Funciones
y recursos de los gobiernos locales (II y última)
El caso de
la ciudad de Rosario.

4.
Competencias y potestades tributarias
Financiamiento
de los bienes públicos
Este
apartado y el siguiente se basan en el trabajo "Financiamiento
del Desarrollo Urbano", de Gonzalo Edwards.
La ciudad constituye
un bien económico complejo compuesto por múltiples
bienes menores de diversas características. En primer lugar
están los bienes privados, que se caracterizan por ser de
"consumo rival" (el consumo de una persona no es compatible
con el consumo simultáneo del mismo bien por parte de otra),
y por contar con un sistema de exclusión que impide el acceso
de terceros sin el consentimiento libre del propietario. En este
tipo de bienes, es posible decir que el mercado es un eficiente
asignador de recursos, mientras haya competencia y no existan distorsiones
en los precios por impuestos, subsidios, etc.
En segundo lugar,
están los bienes que, a pesar de ofrecer consumo no rival,
cuentan con algún tipo de sistema o contrato que permite
la exclusión de terceros a un costo no prohibitivo, facilitándose
así su provisión por entes privados a través
del mercado. En este caso, la principal ineficiencia del mercado
se debe al hecho de que la exclusión, si bien es posible,
no sería conveniente. Si el consumo por parte de un individuo
A no afecta el consumo por parte de otro individuo B, entonces es
ineficiente desde el punto de vista económico excluir del
consumo al individuo A. Tal sería el caso de una calle no
congestionada donde se cobrara por el uso, lo que haría que
individuos que valoran su uso en un monto inferior al precio cobrado,
no usarían la calle a pesar de no imponer ningún costo
a la sociedad por usarla. En tal caso, la asignación eficiente
de recursos exige que el precio sea igual al costo marginal y en
estos casos en que el costo marginal es cero, por ser el consumo
no rival, el precio debería ser también igual a cero.
El problema
práctico que se presenta entonces es que, por una parte,
la exclusión sería ineficiente desde el punto de vista
económico, y por otra, la no exclusión impediría
que la iniciativa privada provea el bien en cuestión. La
no exclusión obligaría a encontrar algún mecanismo
de financiamiento alternativo al mercado de tal forma que el bien
se provea. Si dicha alternativa fuera proveer el bien a través
de impuestos generales, sería necesario comparar la ineficiencia
de la distorsión que provoca la presencia de impuestos
con los costos que provoca el hecho de cobrar por el uso del bien
en cuestión. Se debe destacar que la exclusión impone
un costo social bajo si la demanda es relativamente inelástica,
ya que el cobro de un precio excluiría de hecho a pocas personas
del consumo del bien.
En tercer lugar
están los bienes donde el consumo es rival, pero para los
cuales la exclusión no es factible a costos razonables. Este
sería el caso, por ejemplo, de una calle en horas de congestión.
El uso de ella por parte de un vehículo afecta las condiciones
de uso por parte de otros. Sin embargo, es prácticamente
imposible, al menos en la actualidad, cobrar de tal forma que el
vehículo en cuestión internalice los costos que impone
sobre terceros. En estas circunstancias, el mercado falla porque
al no ser posible cobrar, los particulares no tendrían mayores
incentivos para producir. Esto hace que, por una parte, se deba
buscar alternativas distintas de financiamiento, y que una vez obtenido
el financiamiento, se deba encontrar alternativas de exclusión
distintas del cobro, o bien aceptar las ineficiencias que la
no exclusión implica.
Por último
están los bienes públicos puros, donde el consumo
es no rival y donde la exclusión no es factible a costos
razonables. Tal sería el caso de una calle cuando no hay
congestión y entonces, la no exclusión no presenta
problema alguno desde el punto de vista de eficiencia económica.
El no cobrar o el no poder cobrar implica que el precio del bien
es cero, igual al costo marginal, dado que el consumo es no rival.
El problema en este caso es encontrar una forma adecuada de financiamiento
para nuevas inversiones.
Del análisis
anterior se desprende que desde el punto de vista de eficiencia
económica, se debe cobrar cuando el consumo es rival
y no se debe cobrar cuando el consumo es no rival. Por otra parte,
si no se cobra, independientemente de si el consumo es rival o no
rival, se deben buscar alternativas que permitan financiar la producción
del bien. En esta circunstancias, se deben considerar los costos
de proveer el financiamiento, ya que los impuestos, por ejemplo,
pueden provocar distorsiones en otros mercados que es necesario
analizar. En este punto, puede ser conveniente reiterar que cuando
existe rivalidad en el consumo y la exclusión es factible,
el uso del mercado permite (en general) tanto el logro de la eficiencia
económica como el financiamiento del bien. Si el consumo
es no rival o bien la exclusión no es factible, entonces
la provisión o financiamiento de los bienes y la maximización
del bienestar social son objetivos separables que pueden competir
entre sí. Es en estos casos que se presenta un verdadero
problema de financiamiento donde se debe decidir entre alternativas
para proveer los bienes en cuestión.
Bienes
públicos y externalidades
En ocasiones,
los impuestos pueden corregir otro tipo de distorsiones, como por
ejemplo aquellas derivadas de externalidades negativas tales
como la contaminación. Cuando un determinado tipo de acción
o producto provoca externalidades negativas, el problema de asignación
de recursos que se presenta es que se tiende a sobreproducir dicho
producto, o a sobreutilizar el respectivo recurso. Si, por ejemplo,
un usuario de un automóvil no está obligado a pagar
por la contaminación que provoca, entonces no tendrá
mayores incentivos para reducir el impacto de sus acciones sobre
la comunidad (por ejemplo, limitar sus viajes o inducir la colocación
de un catalizador). El problema que presentan las externalidades
es que los beneficios o costos privados no corresponden a los
sociales. Cuando existen costos externos en la producción
de un bien, por ejemplo, el productor sólo considera una
parte del costo de producción, el resto recae en otros agentes.
Como consecuencia de ello, se produce una cantidad del bien superior
a aquella que maximiza el bienestar total de la sociedad.
Ante situaciones
como esta, se plantea un desafío al Estado, consistente
en la búsqueda de una institucionalidad o regulación
que permita que los costos privados y sociales coincidan, de forma
que las externalidades sean internalizadas. Si para ello el Estado
utiliza el mecanismo de impuestos, gravando la producción
en un monto igual a la diferencia entre costos sociales y privados,
entonces en el proceso de generar mayor eficiencia económica
estaría obteniendo recursos que bien podría destinar
a financiar bienes públicos, donde la exclusión no
es factible pero cuyos beneficios sociales sean superiores a los
costos sociales.
En relación
con este ejemplo, se debe destacar que si los bienes públicos
se financian vía impuestos correctores de externalidades,
entonces el financiamiento de dichos bienes a través de impuestos
no sólo no tendría costos en términos de eficiencia
económica, sino que además se correlacionaría
con un mejoramiento en la misma.
Una conclusión
que surge del análisis anterior es que el sector público
haría bien, para financiar sus gastos, en aumentar los
impuestos en aquellos sectores que producen costos externos,
para así poder disminuir la carga tributaria en aquellos
sectores donde los impuestos sólo distorsionan la eficiente
asignación de recursos.
En relación
con lo anterior, si bien es importante que los costos y beneficios
externos se internalicen de tal forma de lograr el objetivo de eficiencia
económica, se debe reconocer que en muchos casos prácticos
ello no es posible en un sentido estricto. La pavimentación
de una calle, por ejemplo, reporta beneficios no sólo al
que ejecuta la obra sino también a quienes transitan por
ella. Puede ser imposible cobrar a los usuarios aún cuando
el consumo sea rival. Sin embargo, una forma de internalización
de los costos de un bien público es cobrárselos
al grupo directamente beneficiado. Si bien esta forma de internalización
no es perfecta, ya que no todos los individuos dentro del grupo
se ven beneficiados de la misma forma y, además, fuera del
grupo algunos también se verían beneficiados, el mecanismo
sí provee una forma de internalización de costos que
permite orientar la mejor asignación de recursos y proveer
el financiamiento para llevar a cabo la producción de
estos bienes. A modo de ejemplo, si un grupo de personas impone
la necesidad de construir una calle en una localidad determinada,
entonces desde un punto de vista de asignación de recursos,
sería conveniente cobrar a ellos por su construcción.
Así, en la decisión de donde vivir, los individuos
tomarían en cuenta el costo que significa la construcción
de dicha calle.
Lo anterior
lleva a la necesidad de distinguir entre bienes públicos
de tipo universal, que benefician a toda la población,
y bienes públicos locales, que benefician a una localidad
determinada. En esta última categoría se podría
clasificar el alumbrado público, la recolección de
basura, etc. Es cierto que muchos bienes públicos considerados
locales trascienden, en alguna medida al menos, a la localidad.
Una plaza, por ejemplo, beneficia directamente a aquellos que viven
cerca de ella, pero beneficia también a todos aquellos que
viviendo fuera de la localidad transitan por las calles próximas,
y también a la población en general, que se ve beneficiada
por el efecto que la arborización de la plaza tiene sobre
la contaminación. Así, para que un bien público
sea considerado local, sólo es necesario que la mayor
parte de los beneficios recaiga sobre una localidad determinada.
La importancia de la distinción anterior es entonces de tipo
práctica. La internalización de los costos en el caso
de bienes públicos locales sería hacia aquellos que
se ven más directamente favorecidos por la producción
del bien.
Funciones
de los gobiernos locales
Los municipios
se han dedicado tradicionalmente a la administración de
las ciudades, brindando principalmente bienes y servicios relacionados
con el desarrollo y el mantenimiento de la infraestructura urbana
local y con el alumbrado y la limpieza de las calles. Sin embargo,
a lo largo de los últimos veinte años, la mayoría
de los municipios argentinos ha asumido nuevas y crecientes responsabilidades,
producto de los procesos de descentralización y de las crecientes
demandas sociales. Los gobiernos locales, por su proximidad, han
sido más sensibles a los cambios sociales, económicos
y tecnológicos y en general han demostrado mayor iniciativa
y eficacia para dar respuestas. Pero, fundamentalmente, evidenciaron
más capacidad para actuar con flexibilidad y para innovar
a la hora de crear instrumentos y mecanismos que respondan a los
desafíos actuales.

