N.
de la R.: Este artículo de Artemio Abba inicia una serie
de informes trimestrales que café
de las ciudades publicará en sus próximas
ediciones en relación a los avances y/o retrocesos de la
institucionalidad y gestión de la Región Metropolitana
de Buenos Aires.
Cuando el casi
robótico matón Antón Chighur (representado
en la pantalla por Javier Bardem) avanza sin prisa, pero sin pausa,
derribando puertas con su extraña arma neumática personal,
y liquidando buenos y malos según su código de cara
o cruz, se parece a la realidad de este universo urbano globalizado
que a veces se reproduce en todas las escalas y sectores con propiedades
fractales. "Sin lugar para los débiles",
reza el afiche ("no es país para viejos",
consta en la tapa del libro de Cormac McCarthy), evocando estos
territorios atravesados por fronteras, segregación del espacio,
imaginarios y códigos donde todo se subvierte en la anomia
más opresiva. Por eso el autor y el director de la película
eligen territorios limítrofes nacionales y culturales, en
un abordaje inesperado de interjurisdiccionalidades sin destino
común posible.

El
matón Antón Chighur (representado en la pantalla por
Javier Bardem) avanza sin prisa, pero sin pausa.
Cuando hacia fines de enero de 2008 (pareciera haber pasado ya mucho
tiempo) comenzó la discusión de importantes temas
de la Agenda Metropolitana (AgeMetro), el momento lució como
un punto de inflexión en las malas, por décadas, relaciones
interjurisdiccionales en el Área Metropolitana de Buenos
Aires (AMBA). La reunión en la Coordinación Ecológica
Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) con presencia de los
Jefes de Gabinete de los Gobiernos de la Ciudad y Provincia de Buenos
Aires, en la que se comprometieron a definir conjuntamente políticas
de largo plazo en materia de Residuos Sólidos Urbanos (RSU),
parecía un intento serio de cambiar el paisaje signado
por las dificultades de la creciente interjurisdiccionalidad.

Pero mucha agua
pasó bajo los puentes y hoy, al evaluar los resultados de
los primeros 100 días de los respectivos gobiernos involucrados,
lo que más se destaca, por la negativa, es la falta de
anuncios en la materia cuando se han cumplido los 45 días
de plazo fijados a la mesa ad hoc. Las aguas y las tempestades políticas
han sido muy fuertes, dejando la evidencia de que en el escenario
metropolitano no hay lugar para los débiles intentos
de institucionalidad metropolitana.
Este incumplimiento
resulta desalentador, porque haber recurrido a las estructuras interjurisdiccionalidades
existentes para intentar la resolución del problema no es
poca cosa en esta realidad. Era un paso positivo enorme que ambos
Jefes de Gabinete hablaran de políticas de largo plazo en
materia de RSU, utilizando una de las pocas instituciones metropolitanas
existentes.
Llamativamente,
no se escuchó ningún reclamo de los legisladores metropolitanos,
aquellos que tienen representatividad territorial de los ciudadanos
que habitan el AMBA (ABBA, A. P., 2008_a), ni tampoco de los Intendentes
de los Municipios del Conurbano o de la prensa nacional o regional.
Es probable que todos estén ocupados de manera excluyente
por su alineamiento frente al conflicto de nivel nacional entre
el campo y el Gobierno, pero desatendiendo obligaciones muy directas
son sus votantes y lectores, respectivamente.
No se verifica
en el AMBA el concepto de accountability, que implica una
relación de responsabilidad directa entre representantes
y representados en el sistema democrático, que los electos
tiene en su base territorial (PIREZ, P., y CICIONI, DIEGUEZ y TIMERMAN).
Solo esta cuestión, aunque existen muchas otras de interés
registradas por la prensa, amerita un análisis de tipo coyuntural
de la institucionalidad metropolitana.
Crónicas cotidianas del devenir metropolitano
Hacer la crónica
del día a día de los avatares de la institucionalidad
metropolitana puede parecer anodino. Una mirada apresurada podría
calificar tal empresa de un error de aproximación, como intentar
mostrar en escala 1:1 el desierto de Sahara. Sin embargo el abordaje
del caso Buenos Aires en esta primera fase del gobierno y gestión
de los temas comunes de las nuevas autoridades está dando
algo más que el jugo que hoy puede extraerse de las "naranjas"
post - crisis del conflicto del Gobierno con el campo.
