Funciones
y recursos de los gobiernos locales (I)
El caso de
la ciudad de Rosario.

1.
Introducción
"Los
gobiernos locales están destinados a ser protagonistas del
proceso de desarrollo en las próximas décadas. Les
competen importantes responsabilidades de gestión pública
orientadas no sólo a resolver problemas tradicionales de
sus ámbitos (servicios e infraestructura urbana), sino que
a partir de la creciente descentralización de las funciones
del Estado, también serán actores fundamentales en
la prestación de los servicios sociales, en la atracción
de inversiones y en el impulso a la competitividad" (Ministerio
de Economía de la Provincia de Buenos Aires, "La autonomía
en los municipios argentinos", Cuadernos de Economía
N°56, febrero de 2001). Indiscutiblemente, se tiende a que las ciudades
adquieran un nuevo y mayor protagonismo, que se conviertan en centros
de decisiones, de políticas innovadoras, artífices
de genuinos procesos de desarrollo económico sin intermediación
de jurisdicciones nacionales o provinciales.
De esta manera,
el proceso de descentralización (el Banco Mundial denomina
"proceso de localización" a la creciente importancia
de los gobiernos locales dentro del sector público; ver World
Bank, "World Development Report 1999/2000", Washington,
D.C., 2000) abre una gran oportunidad para perfeccionar el funcionamiento
del Estado, estimulando su eficiencia a partir de formas de gestión
más simples y promoviendo la participación y nuevos
mecanismos de control ciudadano. Es decir, por un lado, se busca
hacer un uso más eficiente del gasto público, asignándolo
a los niveles de gobierno cuyos límites territoriales incorporen
las características de los beneficiarios afectados, y por
el otro, facilitar una mayor intervención de la ciudadanía
en los asuntos políticos, de manera de propiciar la resolución
de los problemas con mayor proximidad a los lugares en donde estos
se producen.
Es así
como se está repensando la gestión gubernamental local,
procurando superar las estructuras tradicionalmente centralistas
para posibilitar la adquisición de una mayor capacidad innovadora
de los gobiernos locales. Los mecanismos de democracia semidirecta
pueden contribuir a encauzar la participación de la sociedad
civil hacia un mayor compromiso ciudadano y hacia un efectivo control
de gestión. Sin embargo, en algunos países latinoamericanos,
tanto el mal diseño de la organización federal como
la tradición de una sociedad civil sujeta a una paternalista
centralización administrativa, pueden conspirar contra un
tránsito no conflictivo hacia la solvencia fiscal y una competitividad
más equitativa.
Desde un punto
de vista más general, debe advertirse que todo proceso de
descentralización conlleva una modificación del rol
del Estado y una redefinición de las responsabilidades
funcionales entre los diferentes niveles de la estructura político-administrativa.
La selección de las funciones a descentralizar no puede desbordar
la capacidad de recepción de los municipios, mientras que
el diseño de un modelo de gestión apropiado para cada
servicio exige que la descentralización sea complementada
con una adecuada definición y coordinación de las
funciones de gasto, recaudación y regulación entre
los distintos niveles gubernamentales para el logro de una eficiente
y equitativa provisión de bienes y servicios públicos.
Argentina se
divide en tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal)
al momento de organizarse como país federal. Sin embargo,
la historia ha estado marcada por una progresiva centralización
de poder en el gobierno nacional en materia de gasto público,
potestades tributarias y facultades regulatorias. Es por ello que
los niveles inferiores de gobierno han dependido históricamente
de las decisiones y el financiamiento de los niveles superiores,
situación que ha ido profundizándose desde el retorno
de la democracia a nuestro país a medida que los municipios
iban asumiendo nuevas y mayores responsabilidades, producto de los
procesos de descentralización de responsabilidades y de las
crecientes demandas sociales. En la actualidad, además de
prestar servicios urbanos, sociales, de justicia y de seguridad,
también tienen a su cargo la promoción del desarrollo
económico y la protección del medio ambiente, situación
que deriva en la necesidad de un mayor caudal de recursos que
permita afrontar estas responsabilidades con un nivel aceptable
de eficiencia.
Sin embargo,
por el lado de las responsabilidades tributarias la descentralización
es menor, lo que genera que el sistema fiscal argentino presente
un importante desequilibrio vertical. Con el objetivo de que los
gobiernos locales disminuyan su dependencia de las transferencias
de los niveles superiores y, al mismo tiempo, aumenten su correspondencia
fiscal, la descentralización también debe avanzar
sobre la correcta asignación de atribuciones entre los diferentes
niveles de gobierno y el fortalecimiento de la generación
de ingresos propios. Es decir, lo que se busca es fortalecer
la gobernanza de los gobiernos locales, referida a la capacidad
integral de gestión, para que estos sean capaces de producir
los recursos institucionales y financieros necesarios que les permitan
cumplir satisfactoriamente con sus obligaciones.
Este trabajo
tiene por objetivos analizar las funciones que tiene a su cargo
la Municipalidad de Rosario y los recursos con que cuenta para cumplirlas,
en el marco de la discusión actual sobre las relaciones fiscales
entre los distintos niveles de un estado federal y del contexto
institucional vigente, y evaluar la performance financiera
del municipio durante los últimos años, observando
la evolución de las cuentas municipales y elaborando a partir
de ella una serie de indicadores que den cuenta de la misma.
En el capítulo
2 se analizan los antecedentes de la organización municipal
en Argentina y el debate por la autonomía municipal.
En el capítulo
3 se exploran aspectos económicos y políticos vinculados
con la descentralización fiscal y el papel que en ella pueden
jugar los gobiernos locales.
En el capítulo
4 se describen las competencias y facultades de los municipios en
la provincia de Santa Fe, con especial énfasis en la ciudad
de Rosario, desde una perspectiva histórica y según
el ordenamiento institucional vigente en nuestro país.
En el capítulo
5 se evalúa la estructura y la evolución del gasto
municipal y se comparan el desempeño y la dependencia financiera
de la Municipalidad de Rosario con respecto a la Provincia de Santa
Fe por medio de la elaboración de una serie de indicadores.

2.
La organización municipal en Argentina
Evolución
del régimen municipal
En sus orígenes,
el municipio tal como lo conocemos en la actualidad fue el Cabildo.
Por Cabildo se entendía la "cabeza de la ciudad,
y de ella surgían sus atribuciones en materia de sanidad,
servicios públicos, ornato y toda otra forma de progreso"
(Saraceno, D. Autonomía Municipal: la Constitución
Inconstitucional). Los Cabildos fueron las primeras instituciones
de nuestro suelo, con entidad propia y caracterizaciones diversas.
En ellos, la participación social y política de los
vecinos se hacía ver y notar.
En el período
que corre entre 1821, año de supresión de los cabildos
por decisión de Rivadavia, y el restablecimiento del régimen
municipal por imperio del art. 5º de la Constitución Nacional
de 1853, las provincias atendían a las necesidades del gobierno
local en las ciudades residencias de los gobernadores por medio
de un jefe de policía y en los distritos rurales por medio
de comandantes militares, a cuyas órdenes estaban los Jueces
de Paz, los Alcaldes y los Tenientes de Alcaldes. La Provincia de
Buenos Aires fue la creadora de este sistema, que luego fue imitado
por las demás provincias.
Recién
en 1853 la Argentina se organiza como un estado federal, a partir
de la decisión de las provincias de unirse políticamente
luego de décadas de luchas civiles. Con las primeras leyes
orgánicas municipales de las provincias, este período
se caracteriza por una reducción de los poderes del gobierno
local, acorde con el debilitamiento del federalismo argentino y
su centralización. El régimen municipal consagrado
en 1853 aparecía entonces, de hecho, como una simple delegación
administrativa del gobierno provincial.
El tercer período,
de "resurrección", se inicia con la vigencia de
la constitución santafesina de 1921. Con esta constitución
se produce la primera innovación destacada en el régimen
municipal, ya que se refiere a los municipios de "convención"
y fija así la verdadera autonomía del gobierno comunal,
al otorgar el dictado de la ley orgánica a las propias convenciones
o asambleas constituyentes municipales. El derecho de sancionar
la propia carta orgánica quedaba reservado para los municipios
de primera categoría (aquellos de más de 25 mil habitantes),
mientras que los otros estaban regulados por la ley orgánica
municipal que debía dictar la legislatura provincial.
A pesar de todos
estos antecedentes, la tendencia centralista del federalismo argentino
fue imitada por las provincias frente a los municipios. La ausencia
de un federalismo fuerte en los ámbitos superiores repercutía
así en los inferiores.
A partir de
1957 comienza un período de reconocimiento de la autonomía
de los municipios en las constituciones provinciales de Catamarca,
Córdoba, Jujuy, La Rioja, San Luis y Tucumán. Este
proceso se consolida con las reformas de la segunda mitad de los
años 80. Las cartas provinciales comenzaron a reconocer al
municipio como una comunidad natural con vida propia e intereses
específicos (San Luis, 1987), reconociendo la necesidad de
asegurar la autonomía municipal (Salta, Jujuy, Santiago del
Estero, Córdoba).
