(viene de la presentación
de este número)
En
su libro, Raúl Fernández Wagner plantea tres dimensiones de análisis para su objeto
de estudio: las características del proceso de urbanización popular, las políticas públicas desarrolladas en las
ciudades argentinas (y por supuesto, las no desarrolladas…)
y los aspectos sociales y económicos vinculados al rol
de las ciudades, la economía doméstica y el mercado
del suelo. Estas dimensiones de análisis se utilizan
a su vez para tres períodos diferenciados claramente en
el cuarto de siglo trascurrido desde 1983: la transición
democrática del gobierno de Raúl Alfonsín,
el experimento neoliberal del menemismo
en “los noventa” y la crisis y post-crisis del 2001/02
a las presidencias de Néstor y Cristina Kirchner.
Pero
para encuadrar su análisis, Fernández Wagner debe paradójicamente “salirse del cuadro”. Comienza
así su análisis con la descripción de las políticas urbanas
y territoriales de la dictadura ’76-’83 y las transformaciones
que éstas implicaron sobre la Argentina, tal como ésta
había evolucionado a lo largo del siglo XX. Era esta una sociedad tempranamente urbanizada (Fernández Wagner lo atribuye a la organización territorial del modelo
agroexportador y a la también
temprana tecnificación rural asociada al mismo) y que
“paradójicamente
se alimentaba de prácticas autoritarias y antidemocráticas
pero al mismo tiempo sostenía un Estado más creíble y
con autoridad para definir las políticas territoriales”.
La
dictadura que comenzó en 1976 instauró restricciones que aun persisten sobre el derecho
de uso y apropiación de la ciudad. En la matriz ideológica de sus políticas territoriales
confluyen, según el autor, la teoría desarrollista de
los polos de crecimiento, de Perroux
y Boudeville, y la concepción
autoritaria y tecnocrática,
fuera funcionalista u organicista, de la planificación
urbana, por entonces ya desechada en los países europeos
en los que se había llevado a la práctica especialmente
en la reconstrucción de post-guerra (quizás deberían mencionarse
también las consecuencias territoriales de las hipótesis
de conflicto con los países vecinos). Algunas de las principales
acciones de esta dictadura tienen su origen en proyectos
anteriores a la misma, como el de la nueva ciudad
de Federación para realojar a los habitantes de la
antigua ciudad tras la construcción de la represa de Salto
Grande, o la sanción del Código de Planeamiento Urbano
de Buenos Aires y la construcción de autopistas siguiendo
los esquemas del Plan Regulador de 1962. Otros proyectos
son más específicos del período, como el malogrado Ensanche
del Area Central de Buenos Aires
(hoy, Reserva Ecológica) o el plan de rellenos sanitarios
del Cinturón Ecológico (con la creación del CEAMSE).
Y
habrá también un conjunto de políticas y acciones estructurales, específicamente
“el modo en que
el Estado operará sobre las relaciones de apropiación
y uso del suelo urbano, sobre la relación entre población,
parque habitacional construido y terrenos posibles de
ser habitados”. Por ejemplo, la política de alquileres
urbanos y la ola de desalojos que esta indujo, la expulsión
de los pobres llevada a cabo por la política de erradicación de villas, el Decreto Ley 8912 en la Provincia de Buenos Aires
y, en especial, la política económica y financiera del
ministro Martínez de Hoz, con la liberación de la tasa
de interés y la virtual desaparición del crédito para la vivienda
de los sectores medios. En esta misma etapa comienzan
a producirse los asentamientos populares en terrenos ocupados
de la periferia metropolitana de Buenos Aires (producto
de las nuevas condiciones normativas, económicas y sociales)
y se modifica la ley del Fondo Nacional de la Vivienda,
FONAVI, un mecanismo centralizado y muy amigable
a los lobbies corporativos,
con el cual se construyeron grandes conjuntos de vivienda
pabellonaria en todo el país.
