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N.
de la R.: Este artículo de Artemio Abba inicia una
serie de informes trimestrales que café
de las ciudades publicará en sus próximas
ediciones en relación a los avances y/o retrocesos
de la institucionalidad y gestión de la Región
Metropolitana de Buenos Aires.
Cuando
el casi robótico matón Antón Chighur
(representado en la pantalla por Javier Bardem) avanza sin
prisa, pero sin pausa, derribando puertas con su extraña
arma neumática personal, y liquidando buenos y malos
según su código de cara o cruz, se parece a
la realidad de este universo urbano globalizado que a veces
se reproduce en todas las escalas y sectores con propiedades
fractales. "Sin lugar para los débiles",
reza el afiche ("no es país para viejos",
consta en la tapa del libro de Cormac McCarthy), evocando
estos territorios atravesados por fronteras, segregación
del espacio, imaginarios y códigos donde todo se
subvierte en la anomia más opresiva. Por eso el
autor y el director de la película eligen territorios
limítrofes nacionales y culturales, en un abordaje
inesperado de interjurisdiccionalidades sin destino común
posible.
El
matón Antón Chighur (representado en la pantalla
por Javier Bardem) avanza sin prisa, pero sin pausa.
Cuando hacia fines de enero de 2008 (pareciera haber pasado
ya mucho tiempo) comenzó la discusión de importantes
temas de la Agenda Metropolitana (AgeMetro), el momento lució
como un punto de inflexión en las malas, por décadas,
relaciones interjurisdiccionales en el Área Metropolitana
de Buenos Aires (AMBA). La reunión en la Coordinación
Ecológica Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE)
con presencia de los Jefes de Gabinete de los Gobiernos de
la Ciudad y Provincia de Buenos Aires, en la que se comprometieron
a definir conjuntamente políticas de largo plazo en
materia de Residuos Sólidos Urbanos (RSU), parecía
un intento serio de cambiar el paisaje signado por las
dificultades de la creciente interjurisdiccionalidad.
Pero mucha
agua pasó bajo los puentes y hoy, al evaluar los resultados
de los primeros 100 días de los respectivos gobiernos
involucrados, lo que más se destaca, por la negativa,
es la falta de anuncios en la materia cuando se han
cumplido los 45 días de plazo fijados a la mesa ad
hoc. Las aguas y las tempestades políticas han sido
muy fuertes, dejando la evidencia de que en el escenario metropolitano
no hay lugar para los débiles intentos de institucionalidad
metropolitana.
Este incumplimiento
resulta desalentador, porque haber recurrido a las estructuras
interjurisdiccionalidades existentes para intentar la resolución
del problema no es poca cosa en esta realidad. Era un paso
positivo enorme que ambos Jefes de Gabinete hablaran de políticas
de largo plazo en materia de RSU, utilizando una de las
pocas instituciones metropolitanas existentes.
Llamativamente,
no se escuchó ningún reclamo de los legisladores
metropolitanos, aquellos que tienen representatividad territorial
de los ciudadanos que habitan el AMBA (ABBA, A. P., 2008_a),
ni tampoco de los Intendentes de los Municipios del Conurbano
o de la prensa nacional o regional. Es probable que todos
estén ocupados de manera excluyente por su alineamiento
frente al conflicto de nivel nacional entre el campo y el
Gobierno, pero desatendiendo obligaciones muy directas
son sus votantes y lectores, respectivamente.
No se
verifica en el AMBA el concepto de accountability,
que implica una relación de responsabilidad directa
entre representantes y representados en el sistema democrático,
que los electos tiene en su base territorial (PIREZ, P., y
CICIONI, DIEGUEZ y TIMERMAN). Solo esta cuestión, aunque
existen muchas otras de interés registradas por la
prensa, amerita un análisis de tipo coyuntural de la
institucionalidad metropolitana.
Crónicas cotidianas del devenir metropolitano
Hacer
la crónica del día a día de los avatares
de la institucionalidad metropolitana puede parecer anodino.
Una mirada apresurada podría calificar tal empresa
de un error de aproximación, como intentar mostrar
en escala 1:1 el desierto de Sahara. Sin embargo el abordaje
del caso Buenos Aires en esta primera fase del gobierno y
gestión de los temas comunes de las nuevas autoridades
está dando algo más que el jugo que hoy puede
extraerse de las "naranjas" post - crisis del conflicto
del Gobierno con el campo.
