A la Dra. Alicia
Jais, por su
aporte desde el arte de curar
Después de un año de observar, a través del registro de
los medios gráficos, las acciones de las instituciones
gubernamentales y no-gubernamentales con responsabilidades
o vocación de intervención en el territorio metropolitano,
se puede decir que existen signos vitales de una incipiente institucionalidad
metropolitana. En sectores
claves de la Agenda Metropolitana, como
la recolección
y disposición de residuos sólidos urbanos (RSU),
el transporte, la salud y el desarrollo social, se
advirtieron posicionamientos que adoptaron una visión
metropolitana, aunque también se desestimaron o debilitaron
herramientas de coordinación interjurisdiccional
preexistentes. También se incorporaron otros temas no
presentes en la agenda tradicional, pero que tienen que
ver con nuevos procesos de afectación del medio ambiente
provocados por las nuevas tecnologías, como es el caso
de las antenas de telefonía celular (ATC).
Recuperar
la voluntad de un abordaje adecuado sobre temas de la
Agenda pendiente es auspicioso, sobre
todo después de dos décadas de retroceso (´80 y ´90s)
en una etapa en que la cuestión metropolitana alcanzó
los más bajos niveles de incidencia, tanto en la definición
de políticas públicas interjurisdiccionales
como en la ejecución de acciones comunes, dejando libre
el terreno a la lógica privada. La misión de este análisis
es medir las pulsaciones de la ciudad
a través de los medios con el fin de identificar en que
medida las actuaciones registradas contribuyen a sumar
avances en la formación de Institucionalidad Metropolitana (IM).
En
este primer año de examen ambulatorio de la IM del Área Metropolitana de Buenos
Aires (AMBA) el diagnóstico es fluctuante, ver Gráfico
Nº 1, se registró un alto nivel de presencia de algunas
temáticas clásicas de la
IM pero un
muy escaso saldo en la construcción de formas de gobierno
y gestión coordinadas. En ninguno de los temas que
se han destacado por la presencia en los medios se alcanza
la formación de mecanismos estables de conducción o administración,
y en solo tres sectores se proponen instrumentos intermedios
de coordinación con variada evolución temporal.
Respecto
de los RSU se comenzó con pasos muy firmes en un acuerdo
entre Ciudad y Provincia que replanteara una política
de largo plazo para la desgastada metodología del CEAMSE,
pero no se ha logrado superar la dificultad para concretar
los términos del acuerdo alcanzado a principios del 2008.
Hoy la
Ciudad de Buenos Aires (Ciudad) se dispone
a renovar el contrato de recolección (pieza clave para
la definición de la política de RSU de la actual gestión)
sin asumir responsablemente lo que dispone la Ley de Basura 0 en materia de
separación y reciclaje de basura y, la Provincia de Buenos Aires (Provincia) posterga la definición de la estrategia territorial
de disposición de residuos por resultarle incómodo en
el período pre-electoral ya iniciado.
Más
positiva fue la evolución de la subtemática ambiental referida a las Antenas de Telefonía
Celular (ATC), que partiendo de la movilización de los
Vecinos Autoconvocados y pasando por todas las consultas en los sectores
y niveles correspondientes, llegaron a la aprobación en
el Municipio de Quilmes (con
la idea de su adopción en los Municipios del COMCOSUR)
de una Ordenanza que regula la instalación de las ATC
consensuada con las ONGs movilizadas.
El gráfico también indica el negativo surgimiento de un
acuerdo de la Federación Argentina de Municipios (FAM) con las
Empresas de Telefonía Celular, motivada esta evaluación
en la falta de inclusión del proceso social previo,
planteándose la necesidad de buscar el consenso de las
dos iniciativas.
En
el sector Salud se generaron expectativas por un Convenio
entre las Autoridades Políticas de Provincia y Ciudad
en pos de alcanzar objetivos comunes, sobre todo porque
la cuestión de la salud pública fue motivo de cruces muy
fuertes al principio de la gestión en Ciudad y Provincia,
pero no se alcanzaron posteriormente avances en dichos
acuerdos. En materia de Desarrollo Social, reuniones entre
los titulares de las carteras en ambas jurisdicciones
focalizadas en el planteo de políticas para la niñez tampoco
se concretaron posteriormente.