En la realidad,
los avances no han sido homogéneos, ya que existen municipios
que han avanzado en todas las funciones mencionadas, otros que han
incursionado sólo en algunas de ellas, y finalmente existen
algunos que siguen prestando únicamente los servicios tradicionales.
Jordi Borja cita algunas de las nuevas responsabilidades que han
asumido los gobiernos locales en los últimos años,
las que al mismo tiempo requieren formas innovadoras de participación
(Borja, J. Gobiernos locales, políticas públicas
y participación ciudadana):
• La promoción
exterior de la ciudad, el marketing urbano, la atracción
de inversiones y de nuevas actividades, la valorización de
la marca local.
• La reconversión
de la base económica, la generación de lugares
de trabajo, la formación continua de recursos humanos, la
calidad de la educación.
• La formulación
de planes integrales para zonas obsoletas o en crisis, degradadas,
marginales o mal urbanizadas (tanto en áreas centrales como
periféricas); la creación de nuevas centralidades.
• El desarrollo
de programas de sustentabilidad, de calidad ambiental y de salud
pública.
• La aplicación
de políticas especificas hacia grupos vulnerables o con problemáticas
específicas.
• El desarrollo
de programas de seguridad ciudadana y de cohesión social
(en especial, de carácter preventivo), así como el
establecimiento de una ágil justicia local.
• La protección
o defensa de oficio de los ciudadanos ante otras administraciones
o empresas de servicios de naturaleza pública y, en general,
de sus intereses como usuarios y consumidores.
• La concertación
y coordinación con el Estado (en algunos casos también
con entidades económicas) de las grandes infraestructuras
comunicacionales, energéticas, tecnológicas, industriales
o comerciales que tengan fuerte impacto sobre el territorio.
• La constitución
de redes de cooperación con otros municipios y entidades
supramunicipales para definir estrategias conjuntas y prestaciones
de servicios en común.
Está
claro que la ciudad de Rosario es un ejemplo de "municipio
moderno". En efecto, su gobierno destina más del 50%
del presupuesto a planes sociales, que abarcan fundamentalmente
salud, vivienda, promoción social y cultura. A su vez, el
gasto en salud pública municipal representa el 25% del presupuesto,
distribuido en una extensa y compleja red de atención integrada
por tres hospitales polivalentes, un centro de especialidades médicas
ambulatorias, dos maternidades, un hospital de emergencias y otro
de niños, junto a una red de 47 centros de salud en los barrios.
Además, ha realizado notables avances en la producción
de medicamentos, a través del Laboratorio de Especialidades
Médicas (LEM). Este laboratorio, Sociedad del Estado a partir
del año 1992, abastece en la actualidad alrededor del 40%
de la demanda hospitalaria de remedios de la Secretaría de
Salud municipal a través de la producción de 70 especialidades
medicinales diferentes, entre comprimidos, gotas, pomadas, ungüentos,
cremas, lociones, sales de rehidratación oral y sanitizantes
de uso hospitalario. Ese mismo año, y a partir de la puesta
en marcha del presupuesto participativo, se acordó que el
LEM duplicara la elaboración de seis de sus compuestos más
solicitados en la salud pública, para luego distribuirlos
en forma gratuita entre los seis hospitales municipales y los dispensarios
controlados por la Secretaría de Salud pública.
En materia de
promoción social, se ejecutan acciones permanentes de inclusión
e integración. A través del Programa Crecer, se
han habilitado más de 30 centros de atención, donde
se asiste en forma integral a más de 5.000 familias con niños
menores de cinco años y cuyo objetivo central es compensar
la carencia nutricional y psicosocial de los niños en riesgo
a favor de un ingreso a la escolaridad en condiciones de igualdad.
Además, a partir de cada centro Crecer se multiplican diversos
programas que favorecen la participación del grupo familiar
en tareas que promueven la adquisición de conocimientos y
destrezas para la resolución de problemas cotidianos (por
ejemplo, la creación de más de 1.900 huertas comunitarias
a través del programa de Agricultura Urbana en las que ya
están involucradas más de 12.500 familias, ocho ferias
para la venta de los productos hortícolas, el agregado de
valor con las industrias elaboradoras y la formación de cooperativas
con el soporte administrativo y contable por parte del municipio).
Otro de los
emprendimientos clave en materia social es la puesta en marcha del
Programa Rosario
Hábitat,
que permite darle un hábitat digno a miles de familias que
vivían en asentamientos irregulares. EI objetivo del Programa
es encauzar los procesos de ocupación informal y mejorar
la calidad de vida de la población de asentamientos irregulares
en la ciudad de Rosario, promoviendo la integración física
y social de dichas áreas informales a la ciudad formal, a
través de la mejora en la infraestructura urbana, la oferta
de servicios sociales y la regularización de las propiedades
de las poblaciones beneficiarias. El Programa financia proyectos
integrados de mejoramientos de barrios en asentamientos irregulares
del municipio de Rosario, combinando inversiones en infraestructura
requeridas para su regularización, con el desarrollo social,
con vistas a incrementar el capital humano y social de estas comunidades.
En el área
de cultura y educación, la gestión municipal no sólo
asiste, a través de escuelas municipales de música,
teatro, plástica, danza y museología, a más
de 3.500 alumnos, sino que también sostiene la Biblioteca
Argentina (una de las más importantes del país), administra
un Museo de Artes Plásticas, otro de Arte Decorativo y un
tercero, de Arte Contemporáneo, inaugurado recientemente
en un ex–silo portuario. Además, tiene un Centro de Expresiones
Contemporáneas, un teatro (La Comedia), desarrolla espectáculos
y programas culturales e impulsa iniciativas con objetivos concurrentes
(emprendimientos culturales y recreativos con salida laboral).
En materia de
políticas de producción para paliar el desempleo,
y pese a que esta problemática está vinculada a las
políticas de orden nacional, el gobierno municipal asumió
el desarrollo económico desde la administración local
con iniciativas y proyectos orientados particularmente a generar
mejores condiciones para el desarrollo de las PyMEs y, en general,
todas aquellas actividades económicas de mayor potencial
en la ciudad y la región. Como exponente más visibles
de ello están las sucesivas ediciones de la Feria de la Alimentación
(FIAR) y la constitución de la Agencia
de Desarrollo Región Rosario
(ADeRR), la primera entidad de su tipo en el país que cuenta
con representantes de la Nación, el gobierno provincial y
los municipios de la región entre sus autoridades, además
de los integrantes provenientes del sector privado, a los que se
les confirió mayoría en la conducción del organismo.
Por otra parte,
debe destacarse que la ciudad de Rosario fue pionera en la Argentina
a la hora de contar con un Plan Estratégico que señalara
las pautas fundamentales de su desarrollo futuro. Esta metodología
de planificación estratégica urbana, que permite articular
las iniciativas de los actores públicos y privados para
orientar y potenciar el desarrollo de las ciudades y cuya aplicación
orientó exitosas experiencias en importantes centros urbanos
en todo el mundo, comenzó a aplicarse en Rosario a mediados
de 1995, cuando la ciudad se incorporó como miembro pleno
del Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano
(CIDEU). Los programas y proyectos que conforman el Plan Estratégico
Rosario (PER) constituyen una plataforma de consenso, un menú
de propuestas de cambio que muestra la dirección en la
cual la ciudad está encaminada.
En cuanto a
las políticas públicas para la producción,
el municipio se propuso como objetivo difundir la existencia de
un entorno favorable para el desarrollo de las actividades económicas:
una gestión municipal capaz de impulsar las ventajas competitivas
de la ciudad; infraestructura, tecnología e incorporación
de estándares internacionales de competitividad y recursos
humanos de gran calidad.
Por otra parte,
la creación de la Guardia Urbana Municipal (GUM) como una
estrategia de desarrollo de programas de seguridad ciudadana de
carácter preventivo, la promoción exterior y el marketing
de la ciudad, la valorización de la marca local, la formulación
de un plan integral para la recuperación y urbanización
de la zona costera, el desarrollo turístico, entre otras,
también constituyen nuevas responsabilidades que ha asumido
el municipio en un período no mayor a 20 años y que
ponen en el tapete la discusión acerca de la adecuación
entre la oferta pública y las demandas sociales. Esta
compleja realidad, por un lado, revaloriza el territorio, la proximidad
y las identidades de base local, pero por el otro enfrenta diversidad
de tiempos y de espacios, heterogeneidad y fragmentación
de las demandas, multiplicidad de identidades y comportamientos
individualizados. Frente a ello, la respuesta pública no
es sencilla, menos aún cuando las instituciones políticas
y los servicios administrativos todavía no están
diseñados para responder a esta nueva realidad.
Formas
de financiamiento municipal
Análisis
por procedencia
La clasificación
por procedencia tiene por objeto agrupar a los recursos públicos
de acuerdo a su origen jurisdiccional (municipal, provincial, nacional
u otro). Complementariamente, permite ordenarlos de acuerdo al financiamiento
a realizar con el recurso (esto es, si constituye un ingreso
de libre disponibilidad o afectado a un fin específico predeterminado,
de acuerdo a la formativa que lo instituye).
A diferencia
de lo que ocurre en la mayoría de los municipios de nuestro
país, la Municipalidad de Rosario se financia fundamentalmente
a través de los ingresos propios, seguidos por los ingresos
por coparticipación. El peso de los ingresos propios en el
total de los ingresos corrientes evoluciona según dos etapas
bien diferenciadas en el período analizado. Entre 1991 y
1998 crecieron aproximadamente el 205%, proporcionalmente más
que los ingresos de otras jurisdicciones que aumentaron el 169%,
pasando del 48% en 1991 al 57% en 1998. Sin embargo, a partir del
año 1998 comienzan a perder importancia, para luego recuperarse
a partir del 2001 y llegar al 2003 representando el 60,18% de los
ingresos corrientes del municipio.

