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Stadtluft
macht frei ("el aire de la ciudad libera")
Reforma
del estado: la ciudad y el municipio.
Por
José Ariel Nuñez
El antiguo
proverbio alemán aludía a la condición
de anonimato que la ciudad brindaba al individuo, libre de
la mirada vigilante de los poco numerosos vecinos de las zonas
rurales. Libertad de proteger su vida privada de la curiosidad
local, azuzada por el aburrimiento y la avidez de novedades.
Además, brindaba la libertad de poder elegir otro trabajo
o actividad que no fuera sólo aquella relacionada con
el agro.
Hoy no
podemos decir lo mismo. Las grandes ciudades han perdido a
la comunidad como tal. Las enormes poblaciones urbanas están
formadas por millones de desconocidos, pero eso no
brinda aquellas libertades. Ambas están amenazadas
por otros fenómenos que devalúan esa supuesta
intimidad del anonimato, y han desaparecido la seguridad y
la abundancia y variedad del empleo. La "comunidad de
la mayoría" no existe como tal, salvo algunos
refugios corporativos de naturaleza comercial, industrial,
profesional o gremial que aglutina a los iguales, pero con
fines defensivos para sus componentes, antes que proclives
a la cooperación y solidaridad hacia terceros.
También
los grupos que pretenden honrar valores superiores de humanidad
y solidaridad, unen voluntades afines para aislarse y rechazar
a quienes no piensen o sientan como ellas. Así lo hacen
algunas religiones, o grupos ecologistas, ambientalistas,
humanistas, etc. Pareciera que está definitivamente
instalada una suerte de dualismo entre réprobos
y elegidos, malos y buenos. No sabemos entender ni tolerar
a los distintos a nosotros. Tan sólo la vía
del enfrentamiento parece ser la metodología más
usual.
Hasta
se produce la segregación dentro de la misma ciudad,
como la organización de los countries, clubes de campo
y hasta de la ciudad privada. Es el caso de Tigre, citado
en Clarín
Económico del 16/05/99: "en el Tigre hay 1600 hectáreas
de tierra que en unos 5 años estarán transformadas
en Nordelta, una verdadera ciudad con casas, edificios bajos,
universidades, colegios y centros comerciales. La Inversora
Consultatio tiene el 50% de Nordelta. El resto pertenece a
un grupo de inversores suizos, explica Eduardo Constantini,
al frente de Consultatio. El emprendimiento, que busca llegar
a distintos sectores de la población, ofrecerá
alternativas para los distintos bolsillos. Tendrá lugares
muy exclusivos, como una isla con lotes de media hectárea,
ubicada en la zona náutica, y townhouse, condominios
y lotes de 600 a 5000 m2. Nordelta tendrá 2 universidades.
El ITBA (Instituto Tecnológico de Buenos Aires) está
por comenzar la construcción de su campus en un predio
de 16000 m2. También se va a instalar la Lynn University,
que tendrá primario, secundario y terciario. El proyecto
demandará una inversión total de 500 millones
de dólares. Esta cifra incluye el movimiento de tierra,
el relleno de la zona náutica, el acceso desde la ruta
197, una avenida de circunvalación interna y 8 kilómetros
de camino hasta el Delta, y la construcción de casas
y departamentos".
La ciudad
no constituye nuestro ambiente. Más aún, ese
ambiente hasta conspira contra la salud física y psíquica
de los miembros de la misma. Hasta nuevas disciplinas como
el Derecho Ambiental han debido hacerse eco de estas necesidades
para intentar una calidad de vida acorde con la naturaleza
humana.
Todos
los factores que hacen a la identidad y función de
una ciudad están en crisis. Los habitantes de las ciudades
son millones de solitarios, ajenos a la comunicación
y la calidez de la compañía de sus iguales.
La desconfianza mutua impera como factor inmediato y la soledad
se generaliza como sentimiento colectivo. Amor y amistad son
valores cada vez menos comunes. El equilibrio espiritual del
ciudadano se ha quebrado.
¿Pero
que tiene que ver todo esto con la Reforma del Estado? Mucho.
Porque el 80% de la población mundial vive en ciudades
y otros centros poblados menores, y en la Argentina la proporción
es del 87,5 %. Pasemos entonces a revisar algunos factores
que definen y gravitan sobre la organización y funcionamiento
de una ciudad, aunque lo hagamos sin toda la profundidad que
merecen estos temas, ya que de cada uno de ellos podrían
llegar a elaborarse infinitas tesis.
Gobierno
"El mundo
es una ciudad": el autor de la frase fue el Barón Karl
Meyer von Rothschild, y lo dijo en 1875,cuando las bolsas
cayeron en todo el mundo... Hoy con la teleinformática
el fenómeno global se acentúa, pero aunque sea
paradojal el Municipio ciudadano se vigoriza.