Las provincias
siguen teniendo en sus ámbitos de poder la facultad de establecer
su propio régimen municipal conforme a sus características
particulares, pero cualquiera sea el que adopten, este deberá
garantizar la autonomía de los municipios, tanto en el aspecto
institucional, como en el político, el administrativo y el
financiero. La reforma constitucional de 1994 acepta el criterio
ya dominante.
El
debate por la autonomía municipal
Los gobiernos
municipales, componentes de la organización político-institucional
del país, poseen un régimen cuya base está
determinada en la Constitución Nacional pero definido en
las constituciones provinciales. Esto hace que cada provincia tenga
un régimen municipal propio, a diferencia de otros países
latinoamericanos, como Brasil, México o Chile, cuyas constituciones
nacionales precisan el rol y las atribuciones de las municipalidades.
Los municipios
son diferentes en el grado de autonomía, según lo
que establezcan las normas constitucionales y legales respectivas.
Sin embargo, con el tiempo y especialmente a partir de las reformas
constitucionales llevadas a cabo en casi todas las provincias luego
del retorno de la democracia, los regímenes se han ido acercando
o asemejando.
La
mencionada falta de definición constitucional permitió
diferentes interpretaciones sobre el carácter de las municipalidades.
Tradicionalmente, fueron consideradas como delegaciones de los poderes
provinciales circunscriptas a fines administrativos (entes administrativos
autárquicos), aunque algunos autores los consideraban como
entidades autónomas. Esta discusión ha ocupado y dividido,
durante décadas, la opinión de la doctrina jurídica
nacional. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, a partir de sentencias teñidas de ambigüedad,
ha agitado ese debate.
Desde un punto
de vista jurídico-institucional, autonomía implica
que un ente tiene poder propio y originario para darse su propia
ley y regirse por ella, mientras que autarquía, en cambio,
implica una forma de descentralización administrativa que
le brinda al ente que la detenta (ente creado por ley) la facultad
del gobierno propio en lo administrativo pero de acuerdo a una norma
que le es impuesta, pues un ente no tiene conferidos poderes para
dictarse dicha ley (es lo que suele ocurrir con diversas instituciones
económicas financieras o administrativas sujetas a las disposiciones
de una ley orgánica que fija su organización y el
alcance de su funcionamiento autárquico, como ser el Banco
de la Nación Argentina o el Aeropuerto Internacional de Rosario).
La autarquía corresponde a la descentralización administrativa:
es en lo administrativo lo que la autonomía es en lo político
(Borello, Raúl. op. cit.). Entonces, hablar de autonomía
implica referir a un poder originario para legislar, mientras que
en la autarquía tal poder resulta delegado y es menor, ya
que es para administrar.
Desde un punto
de vista doctrinario, la vertiente autarquista postula (Grillo,
Enzo y Erman, Laura, La Potestad Tributaria Municipal) que:
- El derecho
municipal corresponde al derecho interno de las provincias, y
es por lo tanto su competencia exclusiva, sin que sus decisiones
a ese respecto puedan caer bajo el Poder Judicial de la Nación.
- Las municipalidades
son meras delegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas
a fines y límites administrativos, que la Constitución
ha previsto, y sujetas a su propia legislación, por lo
que ejercen también facultades impositivas limitadas y
coextensivas en la parte del poder que para este objeto le acuerden
las constituciones y leyes provinciales.
- Las municipalidades
obran por delegación de los poderes provinciales y constituyen
organismos de gobierno que la Constitución ha tenido en
cuenta como entidades esenciales para el régimen constitucional
establecido en la República.
- La administración,
el gobierno o el régimen municipal que los constituyentes
reconocieron como esencial base de la organización política
argentina al consagrarlo como requisito de la autonomía
provincial, consiste en la administración de aquellas materias
que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito
o lugar particular sin que afecte directamente a la nación
en su conjunto, y por lo tanto debe estar investido de la capacidad
necesaria para fijar normas de buena voluntad, higiene, vialidad,
moralidad, etc.
La vertiente
autonomista le reconoce al municipio la facultad de darse
sus propias normas e instituciones, sin estar sometido a controles
regulares o permanentes. Esta tendencia, vigente en la actualidad,
coincide con la postura de la Corte Suprema de Justicia de la Nación,
a partir del "Fallo Rivademar" (caso "Rivademar Ángela
Diana Balbina Martínez Galván, c/Municipalidad de
Rosario s/recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción",
21 de marzo de 1989). En esa oportunidad, se afirma que los municipios
gozan de autonomía en cuanto verdaderos órganos de
gobierno, y que la doctrina de la autarquía no puede entonces
ser afirmada de manera uniforme, ya que las constituciones provinciales
habían evolucionado al consagrar el principio de la autonomía,
sea plena o semiplena. Por ello, se concluye que el concepto de
autarquía no se ajusta a la realidad de los municipios porque:
- Poseen origen
constitucional, al ser organismos esenciales de gobierno.
- Poseen una
base sociológica, constituida por la población que
conforma la comunidad local.
- Es imposible
su supresión, al asegurar la Constitución Nacional
su existencia.
- Dictan legislación
local, y no meras resoluciones administrativas.
- Poseen carácter
de personas jurídicas de derecho público y de carácter
necesario.
- Sus resoluciones
afectan a todos los habitantes del Distrito.
- Tienen la
posibilidad de crear otros entes autárquicos dentro de
su esfera.
- Eligen popularmente
a sus autoridades.
Situación
actual
Si bien la heterogeneidad
es lo que distingue a la situación de las provincias en relación
al reconocimiento de la autonomía, una vez vigente la reforma
constitucional de 1994 estas quedaron agrupadas en tres grandes
grupos:
- Provincias
que tenían reconocida la autonomía municipal con
anterioridad a la reforma constitucional (Catamarca, Chaco, Chubut,
Córdoba, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Misiones,
Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa
Cruz y Tierra del Fuego). El caso de Córdoba se ajusta
al precepto constitucional porque, si bien reconoce la autonomía
municipal, el Estado Provincial de algún modo determinó
el alcance de esa autonomía al fijar determinados aspectos
que el municipio está obligado a reconocer. Estos "contenidos
mínimos" no desconocen la potestad municipal de darse
su propia ley (Cartas Orgánicas), en la cual el municipio
podrá regular todos aquellos aspectos que no sean los que
integren tales "contenidos mínimos". Por ejemplo,
debe crear un tribunal de cuentas, pero tiene facultades para
decidir sobre todo lo demás: quienes lo integran, cuáles
son sus facultades, cómo se eligen los miembros, etc.
- Provincias
que reformaron sus textos constitucionales con posterioridad a
la reforma de 1994 y sin embargo no incorporaron la autonomía
municipal. Es el caso de la provincia de Buenos Aires, que sancionó
su nueva constitución a los pocos meses de reformada la
Constitución Nacional, pero sin embargo ratificó
el status autárquico de sus municipios que poseía
la anterior constitución de 1934. Es por ello que se
considera inconstitucional este aspecto de la reforma bonaerense.
- Provincias
que poseen textos constitucionales anteriores a la reforma de
1994 y que aún no reconocen la autonomía municipal
en sus constituciones locales. Es el caso de Santa Fe. El status
jurídico de los municipios santafesinos se advierte en
el art. 107º de la constitución: "Los municipios
son organizados por la ley...", precepto este que es
ratificado por el art. 55º en tanto faculta a la legislatura provincial
a "...organizar el régimen municipal...".
Esta expresión concuerda con la noción de autarquía,
en el sentido de ser un ente que se administra a sí mismo
pero de acuerdo con las disposiciones de una ley emitida por una
autoridad superior.
El caso de la
Provincia de Santa Fe es paradójico: basta con revisar cualquier
escrito o ensayo sobre el tema de la autonomía para advertir
que en todos los casos Santa Fe es la referencia, un actor principal
que ocupa el escenario. Sin embargo, y a pesar de la imposición
emanada de la reforma constitucional de 1994, todavía integra
el reducido grupo de provincias que en su organización institucional
diseña al municipio desde una concepción autárquica.
La historia que inscribe esa paradoja se puede condensar en tres
hitos:
- La primera
oportunidad donde la Corte Suprema de Justicia de la Nación
se expidió sobre los municipios tuvo a esta provincia como
parte. En efecto, en el año 1870 la Corte señaló
que el régimen municipal era de exclusiva competencia del
ordenamiento local y ajeno al conocimiento del poder federal.
- La primera
constitución provincial que reconoció el carácter
autónomo de los municipios fue la constitución santafesina
de 1921, que en los artículos 149º a 151º consagró
la posibilidad de la sanción de Cartas Orgánicas
municipales para los gobiernos locales de primera categoría,
colocando a la provincia en un nivel de avanzada a nivel americano.