Es muy alentador
que esa débil (y ya se ha visto que la metrópolis
no es lugar adecuado a ese atributo) llama olímpica
de la institucionalidad metropolitana no se ha apagado totalmente.
Se debe rescatar del casi anonimato una reunión, valiosísima
para este análisis de los Jefes de Gabinete de los Gobiernos
de la Ciudad y la Provincia de Buenos Aires, acompañados
por sus Ministros de Desarrollo Social (Daniel Arroyo y Esteban
Bullrich). En esa primera reunión, los participantes acordaron
avanzar con planes vinculados a la niñez, la adolescencia
y los micro-créditos en el marco de los temas de la agenda
metropolitana (AgeMetro), como consignan felizmente algunos
medios regionales (InfoRegión, 18-03-08 y Diario Hoy, 18-03-08).
En materia de
transporte, la institucionalidad metropolitana sufrió
un duro golpe que pasó inadvertido: se crearon por Ley
los Entes de Administración y de Operación Ferroviaria
que ignoran la existencia del Ente Coordinador del Transporte Metropolitano
(ECOTAM, Ley 25.031). Esto permitió que el nuevo Ente de
operación ferroviaria pasara por encima de la institucionalidad
existente, que propugnaba una gestión multimodal e intersectorial
a nivel del AMBA, si bien se admite en la ley la posible administración
según región o corredor.
Simultáneamente,
otra noticia que influye concurrentemente en el contexto y al interior
del sistema metropolitano daba cuenta de la cuestión del
transporte. Se trata de la adjudicación de la obra del denominado
"tren bala", que sin duda, por el monto de inversión
anunciado, contrasta fuertemente con la desinversión y
el pésimo estado, con excepción del ramal Retiro -
Tigre, de las líneas de ferrocarril que sirven al AMBA.
El anuncio de
importantes obras en las citadas líneas metropolitanas, como
beneficio indirecto para la Región, parecen querer atenuar
el desagrado provocado por el anuncio del Tren de Alta Velocidad
Buenos Aires-Rosario-Córdoba (Clarín,
9-03-08). Las inversiones divulgadas por la Secretaría de
Transporte se refieren al Ferrocarril Roca y a la "electrificación
integral" de la línea que beneficiará a "grandes
conglomerados urbanos, tales como La Plata, Lanús, Berazategui,
Lomas de Zamora, Quilmes, Avellaneda, Ezeiza, La Matanza, Almirante
Brown y Morón", (InfoRegión, 11-03-08).

FUENTE:
Clarín,
14-05-06
Otros actores: los Legisladores Metropolitanos, los Municipios y
los medios
Una feliz iniciativa,
desde el punto de vista ambiental, esta siendo encauzada por legisladores
de las tres jurisdicciones (Nación, Provincia y Ciudad Autónoma)
para el uso obligatorio de envoltorios biodegradables en lugar de
las difundidas y cómodas, pero nefastas, bolsas plásticas.
Sin embargo por esos mecanismos autistas vigentes en el sistema
institucional argentino, pareciera que cada cuerpo legislativo
está avanzando autónomamente, sin coordinación
con los legisladores de otras jurisdicciones ni con la mesa constituida
por el CEAMSE y los Jefes de Gabinete de la Provincia y la Ciudad
Autónoma, que están trabajando en una política
de largo plazo en materia de RSU (ROCHA, Laura).
Podría
retomarse en este sentido la interesante experiencia del Convenio
de Cooperación Recíproca "Programa de Cooperación
Legislativa para el Área Metropolitana de Buenos Aires"
firmado el de abril de 1999 por autoridades de las legislaturas
de ambas jurisdicciones. El proyecto se proponía la realización
de encuentros bajo el lema "AMBA: Integración para una
Mejor Calidad de Vida", en los que se desarrollarían
las temáticas del Transporte, Residuos Sólidos y patógenos,
Protección del Medio Ambiente, Seguridad, Cultura y otros
temas a convenir (ABBA, A. P., 2006).
El asociativismo
de los municipios, actores fundamentales en el armado institucional
metropolitano, ha registrado en el período analizado una
tendencia positiva en la zona sur del AMBA que, por otra parte,
es el sector del aglomerado donde se concentran los mayores problemas.