Si tenemos en
cuenta que estas dos etapas coinciden con el auge y la caída
de la economía argentina del período 1991/2002, del
análisis anterior se puede inferir una alta correlación
negativa de la recaudación municipal con la variación
del PIB, con lo cual el problema podría agravarse ante
una transferencia de funciones adicionales.
Análisis
por rubro
La clasificación
por rubros agrupa a los recursos públicos en función
de los diferentes tipos que surgen de la naturaleza y el carácter
de las transacciones que le dan origen. Permite el registro analítico
de las transacciones de recursos, constituyéndose en el clasificador
básico o primario del sistema de clasificaciones.
En esta clasificación,
los recursos se distinguen entre los que provienen de fuentes
tradicionales (coparticipación de impuestos, tasas, derechos
y contribuciones); los que provienen del patrimonio público,
como la venta de activos, títulos y acciones y de rentas
de la propiedad; los que provienen de transferencias sin contraprestación
y, finalmente, los procedentes del financiamiento y la disminución
de activos.
Dada la importancia
de los recursos provenientes de fuentes tradicionales, a continuación
se estudia su evolución en el período 1991/2003:

Aquí
también podemos inferir una alta correlación negativa
entre la recaudación en concepto de derechos y el ciclo (crece
hasta 1998 para luego caer ininterrumpidamente hasta el 2001). También
se puede observar que su participación es creciente hasta
1993, llegando a representar el 52% de los ingresos corrientes de
jurisdicción municipal, pero a partir de allí comienza
a perder participación y cae a su mínimo de 36,8%
en el 2001. Sin embargo, a partir de allí vuelve a ganar
peso y llega al 2003 representando el 47,97%.
Principales
recursos del municipio
La Constitución
de la Provincia de Santa Fe dispone que sus municipios pueden cobrar
impuestos, tasas y contribuciones. Sin embargo, la Ley 8173/77,
que sancionó el Código Tributario Municipal (al cual
deben adecuarse todos los códigos fiscales municipales),
prevé como recursos, entre otros:
- Tasa general
de inmuebles
- Derecho de
registro e inspección
- Contribución
de mejoras
- Derechos
de cementerios
- Faltas municipales
(multas)
- Concesiones
de bienes de propiedad municipal
- Derecho de
acceso a diversiones y espectáculos públicos
- Derecho de
abasto, matadero e inspección veterinaria
- Derecho de
ocupación de dominio público
- Permisos
de uso
- Tasa de remate
- Tasa de actuaciones
administrativas
- Tasa por
servicios técnicos de revisión de planos e inspección
de obra
- Tasas redistributivas
de servicios
- Cobro de
entradas a actos culturales
- Cobro de
entradas a espectáculos
Dado que el
Derecho de Registro e Inspección y la Tasa General de Inmuebles
aportaron entre ambos casi el 40% del total de recursos en el 2003,
a continuación se realiza un análisis más minucioso
de ellos.
Derecho
de Registro e Inspección
"Este
derecho surge como contraprestación por determinados servicios
que presta el municipio (registrar y controlar actividades comerciales,
industriales y científicas, de investigación y toda
actividad lucrativa, preservar la salubridad, seguridad e higiene
entre otras) siempre que las actividades se realicen en un local
ubicado dentro de su jurisdicción, y se liquida sobre el
total de ingresos brutos devengados en la jurisdicción del
municipio correspondiente al período considerado"
(Sciara, A. et al. Financiamiento de los gobiernos locales en
la provincia de Santa Fe. Octavas Jornadas "Investigaciones
en la Facultad" de Ciencias Económicas y Estadística,
noviembre de 2003. Instituto de Investigaciones Económicas
de la Escuela de Economía, Universidad Nacional de Rosario).
Según la ley 11.123, hasta tanto se apruebe el texto de un
Código Tributario Municipal Modelo podrá entenderse
como índice presuntivo del costo de los servicios cubiertos
por el Derecho de Registro e Inspección el total de ingresos
brutos devengados en la jurisdicción del municipio.
A pesar de que
existe una contraprestación por parte del sector público
municipal, la normativa local se limita a establecer las obligaciones
del contribuyente, sin detenerse en detalle en la obligación
de contraprestación que este derecho impone al municipio.
Las mayores
dudas con respecto a este caso están relacionadas con la
proporción entre el pago y el costo de prestación
del servicio aludido, teniendo en cuenta que el índice presuntivo
del costo de los servicios es el total de ingresos brutos devengados
en la jurisdicción del municipio. Para tener una idea al
respecto y observando las cifras en Rosario, según la información
oficial presentada para el año 2003, se recaudó por
concepto de Derecho de Registro e Inspección un monto cercano
a los 78 millones de pesos sobre un presupuesto de ingresos de aproximadamente
384 millones, es decir, representa el 20% del total. Sin embargo,
resulta difícil pensar que la tarea de inspección
insuma el 20% del presupuesto municipal de gastos o una cifra
similar.
Considerando
las cuestiones de eficiencia, si se pudiera demostrar que el Derecho
de Registro e Inspección posee una componente impositiva
por cuanto lo recaudado es claramente superior al costo de prestación
del servicio, la analogía entre la misma y el Impuesto a
los Ingresos Brutos sería inocultable. Esta situación,
por otro lado, iría en contra de las disposiciones de la
ley de coparticipación federal, en lo que hace al establecimiento
de tributos análogos a los de otros niveles.
Por otra parte,
dado que la base imponible considera los ingresos devengados pero
no define este concepto ni la forma de atribuirlos a la jurisdicción,
puede ocurrir que un contribuyente de determinado municipio pueda
quedar alcanzado por este tributo en forma simultánea, por
el mismo período de tiempo y por los mismos ingresos en varios
de ellos, con lo cual aparece el fenómeno conocido como "doble
imposición horizontal". Este efecto no deseado puede,
en ocasiones, determinar la localización de ciertos sectores
económicos, generando en consecuencia un obstáculo
para el desarrollo local.
Siguiendo con
la analogía entre ambos tributos, puede afirmarse también
que su existencia a nivel local amplifica y acentúa los efectos
distorsivos del impuesto provincial sobre la actividad económica
de la ciudad. Concretamente al hablar de un impuesto que se cobra
en todas las etapas de la actividad económica, el impuesto
se introduce en el precio de los bienes, lo que se conoce en la
teoría como "efecto cascada".
Tasa
General de Inmuebles
Debido a que
el principal recurso del municipio está constituido por los
ingresos en concepto de tasas, es necesario mencionar brevemente
cuáles son las características que se deben verificar
en esta forma de tributo, a fines de poder analizar en adelante
la correspondencia entre las tasas vigentes en el municipio local
y las recomendaciones de la teoría.
A modo de definición,
el presupuesto generador de esta obligación fiscal en el
caso particular de la Municipalidad de Rosario, según la
ley 8.173, consiste en la "contraprestación pecuniaria
a cargo de propietarios o poseedores a título de dueño,
de parcelas correspondientes a inmuebles urbanos, suburbanos o rurales
ubicados en el ejido municipal, por la prestación de servicios
municipales vinculados con los inmuebles" (Sciara, A. et
al. Op. Cit). Dicha ley fue posteriormente modificada por la ley
11.123, que acota las posibilidades de servicios que puedan ser
financiados a aquellos que resulten complementarios y conexos a
los inmuebles. Sin embargo, la Municipalidad de Rosario no adaptó
su ámbito de aplicación y siguió manteniendo
la amplitud de financiamiento que emerge del hecho de financiar
servicios no gravados expresamente.
A pesar de que
se acepta que el monto de la tasa debe guardar una "razonable"
proporción con el costo del servicio que retribuye, en
ningún lugar se encuentran las pautas necesarias para
que se dé esta relación. Desde el punto de vista de
la teoría de las finanzas públicas, si esta proporción
no verifica se estaría frente a un impuesto encubierto. De
todas maneras, esta equivalencia es muy difícil de establecer,
con lo cual el único caso en que se puede impugnar a una
de ellas es cuando existe confiscatoriedad en su aplicación,
pero en el caso de las tasas, existe confiscatoriedad no sólo
