y 166) que circulan por carriles exclusivos.
Por estos carriles también circulan otras líneas que
cuentan con unidades simples (53, 99, 109, 110 y 172).
Desde diversos sectores se ha criticado que la
calle Juan B. Justo es una arteria de tránsito pesado,
y que los carriles del Metrobus dejaron sólo dos carriles
libres para este tipo de tránsito que deberá buscar
vías alternativas. Si bien este sistema lleva un año de implementación, aún queda por revisar
la invasión de los carriles exclusivos por parte de
automóviles particulares; las frecuencias de las unidades;
y, fundamentalmente, la articulación con otros modos
de transporte: subte, tren y bicicletas (La
Nación, 30.08.11). Por otro lado,
el gobierno porteño anunció que para 2012 se avanzará con un nuevo Metrobus que circulará por la avenida 9 de Julio
y unirá la terminal de Retiro con la de Constitución.
Este proyecto se realizará en reemplazo de la construcción
de la autopista subterránea, que no se llevará a cabo.
Asimismo, para el 2013 se planea un nuevo ramal para
la zona sur de la ciudad que conectaría Barracas y Parque
Patricios con Villa Soldati y Lugano, comenzando desde
Constitución. En este sentido, hay que tener en cuenta,
como plantea Gutiérrez (2010), que las políticas basadas en sistemas troncoalimentados e integración tarifaria,
tienden a hacer más eficiente lo mismo: un transporte
metropolitano de baja cobertura territorial, orientado
a grandes densidades de población organizadas en torno
a los ejes troncales, de mayor valor del suelo y nivel
socioeconómico.
Cabe destacar que en
agosto del 2011, 11 personas fallecieron y 200 fueron
heridas cuando un colectivo de la línea 92 fue arrollado
por un tren luego de cruzar las vías de la calle Artigas
en el barrio de Flores, con la barrera baja. A raíz
de esta tragedia, la Legislatura porteña agregó la infracción
de cruzar con la barrera baja como causal para retener
preventivamente la licencia de conducir. Asimismo, en
noviembre, la Legislatura aprobó una ley que sanciona
con una falta grave al conductor que pase con barreras
bajas por un cruce ferroviario y le quita diez puntos
en el scoring. Entre 2008 y 2010 el total de siniestros
por accidentes de tránsito se redujo un 3,44% y de acuerdo
con la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV) la
cifra de víctimas en la Ciudad es de 10.154 (según información
publicada en ANSV,
2012). Aun si resta continuar disminuyendo
los accidentes fatales, cabe destacar que la CABA tiene
la tasa más baja de víctimas mortales por accidentes
de tránsito del país, que se calculó para el 2010 de
3,34 por cada 100.000 habitantes.
La Agencia Nacional
de Seguridad Vial (ANSV) y el gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires implementaron un sistema de fotomultas
por alta velocidad en la avenida General Paz para penalizar
el exceso de velocidad. Esto se desprende de la cantidad
de accidentes que experimentó la vía perimetral de Capital.
En este sentido, el control sobre la velocidad de la
avenida será realizado en conjunto entre ambos gobiernos
que actualmente miden la velocidad en toda la trama.
Además de esta medida de recaudación por infracción,
el gobierno de la Ciudad aplicó dos aumentos para los
peajes de las autopistas porteñas. De este modo, la
suba en 2011 fue del 35%, porcentaje mayor al índice
de inflación oficial y alternativa. En el mes de diciembre
se informó que el proyecto de construcción de una autopista
subterránea para tránsito liviano, que uniría las autopistas
Illia y 25 de Mayo, no se llevará a cabo. El objetivo
de su construcción se orientaba a descomprimir el tránsito
en la superficie y liberar la 9 de Julio para el transporte
público.
Finalmente, a un año
de la inauguración del programa Bicicletas de Buenos
Aires, el principal programa de movilidad saludable
que está siendo implementado, el servicio de bicing
tienen 38.300 usuarios inscriptos, quienes han llevado
a cabo 390 mil viajes. Hay un promedio de 3.500 viajes
por día. El programa de “alquiler” gratuito de bicicletas
tiene como objetivo promover el uso de ese medio de
transporte y permitir llegar a puntos neurálgicos de
la Ciudad. Si
bien se critica el corto alcance de los 70 km de la
red de ciclovías, es un primer paso para hacer más segura
y práctica una alternativa de movilidad urbana.
Según una encuesta
de la Subsecretaría de Transporte del gobierno porteño,
sólo el 8,4% de los viajes se realizan con fines recreativos.