Es muy
alentador que esa débil (y ya se ha visto que la metrópolis
no es lugar adecuado a ese atributo) llama olímpica
de la institucionalidad metropolitana no se ha apagado totalmente.
Se debe rescatar del casi anonimato una reunión, valiosísima
para este análisis de los Jefes de Gabinete de los
Gobiernos de la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires, acompañados
por sus Ministros de Desarrollo Social (Daniel Arroyo y Esteban
Bullrich). En esa primera reunión, los participantes
acordaron avanzar con planes vinculados a la niñez,
la adolescencia y los micro-créditos en el marco
de los temas de la agenda metropolitana (AgeMetro),
como consignan felizmente algunos medios regionales (InfoRegión,
18-03-08 y Diario Hoy, 18-03-08).
En materia
de transporte, la institucionalidad metropolitana sufrió
un duro golpe que pasó inadvertido: se crearon
por Ley los Entes de Administración y de Operación
Ferroviaria que ignoran la existencia del Ente Coordinador
del Transporte Metropolitano (ECOTAM, Ley 25.031). Esto permitió
que el nuevo Ente de operación ferroviaria pasara por
encima de la institucionalidad existente, que propugnaba una
gestión multimodal e intersectorial a nivel del AMBA,
si bien se admite en la ley la posible administración
según región o corredor.
Simultáneamente,
otra noticia que influye concurrentemente en el contexto y
al interior del sistema metropolitano daba cuenta de la cuestión
del transporte. Se trata de la adjudicación de la obra
del denominado "tren bala", que sin duda, por el
monto de inversión anunciado, contrasta fuertemente
con la desinversión y el pésimo estado, con
excepción del ramal Retiro - Tigre, de las líneas
de ferrocarril que sirven al AMBA.
El anuncio
de importantes obras en las citadas líneas metropolitanas,
como beneficio indirecto para la Región, parecen querer
atenuar el desagrado provocado por el anuncio del Tren de
Alta Velocidad Buenos Aires-Rosario-Córdoba (Clarín,
9-03-08). Las inversiones divulgadas por la Secretaría
de Transporte se refieren al Ferrocarril Roca y a la "electrificación
integral" de la línea que beneficiará a "grandes
conglomerados urbanos, tales como La Plata, Lanús,
Berazategui, Lomas de Zamora, Quilmes, Avellaneda, Ezeiza,
La Matanza, Almirante Brown y Morón", (InfoRegión,
11-03-08).
FUENTE:
Clarín,
14-05-06
Otros actores: los Legisladores Metropolitanos, los Municipios
y los medios
Una feliz
iniciativa, desde el punto de vista ambiental, esta siendo
encauzada por legisladores de las tres jurisdicciones (Nación,
Provincia y Ciudad Autónoma) para el uso obligatorio
de envoltorios biodegradables en lugar de las difundidas y
cómodas, pero nefastas, bolsas plásticas. Sin
embargo por esos mecanismos autistas vigentes en el sistema
institucional argentino, pareciera que cada cuerpo legislativo
está avanzando autónomamente, sin coordinación
con los legisladores de otras jurisdicciones ni con la mesa
constituida por el CEAMSE y los Jefes de Gabinete de la Provincia
y la Ciudad Autónoma, que están trabajando en
una política de largo plazo en materia de RSU (ROCHA,
Laura).
Podría
retomarse en este sentido la interesante experiencia del Convenio
de Cooperación Recíproca "Programa de Cooperación
Legislativa para el Área Metropolitana de Buenos Aires"
firmado el de abril de 1999 por autoridades de las legislaturas
de ambas jurisdicciones. El proyecto se proponía la
realización de encuentros bajo el lema "AMBA:
Integración para una Mejor Calidad de Vida", en
los que se desarrollarían las temáticas del
Transporte, Residuos Sólidos y patógenos, Protección
del Medio Ambiente, Seguridad, Cultura y otros temas a convenir
(ABBA, A. P., 2006).
El asociativismo
de los municipios, actores fundamentales en el armado
institucional metropolitano, ha registrado en el período
analizado una tendencia positiva en la zona sur del AMBA que,
por otra parte, es el sector del aglomerado donde se concentran
los mayores problemas. La búsqueda de agrupamiento
apunta a alcanzar una mayor capacidad de resolución
de los problemas y, por otra parte, una mayor capacidad de
negociación frente a los niveles superiores de gobierno
(Nacional y Provincial).