La
ciudad metropolitana
La
ciudad metropolitana constituye una entidad urbana reconocible
desde un punto de vista físico-funcional y fue adoptada
a partir del Censo de 1970 por el Instituto Nacional de
Estadísticas y Censos (INDEC) como unidad censal denominada
Aglomeración Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Para
su delimitación fue
utilizado el concepto
físico de aglomeración
basándose en los trabajos de Cesar Vapñarsky
(2000), que tiene en cuenta la continuidad espacial del tejido urbano.
Sin
embargo la población visualiza la ciudad, en una primera
instancia, desde los ámbitos jurisdiccionales institucionalizados
en que se inserta su vida cotidiana (barrio, distrito,
localidad, departamento o partido, provincia, etc.). Ambitos
que tienen escalas socio-territoriales diversas y diferentes
niveles de organización político-administrativa para el
gobierno y la gestión urbana.
Esos espacios políticos, fragmentos de metrópolis (ABBA;
A. P., 2008), constituyen el ámbito identitario
de los ciudadanos para la visualización y resolución de
tales problemas locales. Atravesar los límites de esos
sub-espacios políticos para
visualizar y resolver problemáticas supra-jurisdiccionales
implica un dificultoso salto cualitativo, un
cambio de mirada.
A
esto se refiere la meta de formar institucionalidad metropolitana,
que no solo se logra con la creación de nuevas arquitecturas
institucionales; también puede haber pequeños avances derivados de actuaciones de los actores gubernamentales
y no-gubernamentales que mejoren
los mecanismos de coordinación interjurisdiccional
para la resolución de problemáticas comunes.
En
este trabajo se trata de evaluar en que medida las acciones
desarrolladas por autoridades políticas, organizaciones
sociales, organizaciones profesionales o empresariales
contribuyen a la formación de institucionalidad metropolitana.
Con este fin, se ha desarrollado la captación sistemática
de la información de los medios gráficos para el registro
de los eventos que inciden de alguna manera en la IM. Se han definido tres niveles
de contribución: la mención
de una problemática de dimensión metropolitana (Grado
I), la propuesta o aplicación de herramientas para
el abordaje de problemáticas interjurisdiccionales
(Grado II), o la generación
de organizaciones estables para la resolución de dichas
cuestiones (Grado III), que pueden favorecer (color azul)
o desfavorecer (color rojo) la formación de IM, ver Gráfico
1.
Metabolismo urbano
Los
fenómenos cotidianos de la vida de las grandes ciudades
adquieren una magnitud que supera las herramientas disponibles
para el abordaje de sus anomalías. Son habituales las
observaciones alarmadas ante la dimensión de las problemáticas
emergentes, propensas a mirar las cuestiones metropolitanas más como una amenaza que
como un recurso largamente construido por la sociedad.
Es
más difícil, porque se requiere revisar atavismos del
imaginario colectivo, percibir “que la ciudad es la solución y no el problema”
(QUETGLAS, F., 2009).
Que
en el AMBA se recojan y se le de destino final a alrededor
de 15 mil toneladas de residuos sólidos urbanos (RSU)
cotidianamente, que la ciudad central más que duplique
su población diurna (se calcula que entran a la ciudad
central 3,5 millones de personas por día, Arcusin, S., 2008) y que existan los sistemas de movilidad
que le permitan a los traslados que por diferentes motivos
se originan ( 1,2 millones de pasajeros día por tren,
1,6 por subte y 3,8 en colectivo), o el tendido de redes
subterráneas infraestructura que distribuyen 4,5 millones
de metros cúbicos de agua para consumo residencial y del
resto de las actividades productivas y de servicios y
drenen las aguas superficiales, servidas de esos mismos
usuarios en forma diaria o, para cerrar esta pintura “organicista”,
la existencia de redes de comunicación que trasmiten información
vital para las pulsiones
que estimulan el funcionamiento del sistema urbano global,
constituyen un capital social que es parte de los bienes
públicos urbanos.