- La primera
vez en la historia jurisprudencial que la Corte abandonó
su postura de considerar a los municipios como "meras
delegaciones autárquicas", en el año 1989,
tuvo a la Provincia de Santa Fe otra vez en el centro de la escena
(Caso "Rivademar c/Municipalidad de Rosario", op
cit.).
A más
de diez años de reformada la Constitución Nacional,
que impone a las provincias asegurar la autonomía municipal,
no como una simple declaración sino como una condición
impuesta por los constituyentes para que el Gobierno Federal garantice
a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones (el art.
123º de la Constitución Nacional reza que "Cada Provincia
dicta su propia constitución conforme a lo dispuesto por
el art. 5º asegurando la autonomía municipal...".
A su vez, el art. 5º estipula: "Cada Provincia dictará
para sí una Constitución bajo el sistema representativo
republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías
de la Constitución Nacional; y que asegure su administración
de justicia, su régimen municipal y la educación primaria.
Bajo estas condiciones el Gobierno federal garante a cada provincia
el goce y ejercicio de sus instituciones"), Santa Fe posee
una constitución de sesgo claramente autárquico en
lo concerniente a las municipalidades (el art. 107º de la Constitución
de la Provincia de Santa Fe manifiesta que "Los Municipios
son organizados por la ley...",es decir, desconoce la potestad
de las municipalidades de dictarse sus propias Cartas Orgánicas;
por su parte, el art. 55º ratifica este precepto, en tanto faculta
a la legislatura provincial a "...organizar el régimen
municipal..."). Hasta tanto se reforme la constitución
de la provincia, ¿cuál es el status jurídico de los
municipios santafesinos? Se dice que el ordenamiento jurídico
presenta una antinomia cuando existe contradicción entre
dos normas jurídicas. En el caso que estamos analizando existe
una contradicción entre las constituciones nacional y provincial,
pues si bien la Constitución Nacional deja en manos de las
provincias reglar el alcance de la autonomía, lo hace a partir
de que aquellas la aseguren, lo que no se evidencia en el texto
constitucional de Santa Fe. Siguiendo el "criterio jerárquico"
(que implica que cuando dos normas son incompatibles prevalece la
norma jerárquica superior) para resolver esta antinomia,
prevalecería la Constitución Nacional.
Alcances
de la autonomía según la Constitución Nacional
De acuerdo al
texto constitucional, la autonomía reconoce diversos órdenes:
el institucional, el político, el administrativo y el económico-financiero.
- Institucional:
implica la posibilidad, por parte de los municipios, de dictar
su propia Carta Orgánica (suele denominarse a esta
facultad "autonomía plena"). En este caso, y
dado que la norma dispone que las respectivas constituciones provinciales
determinarán el contenido y alcance de la autonomía,
el constituyente local puede: categorizar municipios, disponiendo
si el goce de la autonomía plena le corresponde a determinadas
ciudades o a todas; imponer requisitos básicos que debe
asegurar cada Carta Orgánica.
- Político:
implica que las provincias no podrán desconocer la potestad
del pueblo de los municipios de elegir sus propias autoridades
y, por otro lado, la posibilidad de escoger entre diversas
formas de gobierno local, distintos sistemas electorales,
mayor o menor participación ciudadana (siempre que estos
últimos aspectos no estén prefijados en la constitución
provincial).
- Administrativo:
comprende lo atinente a cuestiones propias de una gestión
municipal, tales como los servicios públicos, obras públicas,
poder de policía y organización administrativa,
entre otras. Es decir, implica la posibilidad por parte del municipio
de prestar servicios y organizarse administrativamente
sin interferencia del gobierno provincial.
- Económico
y financiero: abarca las facultades relacionadas con la imposición
de tributos, gasto público, promoción del desarrollo
económico, regionalización, etc. Es decir, comprende
la libre creación, recaudación e intervención
de las rentas para satisfacer los gastos del gobierno propio
y satisfacer sus fines.
Es indudable
que los municipios santafesinos poseen fragmentos de la autonomía
que consagra el art. 123º. Son autónomos en lo político,
porque sus ciudadanos eligen a sus representantes, y también
lo son en lo administrativo porque la propia constitución
provincial reconoce que pueden administrarse a sí mismos.
Sin embargo, carecen de autonomía institucional, que consiste
en la facultad de darse sus propias instituciones y regirse por
ellas, y de autonomía económica-financiera, al estar
inhibidos de crear tributos.

3.
La descentralización y los gobiernos locales
"La
descentralización consiste en la transferencia de poderes
políticos, fiscales y administrativos a unidades subnacionales
de gobierno, entendiendo por tales gobiernos subnacionales autónomos
electos, capaces de tomar decisiones vinculantes en al menos algunas
áreas de política" (World Bank, op. cit.).
Es decir, el fenómeno de la descentralización es multidimensional
e involucra al menos un aspecto organizacional, otro político-institucional
y otro fiscal (Asensio, Miguel Ángel. Una nota sobre la
dimensión fiscal de la descentralización, en:
Seminario Internacional sobre Federalismo Fiscal, Pilar, 2001).
Este trabajo
se centra básicamente en el aspecto fiscal de la descentralización;
no obstante, se abordarán brevemente los aspectos organizacionales
y político-institucionales por su incidencia clave en el
funcionamiento de los gobiernos locales.
Aspectos
fiscales de la descentralización
La descentralización
fiscal es el proceso que transfiere funciones fiscales exclusivas
del gobierno central a otros niveles. Para los municipios, es clave
para el desarrollo humano porque propicia el traslado de recursos
al nivel de gobierno más cercano a las necesidades e intereses
de la ciudadanía (World Bank, op. cit.).
El debate sobre
el nivel óptimo de la descentralización fiscal y del
diseño institucional más adecuado para implementarlo
se vincula con su incidencia sobre las funciones del sector público:
asignación eficiente de los recursos productivos, distribución
equitativa del ingreso y estabilidad de la política macroeconómica.
Esta es la sistematización teórica que realizó
Richard Musgrave en su libro "Teoría de la Hacienda
Pública", en donde divide las funciones del sector público
en tres ramas: asignación, distribución del ingreso
y estabilización.
El argumento
económico más común que justifica la descentralización
en materia de ejecución y financiamiento del gasto público
es el de la búsqueda de una mayor eficiencia en la asignación
de atribuciones y recursos entre los distintos niveles de gobierno.
Este argumento tiene su base en varios modelos, entre los que se
destacan los de Musgrave, Oates y Tiebout (Batalla, Pablo, et al.
La economía política del federalismo fiscal en
Argentina). Según Musgrave, los gobiernos locales deben
estar principalmente a cargo de la función asignativa, porque
son estos quienes deben decidir qué bienes y qué servicios
han de producir y cómo han de emplear sus recursos.
La descentralización
permite adecuar los servicios públicos que se ofrecen a las
necesidades y preferencias de la jurisdicción, a la vez que
permite introducir mediante la participación privada elementos
de competencia en la gestión pública, estimulando
la eficiencia en la asignación de recursos. Cuando
la provisión de servicios es centralizada, por lo general
hay una tendencia a ofrecer el mismo "paquete fiscal"
de impuestos y servicios públicos a todas las jurisdicciones,
sin tomar en cuenta las diferencias entre ellas. La provisión
descentralizada, en cambio, permite responder en forma mucho más
cercana a las preferencias de los habitantes de cada jurisdicción.
Cuanto más heterogéneas sean las jurisdicciones, mayores
serán los beneficios de la descentralización. Así,
el "teorema de la descentralización" de Oates sostiene
que los gobiernos locales son quienes deben estar a cargo de la
provisión de bienes públicos locales, porque son estos
quienes tienen mejor información sobre las distintas preferencias
locales (ibidem). Esto hace que un gobierno descentralizado
sea más eficiente que otro organizado en un único
nivel, al acercar las decisiones de gasto y sus alternativas de
financiamiento a los usuarios, a la vez que por su propio funcionamiento
tiende a poner límites a la expansión del sector público.
Al mismo tiempo, la acción de organismos locales con autoridad
fiscal (poder de recaudar recursos), permite aumentar la movilidad
de los recursos públicos al mejorar la capacidad para gravar
las actividades de mayor desarrollo, incentivar el cumplimiento
tributario e implementar sistemas de cobro por el uso de los servicios
públicos en los territorios subnacionales.
Finalmente,
el modelo de "votar con los pies" desarrollado
por Tiebout sostiene que el hecho de que los consumidores/votantes
en una economía espacial deban establecerse en una jurisdicción
determinada, los conduce automáticamente a revelar sus preferencias
para una determinada combinación de impuestos a pagar y servicios
por recibir.
