A la Dra. Alicia
Jais, por su aporte
desde el arte de curar
Después de un año de observar, a través del registro de los
medios gráficos, las acciones de las instituciones gubernamentales
y no-gubernamentales con responsabilidades o vocación de intervención
en el territorio metropolitano, se puede decir que existen signos vitales de una incipiente institucionalidad
metropolitana. En sectores
claves de la Agenda Metropolitana, como
la recolección
y disposición de residuos sólidos urbanos (RSU),
el transporte, la salud y el desarrollo social, se advirtieron
posicionamientos que adoptaron una visión metropolitana, aunque
también se desestimaron o debilitaron herramientas de coordinación
interjurisdiccional preexistentes.
También se incorporaron otros temas no presentes en la agenda
tradicional, pero que tienen que ver con nuevos procesos de
afectación del medio ambiente provocados por las nuevas tecnologías,
como es el caso de las antenas de telefonía celular (ATC).
Recuperar
la voluntad de un abordaje adecuado sobre temas de la
Agenda pendiente es auspicioso, sobre todo
después de dos décadas de retroceso (´80 y ´90s)
en una etapa en que la cuestión metropolitana alcanzó los más
bajos niveles de incidencia, tanto en la definición de políticas
públicas interjurisdiccionales como
en la ejecución de acciones comunes, dejando libre el terreno
a la lógica privada. La misión de este análisis es medir las
pulsaciones de la ciudad
a través de los medios con el fin de identificar en que medida
las actuaciones registradas contribuyen a sumar avances en la
formación de Institucionalidad Metropolitana (IM).

En
este primer año de examen ambulatorio de la IM del Área Metropolitana de Buenos
Aires (AMBA) el diagnóstico es fluctuante, ver Gráfico
Nº 1, se registró un alto nivel de presencia de algunas temáticas
clásicas de la IM
pero un muy escaso saldo
en la construcción de formas de gobierno y gestión coordinadas.
En ninguno de los temas que se han destacado por la presencia
en los medios se alcanza la formación de mecanismos estables
de conducción o administración, y en solo tres sectores se proponen
instrumentos intermedios de coordinación con variada evolución
temporal.
Respecto
de los RSU se comenzó con pasos muy firmes en un acuerdo entre
Ciudad y Provincia que replanteara una política de largo plazo
para la desgastada metodología del CEAMSE, pero no se ha logrado
superar la dificultad para concretar los términos del acuerdo
alcanzado a principios del 2008. Hoy la
Ciudad de Buenos Aires (Ciudad) se dispone
a renovar el contrato de recolección (pieza clave para la definición
de la política de RSU de la actual gestión) sin asumir responsablemente
lo que dispone la Ley de Basura 0 en materia de
separación y reciclaje de basura y, la Provincia de Buenos Aires (Provincia) posterga la definición de la estrategia territorial
de disposición de residuos por resultarle incómodo en el período
pre-electoral ya iniciado.
Más
positiva fue la evolución de la subtemática ambiental referida a las Antenas de Telefonía
Celular (ATC), que partiendo de la movilización de los Vecinos
Autoconvocados y pasando por todas las consultas en los sectores
y niveles correspondientes, llegaron a la aprobación en el Municipio
de Quilmes (con la idea de su adopción
en los Municipios del COMCOSUR) de una Ordenanza que regula
la instalación de las ATC consensuada con las ONGs
movilizadas. El gráfico también indica el negativo surgimiento
de un acuerdo de la Federación Argentina de Municipios (FAM) con las
Empresas de Telefonía Celular, motivada esta evaluación en la
falta de inclusión del proceso social previo,
planteándose la necesidad de buscar el consenso de las dos iniciativas.
En
el sector Salud se generaron expectativas por un Convenio entre
las Autoridades Políticas de Provincia y Ciudad en pos de alcanzar
objetivos comunes, sobre todo porque la cuestión de la salud
pública fue motivo de cruces muy fuertes al principio de la
gestión en Ciudad y Provincia, pero no se alcanzaron posteriormente
avances en dichos acuerdos. En materia de Desarrollo Social,
reuniones entre los titulares de las carteras en ambas jurisdicciones
focalizadas en el planteo de políticas para la niñez tampoco
se concretaron posteriormente.