Pero
es cierto que, si bien constituyen los recursos de un
sistema urbano que creció cíclicamente en relación a épocas
de bonanza (etapa agroexportadora
y de industrialización sustitutiva) que permitieron fuertes
inversiones en la infraestructura social, puede constituirse
en una amenaza si no es evaluado, mantenido y desarrollado
en forma constante y puede llegar a situaciones de colapso poniendo en crisis la vida en la ciudad y generando situaciones
de caos (como pudo observarse en el 2008 en sectores como
el transporte y los RSU). Pero resulta conveniente distinguir
y disfrutar de los signos vitales de la metrópolis (como
cuando se escucha el informe mañanero que anuncia que
es normal el funcionamiento de trenes y subtes y no hay
congestionamiento en los accesos) de las catástrofes cotidianas
que padece el ciudadano cuando no puede llegar a su trabajo
en tiempo y forma.
Es
que la ciudad ha heredado una infraestructura pensada
“metropolitanamente” que ha
permitido su progreso por décadas mediante un crecimiento
vegetativo de esa oferta recibida, pero acumulando
una demanda que trepaba más que proporcionalmente.
Pero las transformaciones en las últimas décadas han sido
de tal magnitud y complejidad que el sistema todo debe
ser repensado metroplitanamente
para preservarlo de la catástrofe tan temida.
Y
existen síntomas de que el metabolismo
de la Gran Buenos Aires
está fallando cuando el monitoreo muestra que el gigantesco
sistema de RSU (uno de los pocos soportes que alcanzó
un mecanismo de gestión Ciudad-Provincia, homeomórfico
con las funciones desempeñadas), evidencia anomalías
en sus dos extremos. En la recolección, el sistema
de enterramiento indiscriminado compite con la separación
y clasificación informal (cartonerismo) y en el tratamiento y disposición final es muy
difícil encontrar una ecuación que conforme las economías
de localización de las plantas de transferencia y relleno
con la expansión de la urbanización y la aceptabilidad
social de la proximidad a dichas actividades.
El
sistema de movilidad, si bien en los 80 y 90 creció en
redes de autopistas urbanas que permitieron la expansión
de las urbanizaciones cerradas a patrones de baja densidad
(clubes de campo, clubes chacras, etc.) para alrededor
de 30 mil familias de sectores altos y medio-altos de
la sociedad (en el 2004 se registraban 80 mil lotes, 39
mil viviendas construidas y 27 mil de ellas eran residencia
permanente), ha descuidado la movilidad de millones de
usuarios que utilizan los modos públicos de traslados,
más eficaces y eficientes desde el punto de vista socio-ambiental
(ABBA; A. P., 2007).
Y
por dar otro ejemplo que describa las partes más exigidas
del soporte físico urbano, basta referirse al tema de
las comunicaciones que han sufrido el mayor cambio tecnológico
registrado en las últimas dos décadas, que ha vaciado
el sistema de telefonía fija (que ha dejado de ser el
medio para la masa más importante de mensajes) porque
los usuarios han optado por el uso de Internet o la telefonía
móvil, cambiando el paisaje de usos urbanos, debido la
deslocalización de las actividades
económicas y sociales, pero también por la aparición de
artefactos urbanos (antenas de transmisión
de ondas electromagnéticas) que tienen un fuerte impacto físico y ambiental.
Una
institucionalidad depreciada
El
significativo aporte a la institucionalidad metropolitana
de problemas relacionados con los RSU, a partir del acuerdo logrado entre las máximas
Autoridades de la
Provincia y la
Ciudad a principios del 2008, fue tirado por la borda al no derivar del mismo políticas comunes interjurisdiccionales y naufragó en la búsqueda de una resolución
puertas adentro de cada jurisdicción de los términos del
acuerdo.
La
discusión del nuevo contrato de de recolección de residuos
en la
Ciudad terminó, como en algunos Municipios
del Conurbano, con la prórroga
de los contratos vigentes, eludiendo una discusión
que cuestionaba la falta de cumplimiento que el Proyecto
del GCBA incurría en lo referente a lo estipulado por
la Ley Basura 0 y por el
propio acuerdo con la
Provincia que planteaba la reducción
progresiva del volumen de residuos.
El
gobierno bonaerense, por otra parte, ha postergado la decisión sobre la localización
de las nuevas plantas de transferencia y de los sitios
de disposición final de residuos porque encuentran
una férrea oposición en la mayoría de los municipios del
conurbano a incorporarlos, y no quieren mover las aguas
en un año marcado por las elecciones legislativas (Debesa,
F., 2009) cuya fecha el Poder Ejecutivo Nacional ha logrado
adelantar para el 28 de junio después de su tratamiento
legislativo en el Congreso de la Nación.