Por una
parte, en el período se ha registrado la actuación
del Consorcio de Municipios de Conurbano Sur, COMCOSUR, (Diario
Perspectiva Sur, 7-03-08), asociación que agrupa municipios
del sur del aglomerado, y la creación del Consorcio
de Municipios de la Capital que agrupa a Gran La Plata y Municipios
en su área de influencia inmediata (Diario Perspectiva
Sur, 29-03-08). También fue muy importante la convocatoria
de la Federación Argentina de Municipios (FAM) a los
Intendentes de la Tercera Sección Electoral, con presencia
del Vicegobernador de la Provincia de Buenos Aires, para discutir
la problemática de la basura y el CEAMSE, trascendiendo
además que los Municipios de Presidente Perón
y San Vicente estudian la construcción de una planta
conjunta de tratamiento de residuos (InfoRegión, 11-03-08).
Acumulación
de desperdicios a cielo abierto en las inmediaciones del cruce
de Lomas de Zamora.
FUENTE: InfoRegión, 11-04-08
Esta tendencia
tiene dos lecturas posibles: por un lado abre caminos
de formas de institucionalidad asociada que muestran una forma
de cooperación para la formulación de
políticas públicas sub-regionales. Pero, por
otra parte, estos agrupamientos podrían convertirse
en un obstáculo para la IM, si se produjera un fenómeno
de secesión entre estos agregados parciales
sub-metropolitanos al competir por los recursos que derraman
los niveles superiores de gobierno.
Una cuestión
gravitante en la formación de IM es su instalación
en los medios de comunicación masiva, en ese críptico
juego de retroalimentación entre los medios y el imaginario
colectivo. En los primeros 100 días de gobierno se
registró en los medios gráficos de difusión
la presencia del tema, aunque reflejando de alguna manera
las intermitencias detectadas en los actores institucionales.
El periodismo
menciona que "a los problemas comunes, entre la Ciudad
y la Provincia, de basura, inseguridad, atención de
la salud y transporte, habrá que sumar las inundaciones"
(FERNÁNDEZ QUINTI, D.). Esto decía Daniel Fernández
Quinti en la nota titulada, nada más ni nada menos,
que "La agenda común", comentando los daños
producidos y sus causas por las recientes inundaciones en
el área metropolitana.
Y esta
valoración de la mirada metropolitana se reitera en
el Editorial del diario argentino de más tiraje, al
comentar la problemática de los recicladores urbanos.
"Hace falta un abordaje metropolitano de la situación
de los cartoneros, que no solo garantice la protección
del espacio público, sino también la inserción
laboral y social de las familias afectadas" (Clarín,
7-03-08).
Otro aporte
prometedor, que apunta a la relación representante
- representado (acountability), es la publicación,
efectuada por el segundo diario del país medido en
tiraje, que pone a disponibilidad de los ciudadanos el domicilio,
partido, comisiones en que actúa, temas preferentes
y contacto de los diputados de la Legislatura porteña.
Si esto se ampliara a todos los legisladores con responsabilidad
territorial en la metrópolis (ABBA, A. P., 2008_a)
la contribución a la formación de IM sería
inestimable.
El análisis de coyuntura: un intento de aproximación
a la dinámica institucional metropolitana
El desafío
afrontado de evaluar los primeros 100 días de IM requiere
explicitar algunos criterios interpretativos básicos
y, por otra parte, sumar al análisis precedente de
lo acontecido en el mes de marzo los efectuados en meses anteriores
(ABBA, A. P., 2008_a, y ABBA, A. P., 2008_b).
Existiendo
una amplia gama de temas y problemas comunes en el ámbito
metropolitano (transporte, medio ambiente, salud, seguridad,
etc.) es inevitable que los actores públicos y sociales
constantemente tomen decisiones, realicen acciones, emitan
opiniones sobre ellos, entren en conflicto con otros actores,
etc. Las actuaciones en esos campos específicamente
metropolitanos inciden en la institucionalidad actual de la
gestión de los mismos, produciendo modificaciones,
marcando tendencias o definiendo las posiciones de los actores
frente a las mismas.
Estos
hechos toman estado público, de acuerdo a su grado
de importancia, al ser registrados por los medios de comunicación.
Este trabajo trata de medir las contribuciones a la formación
de IM efectuada por los actores institucionales metropolitanos,
en los medios gráficos nacionales y regionales, en
un período determinado de tiempo.