Para
el retorno a la democracia en los ‘80, Fernández Wagner
presenta un panorama marcado por la agenda heredada de
la dictadura, tanto en la continuidad de las discusiones
sobre arquitectura de autor y la construcción de grandes
conjuntos FONAVI (que modificaron sensiblemente la estructura
y el paisaje urbano de las principales ciudades del interior)
entre los actores más influyentes de las disciplinas urbanísticas,
como en la presión
originada por las tomas de tierras en el Gran Buenos Aires
y el deterioro de las condiciones de acceso a la vivienda. Es en esta época en la que se desarrollan
las primeras políticas
de regularización de la tenencia de tierras para sectores
arrastrados a la informalidad urbana. Al mismo tiempo,
se recuperaba la autonomía universitaria, resurgieron
los estudios e investigaciones sobre cuestiones urbanas
en los organismos académicos y científicos, y se creaba
la Comisión Nacional
del Area Metropolitana de Buenos
Aires, CONAMBA, como un espacio de convergencia de autoridades
de distintos niveles del Estado (luego reducida a una
repartición exclusiva del ejecutivo nacional).
El
proyecto de traslado de la Capital a Viedma y Patagones,
impulsado por Raúl Alfonsín,
encuentra según el autor sus antecedentes en las concepciones
geopolíticas de Juan Roccatagliata y Gulillermo Terrera,
que consideran concentrado y desequilibrado el sistema
urbano argentino. El proyecto se ve gravemente afectado
por las crisis económicas que ocasionaron el fracaso del
Plan Austral y la hiperinflación de 1989. Otro mecanismo
de redistribución territorial fue el implementado por
los regímenes de promoción industrial en las
postergadas provincias andinas.
En
estos años ’80 se agota la vigencia del modelo de planificación
tradicional, tecnocrático-autoritario;
Fernandez Wagner identifica
dos tendencias que vinieron a disputarse el campo disciplinar:
“la que intentaba
abordar la problemática urbana a partir de los actores
y la presencia del conflicto”, la
planificación participativa y la concertación de intereses,
y el postmodernismo centrado en el diseño urbano,
“con una estética
neohistoricista, ecléctica y
muy efímera”.
Los
años de Menem, identificados
en el imaginario social y la fraseología política como
“los noventa”, trajeron “profundas
transformaciones para las ciudades y las condiciones de
vida en la Argentina”, con “un Estado
que deja de liderar el desarrollo para pasar a ser facilitador
del mercado”. La convertibilidad, el dólar barato,
la privatización de los servicios públicos y la subvaluación
de los mercados del suelo por las crisis inflacionarias,
generaron grandes oportunidades de negocios que aprovecharon
empresas como IRSA, en un marco de desconfianza en la planificación y abordaje
fragmentario de los problemas territoriales, por “piezas”.
Si en Puerto Madero, a pesar de generar “rentas
extraordinarias a los privados, la calidad del espacio
público y el diseño urbano contribuyeron a cumplir el
objetivo de reforzar la centralidad, cuando algunos desarrollos
privados hacían temer un debilitamiento del centro histórico
de Buenos Aires y una tendencia al desplazamiento de funciones
hacia el norte”, en general las políticas urbanas
del período “tuvieron un sesgo de boom
de negocios asociados a las oportunidades de transferencia
de rentas urbanas”.
Shoppings y countries sobre una renovada red de autopistas
son las referencias urbanas del menemismo;
estas transformaciones están marcadas por el paso de los patrones urbanos europeos a los de la sub-urbanización
estadounidense, y por procesos de fragmentación urbana
y segregación social y espacial. En ese contexto, la nueva
identidad de los sectores populares ya no está definida
por la adscripción sindical (los trabajadores ahora están
desocupados o precarizados) sino por su
representación territorial en el barrio. Es este el
origen de organizaciones como la
Federación de Tierra y Vivienda, la Corriente Clasista
Combativa o Barrios de Pie, y es también
el de políticas de regularización como el Programa Arraigo
o la Ley 24.146 (“ley Pierri”).