Existe un aspecto
clave que limita la descentralización fiscal: la cuestión
distributiva. Las políticas redistributivas de los gobiernos
locales deben tener como objetivo resolver el problema de la inequidad
horizontal, tendiendo a igualar las oportunidades iniciales
de individuos con distintos niveles de ingresos a través
de una oferta mínima de bienes públicos. La
alta movilidad de personas y capitales limita la capacidad de estos
gobiernos para implementar programas redistributivos financiados
con recursos propios. Por lo tanto, un régimen de transferencias
intergubernamentales debe tener como uno de sus objetivos básicos
la política de redistribución del ingreso. Así,
el problema de la equidad vertical es un aspecto que debe definirse
políticamente a nivel nacional.
Al mismo tiempo,
el proceso de descentralización de potestades tributarias
presenta otras limitaciones (Prieto, Marcos: Análisis
económico sobre la descentralización fiscal. Universidad
Nacional de Rosario, tesina, año 1992). En primer lugar,
los niveles inferiores de gobierno pueden no tener la capacidad
adecuada para ejecutar correctamente la administración financiera.
En el caso en que haya economías de escala en la administración
y en la recaudación, una alternativa válida es que
el gobierno central devuelva parte de los ingresos a la jurisdicción
de origen, otorgando la posibilidad de que el nivel inferior determine
una alícuota adicional sobre los impuestos recaudados por
los niveles superiores dentro de sus jurisdicciones. En segundo
lugar, las distorsiones que pueda llegar a generar la descentralización
(guerras tributarias, exportación de impuestos) imponen la
necesidad de homogeneizar las bases tributarias y de comprometer
a las autoridades a no crear impuestos que actúen como aduanas
jurisdiccionales. Por último, el grado de descentralización
fiscal no sólo impacta sobre la eficiencia en la asignación
de recursos sino que también influye directamente sobre la
estabilidad macroeconómica. Es cierto que la política
macroeconómica debe ser única y estar a cargo del
gobierno central, pero al mismo tiempo el sistema impositivo debe
estar diseñado para que los impuestos que predominen a nivel
nacional sean aquellos que fluctúen con el ciclo y representen
una importante fuente de recursos, mientras que los gobiernos locales
deben estar autorizados a percibir tributos con bases imponibles
más estables y de baja movilidad.
Las condiciones
básicas que debe cumplir un sistema impositivo descentralizado
pueden sintetizarse de esta manera:
- Las políticas
redistributivas de los gobiernos locales deben tener como objetivo
resolver el problema de la inequidad horizontal.
- Si existen
economías de escala, el gobierno central debe centralizar
la administración y la recaudación del impuesto.
- Es condición
sine qua non que se homogeneicen las bases tributarias
y que las autoridades se comprometan a no crear impuestos que
actúen como aduanas jurisdiccionales y que afecten la localización
de los factores.
- Los gobiernos
locales deben percibir tributos con bases imponibles estables
y de escasa movilidad.
Dependencia
financiera
Se dice que
el sistema fiscal argentino está desequilibrado verticalmente
porque los recursos de que disponen los niveles inferiores de gobierno
son insuficientes para que estos cumplan con todas sus funciones.
Sin embargo, el mecanismo de transferencias desde los niveles superiores,
que viene a cubrir esta "brecha" entre los gastos y los
recursos necesarios para financiarlos, presenta serios inconvenientes:
falta de incentivos para la provisión de servicios en forma
eficiente, problemas de moral hazard entre los administradores
locales e ilusión fiscal.
El hecho de
que los municipios posean una estructura de financiamiento muy dependiente
de transferencias de los niveles superiores, destruye los incentivos
para gobiernos responsables. En este sentido, la correspondencia
fiscal introduce incentivos para que los votantes se opongan
a aumentos ineficientes del gasto público al fortalecer
el vínculo entre el gasto que benefician a una comunidad
y los ingresos que en ella se recaudan. Un estudio del Consejo Federal
de Inversiones indica que "el principio de la correspondencia
fiscal tiene la ventaja de establecer con claridad el precio relativo
impuesto-gasto público, es decir que la presión tributaria
marginal que enfrenten los ciudadanos esté ligada a una adecuada
contraprestación, en términos de mayores servicios
o de bienes. Dada la restricción global de recursos, mayor
gasto público implica menor gasto privado, o puesto en términos
más claros, menor remuneración a los factores productivos,
en especial trabajo y tierra que tiene menor movilidad"
(citado en Autonomía financiera municipal. Aspectos metodológicos
y aplicación al caso de los municipios de la provincia de
Mendoza, Trapé, A. et al., Maestría en Finanzas
Públicas Provinciales y Municipales, Universidad Nacional
de La Plata).
El concepto
de dependencia financiera puede formalizarse de la siguiente manera
(ibidem):
Gc +
Te + i.Dpr + i*.(tc.Dex)
+ Gk º Tc + Tr + Tk +
D Dpr + tc. D Dex
donde:
Gc:
gasto en personal, bienes y servicios corrientes realizado por el
gobierno
Te:
transferencias entregadas al sector privado a otras jurisdicciones
u organismos del sector público (de índole corriente)
i: tasa de interés
interna
Dpr:
stock de deuda con el sector privado nacional
i*:
tasa de interés internacional
Dex:
stock de deuda externa del gobierno
Gk:
gasto de capital (inversión pública)
Tc:
ingresos corrientes recaudados en jurisdicción municipal
Tr:
ingresos corrientes que provienen, como transferencias, de recaudación
en otras jurisdicciones superiores
Tk:
ingresos de capital
tc:
tipo de cambio nominal
La expresión
anterior es un balance de flujos de la autoridad fiscal, correspondiente
a un determinado período, y por su carácter de identidad
contable es necesario que se verifique en forma rigurosa y permanente.
Debe notarse que esta identidad contable habilita la posibilidad
de mantener desequilibrios temporarios entre las partidas de gastos
(corrientes y de capital) e ingresos genuinos (corrientes y de capital).
Cuando el componente
Tr es de magnitud importante, sus fluctuaciones en el
tiempo pueden provocar problemas financieros que dificulten el normal
desenvolvimiento de la gestión del municipio. Esto puede
observarse si se reescribe la expresión de la siguiente manera:
Tr
º (Gc + Te + i.Dpr + i*.tc.Dex
+ Gk) – (Tc + Tk) -
D Dpr - tc. D Dex
Las transferencias
recibidas deben ser suficientes para financiar el desfasaje entre
los usos totales y los recursos (corrientes y de capital) más
las posibles fuentes de financiamiento (sector privado y sector
externo). En el caso en que estas transferencias se reduzcan, el
gobierno tiene diversos cursos de acción a seguir:
¯ Gc
: suele ser una vía complicada porque estos gastos
tienen permanencia e inflexibilidad alta y representan un porcentaje
elevado de los gastos corrientes totales.
¯ Te
: normalmente, estas transferencias se realizan al sector privado
y se trata de subsidios de bajo monto individual, que pueden recortarse
con cierta facilidad, pero no sin costo político.
¯ Pagos
de intereses: sucede algo similar que con los gastos corrientes,
ya que son difíciles de reducir en una coyuntura de corto
plazo, excepto por la vía (lenta) de la renegociación
de pasivos.
¯ Gk
: las inversiones suelen ser candidatas al recorte ya que las obras
previstas se posponen o paralizan, aunque el costo político
también suele ser importante en este caso.
(Tc
+ Tk) : esto implica o bien manejar las alícuotas
de los impuestos existentes o bien intensificar los controles para
reducir el grado de evasión, soluciones no inmediatas.
Endeudamiento:
puede tener éxito si los coeficientes de endeudamiento lo
permiten y si las fuentes de financiamiento se encuentran disponibles.
En todos los
casos, estas acciones implican ajustes recesivos para la economía
del municipio, que pueden redundar en reducciones adicionales de
los ingresos de esa jurisdicción (según sea su estructura)
y llevar a un círculo vicioso de desfinanciamiento.
Teniendo en
cuenta el distinto grado de inflexibilidad de los componentes de
gastos, ingresos y financiamiento, es clave tener una clara idea
respecto de hasta qué punto es factible, con el nivel de
Tr existente, financiar los gastos inflexibles. Esto
da una pauta de los grados de libertad con que cuenta un municipio
para realizar ajustes cuando eventualmente sufre una reducción
de las transferencias que recibe de otras jurisdicciones.
Aspectos
políticos de la descentralización
Existe consenso
en que la descentralización es un factor clave de la gobernabilidad
democrática. En un sistema descentralizado, la participación
cívica conduce a una mejor administración pública
local porque presiona a los dirigentes para que respondan frente
a los votantes por la calidad de las políticas públicas
que ejecutan. Esta capacidad de respuesta y de control aumenta cuanto
más cerca está el votante del nivel político
responsable del diseño y ejecución de dichas políticas.
El significativo
avance de las nuevas formas de participación ciudadana,
en el marco de los procesos descentralizadores vigentes, pone en
tela de juicio el modelo clásico de democracia liberal. Para
este modelo, la democracia se restringe a un método gracias
al cual se selecciona a quienes, durante un período determinado
de tiempo, ejercerán las funciones de gobierno. A ello se
limita el papel de los votantes, quienes no deciden sobre las cuestiones
políticas, reservadas a los funcionarios seleccionados. Es
decir, es una forma indirecta de democracia.