Parece
una contradicción. En un mundo mayormente globalizado,
donde la idea de Nación - Estado enfrenta una crisis
profunda, la unidad menor de la organización político
social parece crecer. ¿Por qué? Porque el Municipio
es:
- El
último valor residual del sistema democrático
- El
último referente político directo entre el
ciudadano y el Gobierno
- El
que alberga al 80% de la población del mundo
Así
lo corroboran las declaraciones de los congresos mundiales
de municipalidades de IULA (International Union of Local Authorities):
1985 en Río de Janeiro, Toronto1993, La Haya 1995,
Mauricio 1997 y Barcelona 1999. Además, los centros
poblados tienen frente a sí los principales problemas
de una comunidad: desde la inseguridad personal y de la propiedad
privada hasta la ausencia o deficiencia de los servicios públicos.
Es preciso
acercar al ciudadano para que asuma una actitud participativa
en el gobierno local. Participación que no sea la de
confrontar a través de protestas colectivas y violentas,
sino la de allegar ideas, integrar comisiones de vecinos,
informarse, proponer soluciones concretas, etc.
Tampoco
una simulación participativa que consista en audiencias
destinadas solamente a escuchar a quienes deciden. Es preciso
sincerar estas prácticas, de ello dependerá
el futuro de los gobiernos locales. Porque el gobierno local
se diferencia sustancialmente de los demás. El control
popular se ejerce diariamente entre gobernantes y gobernados
en las comunidades más reducidas. Por eso es preciso
reducir el tamaño de las organizaciones limitándolas
a los modelos de municipios de ejido urbano. Allí
los funcionarios pierden esa aureola de impersonal representatividad
para asumir la de simples vecinos, accesibles a la vuelta
de la esquina.
Ese dirigente
político local es el que más está faltando.
El vecino dirigente antes que el político vecinal.
Un concejal de los 24 miembros que según la ley deben
integrar los concejos deliberantes de las grandes municipalidades
de la Provincia de Buenos Aires, en Argentina, muy a pesar
personal de ellos tal vez, es un desconocido para la mayoría
de los 500.000, 700.000 o 1.000.000 de habitantes de su Partido.
¿Qué atomización preferimos? ¿La del dirigente
político o la del ciudadano perdido en la anónima
multitud ?
Preguntémonos
primero entonces que son los municipios ciudadanos: gobiernos
antes que administraciones. No son empresas de servicios,
porque si las municipalidades fueran "empresas de
servicios", bastaría con privatizarlas. Es
preciso entonces instaurar los sistemas de gobiernos locales
en toda la extensión del término "gobierno",
intentando diferenciar claramente sus competencias y las hoy
ausentes jurisdicciones o capacidades de decidir sobre cuestiones
que por naturaleza geográfica debieran pertenecerle:
servicios de comunicaciones (radio, televisión, telefonía
fija y móvil, de gas natural, agua potable, puentes
carreteros, pasos sobre y bajo nivel, estaciones ferroautomotores,
energía eléctrica, etc.).
Asignarles
toda la competencia que por naturaleza de las funciones locales
de las ciudades les corresponden y todo el poder que la jurisdicción
constitucional y legal les confiera. Pero sin ir tampoco al
extremo de las cosas. Pues no es el caso de mantener un régimen
de relativa autarquía, como expresión de una
limitativa definición para los gobiernos locales, ni
tampoco lo es de tan plenos de poder que se transformen en
"republiquetas" locales. Parafraseando al Dr. Rafael Bielsa,
el administrativista santafecino de la década de los
´50, "gobierno de lo propio, no de propietarios."
En el
mundo entero prima el sistema de "municipio urbano",
no el "territorial" imperante por ejemplo en la
Provincia de Buenos Aires, que fue una consecuencia histórica
de la conquista de la Pampa húmeda a través
de la avanzada de los fortines. Creemos que es hora de cambiar
de modelo: se impone hoy el municipio urbano, clasificado
en categorías según su importancia. Con
ello no se produce la "atomización del poder local"
porque el poder no es el del dirigente político, sino
del pueblo que lo respalda porque lo conoce y trata diaria
y usualmente dentro de su comunidad local.
Tampoco
se aumentaría el "gasto político",
ya que el necesario aumento de cargos institucionales para
dar cobertura a los gobiernos de los nuevos municipios urbanos
en que se dividirían los distintos partidos se vería
compensado en parte por la fijación legal o constitucional
de menor cantidad de cargos en las funciones representativas
del gobierno local..
Hoy en
la Argentina debería regir en todas las municipalidades
el sistema del municipio urbano gobernado por una Comisión
Municipal u órgano único, formado por ciudadanos
elegidos mediante voto directo y que para el caso de las Municipalidades
más grandes, por ejemplo, no sobrepasaran de 15 miembros.
