4. Competencias y potestades tributarias

Financiamiento de los bienes públicos

La ciudad constituye un bien económico complejo compuesto por múltiples bienes menores de diversas características. En primer lugar están los bienes privados, que se caracterizan por ser de "consumo rival" (el consumo de una persona no es compatible con el consumo simultáneo del mismo bien por parte de otra), y por contar con un sistema de exclusión que impide el acceso de terceros sin el consentimiento libre del propietario. En este tipo de bienes, es posible decir que el mercado es un eficiente asignador de recursos, mientras haya competencia y no existan distorsiones en los precios por impuestos, subsidios, etc.

En segundo lugar, están los bienes que, a pesar de ofrecer consumo no rival, cuentan con algún tipo de sistema o contrato que permite la exclusión de terceros a un costo no prohibitivo, facilitándose así su provisión por entes privados a través del mercado. En este caso, la principal ineficiencia del mercado se debe al hecho de que la exclusión, si bien es posible, no sería conveniente. Si el consumo por parte de un individuo A no afecta el consumo por parte de otro individuo B, entonces es ineficiente desde el punto de vista económico excluir del consumo al individuo A. Tal sería el caso de una calle no congestionada donde se cobrara por el uso, lo que haría que individuos que valoran su uso en un monto inferior al precio cobrado, no usarían la calle a pesar de no imponer ningún costo a la sociedad por usarla. En tal caso, la asignación eficiente de recursos exige que el precio sea igual al costo marginal y en estos casos en que el costo marginal es cero, por ser el consumo no rival, el precio debería ser también igual a cero.

El problema práctico que se presenta entonces es que, por una parte, la exclusión sería ineficiente desde el punto de vista económico, y por otra, la no exclusión impediría que la iniciativa privada provea el bien en cuestión. La no exclusión obligaría a encontrar algún mecanismo de financiamiento alternativo al mercado de tal forma que el bien se provea. Si dicha alternativa fuera proveer el bien a través de impuestos generales, sería necesario comparar la ineficiencia de la distorsión que provoca la presencia de impuestos con los costos que provoca el hecho de cobrar por el uso del bien en cuestión. Se debe destacar que la exclusión impone un costo social bajo si la demanda es relativamente inelástica, ya que el cobro de un precio excluiría de hecho a pocas personas del consumo del bien.

En tercer lugar están los bienes donde el consumo es rival, pero para los cuales la exclusión no es factible a costos razonables. Este sería el caso, por ejemplo, de una calle en horas de congestión. El uso de ella por parte de un vehículo afecta las condiciones de uso por parte de otros. Sin embargo, es prácticamente imposible, al menos en la actualidad, cobrar de tal forma que el vehículo en cuestión internalice los costos que impone sobre terceros. En estas circunstancias, el mercado falla porque al no ser posible cobrar, los particulares no tendrían mayores incentivos para producir. Esto hace que, por una parte, se deba buscar alternativas distintas de financiamiento, y que una vez obtenido el financiamiento, se deba encontrar alternativas de exclusión distintas del cobro, o bien aceptar las ineficiencias que la no exclusión implica.

Por último están los bienes públicos puros, donde el consumo es no rival y donde la exclusión no es factible a costos razonables. Tal sería el caso de una calle cuando no hay congestión y entonces, la no exclusión no presenta problema alguno desde el punto de vista de eficiencia económica. El no cobrar o el no poder cobrar implica que el precio del bien es cero, igual al costo marginal, dado que el consumo es no rival. El problema en este caso es encontrar una forma adecuada de financiamiento para nuevas inversiones.

Del análisis anterior se desprende que desde el punto de vista de eficiencia económica, se debe cobrar cuando el consumo es rival y no se debe cobrar cuando el consumo es no rival. Por otra parte, si no se cobra, independientemente de si el consumo es rival o no rival, se deben buscar alternativas que permitan financiar la producción del bien. En esta circunstancias, se deben considerar los costos de proveer el financiamiento, ya que los impuestos, por ejemplo, pueden provocar distorsiones en otros mercados que es necesario analizar. En este punto, puede ser conveniente reiterar que cuando existe rivalidad en el consumo y la exclusión es factible, el uso del mercado permite (en general) tanto el logro de la eficiencia económica como el financiamiento del bien. Si el consumo es no rival o bien la exclusión no es factible, entonces la provisión o financiamiento de los bienes y la maximización del bienestar social son objetivos separables que pueden competir entre sí. Es en estos casos que se presenta un verdadero problema de financiamiento donde se debe decidir entre alternativas para proveer los bienes en cuestión.

Bienes públicos y externalidades

En ocasiones, los impuestos pueden corregir otro tipo de distorsiones, como por ejemplo aquellas derivadas de externalidades negativas tales como la contaminación. Cuando un determinado tipo de acción o producto provoca externalidades negativas, el problema de asignación de recursos que se presenta es que se tiende a sobreproducir dicho producto, o a sobreutilizar el respectivo recurso. Si, por ejemplo, un usuario de un automóvil no está obligado a pagar por la contaminación que provoca, entonces no tendrá mayores incentivos para reducir el impacto de sus acciones sobre la comunidad (por ejemplo, limitar sus viajes o inducir la colocación de un catalizador). El problema que presentan las externalidades es que los beneficios o costos privados no corresponden a los sociales. Cuando existen costos externos en la producción de un bien, por ejemplo, el productor sólo considera una parte del costo de producción, el resto recae en otros agentes. Como consecuencia de ello, se produce una cantidad del bien superior a aquella que maximiza el bienestar total de la sociedad.

Ante situaciones como esta, se plantea un desafío al Estado, consistente en la búsqueda de una institucionalidad o regulación que permita que los costos privados y sociales coincidan, de forma que las externalidades sean internalizadas. Si para ello el Estado utiliza el mecanismo de impuestos, gravando la producción en un monto igual a la diferencia entre costos sociales y privados, entonces en el proceso de generar mayor eficiencia económica estaría obteniendo recursos que bien podría destinar a financiar bienes públicos, donde la exclusión no es factible pero cuyos beneficios sociales sean superiores a los costos sociales.