La búsqueda de agrupamiento apunta a alcanzar una mayor capacidad
de resolución de los problemas y, por otra parte, una mayor
capacidad de negociación frente a los niveles superiores
de gobierno (Nacional y Provincial).
Por una parte,
en el período se ha registrado la actuación del Consorcio
de Municipios de Conurbano Sur, COMCOSUR, (Diario Perspectiva Sur,
7-03-08), asociación que agrupa municipios del sur del aglomerado,
y la creación del Consorcio de Municipios de la Capital que
agrupa a Gran La Plata y Municipios en su área de influencia
inmediata (Diario Perspectiva Sur, 29-03-08). También fue
muy importante la convocatoria de la Federación Argentina
de Municipios (FAM) a los Intendentes de la Tercera Sección
Electoral, con presencia del Vicegobernador de la Provincia de Buenos
Aires, para discutir la problemática de la basura y el CEAMSE,
trascendiendo además que los Municipios de Presidente Perón
y San Vicente estudian la construcción de una planta conjunta
de tratamiento de residuos (InfoRegión, 11-03-08).

Acumulación
de desperdicios a cielo abierto en las inmediaciones del cruce de
Lomas de Zamora.
FUENTE: InfoRegión, 11-04-08
Esta tendencia
tiene dos lecturas posibles: por un lado abre caminos de
formas de institucionalidad asociada que muestran una forma de cooperación
para la formulación de políticas públicas sub-regionales.
Pero, por otra parte, estos agrupamientos podrían convertirse
en un obstáculo para la IM, si se produjera un fenómeno
de secesión entre estos agregados parciales sub-metropolitanos
al competir por los recursos que derraman los niveles superiores
de gobierno.
Una cuestión
gravitante en la formación de IM es su instalación
en los medios de comunicación masiva, en ese críptico
juego de retroalimentación entre los medios y el imaginario
colectivo. En los primeros 100 días de gobierno se registró
en los medios gráficos de difusión la presencia del
tema, aunque reflejando de alguna manera las intermitencias detectadas
en los actores institucionales.
El periodismo
menciona que "a los problemas comunes, entre la Ciudad y
la Provincia, de basura, inseguridad, atención de la salud
y transporte, habrá que sumar las inundaciones"
(FERNÁNDEZ QUINTI, D.). Esto decía Daniel Fernández
Quinti en la nota titulada, nada más ni nada menos, que "La
agenda común", comentando los daños producidos
y sus causas por las recientes inundaciones en el área metropolitana.
Y esta valoración
de la mirada metropolitana se reitera en el Editorial del diario
argentino de más tiraje, al comentar la problemática
de los recicladores urbanos. "Hace falta un abordaje metropolitano
de la situación de los cartoneros, que no solo garantice
la protección del espacio público, sino también
la inserción laboral y social de las familias afectadas"
(Clarín,
7-03-08).
Otro aporte
prometedor, que apunta a la relación representante - representado
(acountability), es la publicación, efectuada por
el segundo diario del país medido en tiraje, que pone a disponibilidad
de los ciudadanos el domicilio, partido, comisiones en que actúa,
temas preferentes y contacto de los diputados de la Legislatura
porteña. Si esto se ampliara a todos los legisladores con
responsabilidad territorial en la metrópolis (ABBA, A. P.,
2008_a) la contribución a la formación de IM sería
inestimable.
El análisis de coyuntura: un intento de aproximación
a la dinámica institucional metropolitana
El desafío
afrontado de evaluar los primeros 100 días de IM requiere
explicitar algunos criterios interpretativos básicos y, por
otra parte, sumar al análisis precedente de lo acontecido
en el mes de marzo los efectuados en meses anteriores (ABBA, A.
P., 2008_a, y ABBA, A. P., 2008_b).
Existiendo una
amplia gama de temas y problemas comunes en el ámbito metropolitano
(transporte, medio ambiente, salud, seguridad, etc.) es inevitable
que los actores públicos y sociales constantemente tomen
decisiones, realicen acciones, emitan opiniones sobre ellos, entren
en conflicto con otros actores, etc. Las actuaciones en esos
campos específicamente metropolitanos inciden en la institucionalidad
actual de la gestión de los mismos, produciendo modificaciones,
marcando tendencias o definiendo las posiciones de los actores frente
a las mismas.