cuando absorbe una parte sustancial de la renta o del capital, sino
también cuando no se da la proporción entre el monto
pagado y el costo de prestación.
Otro requisito
que debe darse para legitimar la aplicación de tasas, es
que el Estado esté en condiciones de prestar el servicio,
independientemente de la voluntad de los contribuyentes de utilizarlos
o no. Aún en esas circunstancias, el Estado conserva el derecho
de exigir el pago. En contrapartida, si el Estado no presta el servicio,
no puede exigir la contraprestación.
Para que el
fisco pueda reclamar el pago de la tasa, debe prestar efectivamente
el servicio o al menos debe poder prestarlo potencialmente. Esta
potencialidad no está relacionada con el cobro de tasas por
servicios que no se prestan, sino con la idea de que la negativa
de un individuo para tomar el servicio no lo libera del pago de
su tributo. Para ello deben darse dos requisitos previos. El primero
es que debe tratarse de servicios divisibles, a fin de poder
identificar con precisión e individualidad al beneficiario
y tener la posibilidad de cobrarle su cuota. El segundo requisito
es que debe existir una efectiva y real vinculación
entre el servicio y su destinatario.
Los servicios
públicos indivisibles, que no pueden ser particularizados
ni imputados a ningún sujeto, no pueden ser financiados mediante
el uso de tasas porque su costo no puede prorratearse entre los
individuos, es por ello que se utilizan impuestos en estos casos.
Con referencia
a la naturaleza del servicio prestado, la tasa exige que se trate
de un servicio público aunque no sea esencial. En ese caso,
puede argumentarse la existencia de un interés general que
trascienda a cada uno de los individuos de la comunidad, y de ese
modo puede exigirse el pago de su cuota a cada uno, aún ante
su desinterés en recibir el servicio en cuestión.
Es decir, en la medida en que los contribuyentes puedan asociar
el coste real de los servicios que reciben con el monto que deben
pagar por él, y que perciban una relación directa
entre el pago impositivo y los beneficios que esperan del gasto
público, podrán realizar una elección fiscal
eficiente.
La base imponible
es el avalúo fiscal municipal y para la liquidación
de la tasa se establecen zonas dentro de la ciudad, donde se aplican
tarifas diferenciales. El monto recaudado en Rosario por este concepto
durante 2003 superó los 73 millones de pesos, lo que constituye
aproximadamente el 19% de los recursos totales del mismo año.
Nuevamente tomando
los criterios técnicos, en este tributo no se encuentran
dificultades en establecer la divisibilidad necesaria en el servicio
público como para poder asignarlo a cada individuo en particular.
Además, los beneficios los recibe directamente la propiedad,
con lo cual estaría correctamente utilizada la base imponible,
dado que la relación entre ambas es comprobable.
En términos
de equidad, la graduación de acuerdo al avalúo fiscal
de la propiedad y el establecimiento de tarifas diferenciales según
la zona de la ciudad, iría de acuerdo con la idea de redistribuir
dentro del grupo el costo total del servicio, en función
de la capacidad contributiva. Las objeciones que cabe realizar a
esta situación son las mismas que respaldan los argumentos
de quienes no recomiendan la utilización de grados de progresividad
en impuestos reales. Se trata de un caso donde sólo se tiene
una manifestación parcial de la capacidad contributiva de
los individuos.
5.
El esquema fiscal del municipio
Estructura
y evolución del gasto municipal
Los gastos pueden
clasificarse por carácter económico, por finalidad
y función, por fuente de financiamiento y por su carácter
institucional:
La clasificación
por carácter económico refiere a la naturaleza
del servicio o producto que se contrata o paga (personal, bienes
de consumo, bienes de uso, etc.).
La clasificación
por finalidad y función permite conocer la orientación
de los recursos que administra el gobierno municipal, en tanto
representa la expresión cuantitativa de los objetivos generales
de la política presupuestaria adoptada.
La clasificación
por fuente de financiamiento permite identificar la fuente de
origen de los ingresos y la orientación de los mismos
hacia la atención de las necesidades públicas. Las
fuentes de financiamiento no son un clasificador de los recursos
públicos, sino un listado de alternativas de financiamiento
de las erogaciones públicas.
La clasificación
institucional ordena las transacciones públicas de acuerdo
a la estructura organizativa del sector público y
refleja, en última instancia, las instituciones y áreas
responsables del gasto y de los recursos presupuestarios.
A los fines
de este análisis, se trabajará sobre la clasificación
por carácter económico:
- Gastos en
personal: retribución de los servicios personales prestados
en relación de dependencia y a los miembros de directorios
y comisiones fiscalizadoras de empresas públicas, y las
correspondientes contribuciones patronales. Incluye, además,
retribuciones en concepto de asignaciones familiares, servicios
extraordinarios, y prestaciones sociales recibidas por los agentes
del Estado.
- Bienes de
consumo: materiales y suministros consumibles para el funcionamiento
de los entes estatales, incluidos los que se destinan a conservación
y reparación de bienes de capital. Incluye la adquisición
de bienes para su transformación y/o enajenación
ulterior por aquellas entidades que desarrollan actividades de
carácter comercial, industrial y/o servicios, o por dependencias
u organismos que venden o distribuyen elementos adquiridos con
fines promocionales luego de su exhibición en exposiciones,
ferias, etc. Las principales características que deben
reunir los bienes comprendidos en este inciso son: que por su
naturaleza están destinados al consumo final, intermedio,
propio o de terceros, y que su tiempo de utilización es
relativamente corto, generalmente dentro del ejercicio.
- Servicios
no personales: servicios para el funcionamiento de los entes estatales,
incluidos los que se destinan a conservación y reparación
de bienes de capital. Incluye, asimismo, los servicios utilizados
en los procesos productivos, por las entidades que desarrollan
actividades de carácter comercial, industrial o servicios.
Comprende: servicios básicos, arrendamientos de edificios,
terrenos y equipos, servicios de mantenimiento, limpieza y reparación,
servicios técnicos y profesionales, publicidad e impresión,
servicios comerciales y financieros, etc.
- Bienes de
uso: gastos que se generan por la adquisición o construcción
de bienes de capital que aumentan el activo de las entidades del
Sector Público en un período dado. Siendo estos
bienes físicos, construcciones y/o equipos que sirven para
producir otros bienes o servicios, no se agotan en el primer uso
que de ellos se hace, tienen una duración superior a un
año y están sujetos a depreciación. Incluye,
asimismo, los activos intangibles. Deberán incluirse los
gastos generados por la adquisición y construcción
de bienes de uso propios y aquellos adquiridos o construidos para
ser transferidos a terceros.
- Transferencias:
gastos que corresponden a transacciones que no suponen la contraprestación
de bienes o servicios y cuyos importes no son reintegrados por
los beneficiarios. Corresponden exclusivamente a transferencias
de fondos y no a transferencias en especie.
- Activos financieros:
gastos por compra de valores de crédito, acciones, títulos
y bonos, sean estos públicos o privados. Concesión
de préstamos, incremento de disponibilidades, cuentas y
documentos a cobrar, de activos diferidos, y adelantos a proveedores
y contratistas.
- Servicio
de la deuda pública: gastos destinados a cubrir el servicio
de la deuda pública y disminución de otros pasivos
contraídos por el Sector Público.
- Gastos figurativos:
contribuciones de la Administración Central, de Organismos
Descentralizados y de Entidades de la Seguridad Social destinados
a integrar el financiamiento de la Administración Central,
Organismos Descentralizados e Instituciones de la Seguridad Social
cuyas erogaciones figuran también en el Presupuesto General
de la Administración Central. No incluye las contribuciones
a organismos, empresas o entidades cuyos presupuestos no son parte
integrante del Presupuesto General de la Administración
Central.