La democracia
participativa, en cambio, postula a la ciudadanía como
un sujeto activo de la política, involucrándose
directamente en los asuntos de la comunidad. Esta modalidad implica
un sentimiento de comunidad, un espíritu comunitario en el
cual la persona realiza sus potencialidades y ejercita sus capacidades.
La crisis de
representación de la dirigencia política y la ausencia
de la política en la regulación de las esferas sociales
constituyen dos problemas que obstaculizan el desempeño eficaz
de la democracia en el formato representativo. En consecuencia,
la combinación de democracia representativa con ciertos elementos
de la democracia participativa o directa puede contribuir a superar
tales problemas. Es decir, las formas de democracia participativa
no se oponen ni niegan validez a la democracia representativa, sino
que inician un camino en beneficio de su perfeccionamiento.
Esa integración
resulta imprescindible en nuestro país, dado el contexto
desmovilizante y apático de la sociedad, que sólo
puede revertirse en la medida en que la ciudadanía perciba
que su participación no es meramente formal sino que puede
tener una incidencia real y concreta a la hora que, desde el sector
público, se adoptan las decisiones más trascendentales.
Es decir, formar parte en los procesos de elaboración de
opiniones y decisiones.
La renovación
de representantes cada 2 o 4 años mediante el voto no puede
garantizar que el reconocimiento de la legitimidad política
de los mandatarios elegidos se mantenga, tal como lo plantea el
marco de la democracia representativa, sin que exista durante el
intervalo ninguna participación de la ciudadanía en
la gestión o control de las políticas públicas.
A la legitimidad de origen hay que sumarle, necesariamente, las
formas de democracia participativa.
La ciudad resulta
un ámbito preferencial para esta interacción social
en el cual los votantes se hagan cada vez más directamente
presentes en los asuntos que les conciernen, activando formas de
democracia directa y participación ciudadana en todos los
procesos de programación, ejecución y control que
son propios de un municipio. La consulta a los vecinos tiene ventajas
innegables, pues otorga legitimidad a las decisiones que
finalmente se tomen.
El diseño
de esta concepción superadora de la democracia delegativa
no puede obviar herramientas tales como las audiencias públicas,
el presupuesto participativo y las formas tradicionales de democracia
semidirecta (consulta popular, iniciativa popular, revocatoria
de mandatos), mecanismos indispensables para que los ciudadanos
intervengan en la discusión de los problemas y no queden
afuera de la agenda pública por presión de grupos
de interés que, debido a mayores recursos organizativos y
económicos, pueden condicionar severamente la implementación
de determinadas políticas públicas.
- Audiencias
públicas: es un mecanismo que consiste en convocar a la
población para que por sí o por medio de sus instituciones
u organizaciones sociales opine y sean escuchada previo a la toma
de alguna decisión de interés general. En definitiva,
se trata de una instancia de participación en el proceso
de toma de decisiones, en el cual la autoridad responsable habilita
un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse
afectados o tengan un interés particular expresen su opinión
respecto de ella.
- Presupuesto
participativo (en el apartado siguiente se aborda este tema con
mayor profundidad): este instrumento consiste en un espacio en
el proceso de toma de decisiones públicas, abierto a los
ciudadanos, que les permite informar a los decisores sobre sus
necesidades prioritarias y acordar un orden de importancia para
su satisfacción. Permite la participación de la
ciudadanía, opinando sobre la aplicación de los
fondos públicos y controlando las rendiciones de cuentas
referentes a su utilización, a las que están comprometidos
los responsables en los períodos inmediatos posteriores
a la gestión del período presupuestario. El presupuesto
participativo es una herramienta importante para la participación
de los ciudadanos, pues en la vida de los estados modernos es
el presupuesto estatal el instrumento del gobierno para desarrollar
sus políticas públicas. Este nuevo espacio permite
al ciudadano común opinar sobre el gasto, la inversión,
los recursos y el control de la actividad financiera del sector
público, lo que indudablemente genera una ciudadanía
más crítica respecto a la gestión del estado.
El ámbito municipal resulta un ámbito preferencial
para instrumentar el presupuesto participativo, en razón
del tipo de relación más directa entre gobernantes
y gobernados. Es también el ámbito donde las necesidades
de los ciudadanos están más próximas a los
responsables de las políticas públicas que afectarán
directamente su calidad de vida.
- Iniciativa
popular: este instrumento consiste en la facultad de determinada
fracción del cuerpo electoral para proponer la sanción
de nuevas normas jurídicas o la derogación de algunas
ya existentes. Este instituto, que fue incorporado en la reforma
constitucional de 1994 (art. 39º), en la provincia de Santa Fe
sólo está contemplado para las comunas.
- Referéndum:
consiste en un proceso de consulta a los ciudadanos a efectos
de que estos se expresen sobre actos de gobierno, fundamentalmente
legislativos. Al igual que la iniciativa, se ha incorporado a
la Constitución Nacional en su reforma de 1994 (art. 40º).
El referéndum puede ser obligatorio y vinculante, cuando
la iniciativa popular está suscripta a un nivel (generalmente
alto) de firmas de ciudadanos, o no vinculante, caso en que se
lo denomina Consulta Popular. La gran mayoría de las constituciones
de provincia han incorporado esta herramienta de participación
ciudadana, mientras que Santa Fe sólo lo ha hecho a nivel
de comunas.
- Revocatoria
de mandatos: consiste en un mecanismo por el cual se destituye
a los funcionarios electivos por decisión popular expresada
mediante sufragio, y que en Estados Unidos, donde esta institución
ha encontrado su mayor aplicación, se la denomina recall.
También en este caso, en la provincia de Santa Fe se encuentra
consagrada sólo a nivel de las comunas.
Algunas
experiencias latinoamericanas exitosas
El debate sobre
la descentralización fiscal generalmente se limita al análisis
de las dificultades y de las consecuencias sobre las finanzas públicas
de la transferencia de funciones y de facultades tributarias hacia
los gobiernos subnacionales. Sin embargo, poco se dice de los avances
de algunos países latinoamericanos en el esfuerzo por transformar
la gestión de los gobiernos locales, cuya difusión
podría contribuir a facilitar la adaptación de otros
países que se encuentran en plena transición hacia
una gestión más descentralizada.
Estas mejores
prácticas se relacionan con la adopción de medidas
tendientes a la implementación de mecanismos de participación
ciudadana y de anticorrupción, al fortalecimiento de
las fuentes de ingresos propios y de la provisión de servicios,
al control del endeudamiento y del saneamiento financiero, y al
desarrollo del planeamiento municipal y de las capacidades gerenciales.
A continuación
se describen sucintamente algunas casos exitosos de ciudades latinoamericanas
que se embarcaron decididamente en la transformación de la
gestión de sus gobiernos locales. El análisis no pretende
de ninguna manera ser exhaustivo, sino que sólo intenta presentar
ejemplos acerca de cómo un proceso de descentralización
correctamente orientado puede llegar a repercutir de manera positiva
sobre el bienestar de los ciudadanos.
Fortalecimiento
de las principales fuentes de ingresos propios
En el esfuerzo
por dinamizar las principales fuentes de ingresos propios, se pueden
nombrar, por un lado, los casos de Santa
Fe de Bogotá (Colombia),
La Paz (Bolivia) y Quito (Ecuador) en relación al impuesto
inmobiliario y, por el otro, el caso de la ciudad mexicana de Tijuana
en cuanto a la readopción del principio del beneficio.
Del análisis
de estos exitosos casos de reformas fiscales en países de
la región, se puede resaltar la importancia de la autonomía
y de la responsabilidad de las autoridades locales, complementada
con una administración tributaria más eficiente y
con una buena relación entre la municipalidad y la comunidad
en la realización de reformas catastrales y de la transparencia
y confianza en el destino de la mayor recaudación:
- Dado el rezago
que arrastraba el avalúo fiscal con respecto al valor comercial
de los inmuebles y, por ende, el deterioro de la recaudación
del impuesto inmobiliario, la administración de la capital
colombiana decidió, en el año 1994, establecer un
conjunto de normas para mejorar la recaudación de este
tributo. Como resultado, los ingresos por este concepto se duplicaron
durante el primer año por una mejor distribución
de la carga tributaria y una significativa disminución
de la evasión.
- En 1993 se
eliminó la participación directa del gobierno central
boliviano en el manejo del impuesto inmobiliario y se otorgó
al municipio de La Paz la administración y recaudación
directa del impuesto. Al igual que en el caso colombiano, esto
condujo a un notable incremento de los ingresos por este concepto.
Simultáneamente, se fortalecieron las actividades de fiscalización
y se modernizó el proceso de recaudación a través
de la implementación de un sistema computarizado de carácter
integrado para el registro de contribuyentes.