Estos hechos
toman estado público, de acuerdo a su grado de importancia,
al ser registrados por los medios de comunicación. Este trabajo
trata de medir las contribuciones a la formación de IM efectuada
por los actores institucionales metropolitanos, en los medios gráficos
nacionales y regionales, en un período determinado de tiempo.
El objeto de
la investigación es evaluar la dinámica e importancia
de los avances o retrocesos registrados en los sectores de la
gestión o en su conjunto, identificando quienes son los actores
protagonistas de tales cambios. Y simultáneamente, observar
las actitudes de dichos actores respecto de la IM.

Los 100 días de gobierno: los primeros resultados del análisis
de coyuntura
Un primer resultado,
que sintetiza la dinámica institucional en este primer período
de gobierno e identifica, por un lado, los campos de actuación
y los actores más significativos, e interpreta el sentido
e importancia de los impactos en la IM, está expresado en
el Cuadro Nº 2. Los principales ítems destacables son los
siguientes:
- El tema más
destacado del período, pero también el más
contradictorio de los tratados, es el de los RSU, en el que, si
bien se plantean objetivos de largo plazo en temas muy caros a la
AgeMetro, con la participación de actores con elevada capacidad
de decisión, luego no se cumplen los plazos de presentación
de las propuestas. Resulta paradójico que lo sobresaliente
en el mes de marzo es una no-noticia, o la noticia ausente, pero
no por esto menos real. Se trata de la ya mencionada no presentación
de la propuesta sobre tratamiento de RSU que la comisión
conjunta entre los Gobiernos de la Provincia y de la Ciudad de Buenos
Aires se había comprometido a presentar y que brilló
por su ausencia. Pese a que no se registran actuaciones o declaraciones
de los actores institucionales metropolitanos relacionados con el
tema sobre los resultados de la Mesa de Trabajo bipartita sobre
RSU, se pudo obtener información extraoficial que indicaría
que es inminente el anuncio de acuerdos sobre la tarifa que pagará
en el futuro la Ciudad de Buenos Aires y el resto de los Municipios
por enviar la basura al CEAMSE y sobre otras definiciones para el
mediano y largo plazo en la materia. ¿Será que es tan fuerte
la influencia contextual que ni siquiera se pueden hacer anuncios
de acuerdos conjuntos entre dos jurisdicciones subnacionales?
- El campo del
Desarrollo Social debe destacarse como el segundo tema en importancia
debido a que se han fijado objetivos comunes, que si bien son de
corto y/o de mediano plazo, se colocan en el marco de la AgeMetro
y se definen con la presencia de actores del máximo nivel
de decisión de Provincia y Ciudad Autónoma.
- En relación
al Transporte el panorama es muy contradictorio, pero deja un saldo
muy negativo: se desconoce la IM previa, que aunque no había
alcanzado a constituirse como tal, apuntaba a un funcionamiento
conjunto intermodal e interjurisdiccional.
- En materia
de Salud la resultante es también fuertemente negativa, dado
el uso poco feliz de la problemática para el discurso
del "apriete" desde ambos lados de la Avenida General.
Paz.
- Tampoco se
avanza (por el contrario, se podría evaluar como un retroceso)
cuando, desconociendo la experiencia de Convenio de Cooperación
Recíproca "Programa de Cooperación Legislativa
para el Área Metropolitana de Buenos Aires", se legisla
de manera autista sobre temas comunes.
- Se observa
el avance positivo, aún con las reservas expresadas, del
asociativismo intermunicipal, que debería ser acompañado
por acciones entre los actores estaduales para evitar que se transforme
en futuros ejes de conflicto.
- Finalmente,
puede destacarse la fuerte instalación de las cuestiones
metropolitanas en los medios, lo que resulta un buen escenario para
el desarrollo de iniciativas en ese sentido.
A pesar de todas
estas apariciones de la AgeMetro en los medios, en los balances
hechos por las autoridades políticas involucradas en la gestión
metropolitana de los primeros 100 días de gobierno no se
hace mención directa de estas cuestiones. Si bien la responsabilidad
presidencial, por lo amplio del campo de acción, estaría
eximida de hablar del tema, no se explica esta omisión en
los Jefes de Gobierno de la Ciudad y de la Provincia de Buenos Aires
ni en la oposición, cuando esta fundamental carpeta de temas
formó parte del discurso de sus respectivas campañas
(BARROETAVEÑA, M., y KRAVETZ, D.).