Esta situación podría haber sido evitada si a los contenidos
del acuerdo alcanzado entre la jurisdicciones se les hubiera
otorgado un nivel superior mediante su elevación a las
Legislaturas de la Ciudad y la Provincia para ser incorporado
a los objetivos del CEAMSE junto a otras cuestiones que
requieren ser actualizadas en este organismo, que por
falta de políticas de los gobiernos signatarias de su
creación cada vez
se ve más limitado en su capacidad de gestión.
Una
nueva asignatura pendiente en la institucionalidad metropolitana
Las
nuevas tecnologías de comunicación han mutado fuertemente
en los últimos años, de hecho se anuncia la muerte del
teléfono tradicional frente al crecimiento de la telefonía
celular. Un cálculo simple puede dar una idea de su magnitud:
si cada familia poseía históricamente un teléfono fijo
en su residencia, hoy cada miembro de la familia desde
muy corta edad posee uno o más teléfonos móviles que,
por otra parte, no tienen el límite duro de la extensión
de líneas de la telefonía tradicional.
Ese
enorme parque de unidades de emisión y recepción de mensajes,
que tiene un uso cada vez más intenso por la multiplicidad
de funciones de comunicación que poseen (verbal, mensajes
de texto, linqueo a mail, etc.)
requiere un soporte de antenas de retrasmisión de flujos de las ondas
electromagnéticas no-ionizantes. Este crecimiento ha sido
tan gigantesco que estructuras de diversas características
y tamaño han invadido espacios públicos y privados de
la ciudad, incorporándose rápidamente al paisaje urbano
con consecuencias
no evaluadas sobre al ambiente y la población del
entorno.
La
manifestación del problema indica que debe ser considerado
como parte del ordenamiento territorial en la escala local
y regional desde el punto de vista edilicio-estructural
pero también desde el punto de vista del medio ambiente
y de la salud humana. En general, las normativas existentes
solo apuntan a la primera cuestión morfológica-resistente,
apuntando a la estética y la seguridad de las estructuras
de las antenas y sitios de apoyo.
El
movimiento de autoconvocados
ha gestado un criterioso proceso
de incorporación de la problemática, que ha sido muy bien
registrado por el Diario Perspectiva Sur (una de las fuente
de esta crónica trimestral sobre institucionalidad metropolitana),
y que culminó con la sanción de una Ordenanza (después
de un proceso de discusión muy amplio e inclusivo en el
que participaron la CNC, la Defensoría del
Pueblo de la
Nación, la
UNQUI, el Consejo Deliberante, la
Secretaría de Medio Ambiente, el COMCOSUR,
etc.), que atiende la cuestión desde el concepto de “daño
presunto” y que se propone se extienda al resto de
los Municipios del COMCOSUR.
A
posteriori se concretó el acuerdo entre la FAM y las Empresas de Telefonía
celular, y si bien no incorporó el avance registrado en
la incorporación de las nuevas dimensiones sanitario-ambientales
de la problemática de las antenas en la normativa de uso
del suelo, mostró la preocupación por involucrarse en
el debate dado los resultados alcanzados.
Ya
fuera del período analizado se produjeron más hechos que
ratificaron la importancia del tema, que fue incluido
en la
Agenda de las gestiones que la Delegación Argentina, encabezada por la Presidenta de la Nación y de la que
formó parte el Secretario de Comunicaciones, realizó en España. “Se firmaron convenios con el Gobierno
de Cataluña para establecer una prueba piloto en Quilmes”
(Diario Perspectiva Sur, 2009), consistente en establecer
un control de emisiones electromagnéticas
no ionizantes a través de un mapa en la web
del municipio.
Sin
embargo, los Vecinos Autoconvocados (VA) ven con preocupación el proceso iniciado
en el Consejo Deliberante para la modificación de la Ordenanza recientemente
promulgada, en el cual no han sido incluidos. Este
nuevo escenario ha reavivado el debate local y
regional, con el protagonismo de los VA porque, según
ha trascendido (Diario Perspectiva Sur, 2009), en consonancia
con dicha iniciativa argentino-española comentada, se propuso al Municipio la flexibilización
de la
Ordenanza que en su momento había
contado con el acuerdo de los Concejales y Organizaciones
no Gubernamentales.