En relación con este ejemplo, se debe destacar que si los bienes públicos se financian vía impuestos correctores de externalidades, entonces el financiamiento de dichos bienes a través de impuestos no sólo no tendría costos en términos de eficiencia económica, sino que además se correlacionaría con un mejoramiento en la misma.

Una conclusión que surge del análisis anterior es que el sector público haría bien, para financiar sus gastos, en aumentar los impuestos en aquellos sectores que producen costos externos, para así poder disminuir la carga tributaria en aquellos sectores donde los impuestos sólo distorsionan la eficiente asignación de recursos.

En relación con lo anterior, si bien es importante que los costos y beneficios externos se internalicen de tal forma de lograr el objetivo de eficiencia económica, se debe reconocer que en muchos casos prácticos ello no es posible en un sentido estricto. La pavimentación de una calle, por ejemplo, reporta beneficios no sólo al que ejecuta la obra sino también a quienes transitan por ella. Puede ser imposible cobrar a los usuarios aún cuando el consumo sea rival. Sin embargo, una forma de internalización de los costos de un bien público es cobrárselos al grupo directamente beneficiado. Si bien esta forma de internalización no es perfecta, ya que no todos los individuos dentro del grupo se ven beneficiados de la misma forma y, además, fuera del grupo algunos también se verían beneficiados, el mecanismo sí provee una forma de internalización de costos que permite orientar la mejor asignación de recursos y proveer el financiamiento para llevar a cabo la producción de estos bienes. A modo de ejemplo, si un grupo de personas impone la necesidad de construir una calle en una localidad determinada, entonces desde un punto de vista de asignación de recursos, sería conveniente cobrar a ellos por su construcción. Así, en la decisión de donde vivir, los individuos tomarían en cuenta el costo que significa la construcción de dicha calle.

Lo anterior lleva a la necesidad de distinguir entre bienes públicos de tipo universal, que benefician a toda la población, y bienes públicos locales, que benefician a una localidad determinada. En esta última categoría se podría clasificar el alumbrado público, la recolección de basura, etc. Es cierto que muchos bienes públicos considerados locales trascienden, en alguna medida al menos, a la localidad. Una plaza, por ejemplo, beneficia directamente a aquellos que viven cerca de ella, pero beneficia también a todos aquellos que viviendo fuera de la localidad transitan por las calles próximas, y también a la población en general, que se ve beneficiada por el efecto que la arborización de la plaza tiene sobre la contaminación. Así, para que un bien público sea considerado local, sólo es necesario que la mayor parte de los beneficios recaiga sobre una localidad determinada. La importancia de la distinción anterior es entonces de tipo práctica. La internalización de los costos en el caso de bienes públicos locales sería hacia aquellos que se ven más directamente favorecidos por la producción del bien.

Funciones de los gobiernos locales

Los municipios se han dedicado tradicionalmente a la administración de las ciudades, brindando principalmente bienes y servicios relacionados con el desarrollo y el mantenimiento de la infraestructura urbana local y con el alumbrado y la limpieza de las calles. Sin embargo, a lo largo de los últimos veinte años, la mayoría de los municipios argentinos ha asumido nuevas y crecientes responsabilidades, producto de los procesos de descentralización y de las crecientes demandas sociales. Los gobiernos locales, por su proximidad, han sido más sensibles a los cambios sociales, económicos y tecnológicos y en general han demostrado mayor iniciativa y eficacia para dar respuestas. Pero, fundamentalmente, evidenciaron más capacidad para actuar con flexibilidad y para innovar a la hora de crear instrumentos y mecanismos que respondan a los desafíos actuales.

En la realidad, los avances no han sido homogéneos, ya que existen municipios que han avanzado en todas las funciones mencionadas, otros que han incursionado sólo en algunas de ellas, y finalmente existen algunos que siguen prestando únicamente los servicios tradicionales. Jordi Borja cita algunas de las nuevas responsabilidades que han asumido los gobiernos locales en los últimos años, las que al mismo tiempo requieren formas innovadoras de participación (Borja, J. Gobiernos locales, políticas públicas y participación ciudadana):

• La promoción exterior de la ciudad, el marketing urbano, la atracción de inversiones y de nuevas actividades, la valorización de la marca local.

• La reconversión de la base económica, la generación de lugares de trabajo, la formación continua de recursos humanos, la calidad de la educación.

• La formulación de planes integrales para zonas obsoletas o en crisis, degradadas, marginales o mal urbanizadas (tanto en áreas centrales como periféricas); la creación de nuevas centralidades.

• El desarrollo de programas de sustentabilidad, de calidad ambiental y de salud pública.

• La aplicación de políticas especificas hacia grupos vulnerables o con problemáticas específicas.

• El desarrollo de programas de seguridad ciudadana y de cohesión social (en especial, de carácter preventivo), así como el establecimiento de una ágil justicia local.

• La protección o defensa de oficio de los ciudadanos ante otras administraciones o empresas de servicios de naturaleza pública y, en general, de sus intereses como usuarios y consumidores.

• La concertación y coordinación con el Estado (en algunos casos también con entidades económicas) de las grandes infraestructuras comunicacionales, energéticas, tecnológicas, industriales o comerciales que tengan fuerte impacto sobre el territorio.

• La constitución de redes de cooperación con otros municipios y entidades supramunicipales para definir estrategias conjuntas y prestaciones de servicios en común.

Está claro que la ciudad de Rosario es un ejemplo de "municipio moderno". En efecto, su gobierno destina más del 50% del presupuesto a planes sociales, que abarcan fundamentalmente salud, vivienda, promoción social y cultura. A su vez, el gasto en salud pública municipal representa el 25% del presupuesto, distribuido en una extensa y compleja red de atención integrada por tres hospitales polivalentes, un centro de especialidades médicas ambulatorias, dos maternidades, un hospital de emergencias y otro de niños, junto a una red de 47 centros de salud en los barrios. Además, ha realizado notables avances en la producción de medicamentos, a través del Laboratorio de Especialidades Médicas (LEM). Este laboratorio, Sociedad del Estado a partir del año 1992, abastece en la actualidad alrededor del 40% de la demanda hospitalaria de remedios de la Secretaría de Salud municipal a través de la producción de 70 especialidades medicinales diferentes, entre comprimidos, gotas, pomadas, ungüentos, cremas, lociones, sales de rehidratación oral y sanitizantes de uso hospitalario. Ese mismo año, y a partir de la puesta en marcha del presupuesto participativo, se acordó que el LEM duplicara la elaboración de seis de sus compuestos más solicitados en la salud pública, para luego distribuirlos en forma gratuita entre los seis hospitales municipales y los dispensarios controlados por la Secretaría de Salud pública.