- La iniciativa
de la ciudad de Quito de modernizar su catastro a través
de un sistema integral automatizado, implementado con recursos
técnicos, humanos y financieros propios, recibió
una respuesta ciudadana muy positiva, lo que también se
tradujo en un significativo aumento de la recaudación del
impuesto.
- La contribución
por mejoras promueve una mayor responsabilidad fiscal tanto de
los gobiernos municipales como de la comunidad, al reforzar la
vinculación entre las inversiones públicas locales
y sus potenciales beneficiarios. El criterio fundamental de este
instrumento financiero local es la recuperación del costo
de la obra realizada y su prorrateo entre los propietarios de
los inmuebles de la zona de influencia, a través de algún
método matemático y con alguna participación
de los propietarios en el análisis del presupuesto y la
distribución de la contribución, así como
en el seguimiento y el control de la inversión de los fondos.
El caso de la ciudad de Tijuana (México) es paradigmático:
el mayor plan de obras públicas emprendido por la ciudad
en su historia (170 millones de dólares), denominado "Plan
de Activación Urbana", fue financiado con una combinación
de recursos de la municipalidad, aportes de los sectores industrial
y comercial y una contribución por mejoras, en la que la
comunidad beneficiada asumió parte del costo. Además,
la aplicación del esquema mencionado fue objeto de una
consulta pública o referéndum, en que se evidenció
el amplio apoyo de la comunidad (66% de los votos).
Presupuesto
participativo (PP)
En el plano
presupuestario local, los ejemplos exitosos de control ciudadano
en las ciudades de Porto Alegre (Brasil) y de Rosario (Argentina),
entre otras, han revalorizado los conceptos de transparencia y responsabilidad
política (accountability) de las comunidades y las
autoridades en la ejecución descentralizada del gasto público
a través de sistemas novedosos de seguimiento y evaluación,
como por ejemplo el presupuesto participativo. En la búsqueda
de una mayor democratización en la toma de decisiones y teniendo
como premisa básica el control de la gestión pública
por parte de la ciudadanía, el presupuesto participativo
ha fortalecido la credibilidad de la administración y ha
estrechado el vínculo fiscal entre las obras solicitadas
y los impuestos cuya recaudación se hace necesaria.
Cuando se habla
de PP es inevitable relacionarlo con Porto Alegre, la ciudad donde
este mecanismo de participación nació y se consolidó.
Porto Alegre es la capital del Estado de Río Grande do Sul,
cuenta con una población aproximada de 1,5 millones de habitantes
y está situada en el centro de una región metropolitana
en la que viven 3 millones de personas. Cuando se comenzó
a implementar el sistema de PP, a fines de la década del
ochenta, un tercio del total de la población vivía
en las zonas periféricas sin acceso a los servicios de infraestructura
básica. Quince años después, ya se han concretado
las grandes obras de saneamiento básicas (cloacas e incremento
del suministro de agua) y en materia de alumbrado público,
urbanización, salud y viviendas los avances han sido notables.
El sistema de
PP consiste en una serie de reuniones en las que se definen las
demandas regionales, las prioridades de la ciudad, los criterios
de asignación de fondos y el programa de inversiones del
municipio. Cada una de estas etapas contiene mecanismos que permiten
la circulación de información entre los autoridades
políticas del gobierno, sus técnicos y profesionales
y la ciudadanía. Para la implementación del PP se
dividió a la ciudad en 16 regiones, a través de las
cuales se organizó la participación de la población.
Dentro de cada una de ellas, la población define en las asambleas
regionales a sus representantes y a las prioridades de la región
(cloacas, limpieza, seguridad, parquización, semaforización,
pavimentación, etc.). La división de la ciudad en
regiones se realizó basándose en criterios geográficos,
sociales y organizativos, en donde las asociaciones intermedias
y la ciudadanía en general tuvieron plena participación.
Además de las prioridades comunales, desde el año
1994 se incluyeron en el proceso presupuestario cinco plenarias
temáticas, las cuales no son realizadas por región
sino por tema. El objetivo de su implementación fue la ampliación
de la participación, profundizando la discusión
y extendiéndola más allá de lo regional a la
planificación global de la ciudad.
Respecto de
consideraciones políticas, la implementación de este
sistema permitió reducir significativamente las viejas
prácticas clientelísticas, incentivar la participación
de la sociedad en las cuestiones de gobierno, capacitar a la ciudadanía
acerca de nuevas formas de participación democrática,
formar a los delegados de los miembros de la comunidad sobre las
técnicas presupuestarias y mejorar sensiblemente los mecanismos
de control social sobre los gobiernos. El PP demostró que
la administración transparente y democrática de los
recursos es la única forma para evitar la corrupción
y la mala utilización de los fondos públicos.
El resultado
de esta experiencia innovadora, sin precedentes en el mundo entero,
fue tan extraordinariamente positivo que con el correr de los años
fue imitada por muchas ciudades del Brasil y de Argentina, entre
ellas Rosario. Fue así que en el año 2002, el Concejo
Municipal de Rosario aprobó una ordenanza que establecía
la implementación del PP, utilizando la estructura de los
seis distritos municipales. Los objetivos propuestos fueron fortalecer
el tejido social con la promoción del protagonismo de las
instituciones y la participación directa de los vecinos de
cada distrito, promover la gestión asociada canalizando los
proyectos que los vecinos presentan para su propio distrito, potenciar
el control ciudadano de la gestión pública,
rearticular la relación entre el gobierno y los ciudadanos
vigorizando la confianza y la transparencia, y optimizar el uso
de recursos escasos en un contexto de crisis. Los actores involucrados
son representantes de instituciones sociales, culturales, recreativas
y deportivas; comerciantes, empresarios y vecinos, aparte de funcionarios
municipales. Y, a partir de este año, los jóvenes
tendrán en el Presupuesto Participativo Joven un ámbito
exclusivo para plantear sus demandas y llevar adelante sus proyectos.
En las asambleas juveniles se debatirá sobre el concepto
de presupuesto, después se plantearán las demandas
del barrio y se elegirán a los representantes, quienes a
lo largo del año trabajarán sobre la elaboración
de proyectos en reuniones con los funcionarios de las diferentes
áreas de la Municipalidad. Con las iniciativas ya definidas,
se realizará una nueva ronda de asambleas, donde los jóvenes
votarán las propuestas.
Promoción
del desarrollo económico regional
Los gobiernos
locales de Rosario y del estado de Río Grande do Sul fueron
protagonistas en la creación de ámbitos de actuación
dirigidos hacia la promoción del desarrollo económico
regional. En este sentido, la creación de la Agencia
de Desarrollo Región Rosario (ADeRR) y del Programa Redes
de Cooperação apuntan a la promoción de una
cultura de cooperación, de lazos de confianza y de respeto
mutuo de todo el entramado de pequeñas y medianas empresas
de la región.
- El Programa
Redes de Cooperação, iniciativa para desarrollar
una cultura asociativa entre pequeñas empresas, fue concebido
para emprendedores de la industria, el comercio y los servicios,
garantizando mejores condiciones de actuación frente a
las actuales exigencias competitivas de los mercados. La idea
central del programa es reunir empresas con intereses comunes,
constituyendo una entidad jurídicamente establecida, sin
aportes de capital, que mantengan la independencia legal y la
individualidad de cada emprendimiento participante. La formación
de una red permite la realización de acciones conjuntas,
facilitando la solución de problemas comunes y viabilizando
nuevas oportunidades que aisladamente no serían posibles.
Las empresas integradas consiguen reducir y dividir costos y riesgos,
conquistar nuevos mercados, calificar productos y servicios y
acceder a nuevas tecnologías. Desde el inicio del programa,
fueron constituidas 45 redes con más de mil empresas integradas,
generando más de 10 mil empleos directos y alcanzando en
conjunto una facturación anual de alrededor de 130 millones
de dólares.
- La Agencia
de Desarrollo Región Rosario (ADeRR) es la primera entidad
de su tipo en Argentina que cuenta entre sus autoridades con representantes
de los tres niveles de gobierno y del sector privado. Su misión
es contribuir al desarrollo productivo de la región, teniendo
como principios para su accionar: la concertación, el crecimiento,
la productividad, la competitividad, los servicios, la gestión,
la equidad y la sustentabilidad.
Regulación
del endeudamiento subnacional
Hay consenso
en que un manejo más responsable y coordinado del endeudamiento
territorial es clave para minimizar sus posibles efectos macroeconómicos.
En este sentido apunta la puesta en marcha de programas de saneamiento
y ajuste fiscal a nivel subnacional en Argentina y Brasil, a través
del establecimiento de metas de reducción del déficit
fiscal, del fortalecimiento y de la modernización de las
bases tributarias, de la disminución de los gastos de funcionamiento
y de la adopción de compromisos de pago de las deudas contraídas.
Estos procesos son apoyados financiera y técnicamente tanto
por los respectivos gobiernos como por los organismos multilaterales
de crédito.