Otras
políticas urbanas o de consecuencias territoriales que
se desplegaron en el período fueron tan diversas y con
relaciones tan complejas con el modelo político neoconservador
como el auge de la planificación estratégica,
con pico en los planes de Córdoba y Rosario (fuertemente
orientados a la descentralización y a la redefinición
del rol económico de las ciudades), la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, el
Fondo del Conurbano Bonaerense y la privatización del
Banco Hipotecario Nacional. La herencia del período se
expresa en el deterioro del parque habitacional de la clase media empobrecida y
los grandes conjuntos de vivienda estatal, el recrudecimiento
de las inequidades y dificultades en el acceso al suelo
y la consiguiente aparición de nuevas
modalidades de informalidad urbana, como los loteos
piratas, las microvillas y las
ocupaciones de lotes individuales.
La
salida de la crisis de 2001-2002 tiene según Fernández
Wagner “elementos muy positivos pero también conlleva algunas características
políticas y sociales muy complejas. Por una parte, la
pobreza no se reduce; por otra, la calidad de las instituciones
del Estado y el funcionamiento de los partidos políticos
es aún precario”. Los distintos auges que explican
la reactivación económica (el boom de la soja, el turismo internacional, la recomposición
de las condiciones para la producción) motivan
también que se disparen los mercados inmobiliarios en
todas las ciudades “revalorizando el suelo urbano y también el
rural en forma espectacular”.
La
gran deuda de “los años K” (y del cuarto de siglo trascurrido
en democracia) es sin duda la nula producción de suelo urbano y ciudad para los sectores medios y medios
bajos, que el autor contrapone a la urbanización realizada
entre 1950 y 1980. La lucha territorial de los excluidos
tiene manifestaciones mucho más radicales y los
pobres urbanos sufren una constante estigmatización
originada ya sea por motivos políticos (“son
los piqueteros”) como por la criminalización originada en la “inseguridad”: ahora son también
los “pobres peligrosos”.
Al mismo tiempo, se incrementan los conflictos por el
acceso al suelo urbano, y como contrapartida, la judicialización
de estas reivindicaciones.
La
política de construcción masiva de viviendas sociales
es un paliativo pero no un remedio a esta situación: para
el autor, “sin un
marco de política urbana y de suelos, la construcción
de viviendas no solo no resolverá el problema de fondo
sino que lo agravará”. “La
gestión Kirchner”,
continúa, “profundiza hasta el extremo dichos abordajes
sectoriales sin otras disposiciones de políticas más estructurales
sobre las formas de propiedad, sus derechos y obligaciones
y sobre el desempeño de los mercados”.
El
análisis del período finaliza con la mención a actuales
experiencias de planificación, como el Plan Estratégico Territorial, los
Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana
de Buenos Aires y el Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires (aprobado
poco después de terminada la redacción del libro, al igual
que la reciente Ley
de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo de la provincia
de Mendoza). Fernández Wagner
tiene una visión prudente y moderada respecto a estas
instancias de planificación, y les demanda “comprensión de los procesos sociales en el territorio, la generación
de instrumentos jurídicos para asegurar los derechos
sociales sobre el espacio y dotar de herramientas de ostión
a los distintos niveles del Estado, especialmente a los
gobiernos locales para una decidida intervención pública
en el
mercado del suelo”. Reconoce en tanto
que “la planificación
urbana como disciplina está experimentando una lenta transformación,
dado que incorpora la necesidad de la participación como
respuesta a la formulación de planes tecnocráticos
y autoritarios, y avanza en incluir la relación entre
planeamiento y gestión como respuesta a la existencia
de planes no ejecutados”.
La
ciudad, a lo largo del libro, es presentada como el “escenario
donde transcurren los procesos considerados relevantes”
más que el resultado de una construcción social del territorio:
así es como la entienden, o malentienden, los distintos
discursos políticos a lo largo de estos años de democracia.