El periodo que
abarca los tres años anteriores a la devaluación muestra
una caída en todas las partidas, menos en las de personal
y de transferencias. Sin embargo, si se concentra el análisis
en la época posdevaluatoria, se observa un notable incremento
en las partidas de personal, de bienes de consumo y de servicios.
En el 2003, las partidas de personal crecen 9,2 millones contra
el 2002 y en el 2004 7,8 millones con respecto a la ejecución
real del 2003. Por otra parte, los bienes de consumo también
pegan saltos significativos: los servicios, incididos por los servicios
públicos, crecen 28,6 millones en el 2003 contra 2002 y 15,7
millones de pesos en el 2004 comparado con 2003.
Con respecto
a la inversión pública, en el 2003 sólo el
4,5% del gasto de Rosario fue inversión (obra pública
más maquinarias y equipos). Esto es realmente llamativo y
deja a la ciudad muy por debajo de otras como Córdoba, o
más chicas como Rafaela donde se invierten casi 9,2 millones
de pesos sobre un gasto total de 28,7 millones en el 2003 (el 32%).
Indicadores
financieros
A través
de la elaboración de indicadores de desempeño se pretende
aportar información sobre el comportamiento fiscal de la
Municipalidad de Rosario en el período 2000/2003. Debe notarse
que algunos índices fueron extraídos del trabajo "Presupuesto
Público Municipal", realizado por el Instituto de Economía
del Colegio de Graduados de Ciencias Económicas y el Consejo
de Profesionales en Ciencias Económicas Cámara II,
mientras que otros fueron elaborados en base a información
suministrada por la Secretaría de Hacienda de la Municipalidad
de Rosario.
Para facilitar
una evaluación objetiva del desempeño financiero del
municipio, se compararán los indicadores obtenidos con aquellos
correspondientes a la provincia de Santa Fe, obtenidos de la Secretaría
de Provincias del Ministerio de Economía.
Nivel
de ahorro corriente: (ahorro corriente/ingresos corrientes)