La
ciudad metropolitana
La
ciudad metropolitana constituye una entidad urbana reconocible
desde un punto de vista físico-funcional y fue adoptada a partir
del Censo de 1970 por el Instituto Nacional de Estadísticas
y Censos (INDEC) como unidad censal denominada Aglomeración
Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Para su delimitación
fue utilizado el
concepto físico de
aglomeración basándose en los trabajos de Cesar Vapñarsky
(2000), que tiene en cuenta la continuidad espacial del tejido urbano.
Sin
embargo la población visualiza la ciudad, en una primera instancia,
desde los ámbitos jurisdiccionales institucionalizados en que
se inserta su vida cotidiana (barrio, distrito, localidad, departamento
o partido, provincia, etc.). Ambitos
que tienen escalas socio-territoriales diversas y diferentes
niveles de organización político-administrativa para el gobierno
y la gestión urbana.

Esos espacios políticos, fragmentos de metrópolis (ABBA; A.
P., 2008), constituyen el ámbito identitario
de los ciudadanos para la visualización y resolución de tales
problemas locales. Atravesar los límites de esos sub-espacios
políticos para visualizar y resolver problemáticas supra-jurisdiccionales
implica un dificultoso salto cualitativo, un
cambio de mirada.
A
esto se refiere la meta de formar institucionalidad metropolitana,
que no solo se logra con la creación de nuevas arquitecturas
institucionales; también puede haber pequeños avances derivados de actuaciones de los actores gubernamentales
y no-gubernamentales que mejoren
los mecanismos de coordinación interjurisdiccional
para la resolución de problemáticas comunes.

En
este trabajo se trata de evaluar en que medida las acciones
desarrolladas por autoridades políticas, organizaciones sociales,
organizaciones profesionales o empresariales contribuyen a la
formación de institucionalidad metropolitana. Con este fin,
se ha desarrollado la captación sistemática de la información
de los medios gráficos para el registro de los eventos que inciden
de alguna manera en la IM. Se han definido tres niveles
de contribución: la mención
de una problemática de dimensión metropolitana (Grado I), la
propuesta o aplicación de herramientas para
el abordaje de problemáticas interjurisdiccionales
(Grado II), o la generación
de organizaciones estables para la resolución de dichas
cuestiones (Grado III), que pueden favorecer (color azul) o
desfavorecer (color rojo) la formación de IM, ver Gráfico 1.
Metabolismo urbano
Los
fenómenos cotidianos de la vida de las grandes ciudades adquieren
una magnitud que supera las herramientas disponibles para el
abordaje de sus anomalías. Son habituales las observaciones
alarmadas ante la dimensión de las problemáticas emergentes,
propensas a mirar las cuestiones metropolitanas más como una amenaza que
como un recurso largamente construido por la sociedad.
Es
más difícil, porque se requiere revisar atavismos del imaginario
colectivo, percibir “que la ciudad es la solución y no el problema”
(QUETGLAS, F., 2009).

Que
en el AMBA se recojan y se le de destino final a alrededor de
15 mil toneladas de residuos sólidos urbanos (RSU) cotidianamente,
que la ciudad central más que duplique su población diurna (se
calcula que entran a la ciudad central 3,5 millones de personas
por día, Arcusin, S., 2008) y que existan los sistemas de movilidad
que le permitan a los traslados que por diferentes motivos se
originan ( 1,2 millones de pasajeros día por tren, 1,6 por subte
y 3,8 en colectivo), o el tendido de redes subterráneas infraestructura
que distribuyen 4,5 millones de metros cúbicos de agua para
consumo residencial y del resto de las actividades productivas
y de servicios y drenen las aguas superficiales, servidas de
esos mismos usuarios en forma diaria o, para cerrar esta pintura
“organicista”, la existencia de redes de comunicación que trasmiten
información vital para las pulsiones
que estimulan el funcionamiento del sistema urbano global, constituyen
un capital social que es parte de los bienes
públicos urbanos.
