Introducción
El
Gobierno de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires acaba de inaugurar un corredor
de buses en carriles exclusivos a lo largo de de
3 km. de la avenida 9 de Julio,
entre la avenida San Juan y la calle Arroyo. Es oportuno
destacar que existe un amplio consenso con el diagnóstico
general que da nacimiento al proyecto: la necesidad
de resolver los graves problemas de tránsito y seguridad,
tanto vial como peatonal, del Microcentro porteño, plagado
de numerosas situaciones de deterioro del espacio público,
congestión, conflicto y peligrosidad y contaminación
ambiental. Es igualmente saludable que el debate en
torno a la problemática de transporte y movilidad de
la ciudad se esté planteando en torno a mejoras
en el sistema de transporte público, descartando soluciones
basadas en la expansión de la infraestructura vial,
que han conducido a ciclos viciosos ya estudiados, en
los que la expansión induce demanda llevando en el corto
y mediano plazo a nuevas necesidades de expansión de
esa infraestructura, a la vez que se incrementan los
costos generales de mantenimiento.
Asimismo,
creemos conveniente señalar que consideramos que el
modo conocido como BRT (por sus siglas en inglés bus
rapid transit) puede y debe integrarse armónicamente
al sistema de transporte público de la Región Metropolitana
de Buenos Aires para contribuir a resolver algunos de
sus problemas de movilidad.
Sin
embargo, existen una serie de cuestionamientos, compartidos
por quienes suscriben esta nota, sobre la manera en que se concibió, planificó, diseñó
y ejecutó el proyecto. Resulta evidente que a lo
largo de todo este proceso se
han priorizado los tiempos electorales sobre las consideraciones
técnicas y la racionalidad en la planificación,
lo cual derivó en una serie de medidas donde parecen
primar la improvisación, las decisiones arbitrarias
y los oídos sordos a los actores involucrados, desaprovechándose
una vez más la oportunidad de llevar adelante un proceso
de debate e intervención maduro e integral en el sistema
de transporte de la ciudad.
Planificación
del corredor
Uno
de los principales desafíos de toda buena política de
transporte en una región compleja como Buenos Aires
consiste en priorizar
e integrar los modos de transporte público para
facilitar que los usuarios del sistema adopten patrones
de desplazamientos racionales y, al hacerlo, minimicen
los costos sociales que estos desplazamientos imponen
en el sistema en su conjunto (en tiempo, ocupación de
espacio, costo, contaminación, congestión).
Los
modos de transporte de un sistema de transporte público
deben entenderse como soluciones tecnológicas que surgen
a lo largo de la historia para dar respuesta a demandas
de determinadas características de desplazamientos acordes
con la densidad de la demanda, la extensión de los viajes
que sirven, la velocidad, su impacto en el medio ambiente,
su ocupación espacial y demandas de espacio para giros.
La
inmensa mayoría de los viajes que se realizan en la Región de Buenos Aires está compuesta por varios
segmentos, cada uno con características particulares
con respecto a las variables enumeradas. En un hipotético
caso ideal, cada uno de los segmentos del viaje con características diferenciables
debería ser satisfecho usando el modo más adecuado
desde el punto de vista social para ese segmento. Esto
se logra facilitando el trasbordo entre modos mediante
la coordinación operativa (diseño de redes jerarquizadas
con puntos de trasbordo modernos, coordinación de horarios
y frecuencias, información sobre todos los modos), el
diseño de espacios con condiciones adecuadas para facilitar
los trasbordos en lugares donde se cruzan las redes
y un esquema
tarifario que premie (y no castigue) el uso de los modos
que el usuario juzgue óptimo en cada segmento de su
viaje. Indudablemente existen límites prácticos
a la aplicación literal de este concepto, pero el concepto
mismo debe estar detrás de la toma de decisiones con
respecto a las intervenciones en el sistema.