Un
debate a escala metropolitana de una problemática acuciante
Las
páginas de los medios no ahorraron centimetraje durante el 2008 en el tratamiento de la problemática
del transporte. El año analizado comenzó con pulsiones
contradictorias y si bien se mencionó reiteradamente ex-ante
y ex-post elecciones la creación de una Autoridad Metropolitana
de Transporte (por parte de Nación, Provincia y Ciudad),
la Nación anunciaba durante el primer trimestre la
creación de 2 Entes Ferroviarios (una referido a Tráfico
y otro referido a Bienes) que desconocía
la escasa institucionalidad preexistente de la ECOTAM (ABBA, A. P., 2009).
A
partir del segundo trimestre, cada jurisdicción inició
una etapa de gestión de tipo endógeno, llevando adelante
solo iniciativas propias, dejando
de lado la previamente enunciada mirada interjurisdiccional,
reflejada claramente en el Gráfico Nº 1 con la baja en
los signos vitales positivos. La
Ciudad se concentra en los problemas
de tránsito, estacionamiento y control del ingreso del
automotor (sin actuar sobre la oferta pública), la Provincia encara obras
viales locales de los Municipios y la Nación anuncia mejoras en la red ferroviaria que
parecen ser la contratara del controvertido Mega-proyecto
del Tren Bala, para señalar algunos de los más destacados.
Pero
la problemática de la movilidad metropolitana es muy acuciante
y llenó las páginas de los diarios (y las pantallas de
la televisión) por sucesivos
eventos de accidentes, demoras, problemas con los medios
de pago, mal estado del material rodante, etc. que
alteraron a los usuarios y tuvo su pico de violencia con
la quema de vagones en el Ferrocarril Sarmiento. Pero
a partir de ese momento se observa un punto de inflexión
en la curva de institucionalidad del sector. Si bien no
se producen hechos relevantes desde el punto de vista
del gobierno y la gestión, se atraviesa una etapa bastante
prolongada, para los medios gráficos, de la reflexión
pública que encara la problemática desde un abordaje metropolitano.
A
partir de la visión orientadora de algunos destacados
expertos (LA
NACION_b,
15-11-08), se suceden artículos de fondo, series didácticas
sobre soluciones del problema en otras grandes ciudades,
editoriales y toma de posición de los medios, que enriquecen
el debate post-colapso. Y ya comenzado el 2009 se produjeron
algunos anuncios,
que aunque teñidos de un matiz electoral, resultan prometedores
de serias acciones concretas.
El
acuerdo Ciudad – Provincia para extender el Scoring,
ya aplicado con éxito en la Ciudad de Buenos Aires, la
unificación de los Registros de Infractores del AMBA (con
extensión al país) y la licitación para la implantación
del boleto magnético unificado en el término de 90 días
(a partir de la licitación del 6 de abril, CLARIN, 29-03-09),
son pasos de importancia en la formación de institucionalidad
metropolitana. Parecen fruto de la fuerte presión de la
población para que se mejore la oferta del sector, pero
también de un largo
proceso de trabajo y discusión del tema por parte
de técnicos, organizaciones ciudadanas, académicos y la
contribución de un núcleo sensibilizado de periodistas
que han mantenido el tema en un alto nivel de exposición.
Intentos
malogrados de coordinación desde un bajo perfil
Algunos
encuentros interjurisdiccionales
y hasta la firma de un Convenio Interjurisdiccional
con baja exposición (ADNciudad,
2008) parecieron una táctica pertinente por la alta politización
de la toma de posición de los principales actores en el
ámbito metropolitano por una excesiva y ríspida polarización Nación-Ciudad.
Esto
pareció bien encaminado visto el acuerdo de los Ministros
de Desarrollo Social sobre políticas para la niñez o el
citado Convenio en el ámbito de la salud que abordaba
diversos temas comunes (InfoRegión,
18-03-08 y Diario Hoy, 18-03-08). La problemática de la
inseguridad y
la imputabilidad de los menores pusieron limitaciones
al discurso del desarrollo social y su focalización en
la niñez y adolescencia
El
transcurso del 2008 fue poniendo de relieve otros temas
en materia de salud que, dada la alta politización obligaron
a los funcionarios involucrados a adoptar posiciones que
debilitaron la posibilidad de avanzar en los objetivos
comunes de Ciudad y Provincia. Lamentablemente, el Convenio
firmado cayó luego en el olvido mientras surgían, en un
nuevo ciclo de politización del
tema, problemas
de jurisdicción de los hospitales porteños con la Nación.