Las de la segunda categoría tendrían 11, las
de tercera categoría 9, las de cuarta categoría
7 y las restantes 3. La Comisión sería presidida
por uno de los miembros, elegido por decisión mayoritaria
de los demás. Sería el Comisionado o Ejecutivo.
El resto del cuerpo sería ejecutivo - deliberativo.
Además,
el contralor popular del mérito de la gestión,
aprobando o desaprobando la actuación del Comisionado
y demás miembros del gobierno, debería estar
a cargo de una Asamblea General con vigencia anual, formada
sobre bases similares a las de las asambleas constituyentes,
pero sus integrantes deberían ser vecinos, no necesariamente
políticos.
En nuestro
país, el sistema municipal bipartito (Concejo Deliberante
y Departamento Ejecutivo) es copia del que estuvo vigente
en los EEUU y que tuvo que ser sustituido por el de Comisión
(Cuerpo Unico) en Galveston en el año 1903 (hace ya
un siglo), porque los conflictos de poder eran continuos e
interminables. Y hay que decir también que el sistema
del City Manager nació también en EEUU, en Dayton
en 1913... No es algo demasiado moderno.
Mientras
tanto, la reforma de nuestra Constitución Provincial
en 1994 mantuvo intactos los artículos del capítulo
único referido a las Municipalidades. No hubo reforma,
pese a los artículos 5º y 123° de la Constitución
Nacional. Nadie duda hoy que es preciso cambiar la esencia
del Municipio, y abandonar ya aquella concepción
de los años ´30, que se compadece más con las
ideas propias de la Italia fascista y la Alemania nazi
de ese entonces, porque la administración sigue a la
política. Porque la actual Ley Orgánica Municipal
(Decreto Ley 6769/58), que fue sancionada durante el gobierno
de facto de la llamada "Revolución Libertadora"
del año 1955, no difiere demasiado, sino que es casi
una copia, de la Ley 4687 de 1938, del gobierno de Manuel
A. Fresco en la Provincia de Buenos Aires (quien no ocultaba
su predilección por aquellas ideologías).
Finanzas
y funciones municipales
Los Municipios
cobran tasas. aunque tengan que dar cobertura a servicios
indivisibles, que sólo tendrían financiación
a través de los impuestos. Es decir, prestaciones donde
no es posible establecer con precisión la cuota parte
de los beneficios que un individuo recibe por acción
del gobierno. No tienen ningún tributo que financie
la obra pública. ni tienen tributo alguno que cubra
al gasto social, incrementado con las transferencias de servicios
desde la Provincia o la Nación.
Por eso
el déficit sigue siendo una alternativa supuestamente
válida de financiación. El presupuesto municipal
deberá ser financiado con recursos propios y genuinos,
antes que por una coparticipación centralizada. También
es cierto que habrá que rever el tamaño de las
estructuras de organización política y administrativa
a fin de no incrementar el gasto administrativo propio del
aparato burocrático local. Es cierto también
que una exagerada libertad local para imponer tributos a los
ciudadanos puede llevar a extremos inadmisibles a través
de una presión fiscal asfixiante de las economías
productivas.
El tema
pasa entonces por la redefinición de los roles constitucionales
entre la Provincia y los Municipios. Si una función
debe ser ejercida por el Municipio, esa proposición
definirá quien tiene que financiar los costos que ella
demande, y según sea la naturaleza de la necesidad
a atender (divisible o indivisible), habrá de enjugarse
el gasto con tasas o con impuestos, según corresponda.
No debemos temer las exageraciones fiscales, porque ¿qué
exageración impositiva preferimos? ¿La del distante
poder central inaccesible a los reclamos, o la del poder local
comprometido a diario y de cara frente al vecino con medios
financieros suficientes para darle satisfacción a las
necesidades públicas locales?
El poder
fiscal municipal no es absoluto, ni temible, es sólo
atribución regulada por la Constitución y la
ley. El poder municipal no se atomiza, se distribuye entre
sus viejos dueños naturales: los ciudadanos.
JAN
El
autor es Contador Público, ex docente universitario,
investigador de la administración financiera municipal.
Para
los interesados en el tema, propone la siguiente bibliografía:
Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia
de Buenos Aires (Decreto Ley Nº 6769/58 y sus modificatorias);
Leopoldo Kohr, "El superdesarrollo: los peligros del
gigantismo", Editorial Luis Miracle S.A., Barcelona,
1965; James Bryce, "La Republique Americaine",
París. 1912; Fernando Albi, "Derecho Municipal
comparado en el mundo hispánico", Madrid,
1955 (donde se describe la legislación norteamericana
citada en esta nota).
El
autor propone también los siguientes enlaces en la
WEB:
International
Union of Local Authorities ,
International
Council Local Environment Investigation y el Centro
de Información Municipal de la Provincia de Buenos
Aires, Argentina.
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