Cuando se está
cerrando este balance, el humo, que ha invadido la metrópolis,
siembra dudas sobre la pertinencia de este enfoque, que se basa
en una actitud esperanzada sobre el crecimiento lento pero acumulativo
de la IM. Causa desazón el tratamiento del que fue calificado
como mayor evento de contaminación del aire de la historia
del AMBA (BRAILOVSKY, A. E.), por parte de los actores involucrados.
No se ha registrado ningún impulso para adoptar acciones
preventivas, de mitigación o de emergencia que intenten atenuar
los daños y solo hay por ahora la búsqueda de un asesino
serial que permita explicar un desastre que, a todas luces, muestra
la alta vulnerabilidad institucional metropolitana ante este
tipo de amenazas.
Ya se había
anunciado en artículos
anteriores
la pendularidad de las políticas de cooperación
- enfrentamiento, y como impactaban negativamente las tensiones
supra - estaduales que colocaban en veredas opuestas a los actores
en juego. Primero, las reorganizaciones partidarias, y luego la
dominante cuestión de las retenciones al campo, contribuyeron
a colocar las diferencias políticas por encima de la cooperación
en la gestión en este período analizado. Hay momentos
de la pendularidad de los vientos políticos metropolitanos
que arrasan con los cada vez más frecuentes intentos de encontrar
caminos de gestión integrada (cuando el escenario mediático
también reconoce la necesidad del enfoque integrado, como
un camino de resolución de los problemas comunes).
Tal como el
viejo sheriff (protagonizado por T. Lee Jones) de la película
citada al inicio, que se debate ya desesperanzado ("Pensé
que cuando envejeciera Dios llegaría a mi vida, y no ha sido
así", dice en un guiño a Ingmar Bergman en
opinión del que suscribe) entre los ingobernables carteles
de la droga que operan en la frontera y la DEA (Drug Enforcement
Administration / Fuerza Administrativa Antidrogas) que llega para
"socorrerlo", resulta difícil avanzar en un
campo de fuerzas inmanejable desde lo local hacia la formación
de la IM. En el corto lapso de 100 días se han manifestado
muchos de los obstáculos con que han tropezado, en el pasado,
los intentos de formación de IM desde que el AMBA existe,
pero también se han revelado otros hechos cargados de potencial
de IM: algunos recuperando aptitudes existentes (pararse en el CEAMSE
para el intento de formular políticas de largo plazo en materia
de RSU), o la exploración de nuevas alternativas (agenda
común en materia de Desarrollo Social o incipientes formas
de asociativismo intermunicipal) todo esto en un nuevo escenario
en el que los propios medios reclaman la mirada regional
en la resolución de los problemas.
Parece revelarse
un camino que pasa por ir incorporando críticamente estas
experiencias encaminadas a ir sumando institucionalidad a los mecanismos
de gestión en el AMBA. Solo fortaleciendo esa idea
será posible atravesar las tempestades que constantemente
someten a los intentos de gestión local, dejando esta región
a la intemperie y sin lugar para los débiles.
APA
El
autor es Arquitecto y Planificador Urbano, a cargo actualmente de
la Codirección del "Proyecto Estructura Socio-Territorial
del Area Metropolitana de Buenos Aires", Centro de Investigación
Hábitat y Municipio (CIHaM),
FADU/UBA
De
su autoría, ver entre otras notas en café
de las ciudades:
Número
59 I Política de las ciudades
Comunas:
una nueva institucionalidad I La construcción
de centralidades locales en Buenos Aires I Artemio Pedro Abba
Número
56 I Planes de las ciudades
Densidad:
¿cual, cuando, donde, por qué? I Distintos
enfoques para un debate que recién comienza. I Artemio Pedro
Abba
Número
54 I Planes de las ciudades
Normativa
urbana, casuística y visión procedimental
I Sobre el debate "¿Evaluar impactos o planificar la ciudad?".
I Artemio Pedro Abba
Bibliografía
del autor:
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Pedro, (2006), "Formar
institucionalidad metropolitana en Buenos Aires
/ Propuesta de gestión para el AMBA",
café de las ciudades / conocimiento, reflexiones
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Pedro, (2008_a), "Buscando
"la brújula dorada" en el AMBA
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Apuntes apresurados sobre el paisaje metropolitano post-electoral
en Buenos Aires",
café de las ciudades, año 7 - número
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ABBA, Artemio
Pedro, (2008_b), "De
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