Pero
es cierto que, si bien constituyen los recursos de un sistema
urbano que creció cíclicamente en relación a épocas de bonanza
(etapa agroexportadora y de industrialización
sustitutiva) que permitieron fuertes inversiones en la infraestructura
social, puede constituirse en una amenaza si no es evaluado,
mantenido y desarrollado en forma constante y puede llegar a
situaciones de colapso poniendo en crisis la vida en la ciudad y generando situaciones
de caos (como pudo observarse en el 2008 en sectores como el
transporte y los RSU). Pero resulta conveniente distinguir y
disfrutar de los signos vitales de la metrópolis (como
cuando se escucha el informe mañanero que anuncia que es normal
el funcionamiento de trenes y subtes y no hay congestionamiento
en los accesos) de las catástrofes cotidianas que padece el
ciudadano cuando no puede llegar a su trabajo en tiempo y forma.

Es
que la ciudad ha heredado una infraestructura pensada “metropolitanamente”
que ha permitido su progreso por décadas mediante un crecimiento
vegetativo de esa oferta recibida, pero acumulando
una demanda que trepaba más que proporcionalmente. Pero
las transformaciones en las últimas décadas han sido de tal
magnitud y complejidad que el sistema todo debe ser repensado
metroplitanamente para preservarlo
de la catástrofe tan temida.
Y
existen síntomas de que el metabolismo
de la Gran Buenos Aires
está fallando cuando el monitoreo muestra que el gigantesco
sistema de RSU (uno de los pocos soportes que alcanzó un mecanismo
de gestión Ciudad-Provincia, homeomórfico
con las funciones desempeñadas), evidencia anomalías
en sus dos extremos. En la recolección, el sistema de enterramiento
indiscriminado compite con la separación y clasificación informal
(cartonerismo) y en el tratamiento y disposición final es muy
difícil encontrar una ecuación que conforme las economías de
localización de las plantas de transferencia y relleno con la
expansión de la urbanización y la aceptabilidad social de la
proximidad a dichas actividades.
El
sistema de movilidad, si bien en los 80 y 90 creció en redes
de autopistas urbanas que permitieron la expansión de las urbanizaciones
cerradas a patrones de baja densidad (clubes de campo, clubes
chacras, etc.) para alrededor de 30 mil familias de sectores
altos y medio-altos de la sociedad (en el 2004 se registraban
80 mil lotes, 39 mil viviendas construidas y 27 mil de ellas
eran residencia permanente), ha descuidado la movilidad de millones de
usuarios que utilizan los modos públicos de traslados, más
eficaces y eficientes desde el punto de vista socio-ambiental
(ABBA; A. P., 2007).

Y
por dar otro ejemplo que describa las partes más exigidas del
soporte físico urbano, basta referirse al tema de las comunicaciones
que han sufrido el mayor cambio tecnológico registrado en las
últimas dos décadas, que ha vaciado el sistema de telefonía
fija (que ha dejado de ser el medio para la masa más importante
de mensajes) porque los usuarios han optado por el uso de Internet
o la telefonía móvil, cambiando el paisaje de usos urbanos,
debido la deslocalización de las actividades
económicas y sociales, pero también por la aparición de artefactos urbanos (antenas de transmisión
de ondas electromagnéticas) que tienen un fuerte impacto físico y ambiental.
Una
institucionalidad depreciada
El
significativo aporte a la institucionalidad metropolitana de
problemas relacionados con los RSU, a partir del acuerdo logrado entre las máximas
Autoridades de la
Provincia y la
Ciudad a principios del 2008, fue tirado por la borda al no derivar del mismo políticas comunes interjurisdiccionales y naufragó en la búsqueda de una resolución
puertas adentro de cada jurisdicción de los términos del acuerdo.
La
discusión del nuevo contrato de de recolección de residuos en
la Ciudad
terminó, como en algunos Municipios del Conurbano, con la prórroga
de los contratos vigentes, eludiendo una discusión que cuestionaba
la falta de cumplimiento que el Proyecto del GCBA incurría en
lo referente a lo estipulado por la Ley Basura 0 y por el
propio acuerdo con la
Provincia que planteaba la reducción progresiva
del volumen de residuos.
El
gobierno bonaerense, por otra parte, ha postergado la decisión sobre la localización
de las nuevas plantas de transferencia y de los sitios de disposición
final de residuos porque encuentran una férrea oposición
en la mayoría de los municipios del conurbano a incorporarlos,
y no quieren mover las aguas en un año marcado por las elecciones
legislativas (Debesa, F., 2009) cuya
fecha el Poder Ejecutivo Nacional ha logrado adelantar para
el 28 de junio después de su tratamiento legislativo en el Congreso
de la Nación.