El objeto
de la investigación es evaluar la dinámica
e importancia de los avances o retrocesos registrados en
los sectores de la gestión o en su conjunto, identificando
quienes son los actores protagonistas de tales cambios. Y
simultáneamente, observar las actitudes de dichos actores
respecto de la IM.
Los 100 días de gobierno: los primeros resultados del
análisis de coyuntura
Un primer
resultado, que sintetiza la dinámica institucional
en este primer período de gobierno e identifica, por
un lado, los campos de actuación y los actores más
significativos, e interpreta el sentido e importancia de los
impactos en la IM, está expresado en el Cuadro Nº 2.
Los principales ítems destacables son los siguientes:
- El tema
más destacado del período, pero también
el más contradictorio de los tratados, es el de los
RSU, en el que, si bien se plantean objetivos de largo plazo
en temas muy caros a la AgeMetro, con la participación
de actores con elevada capacidad de decisión, luego
no se cumplen los plazos de presentación de las
propuestas. Resulta paradójico que lo sobresaliente
en el mes de marzo es una no-noticia, o la noticia ausente,
pero no por esto menos real. Se trata de la ya mencionada
no presentación de la propuesta sobre tratamiento de
RSU que la comisión conjunta entre los Gobiernos de
la Provincia y de la Ciudad de Buenos Aires se había
comprometido a presentar y que brilló por su ausencia.
Pese a que no se registran actuaciones o declaraciones de
los actores institucionales metropolitanos relacionados con
el tema sobre los resultados de la Mesa de Trabajo bipartita
sobre RSU, se pudo obtener información extraoficial
que indicaría que es inminente el anuncio de acuerdos
sobre la tarifa que pagará en el futuro la Ciudad de
Buenos Aires y el resto de los Municipios por enviar la basura
al CEAMSE y sobre otras definiciones para el mediano y largo
plazo en la materia. ¿Será que es tan fuerte la influencia
contextual que ni siquiera se pueden hacer anuncios de
acuerdos conjuntos entre dos jurisdicciones subnacionales?
- El campo
del Desarrollo Social debe destacarse como el segundo tema
en importancia debido a que se han fijado objetivos comunes,
que si bien son de corto y/o de mediano plazo, se colocan
en el marco de la AgeMetro y se definen con la presencia de
actores del máximo nivel de decisión de Provincia
y Ciudad Autónoma.
- En relación
al Transporte el panorama es muy contradictorio, pero deja
un saldo muy negativo: se desconoce la IM previa, que aunque
no había alcanzado a constituirse como tal, apuntaba
a un funcionamiento conjunto intermodal e interjurisdiccional.
- En materia
de Salud la resultante es también fuertemente negativa,
dado el uso poco feliz de la problemática para el
discurso del "apriete" desde ambos lados de la Avenida
General. Paz.
- Tampoco
se avanza (por el contrario, se podría evaluar como
un retroceso) cuando, desconociendo la experiencia de Convenio
de Cooperación Recíproca "Programa de Cooperación
Legislativa para el Área Metropolitana de Buenos Aires",
se legisla de manera autista sobre temas comunes.
- Se observa
el avance positivo, aún con las reservas expresadas,
del asociativismo intermunicipal, que debería ser acompañado
por acciones entre los actores estaduales para evitar que
se transforme en futuros ejes de conflicto.
- Finalmente,
puede destacarse la fuerte instalación de las cuestiones
metropolitanas en los medios, lo que resulta un buen escenario
para el desarrollo de iniciativas en ese sentido.
A pesar
de todas estas apariciones de la AgeMetro en los medios, en
los balances hechos por las autoridades políticas involucradas
en la gestión metropolitana de los primeros 100 días
de gobierno no se hace mención directa de estas cuestiones.
Si bien la responsabilidad presidencial, por lo amplio del
campo de acción, estaría eximida de hablar del
tema, no se explica esta omisión en los Jefes de Gobierno
de la Ciudad y de la Provincia de Buenos Aires ni en la oposición,
cuando esta fundamental carpeta de temas formó parte
del discurso de sus respectivas campañas (BARROETAVEÑA,
M., y KRAVETZ, D.).
Cuando
se está cerrando este balance, el humo, que ha invadido
la metrópolis, siembra dudas sobre la pertinencia de
este enfoque, que se basa en una actitud esperanzada sobre
el crecimiento lento pero acumulativo de la IM. Causa desazón
el tratamiento del que fue calificado como mayor evento
de contaminación del aire de la historia del AMBA
(BRAILOVSKY, A. E.), por parte de los actores involucrados.