Programas
de mejoramiento del hábitat de la población irregularmente
asentada
En materia social,
tres programas financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo
en Argentina y en Brasil han permitido darle un hábitat digno
a miles de familias que anteriormente vivían en asentamientos
irregulares.
El Programa
Rosario Hábitat, en Argentina, tiene como objetivo encauzar
los procesos de ocupación informal y mejorar la calidad
de vida de la población de asentamientos irregulares en la
ciudad, promoviendo la integración física y social
de dichas áreas informales a la ciudad formal, a través
de la mejora en la infraestructura urbana, la oferta de servicios
sociales y la regularización de las propiedades de las poblaciones
beneficiarias. El Programa financia proyectos integrados de mejoramiento
de barrios en asentamientos irregulares del municipio de Rosario,
combinando inversiones en infraestructura requeridas para su regularización,
con el desarrollo social de estas comunidades.
Por su parte,
el Programa
Favela Bairro,
en Río de Janeiro, y el Programa de Melhoramento de Bairros
Habitar Brasil, en Recife, son programas de viviendas en barrios
marginales cuyos propósitos son mejorar las condiciones
de las viviendas y evitar que las familias tengan que trasladarse
a otras localidades. Los programas engloban varias actividades,
la principal de las cuales es mejorar la situación habitacional
de decenas de miles de familias, dándoles acceso a los servicios
básicos y sociales, como saneamiento, educación y
salud, además de las actividades relacionadas con la conservación
medioambiental. Hay también un componente de apoyo a la gestión
del desarrollo urbano de las ciudades, por medio de la implantación
del proceso de Plano Estratégico Municipal para Assentamentos
Subnormais (PEMAS). En el caso de Habitar Brasil, el efecto principal,
más allá de las obras físicas, se puede apreciar
en la movilización de sus habitantes. El gobierno de Pernambuco
contrató a una serie de profesionales, como psicólogos
y asistentes sociales, para interactuar con la comunidad y verificar
sus demandas. El equipo se asoció a los líderes locales
y organizó grupos de debate enfocados en algunos temas generales
y otros específicos para mujeres y jóvenes. De esta
manera, la planificación se hizo partiendo de los intereses
de la comunidad misma.
Concejo
móvil
El Concejo Municipal
de Rosario ha puesto en práctica una experiencia inédita
en el país: trasladar las sesiones de su edificio central
a los distintos barrios de la ciudad. Tal como se exige en las sesiones
ordinarias que se desarrollan en dicho lugar, los concejales deben
asistir obligatoriamente a estos encuentros, donde se tratan sólo
problemáticas relacionadas con el barrio que oficia de sede
del Concejo móvil. Además, las nueve comisiones también
deben funcionar en la zona pactada durante la semana que dura el
traslado. El objetivo de este proyecto es sumar el cuerpo legislativo
a la política de descentralización que se lleva
adelante desde hace unos años en la ciudad.
Para garantizar
el éxito de la reunión, unas dos semanas antes de
la sesión especial se habilita en el distrito una mesa de
entrada para que los vecinos, instituciones u organizaciones barriales
presenten sus proyectos y planteen sus necesidades. Esas iniciativas
son tratadas por cada una de las comisiones, que también
tienen que trasladarse al distrito donde se lleva adelante la sesión.
En las zonas de la ciudad donde no hay centros de distrito, el reglamento
del Concejo dictamina que los concejales pueden solicitar que las
sesiones se realicen en el centro de distrito más próximo
al barrio o en los establecimientos educativos, clubes o vecinales
cuyas instalaciones resulten aptas para constituir sede. Cada una
de estas sesiones especiales tiene que ser votada por una mayoría
especial (los dos tercios del cuerpo).
El Concejo Municipal
de Rosario fue el primer cuerpo importante del país que puso
en marcha esta experiencia. En el caso de la Legislatura de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, ex Concejo Deliberante, si bien
algunos de los 60 diputados que conforman este cuerpo pueden trasladarse
a los barrios para casos puntuales, las sesiones nunca se realizan
en otro lugar que no sea la Legislatura. En Córdoba, en tanto,
los 32 integrantes del Concejo también pueden atender los
pedidos de los vecinos, pero el recinto de sesiones ordinarias no
puede trasladarse a los barrios.
Programa
de descentralización, modernización y participación
ciudadana.
El programa
de descentralización, modernización y participación
ciudadana llevado adelante en Rosario tiene por objetivo establecer,
afianzar e intensificar vínculos entre la Municipalidad de
Rosario, los ciudadanos y sus entidades más representativas,
promoviendo un desarrollo más armónico y democrático
de la ciudad.
La concentración
del grueso de la actividad comercial, empresarial, administrativa
y cultural de Rosario en un área que no abarcaba más
de 5 de sus 180 Km2 de superficie, hacía que se
desbordara la infraestructura edilicia y de servicios del área
central, al mismo tiempo que seguía manteniendo alejado y
relegado en su crecimiento al resto de la ciudad. La descentralización
generó la consolidación y el desarrollo de nuevos
ámbitos ciudadanos, capaces de dar resolución
a sus problemáticas y de planificar su futuro con un claro
conocimiento de sus prioridades e intereses.
A partir del
año 1995, en que comenzó el proceso de descentralización,
la ciudad se dividió en seis distritos, cada uno de los cuales
pasó a conformar el área de influencia de un Nuevo
Centro Municipal y un territorio más acotado.

En cada uno
de los centros municipales se precisan las siguientes cuestiones:
- La organización
de las tareas vinculadas a la desconcentración funcional
y operativa de servicios.
- La coordinación
de las actividades a desarrollar por las distintas áreas
(Salud, Promoción Social, Cultura, etc.).
- La organización
de las estructuras comunitarias, encuadradas en el nuevo modelo
de gestión.
- La redefinición
de las políticas públicas a impulsar por la administración
municipal.

Aunque la opinión
de la ciudadanía es, en general, favorable con respecto a
este proceso de descentralización administrativa, también
hay consenso en que se debería pasar a una segunda etapa,
de mayor profundización. Desde algunos sectores políticos
se propone avanzar hacia un modelo de cantón o alcaldía,
donde los jefes de distrito sean elegidos directamente, se creen
concejos barriales y los centros manejen su propio presupuesto.
El
papel de las ciudades en la "nueva economía"
Este apartado
se basa en el texto "La ciudad de la nueva economía",
de Manuel Castells. Las ciudades son claves en los procesos
de generación de riqueza en el nuevo tipo de economía
y en la corrección de los efectos desintegradores y destructores
de una economía sin ninguna referencia a valores sociales
más amplios, como la conservación de la naturaleza
o la identidad cultural.
Los medios de
innovación tecnológica, casi sin excepción,
son grandes áreas metropolitanas con ciudades potentes
impulsándolas. No existe ningún caso de un medio de
innovación tecnológica o empresarial que se hubiera
desarrollado de forma nueva, en pleno desierto, en relación
con un proyecto voluntarista de gobierno. Existen algunos parques
tecnológicos con éxito, pero no medios de innovación
realmente generadores de riqueza.
Dos ejemplos
son Cambridge, en el Reino Unido, y el parque de Hsin-chu, dentro
del área metropolitana de Taipei. Son áreas tecnológicas
desarrolladas y ligadas a grandes áreas metropolitanas. Estos
medios de innovación metropolitanos son esenciales porque
a través de la sinergia que generan, de las redes de empresas,
de innovaciones, de capital, atraen continuamente los dos elementos
claves del sistema de innovación, que son la capacidad de
innovación, es decir, talento, personas con conocimiento
e ideas, y el capital, que es el que permite la innovación.
Las fuentes de riqueza en la nueva economía están
constituidas por los medios de innovación territorialmente
concentrados en torno a ciudades dinámicas.
Los trabajadores
de la nueva economía, de alta calificación, se desarrollan
en un contexto específico, que reúne ciertas características
y que lo distingue de otros en otras partes del mundo, aún
dentro del mismo país. En este sentido, hay que destacar
tres elementos claves: la educación, como un medio para que
los individuos logren autonomía de pensamiento y de adquisición
de conocimientos el resto de su vida; la calidad de los servicios,
decisiva para que todo lo demás funcione; y la calidad de
vida en un sentido amplio, que atrae talento a los medios de innovación
y hace posible que ese talento sea capaz de realizar aplicaciones
tecnológicas y empresariales relacionadas directamente con
la calidad de vida. Es decir, la calidad de vida urbana y metropolitana
incide directamente sobre la productividad y la creación
de riqueza.
La universidad,
como motor de crecimiento económico, tecnológico y
empresarial, es un elemento esencial de la dinamización del
tejido urbano y de la producción de mano de obra cualificada.
En este sentido, la importancia de los campus urbanos como elemento
de dinamización y de absorción de ideas de un tejido
social más amplio que el de la propia universidad se está
imponiendo cada vez con más fuerza. La idea de universidades
con facultades distribuidas en el conjunto de la ciudad no parece
eficaz, porque aunque se puede tener una buena universidad en esos
términos, la dispersión perjudica al trabajo interdisciplinario.