Esta situación podría haber sido evitada si a los contenidos
del acuerdo alcanzado entre la jurisdicciones se les hubiera
otorgado un nivel superior mediante su elevación a las Legislaturas
de la Ciudad y la Provincia para ser incorporado
a los objetivos del CEAMSE junto a otras cuestiones que requieren
ser actualizadas en este organismo, que por falta de políticas
de los gobiernos signatarias de su creación cada
vez se ve más limitado en su capacidad de gestión.
Una
nueva asignatura pendiente en la institucionalidad metropolitana
Las
nuevas tecnologías de comunicación han mutado fuertemente en
los últimos años, de hecho se anuncia la muerte del teléfono
tradicional frente al crecimiento de la telefonía celular. Un
cálculo simple puede dar una idea de su magnitud: si cada familia
poseía históricamente un teléfono fijo en su residencia, hoy
cada miembro de la familia desde muy corta edad posee uno o
más teléfonos móviles que, por otra parte, no tienen el límite
duro de la extensión de líneas de la telefonía tradicional.
Ese
enorme parque de unidades de emisión y recepción de mensajes,
que tiene un uso cada vez más intenso por la multiplicidad de
funciones de comunicación que poseen (verbal, mensajes de texto,
linqueo a mail, etc.) requiere un soporte de antenas de retrasmisión de flujos de las ondas
electromagnéticas no-ionizantes. Este crecimiento ha sido tan
gigantesco que estructuras de diversas características y tamaño
han invadido espacios públicos y privados de la ciudad, incorporándose
rápidamente al paisaje urbano con consecuencias
no evaluadas sobre al ambiente y la población del entorno.
La
manifestación del problema indica que debe ser considerado como
parte del ordenamiento territorial en la escala local y regional
desde el punto de vista edilicio-estructural pero también desde
el punto de vista del medio ambiente y de la salud humana. En
general, las normativas existentes solo apuntan a la primera
cuestión morfológica-resistente, apuntando a la estética y la
seguridad de las estructuras de las antenas y sitios de apoyo.

El
movimiento de autoconvocados ha gestado
un criterioso proceso de incorporación
de la problemática, que ha sido muy bien registrado por el Diario
Perspectiva Sur (una de las fuente de esta crónica trimestral
sobre institucionalidad metropolitana), y que culminó con la
sanción de una Ordenanza (después de un proceso de discusión
muy amplio e inclusivo en el que participaron la CNC, la Defensoría del
Pueblo de la
Nación, la
UNQUI, el Consejo Deliberante, la
Secretaría de Medio Ambiente, el COMCOSUR,
etc.), que atiende la cuestión desde el concepto de “daño
presunto” y que se propone se extienda al resto de los Municipios
del COMCOSUR.
A
posteriori se concretó el acuerdo entre la FAM y las Empresas de Telefonía
celular, y si bien no incorporó el avance registrado en la incorporación
de las nuevas dimensiones sanitario-ambientales de la problemática
de las antenas en la normativa de uso del suelo, mostró la preocupación
por involucrarse en el debate dado los resultados alcanzados.
Ya
fuera del período analizado se produjeron más hechos que ratificaron
la importancia del tema, que fue incluido en la
Agenda de las gestiones que la Delegación Argentina, encabezada por la Presidenta de la Nación y de la que
formó parte el Secretario de Comunicaciones, realizó en España. “Se firmaron convenios con el Gobierno
de Cataluña para establecer una prueba piloto en Quilmes”
(Diario Perspectiva Sur, 2009), consistente en establecer un
control de emisiones electromagnéticas
no ionizantes a través de un mapa en la web
del municipio.
Sin
embargo, los Vecinos Autoconvocados (VA) ven con preocupación el proceso iniciado
en el Consejo Deliberante para la modificación de la Ordenanza recientemente
promulgada, en el cual no han sido incluidos. Este
nuevo escenario ha reavivado el debate local y regional,
con el protagonismo de los VA porque, según ha trascendido (Diario
Perspectiva Sur, 2009), en consonancia con dicha iniciativa
argentino-española comentada, se propuso al Municipio la flexibilización
de la Ordenanza
que en su momento había contado con el acuerdo de los Concejales
y Organizaciones no Gubernamentales.