No se ha registrado ningún impulso para adoptar acciones
preventivas, de mitigación o de emergencia que intenten
atenuar los daños y solo hay por ahora la búsqueda
de un asesino serial que permita explicar un desastre que,
a todas luces, muestra la alta vulnerabilidad institucional
metropolitana ante este tipo de amenazas.
Ya se
había anunciado en artículos
anteriores
la pendularidad de las políticas de cooperación
- enfrentamiento, y como impactaban negativamente las
tensiones supra - estaduales que colocaban en veredas opuestas
a los actores en juego. Primero, las reorganizaciones partidarias,
y luego la dominante cuestión de las retenciones al
campo, contribuyeron a colocar las diferencias políticas
por encima de la cooperación en la gestión en
este período analizado. Hay momentos de la pendularidad
de los vientos políticos metropolitanos que arrasan
con los cada vez más frecuentes intentos de encontrar
caminos de gestión integrada (cuando el escenario mediático
también reconoce la necesidad del enfoque integrado,
como un camino de resolución de los problemas comunes).
Tal como
el viejo sheriff (protagonizado por T. Lee Jones) de la película
citada al inicio, que se debate ya desesperanzado ("Pensé
que cuando envejeciera Dios llegaría a mi vida, y no
ha sido así", dice en un guiño a Ingmar
Bergman en opinión del que suscribe) entre los ingobernables
carteles de la droga que operan en la frontera y la DEA (Drug
Enforcement Administration / Fuerza Administrativa Antidrogas)
que llega para "socorrerlo", resulta difícil
avanzar en un campo de fuerzas inmanejable desde lo local
hacia la formación de la IM. En el corto lapso
de 100 días se han manifestado muchos de los obstáculos
con que han tropezado, en el pasado, los intentos de formación
de IM desde que el AMBA existe, pero también se han
revelado otros hechos cargados de potencial de IM: algunos
recuperando aptitudes existentes (pararse en el CEAMSE para
el intento de formular políticas de largo plazo en
materia de RSU), o la exploración de nuevas alternativas
(agenda común en materia de Desarrollo Social o incipientes
formas de asociativismo intermunicipal) todo esto en un nuevo
escenario en el que los propios medios reclaman la mirada
regional en la resolución de los problemas.
Parece
revelarse un camino que pasa por ir incorporando críticamente
estas experiencias encaminadas a ir sumando institucionalidad
a los mecanismos de gestión en el AMBA. Solo fortaleciendo
esa idea será posible atravesar las tempestades
que constantemente someten a los intentos de gestión
local, dejando esta región a la intemperie y sin
lugar para los débiles.
APA
El
autor es Arquitecto y Planificador Urbano, a cargo actualmente
de la Codirección del "Proyecto Estructura Socio-Territorial
del Area Metropolitana de Buenos Aires", Centro de Investigación
Hábitat y Municipio (CIHaM),
FADU/UBA
De
su autoría, ver entre otras notas en café
de las ciudades:
Número
59 I Política de las ciudades
Comunas:
una nueva institucionalidad I La construcción
de centralidades locales en Buenos Aires I Artemio Pedro Abba
Número
56 I Planes de las ciudades
Densidad:
¿cual, cuando, donde, por qué? I Distintos
enfoques para un debate que recién comienza. I Artemio
Pedro Abba
Número
54 I Planes de las ciudades
Normativa
urbana, casuística y visión procedimental
I Sobre el debate "¿Evaluar impactos o planificar la
ciudad?". I Artemio Pedro Abba
Bibliografía
del autor:
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Artemio Pedro, (2006), "Formar
institucionalidad metropolitana en Buenos Aires
/ Propuesta de gestión para el AMBA",
café de las ciudades / conocimiento,
reflexiones y miradas sobre la ciudad, revista digital, año
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Artemio Pedro, (2008_a), "Buscando
"la brújula dorada" en el AMBA
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Apuntes apresurados sobre el paisaje metropolitano post-electoral
en Buenos Aires",
café de las ciudades, año 7 -
número 64 - febrero 2008.
ABBA,
Artemio Pedro, (2008_b), "De
incumplimientos ("promesas del este")
/ Los códigos del diálogo metropolitano o los
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de las ciudades, año 7 - número 65
- febrero 2008.
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Larreta, El jefe de Gabinete bonaerese y su par porteño
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