Por otra parte, la divulgación de cifras
del crecimiento de la mortalidad infantil en la región
puso en aprietes al Ministro de Salud de la Provincia .
Un
diagnostico preventivo
Los
signos vitales metropolitanos deberían
tener una expresión en el período pre-electoral
que ya ha comenzado, acelerado ahora por la reciente aprobación
del proyecto, ya mencionado, de adelantamiento de las
elecciones para el 28 de junio en el Congreso de la
Nación. La ciudadanía debe tomar buena nota de las propuestas
que los partidos y candidatos asumen en relación a la
dimensión metropolitana de las problemáticas de Buenos
Aires.
Los
cuerpos legislativos, que se renuevan parcialmente en
estos comicios, tienen un importante rol en la definición
de políticas de estado metropolitanas, tanto en su actuación
en su jurisdicción como mediante formas de cooperación
interparlamentaria, ya experimentadas entre las Legislaturas
de Ciudad y Provincia. También vale la pena explorar la
posibilidad de formas alternativas de gestión, creando
mecanismos estables de gobierno y gestión interjurisdiccional
con la forma de Parlamento Metropolitano, que no implica
una nueva estructura legislativa, no contemplada en la Constitución Argentina, sino una especie de Comisión Interparlamentaria Permanente formada por
legisladores de ambas jurisdicciones de base territorial
metropolitana (ABBA, A. P., 2006).
Por
lo acontecido hasta el momento las recomendaciones expresadas
más arriba parecen un mal chiste contado en el momento
más inoportuno de una reunión. Los posicionamientos de
los posibles candidatos, por ahora, solo expresan la búsqueda
de alianzas para la suma de segmentos de votantes, bastantes
desorientados y defraudados por estos procedimientos,
más que de propuestas programáticas sobre las cuestiones
que plantea habitar en esta metrópolis (Diario de Morón,
2009).
Es
un desafío para las organizaciones no gubernamentales,
las sociedades profesionales, el ámbito académico, los
medios de comunicación, etc., poner
sobre la mesa los temas metropolitanos irresueltos,
aun a pesar del ahora reducido período electoral y la
nacionalización de los temas en discusión, para provocar
posicionamientos que pongan en negro sobre blanco un programa
de políticas públicas de mediano y largo plazo
en el AMBA.
APA
El
autor es Arquitecto y Planificador Urbano, a cargo actualmente
de la Codirección del
“Proyecto Estructura Socio-Territorial del Area
Metropolitana de Buenos Aires”, Centro de Investigación
Hábitat y Municipio (CIHaM),
FADU/UBA
Ver
la serie de informes trimestrales de Artemio Abba
que café
de las ciudades
publica en relación a los avances y/o retrocesos
de la institucionalidad y gestión de la Región Metropolitana
de Buenos Aires:
Número 76 I Política de las ciudades
Nueva
institucionalidad metropolitana de las políticas para
el hábitat I Construyendo ciudad o “La Estrategia del Caracol”
I Artemio Pedro Abba
Número
73 I Política de las ciudades
Entre
Matrix y Bailando por un Sueño I 300
días en la institucionalidad metropolitana I Artemio Pedro
Abba
De
Artemio Abba, ver también entre
otras notas en café
de las ciudades:
Número
65 I Política de las ciudades (II)
De
incumplimientos (“promesas del este”) I
Los códigos del diálogo metropolitano o los discursos
pour le gallery I Artemio Pedro Abba
Número
64 I Política de las ciudades (II)
Buscando
“la brújula dorada” en el AMBA I
Apuntes apresurados sobre el paisaje metropolitano post-electoral
en Buenos Aires I Artemio Pedro Abba
Sobre
las políticas de Residuos Sólidos Urbanos ver también
Terquedad
Basura Cero en este número de café
de las ciudades.
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institucionalidad metropolitana en Buenos Aires / Propuesta
de gestión para el AMBA”,
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