En materia de promoción social, se ejecutan acciones permanentes de inclusión e integración. A través del Programa Crecer, se han habilitado más de 30 centros de atención, donde se asiste en forma integral a más de 5.000 familias con niños menores de cinco años y cuyo objetivo central es compensar la carencia nutricional y psicosocial de los niños en riesgo a favor de un ingreso a la escolaridad en condiciones de igualdad. Además, a partir de cada centro Crecer se multiplican diversos programas que favorecen la participación del grupo familiar en tareas que promueven la adquisición de conocimientos y destrezas para la resolución de problemas cotidianos (por ejemplo, la creación de más de 1.900 huertas comunitarias a través del programa de Agricultura Urbana en las que ya están involucradas más de 12.500 familias, ocho ferias para la venta de los productos hortícolas, el agregado de valor con las industrias elaboradoras y la formación de cooperativas con el soporte administrativo y contable por parte del municipio).

En el área de cultura y educación, la gestión municipal no sólo asiste, a través de escuelas municipales de música, teatro, plástica, danza y museología, a más de 3.500 alumnos, sino que también sostiene la Biblioteca Argentina (una de las más importantes del país), administra un Museo de Artes Plásticas, otro de Arte Decorativo y un tercero, de Arte Contemporáneo, inaugurado recientemente en un ex–silo portuario. Además, tiene un Centro de Expresiones Contemporáneas, un teatro (La Comedia), desarrolla espectáculos y programas culturales e impulsa iniciativas con objetivos concurrentes (emprendimientos culturales y recreativos con salida laboral).

Por otra parte, debe destacarse que la ciudad de Rosario fue pionera en la Argentina a la hora de contar con un Plan Estratégico que señalara las pautas fundamentales de su desarrollo futuro. Esta metodología de planificación estratégica urbana, que permite articular las iniciativas de los actores públicos y privados para orientar y potenciar el desarrollo de las ciudades y cuya aplicación orientó exitosas experiencias en importantes centros urbanos en todo el mundo, comenzó a aplicarse en Rosario a mediados de 1995, cuando la ciudad se incorporó como miembro pleno del Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU). Los programas y proyectos que conforman el Plan Estratégico Rosario (PER) constituyen una plataforma de consenso, un menú de propuestas de cambio que muestra la dirección en la cual la ciudad está encaminada.

En cuanto a las políticas públicas para la producción, el municipio se propuso como objetivo difundir la existencia de un entorno favorable para el desarrollo de las actividades económicas: una gestión municipal capaz de impulsar las ventajas competitivas de la ciudad; infraestructura, tecnología e incorporación de estándares internacionales de competitividad y recursos humanos de gran calidad.

Por otra parte, la creación de la Guardia Urbana Municipal (GUM) como una estrategia de desarrollo de programas de seguridad ciudadana de carácter preventivo, la promoción exterior y el marketing de la ciudad, la valorización de la marca local, la formulación de un plan integral para la recuperación y urbanización de la zona costera, el desarrollo turístico, entre otras, también constituyen nuevas responsabilidades que ha asumido el municipio en un período no mayor a 20 años y que ponen en el tapete la discusión acerca de la adecuación entre la oferta pública y las demandas sociales. Esta compleja realidad, por un lado, revaloriza el territorio, la proximidad y las identidades de base local, pero por el otro enfrenta diversidad de tiempos y de espacios, heterogeneidad y fragmentación de las demandas, multiplicidad de identidades y comportamientos individualizados. Frente a ello, la respuesta pública no es sencilla, menos aún cuando las instituciones políticas y los servicios administrativos todavía no están diseñados para responder a esta nueva realidad.

Formas de financiamiento municipal

Análisis por procedencia

La clasificación por procedencia tiene por objeto agrupar a los recursos públicos de acuerdo a su origen jurisdiccional (municipal, provincial, nacional u otro). Complementariamente, permite ordenarlos de acuerdo al financiamiento a realizar con el recurso (esto es, si constituye un ingreso de libre disponibilidad o afectado a un fin específico predeterminado, de acuerdo a la formativa que lo instituye).

A diferencia de lo que ocurre en la mayoría de los municipios de nuestro país, la Municipalidad de Rosario se financia fundamentalmente a través de los ingresos propios, seguidos por los ingresos por coparticipación. El peso de los ingresos propios en el total de los ingresos corrientes evoluciona según dos etapas bien diferenciadas en el período analizado. Entre 1991 y 1998 crecieron aproximadamente el 205%, proporcionalmente más que los ingresos de otras jurisdicciones que aumentaron el 169%, pasando del 48% en 1991 al 57% en 1998. Sin embargo, a partir del año 1998 comienzan a perder importancia, para luego recuperarse a partir del 2001 y llegar al 2003 representando el 60,18% de los ingresos corrientes del municipio.

Si tenemos en cuenta que estas dos etapas coinciden con el auge y la caída de la economía argentina del período 1991/2002, del análisis anterior se puede inferir una alta correlación negativa de la recaudación municipal con la variación del PIB, con lo cual el problema podría agravarse ante una transferencia de funciones adicionales.

Análisis por rubro

La clasificación por rubros agrupa a los recursos públicos en función de los diferentes tipos que surgen de la naturaleza y el carácter de las transacciones que le dan origen. Permite el registro analítico de las transacciones de recursos, constituyéndose en el clasificador básico o primario del sistema de clasificaciones.

En esta clasificación, los recursos se distinguen entre los que provienen de fuentes tradicionales (coparticipación de impuestos, tasas, derechos y contribuciones); los que provienen del patrimonio público, como la venta de activos, títulos y acciones y de rentas de la propiedad; los que provienen de transferencias sin contraprestación y, finalmente, los procedentes del financiamiento y la disminución de activos.