Basta sino con comprobar
la inexistencia misma del problema urbano en las campañas
electorales de los distintos candidatos y candidatas para
las próximas elecciones (sobre este tema, ver la reciente
nota de Fabio
Quetglas en Clarín). O la escasa comprensión de
los mecanismos de formación del precio de la vivienda
que demuestran algunas políticas oficiales, como el frustado
proyecto de transformar a los inquilinos en propietarios
o el lanzamiento de un plan de créditos hipotecarios realizado
al entrar esta nota en edición.
Queda
entonces la cuestión pendiente de “profundizar, con las herramientas de la democracia,
la capacidad de comandar los procesos territoriales, tornándolos
más justos e inclusivos y contribuyendo
a una distribución más justa de la riqueza que la propia
urbanización genera”.
El
libro de Fernández Wagner constituye,
en esta clave, un texto de enorme utilidad para el estudio
del período, para la identificación de esas contradicciones
y deudas que mencionamos al principio, y para la comprensión
de su origen. La brevedad y claridad didáctica de la obra
ayudan a su fácil lectura y a la eficacia de su objetivo
de divulgación.
MC
Democracia
y ciudad - Procesos y políticas urbanas en las ciudades
argentinas (1983-2008), Raúl Fernández Wagner,
Biblioteca Nacional y Universidad Nacional de General
Sarmiento, Colección 25 años, 25
libros (N. 15); Los Polvorines, Buenos Aires,
2008; 112 páginas de 20 x 14
cm. ISBN 978-987-630-040-7
De
Raúl Fernández Wagner, ver también
en café
de las ciudades:
Número
49 I Política de las ciudades (II)
Teoría
y política sobre asentamientos informales I Cuestionario
a Raúl Fernández Wagner y María
Cristina Cravino, en vísperas
del Seminario en la UNGS. I Raúl Fernández Wagner y María Cristina Cravino
“Los problemas urbanos no son parte del debate
electoral, como si transporte, basura o distribución de
la inversión fueran temas menores” sostiene Fabio
Quetglas en la nota La
ciudad, ausente de la agenda de los candidatos, en
Clarín del pasado 27 de mayo.
Sobre
democracia y ciudad, ver también en café
de las ciudades:
Número
79 I Política de las ciudades (I)
El
Muro de La Horqueta I Inseguridad urbana y políticas socio-territoriales
en la Argentina I Por
Carmelo Ricot y Lucila
Martínez A.
Número
74 I Política de las ciudades
Mi
vida en democracia I “Y si algún
despistado a la orilla del camino nos pregunta por qué
luchamos…” I Por Marcelo Corti
Número
74 I Terquedades
Una mirada arrabalera
a Buenos Aires I Terquedad
del Plan Urbano Ambiental I Mario L. Tercco
Número
73 I Planes y Normativa de las ciudades
Planificación
y crecimiento urbano en la ciudad de Córdoba
I Acuerdos, disonancias y contradicciones I Celina Caporossi
Número
72 I Planes de las ciudades (I)
Planeamiento
urbano de ciudades intermedias en la Argentina
I Apuntes del encuentro en Goya, Corrientes I Marcelo
Corti
Número
68 I Política de las ciudades
Mi
vida en dictadura I De la Libertadora al Proceso I Marcelo Corti
Número
66 I Planes y Política de las Ciudades (II)
El
Plan Estratégico Territorial y la construcción de la Argentina
deseada I La búsqueda de consensos
para el despliegue territorial de la inversión pública
I Marcelo Corti
Número
62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa
urbanística: la articulación entre planeamiento, participación
y gestión I Sobre los conflictos
alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos
Aires I Marcelo Corti
Número
60 I Planes de las ciudades (II)
Lineamientos
Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires
I Escenarios alternativos, políticas urbanas, instrumentos
de gestión I entrevista a Alfredo Garay
Número
6 I Tendencias
Muchos
problemas, pero... ¿cual es el problema? I Buenos
Aires, sus conflictos urbanos, y una necesaria definición
política I Marcelo Corti