El 54% son por razones laborales y el 12%, por motivos
de estudio (Clarín,
16.10.11). A futuro se espera que se amplíe
la red de bicing, que hoy cuenta con 21 paradas, que
se ubican en su mayoría en el norte de la ciudad o en
la zona turística del Sur (San Telmo) (información disponible
en Mejor
en Bici). De la misma forma, expertos señalan
que la red de
ciclovías no está pensada como conector entre diferentes
modos de transporte. En particular se nota la falta
de una solución para las avenidas importantes, dejando
así de lado la posibilidad de conectar diferentes zonas
de la ciudad. En este sentido, la política parecería
estar direccionada a habitantes del corredor norte o
fines turísticos, ignorando la población de otros sectores
que ya utilizan la bicicleta como forma de transporte.
También faltan medidas que permitirían mayor conectividad
entre la bicicleta y otros modos de transporte, como
por ejemplo guarderías en estaciones de subte (ver Página
12, 02.01.11; Debate,
04.11.12).
c. Subsidios,
SUBE y el camino hacia el derecho a la movilidad
La
política de subsidios al transporte, que afecta a todo
el sistema de la ciudad -y su eventual continuación
para ciertos sectores- no es sólo un incentivo al trabajo,
sino además una garantía de acceso a otros derechos.
Mientras que en el 2010 los subsidios al transporte
público fueron de $10.000 millones, durante el 2011
totalizaron unos $18.000 millones. Los subsidios destinados
a los colectivos urbanos superaron los $1.100 millones
mensuales. La mayor parte, de ese dinero ($870 millones),
se dirige a líneas de corta y media distancia de la
Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) como compensaciones
tarifarias y reconocimiento de mayores gastos de operación,
salarios y combustibles. De esta manera, cada uno de
los colectivos que circulan por la Capital Federal y
el Gran Buenos Aires, recibe un subsidio mensual de
$54.375. A su vez, los subsidios destinados a las líneas
del interior ascienden a $235 millones mensuales, que
corresponden en promedio a unos $14.600 por cada vehículo
en circulación. En el caso de los trenes urbanos y los
subtes, los subsidios tarifarios ascienden, en promedio,
a $500 millones mensuales que reciben las operadoras
privadas para cubrir los mayores costos de explotación
que no pueden trasladar a los boletos. Luego
de años de congelamiento de tarifas y subsidio del Estado,
es necesario repensar el sistema de transporte que actualmente
descansa en las reformas implementadas, principalmente,
en la década del noventa. Este esquema, como señala
Gutiérrez (2010),
ha significado un aumento sostenido de las
tarifas en dólares: “Los ingresos en $/km crecen un 130%
y $/veh un 153% entre 1992 y 2008 (CNRT, 2010). En líneas
generales, se describe una performance de negocio que
pasa de obtener menos ingresos transportando más pasajeros,
a más ingreso transportando menos.”
Según
anunció el gobierno nacional, durante 2012 se empezará
a redirigir los subsidios al transporte desde las empresas
hacia los pasajeros. El objetivo de esta medida es que
el sistema discrimine automáticamente entre los usuarios
y les cobre una tarifa menor a los de más bajos recursos.
El Gobierno, según precisó, acreditará luego la diferencia
a cada línea de colectivo o a las concesionarias de
trenes y subtes. Entre otras razones, la medida apunta
a la eficiencia del sistema de subsidios. Actualmente
los subsidios se otorgan en base a declaraciones juradas
de las empresas de transporte, mientras que el sistema
electrónico permitiría un control más estricto de la
cantidad de pasajeros utilizando el servicio (ver BAE,
24.11.11). Teniendo
en cuenta estas cuestiones, es inevitable pensar que
si bien la discusión sobre la actualización de tarifas resulta
inevitable, no habrá que perder de vista el objetivo
de los últimos diez años: garantizar que toda la ciudadanía
pueda acceder a la ciudad. En este sentido, se
espera que en un futuro se revierta la perspectiva que
fue aplicada para la actualización de la tarifa de subtes
en la Ciudad y que se busque un subsidio direfenciado
según nivel de ingresos, incorporando un análisis de
la estructura de costos que plantean las empresas concesionarias
de los servicios.