Cobertura
de los servicios de la deuda: [(intereses+amortizaciones)/ingresos
corrientes)]

Flexibilidad
de los gastos de personal: (gastos de personal/gastos corrientes)

Flexibilidad
de los recursos propios: (recursos tributarios propios/ingresos
corrientes)

Administración
fiscal: (erogaciones per cápita/población)

Flexibilidad
de los gastos de capital: (gastos de capital/gastos totales)

Resultado
financiero: (resultado financiero/gastos totales)

Autofinanciación: (recursos tributarios más no tributarios
propios/gastos totales)

Financiamiento
por participación de impuestos: (recursos transferidos por
coparticipación/gastos totales)

Del análisis
de estos indicadores, se puede inferir que la Municipalidad de Rosario
presenta tanto una mejor performance como una menor
dependencia financiera que la provincia de Santa Fe.
Rosario
y Córdoba: dos realidades presupuestarias y económicas
disímiles
La Fundación
Apertura
realizó un estudio sobre las realidades presupuestarias de
Rosario y Córdoba, las dos ciudades económicamente
más importantes del país, después de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (el trabajo se encuentra disponible
en la página web de la fundación). En el mismo se
concluye, por un lado, que ambas ciudades han enfrentado disponibilidades
de recursos bastante diferentes y, por el otro, que en el 2004 y
por primera vez en dos décadas Rosario dispuso de más
recursos que Córdoba: 462 millones contra 450 millones.