Un
debate a escala metropolitana de una problemática acuciante
Las
páginas de los medios no ahorraron centimetraje durante el 2008 en el tratamiento de la problemática
del transporte. El año analizado comenzó con pulsiones contradictorias
y si bien se mencionó reiteradamente ex-ante y ex-post elecciones
la creación de una Autoridad Metropolitana de Transporte (por
parte de Nación, Provincia y Ciudad), la Nación anunciaba durante el primer trimestre la
creación de 2 Entes Ferroviarios (una referido a Tráfico y otro
referido a Bienes) que desconocía
la escasa institucionalidad preexistente de la ECOTAM (ABBA, A. P., 2009).
A
partir del segundo trimestre, cada jurisdicción inició una etapa
de gestión de tipo endógeno, llevando adelante solo iniciativas
propias, dejando de lado
la previamente enunciada mirada interjurisdiccional,
reflejada claramente en el Gráfico Nº 1 con la baja en los signos
vitales positivos. La
Ciudad se concentra en los problemas de tránsito,
estacionamiento y control del ingreso del automotor (sin actuar
sobre la oferta pública), la Provincia encara obras
viales locales de los Municipios y la Nación anuncia mejoras en la red ferroviaria que
parecen ser la contratara del controvertido Mega-proyecto del
Tren Bala, para señalar algunos de los más destacados.
Pero
la problemática de la movilidad metropolitana es muy acuciante
y llenó las páginas de los diarios (y las pantallas de la televisión)
por sucesivos eventos
de accidentes, demoras, problemas con los medios de pago, mal
estado del material rodante, etc. que alteraron a los usuarios
y tuvo su pico de violencia con la quema de vagones en el Ferrocarril
Sarmiento. Pero a partir de ese momento se observa un punto
de inflexión en la curva de institucionalidad del sector. Si
bien no se producen hechos relevantes desde el punto de vista
del gobierno y la gestión, se atraviesa una etapa bastante prolongada,
para los medios gráficos, de la reflexión pública que encara
la problemática desde un abordaje metropolitano.

A
partir de la visión orientadora de algunos destacados expertos
(LA NACION_b,
15-11-08), se suceden artículos de fondo, series didácticas
sobre soluciones del problema en otras grandes ciudades, editoriales
y toma de posición de los medios, que enriquecen el debate post-colapso.
Y ya comenzado el 2009 se produjeron algunos
anuncios, que aunque teñidos de un matiz electoral, resultan
prometedores de serias acciones concretas.
El
acuerdo Ciudad – Provincia para extender el Scoring,
ya aplicado con éxito en la Ciudad de Buenos Aires, la
unificación de los Registros de Infractores del AMBA (con extensión
al país) y la licitación para la implantación del boleto magnético
unificado en el término de 90 días (a partir de la licitación
del 6 de abril, CLARIN, 29-03-09), son pasos de importancia
en la formación de institucionalidad metropolitana. Parecen
fruto de la fuerte presión de la población para que se mejore
la oferta del sector, pero también de un
largo proceso de trabajo y discusión del tema por parte
de técnicos, organizaciones ciudadanas, académicos y la contribución
de un núcleo sensibilizado de periodistas que han mantenido
el tema en un alto nivel de exposición.
Intentos
malogrados de coordinación desde un bajo perfil
Algunos
encuentros interjurisdiccionales y
hasta la firma de un Convenio Interjurisdiccional
con baja exposición (ADNciudad, 2008)
parecieron una táctica pertinente por la alta politización de
la toma de posición de los principales actores en el ámbito
metropolitano por una excesiva y ríspida polarización Nación-Ciudad.