Por tanto, la integración de los campus en tejidos urbanos
densos parece que es el elemento que se está señalando
como de mayor productividad cultural y, a la vez, urbana.
La cuestión
de cómo estimular territorialmente los medios de innovación
parece ir en sentido contrario a los llamados parques industriales.
La problemática de los parques industriales de los años
80 no es aplicable en el año 2000 porque en este momento
no se trata tanto de hacer hard sino de hacer soft.
Hoy en día no tiene sentido agregar fábricas de microelectrónica
a las que ya existen en los lugares especializados en hacer microelectrónica,
lo que cuenta es la capacidad de acción tecnológica
sobre aplicaciones. Este tipo de acción no se soluciona con
parques industriales donde se puedan concentrar grandes instalaciones
industriales, son medios de innovación intensivos en inteligencia
más que intensivos en edificios. Se trata de buscar formas
de articulación entre el territorio y estos mecanismos de
innovación, mucho más sutiles, mucho más ligados
a la dinámica propia de la innovación y, en particular,
de la innovación de pequeñas y medias empresas.
Un ejemplo positivo, en términos de la extraordinaria innovación
que ha generado, es el desarrollo del "barrio multimedia"
en San Francisco. Este barrio, que alberga a alrededor de 2.500
pequeñas empresas de menos de 15 empleados, se desarrolló
en la zona más deteriorada de la ciudad, una vieja zona industrial
ocupada por artistas humildes, que estaban allí porque necesitaban
mucho espacio para hacer sus obras. Estos artistas fueron contactados
por empresas de Silicon Valley que necesitaban personas creativas,
capaces de imaginar cosas que impactaran al público. Pero
estos artistas podían vivir en esta barrio gracias a que
el municipio había cambiado la calificación de la
zona de industrial a residencial. Es decir, el municipio contribuyó
al desarrollo de la zona al permitir que estas nuevas actividades
industriales ligadas a la residencia se desarrollaran allí.
Y, al mismo tiempo que se recalificaron los usos, se prohibió
utilizar esa recalificación para un proceso de transformación
en viviendas de lujo para los ricos de estas empresas, con lo que
se evitó la acción de los especuladores inmobiliarios.
Además, se permitió la ampliación de usos a
locales comerciales, bares, restaurantes, lo que generó una
extraordinaria actividad urbana.
La relación
entre política ciudadana y el desarrollo de la nueva economía
también se vincula a la idea de mercados locales de tecnología
en base a políticas ciudadanas y ambientales que sean intensivas
en información y en tratamientos avanzados de información,
desde la modernización de servicios públicos hasta
la creación de sistemas de participación ciudadana
en que, junto a los sistemas tradicionales de tejido social de base,
se articulen formas de participación ciudadana interactiva.
No solamente esto genera una mejora de la gestión local sino
que, además, crea mercados locales que pueden ser punto de
partida para pequeñas y medianas empresas innovadoras locales,
la base del desarrollo futuro.
El
parque científico tecnológico de Rosario y su región
Hay consenso
en que la descentralización también puede ser un medio
para promover el desarrollo local, dado que los gobiernos locales
favorecen el trabajo conjunto entre empresarios locales y organizaciones
de la sociedad civil. Esta cooperación les permite explorar
sus ventajas estratégicas y logra promover las oportunidades
económicas en sus territorios. En este sentido, tanto el
sector público como el privado de la ciudad de Rosario están
comprometidos desde hace algunos años en la creación
de un polo tecnológico que aglutine talento, creatividad
y capital para el desarrollo de investigaciones biotecnológicas
e informáticas. Así, en un mediano plazo, Rosario
podría convertir a su área metropolitana en un medio
de innovación tecnológica orientado a estas especialidades.
Seguidamente
se describen los dos proyectos de desarrollo tecnológico
en marcha en la ciudad:
El
parque biotecnológico
A comienzos
del 2006, dos centros de investigación en genómica
vegetal comenzarán a funcionar en el Centro Universitario
Rosario (CUR), "La Siberia", lo que transformará
a Rosario en el polo biotecnológico más importante
de América latina.
Este proyecto,
pionero en la región, dará un importante impulso a
las oportunidades que tiene Argentina de participar en la revolución
tecnológica, de la mano de las capacidades desarrolladas
en biotecnología y competitividad del agro argentino. En
el predio del Centro de Desarrollo Regional de Investigación
y Desarrollo Rosario (Cerider) en La Siberia, funcionarán
el Instituto Nacional de Agrobiotecnología de Rosario (Indear)
y el Centro Binacional de Genómica Vegetal (Cebigeve) argentino-español,
además de los institutos rosarinos dependientes del Conicet,
lo que conformará en unos años un grupo de al menos
400 científicos trabajando para generar valor agregado a
la producción de la región. El Indear, emprendimiento
integrado por las empresas Biosidus y Bioceres, será una
institución de referencia en el campo de la biología
molecular, genómica funcional y proteómica aplicadas
a la innovación tecnológica del sector agropecuario
argentino, mientras que el Cebigeve se volcará en primera
instancia a cultivos más intensivos, como pimientos y papas.
Ambos institutos,
Indear y Cebigeve, estarán fuertemente orientados a la transferencia
tecnológica con el sector privado. En los hechos, el lanzamiento
del polo biotecnológico es la primera parte de una iniciativa
que contempla la creación en La Siberia de un parque científico-tecnológico
que incluya una incubadora de empresas.
El
centro de calidad de software
De la mano de
un fuerte impulso del sector tecnológico regional, se proyecta
la creación de un Centro de Calidad Software, que también
funcionará en el CUR, como un laboratorio para mejorar el
desarrollo del software y las tecnologías vinculadas a la
información por medio de la introducción de procesos
y técnicas más eficientes. En este sentido, el Instituto
Nacional de Tecnología Industrial (INTI) cedió un
piso del edificio que tienen en el ala sur de predio universitario,
mientras que la Municipalidad comprometió una inversión
de 40.000 pesos para la infraestructura y las empresas del polo
se harán cargo de los recursos humanos.
El centro será
un factor clave en la consultoría para las empresas que quieran
obtener normas de calidad (un proceso en el cual las firmas locales
tienen mucha experiencia), el testeo de aplicación, la investigación,
la formación de recursos humanos y convertirá a Rosario
en un centro de referencia internacional de la calidad en procesos
de desarrollo de software. Y a las empresas tecnológicas
el centro les serviría, entre otras cosas, para reducir costos.
Otra proyecto
en marcha es la construcción de un edificio tecnológico
en un predio de media hectárea, también en el CUR,
que reuniría hasta unas 20 empresas del sector que hoy están
dispersas por la ciudad.
El gobierno
provincial, por su parte, creó un Foro Provincial de Empresas
Tecnológicas y apoyó la sanción de la ley provincial
de software, que al reconocer al sector como "industrial"
lo exime del pago de impuestos provinciales como Ingresos Brutos,
una rebaja de costos fiscales fundamental para su expansión.
Hay que destacar
que de las 121 empresas tecnológicas que existen actualmente
en Santa Fe, las 25 más importantes son de Rosario. Estas
empresas locales facturan alrededor de 35 millones de pesos al año
y emplean a casi 600 personas, de las cuales un 67% son profesionales
o estudiantes universitarios avanzados. Es notable el crecimiento
del sector de empresas de base tecnológica de Rosario: casi
cuatro veces superior al promedio de la economía argentina.

Esta
nota continúa y culmina en el próximo número,
donde se describen las competencias y facultades de los municipios
en la provincia de Santa Fe, con especial énfasis en la ciudad
de Rosario, desde una perspectiva histórica y según
el ordenamiento institucional vigente en nuestro país; se
evalúa la estructura y la evolución del gasto municipal
y se comparan el desempeño y la dependencia financiera de
la Municipalidad de Rosario con respecto a la Provincia de Santa
Fe por medio de la elaboración de una serie de indicadores.
Sobre
Rosario, ver las notas La
Construcción de Rosario I
y II,
en los números 33 y 34, respectivamente, de café
de las ciudades.
Sobre
el Programa Favela Bairro de Río de Janeiro, ver las notas
Políticas para construir ciudad,
no para hacer casitas
(entrevista a Jorge Jáuregui) y Favelas
en la ciudad: articular, no separar,
de Jorge Jáuregui, en los números 12 y 19, respectivamente,
de
café de las ciudades.
Sobre
las políticas fiscales de Bogotá, ver la serie de
notas Instrumentos
para la recuperación de plusvalías en Bogotá,
de Gloria Henao González, que culmina en este número
de café
de las ciudades.
Otra
visión sobre la autonomía municipal de Rosario, en
la nota Rosario:
autonomía y financiación, ¿mito o realidad?,
de José Ariel Núñez, en los números
20 y 23,
respectivamente, de café
de las ciudades.
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de Desarrollo región Rosario
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