En
esta línea, el sistema de boleto único (SUBE) apunta
al cambio de
paradigma que se busca implementar en la gestión
del transporte. De la práctica tradicional basada en programar la infraestructura y servicios
incidiendo sólo en la oferta, se propone pensar desde
la gestión en la demanda y la consecución de determinados
objetivos de carácter social y ambiental. En este
contexto se inscribe el debate en torno al derecho a
la movilidad, que atraviesa al transporte desde la perspectiva
de las personas, que ven en su garantía la posibilidad
de acceso a otros derechos como la salud, educación,
esparcimiento, participación política, etc. Así, como
señalan Miralles-Guasch y Cebollada i Frontera (2003),
la movilidad no tiene sólo una dimensión cotidiana sino
que encierra también, especialmente, una perspectiva
política que incide en la opción de ciudad y en la forma
de vida que se ofrece a las personas y que enlaza con
otras políticas urbanas como pueden ser, entre otras,
las de vivienda, de diseño urbano o de espacio público.
El diseño de políticas de movilidad, en efecto,
debe buscar responder a las preguntas: ¿cómo llegan
los ciudadanos a los distintos emplazamientos?, ¿pueden
llegar todos?, ¿hacia quienes deben dirigirse los esfuerzos
estatales para garantizar un mejor acceso? En este
sentido, resulta alentadora la posible reformulación
del esquema de subsidios a la demanda según nivel de
ingreso y el lanzamiento de las Bases para el Plan Quinquenal
del Transporte Argentino que deja de manifiesto el interés
político de garantizar el derecho a la movilidad (ver
Plan
Quinquenal de Transporte Argentino (2012-2016).
Al fin y al cabo, de las acciones que puedan concretarse
en 2012 en el sentido mencionado depende la posibilidad
de mejorar sustancialmente las condiciones de acceso
a la movilidad en la RMBA.
Actualmente el sistema de transporte de
la RMBA tiene un subsidio del 70 %. Cada usuario paga alrededor de un tercio de lo que se calcula que debiera
costar el boleto (ver
La Nación, 10.08.11). Pero el sistema de “subsidio a la oferta” implica distorsiones en el acceso
real de los usuarios. Al trabajar sobre la masividad,
se aplica tanto a alguien que viaja desde lugar del
conurbano norte hasta el centro de la ciudad (en tren,
con aire acondicionado y pagando 0,80 centavos) como
a quienes viven otra localidad del conurbano con menos
accesos y toman hasta cuatro medios de transporte para
movilizarse (colectivo, tren, subte, colectivo) gastando
alrededor de 8 pesos y tardando mucho más tiempo (ver
Miradas
al Sur, 28.08.11).
El
SUBE tiene como objetivos descomprimir el uso de monedas,
mejorar la información acerca de la actividad del transporte
y así generar las condiciones para analizar la pauta
de distribución del sistema de subsidios. Esta reforma
del sistema de cobro de boletos fue anunciada por el
gobierno nacional en el año 2009 y al finalizar el 2011
ya se estaba utilizando prácticamente en toda la RMBA.
Este proceso de implementación contó con algunas dificultades
derivadas de la resistencia que plantearon grupos de
transportistas que buscaban cobrar el valor de los boletos
las 24 horas y no perder totalmente el control de la
venta de pasajes. Con este sistema en funcionamiento,
el Estado tiene por primera vez un control absoluto
de todas las transacciones que existen. Esto permitirá
blanquear todas las actividades económicas ligadas a
este sector y tener una idea clara de la cantidad de
viajes y de pasajeros transportados (ver
La Nación, 10.10.11).
Además será un
importante insumo para la planificación
estratégica de la red.
3-
Perspectivas y propuestas para 2012
El
concepto de Derecho a la Ciudad comprende la posibilidad
igualitaria de participar en las actividades que el
medio urbano ofrece y busca la inclusión de los ciudadanos
en las distintas esferas (productiva, comercial, de
ocio, asociativa, etc.). Este derecho puede ser ejercido
sólo si existe un adecuado acceso de las personas al
conjunto del territorio urbano. El Derecho a la
Ciudad exige que todos los ciudadanos, sin excepciones,
puedan acceder a los distintos bienes, servicios y actividades
que ésta ofrece. Como se ha desarrollado en este documento,
los diagnósticos realizados sobre la situación de acceso
al hábitat y a la movilidad en la Ciudad de Buenos Aires
ofrecen un panorama preocupante en torno a esta cuestión.
En efecto, las políticas aplicadas hasta el momento
no parecen ofrecer soluciones estructurales que busquen
revertir o corregir los factores que generan procesos
de desarrollo urbano excluyentes.