Córdoba
y Rosario siempre han recibido montos similares en concepto de coparticipación,
por lo que la explicación para la divergencia entre la disponibilidad
de recursos no se encontraría en este aspecto, sino en
la recaudación propia de tasas, derechos y contribuciones,
donde anteriormente Córdoba sacaba una gran ventaja. Por
ejemplo, en el año 2003 Córdoba recaudó 76
millones en concepto de Tasa General de Inmuebles, mientras que
Rosario 80,2 millones, y en concepto de Derecho de Registro e Inspección
Rosario percibió 78,3 millones y Córdoba 100 millones.
Sin embargo, para el 2004 las estimaciones muestran que Rosario
superó a Córdoba en ambos ítems.
En los hechos,
se están comparando la ciudad de Córdoba (567 km2),
el mayor ejido urbano de la Argentina y el tercero del mundo, y
Rosario, un municipio más de tres veces menor (170 km2).
Teniendo en cuenta que esto debería redundar en una mayor
recaudación de tasas sobre inmuebles, se podría inferir
que la performance del municipio de Rosario es, en este sentido,
más que satisfactoria en relación a su vecino. A grandes
rasgos, es en este concepto donde se encuentra la diferencia en
el poder de recaudación.
Sin embargo,
por el lado de la presión fiscal, el Índice de Presión
Fiscal Municipal (IPFM; representa la alícuota efectiva promedio
correspondiente a la tasa aplicada a nivel municipal sobre la actividad
productiva), elaborado por la Fundación Mediterránea
para el conjunto de municipios de todo el país (IERAL de
Fundación Mediterránea. Carga Fiscal Provincial
y Municipal. Análisis de las 23 jurisdicciones provinciales,
CABA y 100 municipios de todo el país. Diciembre de 2004),
muestra que, para el año 2004, la presión fiscal local
fue levemente mayor en la ciudad de Rosario: 0,78% contra 0,66%
de Córdoba.
En relación
al gasto, aquellos correspondientes a administración general
y a personal son mayores en Córdoba, con una planta de personal
inferior, lo que revela una burocracia más cara y
salarios de los agentes públicos en promedio muy superiores.
Sin embargo, Rosario supera a Córdoba en cuanto a gastos
en salud y en las partidas de subsidios y transferencias.
Desde una perspectiva
económica más amplia, debe destacarse que, luego de
una supremacía que había durado décadas, Córdoba
logró aventajar considerablemente a Rosario en la década
del 90. Es que mientras en la capital mediterránea se veían
los beneficios de la convertibilidad, la ciudad de Rosario era noticia
por índices de desempleo récord (23%) y escenas en
zonas marginales de personas procurando alimento con desesperación.
Sin embargo, luego de la crisis que explotó en diciembre
de 2001 y que afectó por igual a todas las ciudades del país,
el cambio de perfil económico del país posibilitó
que Rosario comenzara a achicar las diferencias, y en la
actualidad todos los indicadores más importantes, excepto
el de población (según el Censo 2001, la ciudad de
Rosario registra 906.000 habitantes contra 1.267.774 habitantes
de la ciudad de Córdoba), muestran una tendencia que la favorecen.
Mientras que Córdoba todavía está intentando
recuperarse del duro golpe que recibió hace alrededor de
cinco años: la caída de la industria automotriz (producía
el 40% de todos los autos nacionales en un sector que perdió
unos 26 mil puestos de trabajo), núcleo del perfil industrial
de la provincia.
Por otra parte,
existe consenso en que Rosario fue gobernada aceptablemente bien
en los últimos tiempos. Las administraciones socialistas
en el municipio rosarino fueron elogiadas en todo el país
y la relación entre la intendencia y el gobierno de la provincia
de Santa Fe siempre ha sido amistosa. En cambio, en Córdoba,
además de la desastrosa gestión municipal de Germán
Kammerath (dejó una ciudad con las finanzas en pésimas
condiciones, sin obras ni mantenimiento de los espacios públicos,
con el transporte colapsado y urbanísticamente caótica
por carecer de un plan estratégico de crecimiento; "Rosario
vuelve a instalarse como la segunda ciudad de la Argentina".
Diario La Capital, 10/04/05), las relaciones entre el gobierno provincial
y la intendencia capitalina han sido pésimas en los últimos
años.