Esta
descripción dista mucho de describir la realidad con
que opera el sistema de transporte público de la
Ciudad de Buenos Aires y la región,
que si bien tiene sus fortalezas, presenta un esquema
tarifario que castiga la realización de trasbordos por
la falta de integración tarifaria. Por otro lado, las
redes de los diversos modos no están diseñadas jerárquicamente
ni en complementariedad (existen grandes redundancias
y zonas sub-servidas) ni existen espacios de trasbordo
adecuadamente ubicados y diseñados. Todo esto redunda
en que diariamente los usuarios toman decisiones individuales
que no sólo distan de ser óptimas sino que perjudican
al sistema en general y a los usuarios en particular,
resultando en un sistema extremadamente ineficiente.
En
ese contexto, las medidas propuestas por el GCABA, si
bien cumplen con un objetivo específico no apuntan a
revertir la situación general señalada. El proyecto
del bus rápido de la 9 de Julio forma parte de una red
de corredores de buses rápidos que la ciudad busca imponer
como solución
genérica a los problemas de movilidad de la región,
sin contemplar si la necesaria integración y balance
entre los distintos modos de transporte responden adecuadamente
a las diferentes demandas de los usuarios.
Para
ser más claro, si bien el público servido por los colectivos
que circulan por el corredor propuesto no es exactamente
el mismo que el que usa la línea C de subterráneos,
una parte importante de la demanda del corredor proviene
de usuarios que van de la estación Constitución a la
estación Retiro, tramo ya servido por la línea C de
subterráneos. Nos adelantamos a las conclusiones y podemos
sostener que con la intervención, en vez de mejorar
la infraestructura existente, se duplican y hacen competir dos modos que
deberían complementarse y son escasas las decisiones
tomadas para facilitar el trasbordo entre los dos modos.
También se desperdició
la oportunidad de integrar la bicicleta en uno de
las principales arterias norte-sur de la ciudad, un
reclamo de larga data de la comunidad de ciclistas.
Por
otro lado, y en oposición al caso analizado, la
Avenida Juan B. Justo tiene la virtud
de ser una avenida concéntrica, larga y recorrida prácticamente
por solo dos líneas entre sus extremos. El caso de la
9 de Julio es el opuesto: una intervención de tres kilómetros
en una avenida céntrica recorrida por más de ocho líneas
durante la mayor parte de su desarrollo. Las
soluciones para ambas avenidas deberían ser distintas
y no consistir en un simple cambio de escala y de equipamientos
pero con una misma solución de fondo.
A
esto debemos agregar que el
GCABA ha ignorado toda instancia de participación, consulta
y debate sobre una de las intervenciones más significativas
en el sistema de transporte en los últimos años. La
creación de una comisión de seguimiento del Metrobus
en la Legislatura porteña se
constituye en una mera formalidad ex post: en ningún
momento anterior al inicio de las obras se presentó
el proyecto en la comisión correspondiente ni en otra,
ni se debatieron sus contenidos y/o alternativas analizadas.
La audiencia pública, obligatoria en el marco del proceso
licitatorio y no en el de definición del proyecto, también
termina desempeñando un rol protocolar: no tiene carácter
vinculante en el proceso de aprobación y su programación
dificultó la concurrencia de actores involucrados. La
participación genuina y amplia de la sociedad podría
haber legitimado un proceso cargado de suspicacias sobre
el apuro y la improvisación.
La ciudad no ha hecho público un estudio que
encargó para evaluar la incorporación del modo de buses
rápidos en una gran cantidad de corredores, de la misma
manera que se opone a que decisiones sobre componentes
fundamentales del sistema de transporte público, como
es la incorporación de corredores de buses rápidos,
deban ser debatidas y consensuadas en la Legislatura y con la
comunidad en su conjunto. Aquí nos preguntamos: ¿por qué la extensión del sistema de subterráneos debe ser aprobada por
la
Legislatura y la extensión del sistema
de buses rápidos no? Incluso la definición de un
carril exclusivo para transporte público tiene la obligación
de ser tratado en el ámbito legislativo, sin embargo
el Metrobus no. Al respecto, hace a la calidad y legitimidad
de las decisiones su representatividad de la opinión
pública, y no debería constituir atributo exclusivo
del Poder Ejecutivo de turno usar e intervenir en un
tema tan sensible como la movilidad sin agotar los procedimientos
de consulta con la más amplia participación de los actores
interesados.