En
particular, las políticas vinculadas con las condiciones de acceso a la vivienda y
suelo urbano en la Ciudad continúan reproduciendo los
factores de segregación socio-espacial. La débil
regulación estatal que actualmente estructura los procesos
de crecimiento de la ciudad tiende a fortalecer las
desigualdades existentes. Con estas condiciones, el
sector de la construcción se ha vuelto principalmente
un reducto de especulación financiera segura en la que
no se aplica ningún tipo de estimulo para orientar las
inversiones a las necesidades de la sociedad. En
este sentido, cabe destacar la importancia de innovar
en el diseño de medidas que atiendan a las necesidades
del conjunto de la población. En el caso de la Ciudad
de Buenos Aires, en donde el problema de acceso al suelo
urbano convive con un porcentaje inusual de viviendas
ociosas, resulta fundamental discutir la forma en la
que el Estado puede corregir esta distorsión de mercado
(para conocer ejemplos de otras ciudades en las que
se incorporaron gravámenes a las viviendas ociosas,
ver Geraldine
Oniszczuk y Luna Miguens, Miradas al Sur 30.10.11).Por
otro lado, la
agudización de la problemática de acceso a la vivienda
trajo consigo un incremento de la conflictividad social,
cuestión que el Gobierno de la Ciudad ha afrontado de
manera constante a través de la represión en nombre
de la defensa del derecho a la propiedad privada o del
espacio público. La posibilidad de revertir este
abordaje de la problemática por parte del poder público
depende en gran medida de las intervenciones y procesos
políticos que se impulsen por parte de todos los sectores
que entienden la importancia de avanzar hacia la producción
de garantías para el acceso a derechos de manera igualitaria.
En este sentido, el 2012 será un año en el que resultará
fundamental seguir impulsando y apoyando los procesos
de democratización de villas, las discusiones en los
ámbitos comunales y aquellas intervenciones judiciales
que se orienten a garantizar los derechos sociales de
los habitantes de la Ciudad.
Por
su parte, las políticas de movilidad en la CABA han tenido, en los últimos años,
un enfoque de contención, tanto desde el gobierno nacional
como el de la Ciudad: subsidios tarifarios apuntados
a la oferta -como medida preventiva surgida de la crisis
del 2001-; extensión de las líneas de subterráneos existentes;
implementación de medidas paliativas de control del
tránsito como los contracarriles en ciertas avenidas
y, recientemente, la embrionaria construcción de bicisendas
y sistema de alquiler de bicicletas en algunos puntos
del corredor norte. En este sentido, si bien este recurso
permitió mantener el statu quo del sistema de transporte,
no apuntó a garantizar el acceso a la Ciudad. En efecto,
como señala Gutiérrez (2010), el transporte público en el área metropolitana
aún no está llegando a la ciudad en expansión (demográfica
y territorial) ni a la “base de la pirámide” en términos
de precio aun fuertemente subsidiado, lo cual debe alertarnos
sobre los componentes del sistema que actualmente generan
determinadas dificultades o inequidades. En este
sentido, más allá de la apuesta por una autoridad metropolitana
que permita una mejor articulación de las políticas,
es necesario planificar la gestión a mediano y largo plazo,
entendiendo que las políticas de transporte y movilidad
tienen que relacionarse con la planificación territorial
y urbana. La vinculación entre estos dos sectores,
para que sea efectiva, tiene que visualizarse en los
organigramas de la administración local. Hace falta
iniciar un proceso de articulación y planificación que
abarca las diferentes jurisdicciones y coordinan acciones.
La CABA, como
centro neurálgico de la región, debería tomar un rol
activo en este proceso y profundizar sus propuestas
para impulsar un plan integral de gestión de esta problemática.
A
raíz de la tragedia de Once
La
tragedia en la estación de Once, además del drama que
significa para quienes fueron sus víctimas, pone inevitablemente
en la agenda la gestión del sistema de transporte público
ferroviario, cuyos principales destinatarios en el AMBA
son los sectores populares que, en muchos casos, lo
tienen como única alternativa de desplazamiento.
Desde
hace casi diez años, el sistema ferroviario se rige
bajo la “emergencia ferroviaria”. En el medio de
la crisis, esta medida se tradujo en la suspensión de
todas las obras e inversiones previstas por los contratos
de concesión, la anulación de los aumentos tarifarios,
la reprogramación de los diagramas de servicios y la
readecuación del régimen de sanciones para los operadores.
En ese esquema, el Estado nacional quedaba a cargo de
subsidiar la tarifa e invertir en infraestructura. El
objetivo de mínima -cuyo costo fiscal ascendió a enero
de 2012 a 291 millones de pesos para todo el sistema
ferroviario (información
disponible en la Secretaría de Transporte)-
fue garantizar el servicio, evitando al mismo tiempo
que la actualización de costos y salarios ferroviarios
se tradujera eventualmente en un aumento de tarifas
que afectara el ingreso de los sectores populares.