Dada la importancia de los recursos provenientes de fuentes tradicionales, a continuación se estudia su evolución en el período 1991/2003:

Aquí también podemos inferir una alta correlación negativa entre la recaudación en concepto de derechos y el ciclo (crece hasta 1998 para luego caer ininterrumpidamente hasta el 2001). También se puede observar que su participación es creciente hasta 1993, llegando a representar el 52% de los ingresos corrientes de jurisdicción municipal, pero a partir de allí comienza a perder participación y cae a su mínimo de 36,8% en el 2001. Sin embargo, a partir de allí vuelve a ganar peso y llega al 2003 representando el 47,97%.

Principales recursos del municipio

La Constitución de la Provincia de Santa Fe dispone que sus municipios pueden cobrar impuestos, tasas y contribuciones. Sin embargo, la Ley 8173/77, que sancionó el Código Tributario Municipal (al cual deben adecuarse todos los códigos fiscales municipales), prevé como recursos, entre otros:

• Tasa general de inmuebles
• Derecho de registro e inspección
• Contribución de mejoras
• Derechos de cementerios
• Faltas municipales (multas)
• Concesiones de bienes de propiedad municipal
• Derecho de acceso a diversiones y espectáculos públicos
• Derecho de abasto, matadero e inspección veterinaria
• Derecho de ocupación de dominio público
• Permisos de uso
• Tasa de remate
• Tasa de actuaciones administrativas
• Tasa por servicios técnicos de revisión de planos e inspección de obra
• Tasas redistributivas de servicios
• Cobro de entradas a actos culturales
• Cobro de entradas a espectáculos

Dado que el Derecho de Registro e Inspección y la Tasa General de Inmuebles aportaron entre ambos casi el 40% del total de recursos en el 2003, a continuación se realiza un análisis más minucioso de ellos.

Derecho de Registro e Inspección

"Este derecho surge como contraprestación por determinados servicios que presta el municipio (registrar y controlar actividades comerciales, industriales y científicas, de investigación y toda actividad lucrativa, preservar la salubridad, seguridad e higiene entre otras) siempre que las actividades se realicen en un local ubicado dentro de su jurisdicción, y se liquida sobre el total de ingresos brutos devengados en la jurisdicción del municipio correspondiente al período considerado" (Sciara, A. et al. Financiamiento de los gobiernos locales en la provincia de Santa Fe. Octavas Jornadas "Investigaciones en la Facultad" de Ciencias Económicas y Estadística, noviembre de 2003. Instituto de Investigaciones Económicas de la Escuela de Economía, Universidad Nacional de Rosario). Según la ley 11.123, hasta tanto se apruebe el texto de un Código Tributario Municipal Modelo podrá entenderse como índice presuntivo del costo de los servicios cubiertos por el Derecho de Registro e Inspección el total de ingresos brutos devengados en la jurisdicción del municipio.

A pesar de que existe una contraprestación por parte del sector público municipal, la normativa local se limita a establecer las obligaciones del contribuyente, sin detenerse en detalle en la obligación de contraprestación que este derecho impone al municipio.

Las mayores dudas con respecto a este caso están relacionadas con la proporción entre el pago y el costo de prestación del servicio aludido, teniendo en cuenta que el índice presuntivo del costo de los servicios es el total de ingresos brutos devengados en la jurisdicción del municipio. Para tener una idea al respecto y observando las cifras en Rosario, según la información oficial presentada para el año 2003, se recaudó por concepto de Derecho de Registro e Inspección un monto cercano a los 78 millones de pesos sobre un presupuesto de ingresos de aproximadamente 384 millones, es decir, representa el 20% del total. Sin embargo, resulta difícil pensar que la tarea de inspección insuma el 20% del presupuesto municipal de gastos o una cifra similar.

Considerando las cuestiones de eficiencia, si se pudiera demostrar que el Derecho de Registro e Inspección posee una componente impositiva por cuanto lo recaudado es claramente superior al costo de prestación del servicio, la analogía entre la misma y el Impuesto a los Ingresos Brutos sería inocultable. Esta situación, por otro lado, iría en contra de las disposiciones de la ley de coparticipación federal, en lo que hace al establecimiento de tributos análogos a los de otros niveles.

Por otra parte, dado que la base imponible considera los ingresos devengados pero no define este concepto ni la forma de atribuirlos a la jurisdicción, puede ocurrir que un contribuyente de determinado municipio pueda quedar alcanzado por este tributo en forma simultánea, por el mismo período de tiempo y por los mismos ingresos en varios de ellos, con lo cual aparece el fenómeno conocido como "doble imposición horizontal". Este efecto no deseado puede, en ocasiones, determinar la localización de ciertos sectores económicos, generando en consecuencia un obstáculo para el desarrollo local.

Siguiendo con la analogía entre ambos tributos, puede afirmarse también que su existencia a nivel local amplifica y acentúa los efectos distorsivos del impuesto provincial sobre la actividad económica de la ciudad. Concretamente al hablar de un impuesto que se cobra en todas las etapas de la actividad económica, el impuesto se introduce en el precio de los bienes, lo que se conoce en la teoría como "efecto cascada".

Tasa General de Inmuebles

Debido a que el principal recurso del municipio está constituido por los ingresos en concepto de tasas, es necesario mencionar brevemente cuáles son las características que se deben verificar en esta forma de tributo, a fines de poder analizar en adelante la correspondencia entre las tasas vigentes en el municipio local y las recomendaciones de la teoría.

A modo de definición, el presupuesto generador de esta obligación fiscal en el caso particular de la Municipalidad de Rosario, según la ley 8.173, consiste en la "contraprestación pecuniaria a cargo de propietarios o poseedores a título de dueño, de parcelas correspondientes a inmuebles urbanos, suburbanos o rurales ubicados en el ejido municipal, por la prestación de servicios municipales vinculados con los inmuebles" (Sciara, A. et al. Op. Cit). Dicha ley fue posteriormente modificada por la ley 11.123, que acota las posibilidades de servicios que puedan ser financiados a aquellos que resulten complementarios y conexos a los inmuebles. Sin embargo, la Municipalidad de Rosario no adaptó su ámbito de aplicación y siguió manteniendo la amplitud de financiamiento que emerge del hecho de financiar servicios no gravados expresamente.