Del
diseño y operación del corredor
En
lo específico de la alternativa seleccionada (se desconoce
si oficialmente se analizaron otras alternativas a la
solución elegida), el
diseño adoptado para el corredor implica una serie de
complicaciones. El GCABA adoptó un esquema circulatorio
denominado “a la inglesa” para el corredor. Esto significa
que los colectivos van a circular por carriles exclusivos
a contraflujo de la circulación del tránsito general.
La decisión se tomó con el objetivo de poder seguir
empleando los vehículos que circulan actualmente en
la red, con puerta del lado derecho de las unidades
y para poder tener una estación central donde descienden
y ascienden pasajeros en ambos sentidos de circulación.
A su vez la solución implica un enorme costo, ya que
los vehículos deberán cruzarse entre sí y con el tránsito
general en algún punto en el ingreso y egreso del corredor
para quedar alineados del lado opuesto del que circularían
si no se adoptara el tipo de circulación elegido.
Esta
decisión es criticable y evidencia que en
ningún momento se exige contraprestación alguna a las
líneas de colectivos que se ven beneficiadas con el
incremento de pasajeros al mejorar la oferta, algo
similar a lo que ya ocurre en la avenida Juan B. Justo.
Asimismo,
la solución seleccionada denota cierta timidez en la
intervención a la hora de buscar una solución efectiva.
Por la envergadura de la intervención se podrían haber
adoptado una serie de alternativas, entre ellas:
•
Circulación por la calzada de la 9 de Julio en el sentido
del tránsito general, bordeando las isletas que separan
la avenida de las calles laterales: esta alternativa
no requiere el cruce de los colectivos aunque implica
duplicar la cantidad de estaciones.
•
Estaciones laterales sin circulación a la inglesa: aun
circulando por el medio de la avenida, se podría haber
adoptado una solución en la que los vehículos circulen
en el sentido del tránsito y descarguen los pasajeros
del lado derecho en estaciones que, al no estar compartidas
por ambos sentidos de circulación, podrían ser más angostas.
La solución propuesta tiene la desventaja de duplicar
las estaciones, aunque se evitan los cruces.
El elevado costo
de las estaciones es inexplicable. Al no incorporar
dispositivos de prepago u otras posibles prestaciones
y avances tecnológicos, la construcción de las estaciones
no reviste mayor complejidad, más allá de su longitud,
que la elevación de su piso para que coincida con el
nivel del piso de los vehículos que circularán por el
corredor. La integración de las estaciones en las isletas
laterales se podría haber logrado minimizando el impacto
visual (y sobre todo la cuestionada tala de árboles)
sobre la avenida.
No
existió instancia de debate para proponer esta u otra
alternativa, descartada ligeramente por el Ejecutivo
argumentando que “esta opción significaría modificar
de manera sustancial las plazoletas laterales, prácticamente
duplicando el espacio de las estaciones (habría que
hacer una por sentido en lugar de
central) afectando más árboles (en las laterales
hay 893 vs. 249 centrales) y al uso que a esas plazoletas
le dan hoy los vecinos que circulan por la 9 de Julio”.
Las estaciones
no requieren las dimensiones holgadas que han recibido
y su diseño se podría haber integrado armónicamente
en las arboledas de las isletas, acercando las estaciones
a los puntos de origen de los viajes y mejorando la
integración con el sistema de subterráneos. Tal vez
no se adoptó esta opción por su eventual escasa visibilidad,
factor no menor en un período electoral.