Esto
pareció bien encaminado visto el acuerdo de los Ministros de
Desarrollo Social sobre políticas para la niñez o el citado
Convenio en el ámbito de la salud que abordaba diversos temas
comunes (InfoRegión, 18-03-08 y Diario
Hoy, 18-03-08). La problemática de la inseguridad
y la imputabilidad de los menores pusieron limitaciones
al discurso del desarrollo social y su focalización en la niñez
y adolescencia
El
transcurso del 2008 fue poniendo de relieve otros temas en materia
de salud que, dada la alta politización obligaron a los funcionarios
involucrados a adoptar posiciones que debilitaron la posibilidad
de avanzar en los objetivos comunes de Ciudad y Provincia. Lamentablemente,
el Convenio firmado cayó luego en el olvido mientras surgían,
en un nuevo ciclo de politización del
tema, problemas
de jurisdicción de los hospitales porteños con la Nación.
Por otra parte, la divulgación de cifras del
crecimiento de la mortalidad infantil en la región puso en aprietes
al Ministro de Salud de la Provincia .
Un
diagnostico preventivo
Los
signos vitales metropolitanos deberían
tener una expresión en el período pre-electoral
que ya ha comenzado, acelerado ahora por la reciente aprobación
del proyecto, ya mencionado, de adelantamiento de las elecciones
para el 28 de junio en el Congreso de la
Nación. La ciudadanía debe tomar buena nota de las propuestas
que los partidos y candidatos asumen en relación a la dimensión
metropolitana de las problemáticas de Buenos Aires.
Los
cuerpos legislativos, que se renuevan parcialmente en estos
comicios, tienen un importante rol en la definición de políticas
de estado metropolitanas, tanto en su actuación en su jurisdicción
como mediante formas de cooperación interparlamentaria, ya experimentadas
entre las Legislaturas de Ciudad y Provincia. También vale la
pena explorar la posibilidad de formas alternativas de gestión,
creando mecanismos estables de gobierno y gestión interjurisdiccional
con la forma de Parlamento Metropolitano, que no implica una
nueva estructura legislativa, no contemplada en la Constitución Argentina, sino una especie de Comisión Interparlamentaria Permanente formada por
legisladores de ambas jurisdicciones de base territorial metropolitana
(ABBA, A. P., 2006).
Por
lo acontecido hasta el momento las recomendaciones expresadas
más arriba parecen un mal chiste contado en el momento más inoportuno
de una reunión. Los posicionamientos de los posibles candidatos,
por ahora, solo expresan la búsqueda
de alianzas para la suma de segmentos de votantes, bastantes
desorientados y defraudados por estos procedimientos, más que
de propuestas programáticas sobre las cuestiones que plantea
habitar en esta metrópolis (Diario de Morón, 2009).
Es
un desafío para las organizaciones no gubernamentales, las sociedades
profesionales, el ámbito académico, los medios de comunicación,
etc., poner sobre la
mesa los temas metropolitanos irresueltos, aun a pesar del
ahora reducido período electoral y la nacionalización de los
temas en discusión, para provocar posicionamientos que pongan
en negro sobre blanco un programa de políticas públicas de mediano y largo plazo
en el AMBA.
APA
El
autor es Arquitecto y Planificador Urbano, a cargo actualmente
de la Codirección del
“Proyecto Estructura Socio-Territorial del Area
Metropolitana de Buenos Aires”, Centro de Investigación Hábitat
y Municipio (CIHaM),
FADU/UBA
Ver
la serie de informes trimestrales de Artemio Abba
que café
de las ciudades
publica en relación a los avances y/o retrocesos de la
institucionalidad y gestión de la Región Metropolitana
de Buenos Aires:
Número 76 I Política de las ciudades
Nueva
institucionalidad metropolitana de las políticas para el hábitat
I Construyendo ciudad o “La Estrategia del Caracol”
I Artemio Pedro Abba
Número
73 I Política de las ciudades
Entre
Matrix y Bailando por un Sueño I 300
días en la institucionalidad metropolitana I Artemio Pedro Abba
De
Artemio Abba, ver también entre otras
notas en café
de las ciudades:
Número
65 I Política de las ciudades (II)
De
incumplimientos (“promesas del este”) I
Los códigos del diálogo metropolitano o los discursos pour
le gallery I Artemio Pedro Abba
Número
64 I Política de las ciudades (II)
Buscando
“la brújula dorada” en el AMBA I Apuntes
apresurados sobre el paisaje metropolitano post-electoral en
Buenos Aires I Artemio Pedro Abba
Sobre
las políticas de Residuos Sólidos Urbanos ver también Terquedad
Basura Cero en este número de café
de las ciudades.
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