A pesar de que se acepta que el monto de la tasa debe guardar una "razonable" proporción con el costo del servicio que retribuye, en ningún lugar se encuentran las pautas necesarias para que se dé esta relación. Desde el punto de vista de la teoría de las finanzas públicas, si esta proporción no verifica se estaría frente a un impuesto encubierto. De todas maneras, esta equivalencia es muy difícil de establecer, con lo cual el único caso en que se puede impugnar a una de ellas es cuando existe confiscatoriedad en su aplicación, pero en el caso de las tasas, existe confiscatoriedad no sólo cuando absorbe una parte sustancial de la renta o del capital, sino también cuando no se da la proporción entre el monto pagado y el costo de prestación.

Otro requisito que debe darse para legitimar la aplicación de tasas, es que el Estado esté en condiciones de prestar el servicio, independientemente de la voluntad de los contribuyentes de utilizarlos o no. Aún en esas circunstancias, el Estado conserva el derecho de exigir el pago. En contrapartida, si el Estado no presta el servicio, no puede exigir la contraprestación.

Para que el fisco pueda reclamar el pago de la tasa, debe prestar efectivamente el servicio o al menos debe poder prestarlo potencialmente. Esta potencialidad no está relacionada con el cobro de tasas por servicios que no se prestan, sino con la idea de que la negativa de un individuo para tomar el servicio no lo libera del pago de su tributo. Para ello deben darse dos requisitos previos. El primero es que debe tratarse de servicios divisibles, a fin de poder identificar con precisión e individualidad al beneficiario y tener la posibilidad de cobrarle su cuota. El segundo requisito es que debe existir una efectiva y real vinculación entre el servicio y su destinatario.

Los servicios públicos indivisibles, que no pueden ser particularizados ni imputados a ningún sujeto, no pueden ser financiados mediante el uso de tasas porque su costo no puede prorratearse entre los individuos, es por ello que se utilizan impuestos en estos casos.

Con referencia a la naturaleza del servicio prestado, la tasa exige que se trate de un servicio público aunque no sea esencial. En ese caso, puede argumentarse la existencia de un interés general que trascienda a cada uno de los individuos de la comunidad, y de ese modo puede exigirse el pago de su cuota a cada uno, aún ante su desinterés en recibir el servicio en cuestión. Es decir, en la medida en que los contribuyentes puedan asociar el coste real de los servicios que reciben con el monto que deben pagar por él, y que perciban una relación directa entre el pago impositivo y los beneficios que esperan del gasto público, podrán realizar una elección fiscal eficiente.

La base imponible es el avalúo fiscal municipal y para la liquidación de la tasa se establecen zonas dentro de la ciudad, donde se aplican tarifas diferenciales. El monto recaudado en Rosario por este concepto durante 2003 superó los 73 millones de pesos, lo que constituye aproximadamente el 19% de los recursos totales del mismo año.

Nuevamente tomando los criterios técnicos, en este tributo no se encuentran dificultades en establecer la divisibilidad necesaria en el servicio público como para poder asignarlo a cada individuo en particular. Además, los beneficios los recibe directamente la propiedad, con lo cual estaría correctamente utilizada la base imponible, dado que la relación entre ambas es comprobable.

En términos de equidad, la graduación de acuerdo al avalúo fiscal de la propiedad y el establecimiento de tarifas diferenciales según la zona de la ciudad, iría de acuerdo con la idea de redistribuir dentro del grupo el costo total del servicio, en función de la capacidad contributiva. Las objeciones que cabe realizar a esta situación son las mismas que respaldan los argumentos de quienes no recomiendan la utilización de grados de progresividad en impuestos reales. Se trata de un caso donde sólo se tiene una manifestación parcial de la capacidad contributiva de los individuos.

Estructura y evolución del gasto municipal

Los gastos pueden clasificarse por carácter económico, por finalidad y función, por fuente de financiamiento y por su carácter institucional:

La clasificación por carácter económico refiere a la naturaleza del servicio o producto que se contrata o paga (personal, bienes de consumo, bienes de uso, etc.).

La clasificación por finalidad y función permite conocer la orientación de los recursos que administra el gobierno municipal, en tanto representa la expresión cuantitativa de los objetivos generales de la política presupuestaria adoptada.

La clasificación por fuente de financiamiento permite identificar la fuente de origen de los ingresos y la orientación de los mismos hacia la atención de las necesidades públicas. Las fuentes de financiamiento no son un clasificador de los recursos públicos, sino un listado de alternativas de financiamiento de las erogaciones públicas.

La clasificación institucional ordena las transacciones públicas de acuerdo a la estructura organizativa del sector público y refleja, en última instancia, las instituciones y áreas responsables del gasto y de los recursos presupuestarios.

A los fines de este análisis, se trabajará sobre la clasificación por carácter económico:

• Gastos en personal: retribución de los servicios personales prestados en relación de dependencia y a los miembros de directorios y comisiones fiscalizadoras de empresas públicas, y las correspondientes contribuciones patronales. Incluye, además, retribuciones en concepto de asignaciones familiares, servicios extraordinarios, y prestaciones sociales recibidas por los agentes del Estado.
• Bienes de consumo: materiales y suministros consumibles para el funcionamiento de los entes estatales, incluidos los que se destinan a conservación y reparación de bienes de capital. Incluye la adquisición de bienes para su transformación y/o enajenación ulterior por aquellas entidades que desarrollan actividades de carácter comercial, industrial y/o servicios, o por dependencias u organismos que venden o distribuyen elementos adquiridos con fines promocionales luego de su exhibición en exposiciones, ferias, etc. Las principales características que deben reunir los bienes comprendidos en este inciso son: que por su naturaleza están destinados al consumo final, intermedio, propio o de terceros, y que su tiempo de utilización es relativamente corto, generalmente dentro del ejercicio.
• Servicios no personales: servicios para el funcionamiento de los entes estatales, incluidos los que se destinan a conservación y reparación de bienes de capital. Incluye, asimismo, los servicios utilizados en los procesos productivos, por las entidades que desarrollan actividades de carácter comercial, industrial o servicios. Comprende: servicios básicos, arrendamientos de edificios, terrenos y equipos, servicios de mantenimiento, limpieza y reparación, servicios técnicos y profesionales, publicidad e impresión, servicios comerciales y financieros, etc.
• Bienes de uso: gastos que se generan por la adquisición o construcción de bienes de capital que aumentan el activo de las entidades del Sector Público en un período dado. Siendo estos bienes físicos, construcciones y/o equipos que sirven para producir otros bienes o servicios, no se agotan en el primer uso que de ellos se hace, tienen una duración superior a un año y están sujetos a depreciación. Incluye, asimismo, los activos intangibles. Deberán incluirse los gastos generados por la adquisición y construcción de bienes de uso propios y aquellos adquiridos o construidos para ser transferidos a terceros.
• Transferencias: gastos que corresponden a transacciones que no suponen la contraprestación de bienes o servicios y cuyos importes no son reintegrados por los beneficiarios. Corresponden exclusivamente a transferencias de fondos y no a transferencias en especie.
• Activos financieros: gastos por compra de valores de crédito, acciones, títulos y bonos, sean estos públicos o privados. Concesión de préstamos, incremento de disponibilidades, cuentas y documentos a cobrar, de activos diferidos, y adelantos a proveedores y contratistas.
• Servicio de la deuda pública: gastos destinados a cubrir el servicio de la deuda pública y disminución de otros pasivos contraídos por el Sector Público.
• Gastos figurativos: contribuciones de la Administración Central, de Organismos Descentralizados y de Entidades de la Seguridad Social destinados a integrar el financiamiento de la Administración Central, Organismos Descentralizados e Instituciones de la Seguridad Social cuyas erogaciones figuran también en el Presupuesto General de la Administración Central. No incluye las contribuciones a organismos, empresas o entidades cuyos presupuestos no son parte integrante del Presupuesto General de la Administración Central.

El periodo que abarca los tres años anteriores a la devaluación muestra una caída en todas las partidas, menos en las de personal y de transferencias. Sin embargo, si se concentra el análisis en la época posdevaluatoria, se observa un notable incremento en las partidas de personal, de bienes de consumo y de servicios. En el 2003, las partidas de personal crecen 9,2 millones contra el 2002 y en el 2004 7,8 millones con respecto a la ejecución real del 2003. Por otra parte, los bienes de consumo también pegan saltos significativos: los servicios, incididos por los servicios públicos, crecen 28,6 millones en el 2003 contra 2002 y 15,7 millones de pesos en el 2004 comparado con 2003.

Con respecto a la inversión pública, en el 2003 sólo el 4,5% del gasto de Rosario fue inversión (obra pública más maquinarias y equipos). Esto es realmente llamativo y deja a la ciudad muy por debajo de otras como Córdoba, o más chicas como Rafaela donde se invierten casi 9,2 millones de pesos sobre un gasto total de 28,7 millones en el 2003 (el 32%).

Indicadores financieros

A través de la elaboración de indicadores de desempeño se pretende aportar información sobre el comportamiento fiscal de la Municipalidad de Rosario en el período 2000/2003. Debe notarse que algunos índices fueron extraídos del trabajo "Presupuesto Público Municipal", realizado por el Instituto de Economía del Colegio de Graduados de Ciencias Económicas y el Consejo de Profesionales en Ciencias Económicas Cámara II, mientras que otros fueron elaborados en base a información suministrada por la Secretaría de Hacienda de la Municipalidad de Rosario.

Para facilitar una evaluación objetiva del desempeño financiero del municipio, se compararán los indicadores obtenidos con aquellos correspondientes a la provincia de Santa Fe, obtenidos de la Secretaría de Provincias del Ministerio de Economía.

Cobertura de los servicios de la deuda: [(intereses+amortizaciones)/ingresos corrientes)]

Flexibilidad de los gastos de personal: (gastos de personal/gastos corrientes)

Flexibilidad de los recursos propios: (recursos tributarios propios/ingresos corrientes)

Administración fiscal: (erogaciones per cápita/población)

Flexibilidad de los gastos de capital: (gastos de capital/gastos totales)

Resultado financiero: (resultado financiero/gastos totales)

Autofinanciación: (recursos tributarios más no tributarios propios/gastos totales)

Financiamiento por participación de impuestos: (recursos transferidos por coparticipación/gastos totales)

Del análisis de estos indicadores, se puede inferir que la Municipalidad de Rosario presenta tanto una mejor performance como una menor dependencia financiera que la provincia de Santa Fe.

Rosario y Córdoba: dos realidades presupuestarias y económicas disímiles

Córdoba y Rosario siempre han recibido montos similares en concepto de coparticipación, por lo que la explicación para la divergencia entre la disponibilidad de recursos no se encontraría en este aspecto, sino en la recaudación propia de tasas, derechos y contribuciones, donde anteriormente Córdoba sacaba una gran ventaja. Por ejemplo, en el año 2003 Córdoba recaudó 76 millones en concepto de Tasa General de Inmuebles, mientras que Rosario 80,2 millones, y en concepto de Derecho de Registro e Inspección Rosario percibió 78,3 millones y Córdoba 100 millones. Sin embargo, para el 2004 las estimaciones muestran que Rosario superó a Córdoba en ambos ítems.

En los hechos, se están comparando la ciudad de Córdoba (567 km²), el mayor ejido urbano de la Argentina y el tercero del mundo, y Rosario, un municipio más de tres veces menor (170 km²). Teniendo en cuenta que esto debería redundar en una mayor recaudación de tasas sobre inmuebles, se podría inferir que la performance del municipio de Rosario es, en este sentido, más que satisfactoria en relación a su vecino. A grandes rasgos, es en este concepto donde se encuentra la diferencia en el poder de recaudación.

Sin embargo, por el lado de la presión fiscal, el Índice de Presión Fiscal Municipal (IPFM; representa la alícuota efectiva promedio correspondiente a la tasa aplicada a nivel municipal sobre la actividad productiva), elaborado por la Fundación Mediterránea para el conjunto de municipios de todo el país (IERAL de Fundación Mediterránea. Carga Fiscal Provincial y Municipal. Análisis de las 23 jurisdicciones provinciales, CABA y 100 municipios de todo el país. Diciembre de 2004), muestra que, para el año 2004, la presión fiscal local fue levemente mayor en la ciudad de Rosario: 0,78% contra 0,66% de Córdoba.