Sin
embargo, luego
de la tragedia de Once, desde variados sectores se observa
con razón la profunda negligencia de las empresas concesionarias,
la falta de inversiones y los deficientes controles
estatales. En respuesta a las falencias manifiestas
y las terribles consecuencias que todas estas debilidades
produjeron, el gobierno nacional dispuso la intervención
de la empresa concesionaria hasta que la justicia se
expida sobre la causa del accidente (ver Página
12, 28.02.2011).
En
este contexto, el necesario reordenamiento del sistema
ferroviario podría sostenerse mediante políticas ya
impulsadas tímidamente por el gobierno nacional y a
través del fortalecimiento de los órganos de control
de los tres poderes del Estado.
Por
un lado, es fundamental
la mayor participación del Estado a través de los organismos
creados por la ley 26.352, sancionada por el Congreso
de la Nación en 2008, que crea, como se comentó en el
informe, la ADIF SE y SOF SE. Este marco institucional,
inspirado en el modelo español, fue el primer paso para
reformular el esquema heredado de las privatizaciones
y busca reforzar el rol del Estado a través de la inversión
en infraestructura y la gestión de la operación ferroviaria.
En
segundo lugar, con este mismo espíritu renovador, otra medida a profundizar será la implementación
del SUBE, cuyo objetivo es redireccionar los subsidios
desde la oferta (empresas) hacia la demanda (ciudadanos)
para la consecución de objetivos de carácter social
y ambiental. Esta medida permitirá transparentar
la transferencia de subsidios a las empresas concesionarias.
En esta línea, si se pretende afinar la gestión de los
recursos públicos en la búsqueda del crecimiento con
inclusión social, habrá que encarar con mayor ímpetu
la redefinición de las reglas de juego del sector del
transporte. Esto implicará poner en juego un voluntad
política clara e inequívoca que necesariamente afectará
intereses corporativos que, desde las reformas del
sector en los ´90, se han beneficiado escandalosamente
por la desaparición de la participación pública y de
las pequeñas empresas y por el surgimiento de posiciones
dominantes y de capitales multimodales (como es el ejemplo
del grupo TBA-Plaza) que afectan la calidad del servicio.
Por último, será fundamental
fortalecer a los organismos responsables desde el Poder
Ejecutivo -tanto de la Secretaría de Transporte, ADIF
SE y SOF SE, como de la Comisión Nacional de Regulación
del Transporte (CNRT)-, del Poder Judicial, y de los
organismos de control que dependen del Poder Legislativo.
GO,
LM, NF, LC, IP, JT, LC y GT
Los
autores/as son integrantes del Área de Hábitat
y Movilidad del Centro
de Estudios Perspectiva Sur. El CEPS esta formado
por jóvenes con distintas trayectorias formativas
y profesionales. Sus integrantes se desempeñan
en distintos niveles y áreas de la gestión
de Estado, en el ámbito de la investigación
y la docencia, en Organizaciones no Gubernamentales
y en el sector privado. Sin embargo, esta diversidad
se combina en la voluntad de trabajar colectivamente
en la construcción de herramientas capaces de
transformar la realidad política y social en
base a los principios democráticos de igualdad
y solidaridad.
De
su autoría, ver también en café
de las ciudades el Informe para el año 2010:
Número 100 | Política
de las ciudades (III)
Fragmentación,
subejecución, exclusión | Análisis
de las políticas de hábitat y movilidad en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires durante 2010 |Lucía Capelli,
Luis Cecchi, Nicolás Ferme, Eugenia Giraudy, Rocío González,
Luna Miguens, Jordana Timerman, Geraldine Oniszczuk
e Ignacio Puente (CEPS)
Sobre
la toma del Parque Indoamericano en diciembre de 2010,
ver
también en café
de las ciudades:
Número 99 | Política de
las ciudades (II)
Villa
Soldati y la necesaria reforma urbana en Argentina | Sobre
la función social de la ciudad | Raúl Fernández
Wagner |
Número 99 | Política de
las ciudades (III)
La
ausencia de políticas de suelo urbano en la Argentina | Emergentes
de Villa Soldati | Marcelo Corti |
Número 99 | Terquedades
Una
mirada arrabalera a Buenos Aires | Terquedad
Soldati | Mario L. Tercco
Y
sobre las teorías de Hernando de Soto:
Número
1 | Economía
Clandestinos
en la ciudad del Tercer Mundo | En
"El misterio del capital", Hernando de Soto
propone algo más inteligente que erradicarlos. |Marcelo
Corti
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