6. Conclusiones y orientaciones futuras
A pesar de que
el proceso descentralizador avanza rápidamente en América
Latina, el marco institucional bajo el cual tiene lugar el proceso
es aún muy deficiente. Es por ello que urge definir
las atribuciones y los recursos de los distintos niveles de gobierno
y alcanzar una eficaz coordinación institucional que garantice
coherencia entre las diversas políticas gubernamentales.
En Argentina,
dicho marco es muy heterogéneo entre las diferentes provincias,
y en el caso específico de la provincia de Santa Fe, la situación
es paradójica: a pesar de haber sido siempre una provincia
de avanzada en el reconocimiento del proceso de evolución
del régimen municipal argentino, su constitución aún
no reconoce la autonomía municipal y sigue considerando a
los municipios como entes autárquicos, a contramano de la
imposición emanada de la reforma de la Constitución
Nacional de 1994. Es indudable que los municipios santafesinos poseen
fragmentos de autonomía, ya que son autónomos
en lo político (sus ciudadanos eligen a sus representantes)
y en lo administrativo (la propia constitución provincial
reconoce que pueden administrarse a sí mismos), pero carecen
de autonomía institucional (la facultad de darse sus propias
instituciones y regirse por ellas) y de autonomía económica-financiera
(están inhibidos de crear tributos). La posibilidad de reconocer
por ley la autonomía plena de los municipios santafesinos
vendría a normalizar esta situación, aunque aún
no está claro si esta es la vía adecuada o si debería
realizarse a través de una reforma constitucional.
En este sentido, si bien el gobernador Jorge Obeid firmó
recientemente el proyecto de ley que prevé otorgar la autonomía
a todos los municipios de la provincia y que otorgará a los
municipios la posibilidad de fijar su propio sistema electoral,
la creación de tributos quedará sujeta a la celebración
de acuerdos y convenios con el gobierno provincial. Es decir, la
posibilidad de que las comunas tengan un mayor control sobre las
finanzas se dará sobre "la base de los principios
constitucionales de tributación y en armonía con el
régimen tributario provincial, interprovincial y federal".
Para lograrlo, las Cartas Orgánicas deberán "facultar
la celebración de acuerdos y convenios con el gobierno provincial,
con especial referencia a los que se arriben en materia de seguridad
pública, tributos, el establecimiento de sistemas de cooperación,
administración y fiscalización conjunta de éstos
últimos, y de delegación de facultades por el ordenamiento
jurídico provincial". Sujeto a la firma de estos
convenios también quedará "la participación
del municipio en materia educativa, de seguridad pública,
de salud y de acción social".
La descentralización
fiscal permite adecuar la oferta de bienes y servicios públicos
a las necesidades y preferencias de la jurisdicción. Según
el "teorema de la descentralización" de Oates,
los gobiernos locales deben hacerse cargo de la provisión
de bienes públicos locales porque son los que mejor información
tienen acerca de las preferencias locales. De esta manera, un
gobierno descentralizado es más eficiente que uno centralizado
dado que acerca a los usuarios las decisiones de gasto y sus alternativas
de financiamiento.
Al mismo tiempo,
existen limitaciones a la descentralización fiscal. En primer
lugar, las políticas redistributivas de los gobiernos locales
sólo deben tener como objetivo resolver la inequidad horizontal,
mientras que la equidad vertical debe quedar a cargo del gobierno
nacional. En segundo lugar, cuando se presentan economías
de escala en la administración y recaudación de un
impuesto, este debe quedar a cargo del gobierno nacional. Para evitar
la presencia de distorsiones, es necesario que se homogenicen las
bases tributarias y que las autoridades se comprometan a no crear
impuestos que actúen como aduanas jurisdiccionales. Por último,
a fines de no perjudicar la estabilidad macroeconómica, es
fundamental que el sistema impositivo esté diseñado
para que los impuestos que predominen a nivel nacional sean aquellos
que fluctúen con el ciclo, mientras que los gobiernos locales
deben percibir tributos con bases imponibles estables y de baja
movilidad.
La correspondencia
fiscal introduce incentivos para que los votantes se opongan a aumentos
ineficientes del gasto público, al fortalecer el vínculo
entre gasto el gasto que beneficia a la comunidad y los ingresos
que deben recaudarse. Al mismo tiempo, una mayor correspondencia
fiscal atenúa los problemas financieros que generan las fluctuaciones
en el nivel de transferencias en concepto de coparticipación
de impuestos.
Para que un
proceso de descentralización fiscal sea sostenible debe existir
una adecuada asignación de atribuciones y de formas de financiamiento
que otorguen mayor responsabilidad fiscal a los gobiernos
subnacionales. Es indudable que el fortalecimiento de la generación
de ingresos propios y la adopción de una estrategia que fomente
el esfuerzo fiscal local y la responsabilidad política ante
la comunidad son aspectos básicos de un sano proceso de descentralización
fiscal. El fortalecimiento institucional exige poner en marcha reformas
fiscales y programas de saneamiento y modernización de
la administración financiera territorial, actividades
que, al menos en parte, están siendo estimuladas por los
gobiernos, con la asistencia técnica y financiera de organismos
internacionales de crédito. Lo anterior impone la necesidad
de contar con sistemas adecuados de información sobre presupuestos,
contabilidad, tesorería y auditoría, y sistemas
de seguimiento y evaluación. Existe consenso en que es
conveniente otorgar mayor autonomía administrativa a los
niveles de gobierno responsables del gasto, pero esto simultáneamente
implica que se fortalezcan por parte de las comunidades las exigencias
de control fiscal o rendición de cuentas que le imprima a
la gestión subnacional un mayor sentido de responsabilidad
política y fiscal (accountability). En correspondencia
con lo anterior, resulta vital el fortalecimiento de las entidades
administrativas directamente encargadas de las nuevas funciones
subnacionales y la participación ciudadana en el diseño,
el seguimiento y la evaluación de la gestión pública
territorial.
La participación
de los ciudadanos solo resulta efectiva cuando éstos tienen
ante sí a poderes locales capaces de decidir o incidir eficazmente
en los otros poderes políticos, económicos o culturales
y dotados de competencia legal y recursos económicos para
desarrollar políticas públicas en su ámbito;
o sea, poderes locales con autoridad legitimada por su carácter
institucional dentro del Estado de derecho y con medios para ejercerla.
Lo que debe diferenciar al gobierno local es, precisamente, su dimensión
participativa.
En un sistema
descentralizado, la participación y el control de la ciudadanía
conducen a una mejor administración pública local
porque presiona a los gobernantes para que respondan por la calidad
de las políticas públicas que ejecutan. La democracia
participativa, que postula a la ciudadanía como un sujeto
activo de la política, puede ayudar a revertir la crisis
de representación de la dirigencia política y a fortalecer
la gobernabilidad en un contexto de participación y compromiso
concreto y directo. En este sentido, los mecanismos de democracia
semidirecta son indispensables para que los ciudadanos puedan intervenir
en los procesos de programación, ejecución y control
de las políticas públicas.
Los avances
de algunos países latinoamericanos en la transformación
de la gestión de los gobiernos locales están vinculados
fundamentalmente con el fortalecimiento de las principales fuentes
de ingresos propios y de la provisión de servicios, con la
implementación de mecanismos de participación ciudadana,
con el desarrollo económico local y con la ejecución
de programas de vinculación física y social
de las personas residentes en áreas de ocupación informal.
La Municipalidad
de Rosario es uno de tantos municipios argentinos que ha asumido,
a lo largo de los últimos 20 años, nuevas y crecientes
responsabilidades, producto de los procesos de descentralización
y de las mayores demandas sociales. En materia de salud, promoción
social, cultura, educación, promoción del desarrollo
económico y seguridad, los avances han sido notables, al
punto de llevar a que la ciudad fuera reconocida y premiada por
diversos organismos internacionales como ejemplo de gestión
municipal exitosa.
Las dos principales
fuentes de financiamiento del municipio de la ciudad de Rosario,
el Derecho de Registro e Inspección y la Tasa General de
Inmuebles (entre ambos aportan alrededor del 40% de los recursos
totales), no están exentas de objeciones. El primero de ellos,
al ser análogo al Impuesto a los Ingresos Brutos que cobra
la provincia de Santa Fe, amplifica y acentúa los efectos
distorsivos sobre la actividad económica de la ciudad (efecto
cascada). Mientras que en el caso de la Tasa General de Inmuebles,
y aunque sea difícil establecer claramente la razonabilidad
entre el monto de la tasa y el costo del servicio que retribuye,
la no adecuación de la municipalidad a la ley 11.123 posibilita
que se siga manteniendo la amplitud de financiamiento que emerge
del hecho de financiar servicios no gravados expresamente. Desde
un punto de vista equitativo, la utilización del avalúo
fiscal municipal como base imponible y el establecimiento de tasas
diferenciales según la zona de la ciudad posibilitan redistribuir
dentro de la comunidad el costo total del servicio, en función
de la capacidad contributiva. No obstante, quienes no recomiendan
la utilización de grados de progresividad en impuestos reales
plantean que se trata de un caso en donde sólo se tiene una
manifestación parcial de la capacidad contributiva de los
individuos. De todas maneras, del análisis de los indicadores
de performance y de dependencia financiera para el período
2000/2003, se puede inferir que la Municipalidad de Rosario, desde
estos puntos de vista, fue mejor administrada que la provincia de
Santa Fe.
Los gobiernos
locales son capaces de desempeñar un papel catalizador entre
los sectores público y privado y son más efectivos
que los gobiernos centrales porque están situados más
próximos a la población, y es sobre el terreno donde
se encuentran las oportunidades. La proximidad es un privilegio
que el gobierno local debe aprovechar estableciendo una relación
diferente con la sociedad civil. La descentralización, la
comunicación permanente, las políticas públicas
integradas, la participación ciudadana en todas sus formas
posibles deben caracterizar a la gestión local, independientemente
del tamaño y de la población, del color político
y de las urgencias urbanas.
Sin un cambio
institucional de envergadura, traducido en un nuevo federalismo
fiscal y una gestión pública diferente, será
difícil que municipios desbordados en sus funciones y en
permanente default, puedan enfrentar los desafíos
presentes y futuros. El rediseño tributario puede dotarlos
de capacidad financiera, para solventar los gastos crecientes y
hacerse políticamente responsables.
Paralelamente,
la cultura política deberá replantearse, de manera
que los actores de la sociedad civil local asuman los espacios de
poder que los niveles centrales (tanto nacional como provincial)
terminarán por ceder. Competitividad local y regional
más una adecuada representatividad política pueden
ser los beneficios de dicha transformación.
Ver
en el número anterior la primera
parte de esta nota,
donde se analizaron los antecedentes de la organización municipal
en Argentina y el debate por la autonomía municipal; y se
exploraron aspectos económicos y políticos vinculados
con la descentralización fiscal y el papel que en ella pueden
jugar los gobiernos locales.
Ver
la página Web del Programa
Rosario Hábitat.
Sobre
Rosario, ver las notas La
Construcción de Rosario I
y II,
en los números 33 y 34, respectivamente, de café
de las ciudades.
Otra
visión sobre la autonomía municipal de Rosario, en
la nota Rosario:
autonomía y financiación, ¿mito o realidad?,
de José Ariel Núñez, en los números
20 y 23, respectivamente,
de café
de las ciudades.
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de Desarrollo región Rosario
Banco
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Directorio
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