En relación al gasto, aquellos correspondientes a administración general y a personal son mayores en Córdoba, con una planta de personal inferior, lo que revela una burocracia más cara y salarios de los agentes públicos en promedio muy superiores. Sin embargo, Rosario supera a Córdoba en cuanto a gastos en salud y en las partidas de subsidios y transferencias.

Desde una perspectiva económica más amplia, debe destacarse que, luego de una supremacía que había durado décadas, Córdoba logró aventajar considerablemente a Rosario en la década del 90. Es que mientras en la capital mediterránea se veían los beneficios de la convertibilidad, la ciudad de Rosario era noticia por índices de desempleo récord (23%) y escenas en zonas marginales de personas procurando alimento con desesperación. Sin embargo, luego de la crisis que explotó en diciembre de 2001 y que afectó por igual a todas las ciudades del país, el cambio de perfil económico del país posibilitó que Rosario comenzara a achicar las diferencias, y en la actualidad todos los indicadores más importantes, excepto el de población (según el Censo 2001, la ciudad de Rosario registra 906.000 habitantes contra 1.267.774 habitantes de la ciudad de Córdoba), muestran una tendencia que la favorecen. Mientras que Córdoba todavía está intentando recuperarse del duro golpe que recibió hace alrededor de cinco años: la caída de la industria automotriz (producía el 40% de todos los autos nacionales en un sector que perdió unos 26 mil puestos de trabajo), núcleo del perfil industrial de la provincia.

Por otra parte, existe consenso en que Rosario fue gobernada aceptablemente bien en los últimos tiempos. Las administraciones socialistas en el municipio rosarino fueron elogiadas en todo el país y la relación entre la intendencia y el gobierno de la provincia de Santa Fe siempre ha sido amistosa. En cambio, en Córdoba, además de la desastrosa gestión municipal de Germán Kammerath (dejó una ciudad con las finanzas en pésimas condiciones, sin obras ni mantenimiento de los espacios públicos, con el transporte colapsado y urbanísticamente caótica por carecer de un plan estratégico de crecimiento; "Rosario vuelve a instalarse como la segunda ciudad de la Argentina". Diario La Capital, 10/04/05), las relaciones entre el gobierno provincial y la intendencia capitalina han sido pésimas en los últimos años.

6. Conclusiones y orientaciones futuras

A pesar de que el proceso descentralizador avanza rápidamente en América Latina, el marco institucional bajo el cual tiene lugar el proceso es aún muy deficiente. Es por ello que urge definir las atribuciones y los recursos de los distintos niveles de gobierno y alcanzar una eficaz coordinación institucional que garantice coherencia entre las diversas políticas gubernamentales.

En Argentina, dicho marco es muy heterogéneo entre las diferentes provincias, y en el caso específico de la provincia de Santa Fe, la situación es paradójica: a pesar de haber sido siempre una provincia de avanzada en el reconocimiento del proceso de evolución del régimen municipal argentino, su constitución aún no reconoce la autonomía municipal y sigue considerando a los municipios como entes autárquicos, a contramano de la imposición emanada de la reforma de la Constitución Nacional de 1994. Es indudable que los municipios santafesinos poseen fragmentos de autonomía, ya que son autónomos en lo político (sus ciudadanos eligen a sus representantes) y en lo administrativo (la propia constitución provincial reconoce que pueden administrarse a sí mismos), pero carecen de autonomía institucional (la facultad de darse sus propias instituciones y regirse por ellas) y de autonomía económica-financiera (están inhibidos de crear tributos). La posibilidad de reconocer por ley la autonomía plena de los municipios santafesinos vendría a normalizar esta situación, aunque aún no está claro si esta es la vía adecuada o si debería realizarse a través de una reforma constitucional. En este sentido, si bien el gobernador Jorge Obeid firmó recientemente el proyecto de ley que prevé otorgar la autonomía a todos los municipios de la provincia y que otorgará a los municipios la posibilidad de fijar su propio sistema electoral, la creación de tributos quedará sujeta a la celebración de acuerdos y convenios con el gobierno provincial. Es decir, la posibilidad de que las comunas tengan un mayor control sobre las finanzas se dará sobre "la base de los principios constitucionales de tributación y en armonía con el régimen tributario provincial, interprovincial y federal". Para lograrlo, las Cartas Orgánicas deberán "facultar la celebración de acuerdos y convenios con el gobierno provincial, con especial referencia a los que se arriben en materia de seguridad pública, tributos, el establecimiento de sistemas de cooperación, administración y fiscalización conjunta de éstos últimos, y de delegación de facultades por el ordenamiento jurídico provincial". Sujeto a la firma de estos convenios también quedará "la participación del municipio en materia educativa, de seguridad pública, de salud y de acción social".

La descentralización fiscal permite adecuar la oferta de bienes y servicios públicos a las necesidades y preferencias de la jurisdicción. Según el "teorema de la descentralización" de Oates, los gobiernos locales deben hacerse cargo de la provisión de bienes públicos locales porque son los que mejor información tienen acerca de las preferencias locales. De esta manera, un gobierno descentralizado es más eficiente que uno centralizado dado que acerca a los usuarios las decisiones de gasto y sus alternativas de financiamiento.

Al mismo tiempo, existen limitaciones a la descentralización fiscal. En primer lugar, las políticas redistributivas de los gobiernos locales sólo deben tener como objetivo resolver la inequidad horizontal, mientras que la equidad vertical debe quedar a cargo del gobierno nacional. En segundo lugar, cuando se presentan economías de escala en la administración y recaudación de un impuesto, este debe quedar a cargo del gobierno nacional. Para evitar la presencia de distorsiones, es necesario que se homogenicen las bases tributarias y que las autoridades se comprometan a no crear impuestos que actúen como aduanas jurisdiccionales. Por último, a fines de no perjudicar la estabilidad macroeconómica, es fundamental que el sistema impositivo esté diseñado para que los impuestos que predominen a nivel nacional sean aquellos que fluctúen con el ciclo, mientras que los gobiernos locales deben percibir tributos con bases imponibles estables y de baja movilidad.

La correspondencia fiscal introduce incentivos para que los votantes se opongan a aumentos ineficientes del gasto público, al fortalecer el vínculo entre gasto el gasto que beneficia a la comunidad y los ingresos que deben recaudarse. Al mismo tiempo, una mayor correspondencia fiscal atenúa los problemas financieros que generan las fluctuaciones en el nivel de transferencias en concepto de coparticipación de impuestos.

Para que un proceso de descentralización fiscal sea sostenible debe existir una adecuada asignación de atribuciones y de formas de financiamiento que otorguen mayor responsabilidad fiscal a los gobiernos subnacionales. Es indudable que el fortalecimiento de la generación de ingresos propios y la adopción de una estrategia que fomente el esfuerzo fiscal local y la responsabilidad política ante la comunidad son aspectos básicos de un sano proceso de descentralización fiscal. El fortalecimiento institucional exige poner en marcha reformas fiscales y programas de saneamiento y modernización de la administración financiera territorial, actividades que, al menos en parte, están siendo estimuladas por los gobiernos, con la asistencia técnica y financiera de organismos internacionales de crédito. Lo anterior impone la necesidad de contar con sistemas adecuados de información sobre presupuestos, contabilidad, tesorería y auditoría, y sistemas de seguimiento y evaluación. Existe consenso en que es conveniente otorgar mayor autonomía administrativa a los niveles de gobierno responsables del gasto, pero esto simultáneamente implica que se fortalezcan por parte de las comunidades las exigencias de control fiscal o rendición de cuentas que le imprima a la gestión subnacional un mayor sentido de responsabilidad política y fiscal (accountability). En correspondencia con lo anterior, resulta vital el fortalecimiento de las entidades administrativas directamente encargadas de las nuevas funciones subnacionales y la participación ciudadana en el diseño, el seguimiento y la evaluación de la gestión pública territorial.

La participación de los ciudadanos solo resulta efectiva cuando éstos tienen ante sí a poderes locales capaces de decidir o incidir eficazmente en los otros poderes políticos, económicos o culturales y dotados de competencia legal y recursos económicos para desarrollar políticas públicas en su ámbito; o sea, poderes locales con autoridad legitimada por su carácter institucional dentro del Estado de derecho y con medios para ejercerla. Lo que debe diferenciar al gobierno local es, precisamente, su dimensión participativa.

En un sistema descentralizado, la participación y el control de la ciudadanía conducen a una mejor administración pública local porque presiona a los gobernantes para que respondan por la calidad de las políticas públicas que ejecutan. La democracia participativa, que postula a la ciudadanía como un sujeto activo de la política, puede ayudar a revertir la crisis de representación de la dirigencia política y a fortalecer la gobernabilidad en un contexto de participación y compromiso concreto y directo. En este sentido, los mecanismos de democracia semidirecta son indispensables para que los ciudadanos puedan intervenir en los procesos de programación, ejecución y control de las políticas públicas.

Los avances de algunos países latinoamericanos en la transformación de la gestión de los gobiernos locales están vinculados fundamentalmente con el fortalecimiento de las principales fuentes de ingresos propios y de la provisión de servicios, con la implementación de mecanismos de participación ciudadana, con el desarrollo económico local y con la ejecución de programas de vinculación física y social de las personas residentes en áreas de ocupación informal.

La Municipalidad de Rosario es uno de tantos municipios argentinos que ha asumido, a lo largo de los últimos 20 años, nuevas y crecientes responsabilidades, producto de los procesos de descentralización y de las mayores demandas sociales. En materia de salud, promoción social, cultura, educación, promoción del desarrollo económico y seguridad, los avances han sido notables, al punto de llevar a que la ciudad fuera reconocida y premiada por diversos organismos internacionales como ejemplo de gestión municipal exitosa.

Las dos principales fuentes de financiamiento del municipio de la ciudad de Rosario, el Derecho de Registro e Inspección y la Tasa General de Inmuebles (entre ambos aportan alrededor del 40% de los recursos totales), no están exentas de objeciones. El primero de ellos, al ser análogo al Impuesto a los Ingresos Brutos que cobra la provincia de Santa Fe, amplifica y acentúa los efectos distorsivos sobre la actividad económica de la ciudad (efecto cascada). Mientras que en el caso de la Tasa General de Inmuebles, y aunque sea difícil establecer claramente la razonabilidad entre el monto de la tasa y el costo del servicio que retribuye, la no adecuación de la municipalidad a la ley 11.123 posibilita que se siga manteniendo la amplitud de financiamiento que emerge del hecho de financiar servicios no gravados expresamente. Desde un punto de vista equitativo, la utilización del avalúo fiscal municipal como base imponible y el establecimiento de tasas diferenciales según la zona de la ciudad posibilitan redistribuir dentro de la comunidad el costo total del servicio, en función de la capacidad contributiva. No obstante, quienes no recomiendan la utilización de grados de progresividad en impuestos reales plantean que se trata de un caso en donde sólo se tiene una manifestación parcial de la capacidad contributiva de los individuos. De todas maneras, del análisis de los indicadores de performance y de dependencia financiera para el período 2000/2003, se puede inferir que la Municipalidad de Rosario, desde estos puntos de vista, fue mejor administrada que la provincia de Santa Fe.

Los gobiernos locales son capaces de desempeñar un papel catalizador entre los sectores público y privado y son más efectivos que los gobiernos centrales porque están situados más próximos a la población, y es sobre el terreno donde se encuentran las oportunidades. La proximidad es un privilegio que el gobierno local debe aprovechar estableciendo una relación diferente con la sociedad civil. La descentralización, la comunicación permanente, las políticas públicas integradas, la participación ciudadana en todas sus formas posibles deben caracterizar a la gestión local, independientemente del tamaño y de la población, del color político y de las urgencias urbanas.

Sin un cambio institucional de envergadura, traducido en un nuevo federalismo fiscal y una gestión pública diferente, será difícil que municipios desbordados en sus funciones y en permanente default, puedan enfrentar los desafíos presentes y futuros. El rediseño tributario puede dotarlos de capacidad financiera, para solventar los gastos crecientes y hacerse políticamente responsables.

Paralelamente, la cultura política deberá replantearse, de manera que los actores de la sociedad civil local asuman los espacios de poder que los niveles centrales (tanto nacional como provincial) terminarán por ceder. Competitividad local y regional más una adecuada representatividad política pueden ser los beneficios de dicha transformación.