El
proyecto también exhibe arbitrariedades en la manera
en que se redireccionaron los recorridos de algunas
líneas de colectivos, con líneas
favorecidas a costa de impactos y costos adicionales
injustificados. Si bien la determinación de las
rutas corresponde a la Comisión Nacional
de Regulación del Transporte (CNRT), la ciudad efectivamente
propuso un diagrama de reubicación de las líneas. A
modo de ejemplo, antes de la intervención en cuestión,
la línea 91, en su trayecto entre Constitución y Retiro,
circulaba por las calles B. Irigoyen-Av. Belgrano-Diagonal
Sur (Av. Roca)-H. Yrigoyen-La Rábida-L. N. Alem hasta
Retiro. La propuesta de la ciudad reubica la traza hacia
el siguiente recorrido: Av. 9 de Julio hasta el Obelisco-Diagonal
Norte (Av. R. S. Peña)-Bolívar, donde retoma el recorrido
previo a la intervención. Esta reubicación no se explica
y es la única razón por la que se agrega una dársena
de circulación para giros hacia la Plaza de Mayo desde el Obelisco
a la traza del Metrobús, sacrificando espacio verde
y continuidad nada menos que en la
Plaza de la
República. Asimismo,
el nuevo recorrido acerca la línea 91
a una zona altamente transitada,
el Obelisco, a la que no tenía acceso antes de la intervención,
premio injustificado e innecesario. Una posible explicación
es la apertura del Metrobús Sur, uno de cuyos principales
beneficiarios será la línea 91 y la posibilidad eventual
de unir ambos trayectos. Tampoco
se entiende por qué a una línea interurbana o regional
como es la línea 129 se le permite circular como si
fuera una línea urbana circulando por la misma vialidad
(Av. 9 de Julio), compitiendo por los pasajeros y agregando
congestión donde no debería hacerlo. Una ruta de esa
índole con unidades de mayor tamaño debe salir de puntos
nodales y no tener paradas distribuidas a lo largo de
un corredor urbano. Su recorrido debió haber sido reubicado
hacia corredores de salida de ómnibus de larga distancia
y no por la
Av. 9 de Julio. Tampoco se entiende
la razón por la que todas las líneas que recorrían el Microcentro
se encauzaron hacia una sola de las dos avenidas norte-sur
que lo rodean y no se apeló a la contribución que
podría aportar la avenida L. N. Alem-Paseo Colón, minimizando
recorridos de pasajeros ubicados cercanos a esta ultima,
que deberán agregar
distancias considerables para acceder al eje de la
Av. 9 de Julio.
Aún
con los carriles de paso, es probable que, en ausencia
de un operador único que regule las frecuencias y ordene
la circulación, las líneas compitan entre sí por los
pasajeros, generando todo tipo de conflictos. Se han apurado las acciones para poder visibilizar resultados palpables,
obviando las necesarias y prolongadas instancias de
negociación con autoridades nacionales y consenso con
los operadores.
Pero lo más criticable
de la solución adoptada es la forma en que se
ocultaron sus impactos para lograr su aprobación acelerada.
En la cabecera sur del corredor corren once líneas de
colectivos en ambos sentidos de circulación, la traza
cruza una avenida de alto tránsito (Av. San Juan) y
en ella se ubica uno de los principales nodos de ingreso/egreso
a la red de autopistas regionales, con rampas de ascenso
y descenso en dirección norte, sur y oeste, además de
ser la cabecera norte de la Autopista 9 de Julio Sur.
La complejidad de la cabecera sur es de tal magnitud
que no se puede concluir que el cruce en superficie
de once líneas de colectivos con las condiciones descritas
anteriormente no generará consecuencias negativas en
el tránsito de la zona. Sin embargo, el GCABA presentó
el estudio de impacto ambiental en el que no se mencionan
impactos negativos significativos en el tránsito. Esto
solo puede responder al apuro por la aprobación del
proyecto, de modo que su construcción cupiera en el
calendario electoral sin tener que agregar componentes
de mitigación al proyecto. Posteriormente a la audiencia
pública y a la autorización ambiental correspondiente,
y cerca de la conclusión de la obra, la magnitud de este impacto sale a la luz
y el GCABA no tiene más remedio que proponer la construcción
de túneles en la cabecera para resolver el conflicto
de tránsito que se generará en la zona. Sin embargo,
estos túneles no fueron presentados como parte integral
para el funcionamiento del corredor sino como un ingrediente
adicional que puede mejorar la circulación.
Esto
es inadmisible y desconoce los objetivos elementales
del estudio de impacto ambiental. El estudio de impacto
ambiental debe cumplir un rol de garantía ante la sociedad
de que lo que se está proponiendo ha pasado por las
instancias rigurosas de control que permiten concluir
con un grado de certeza que no se generarán impactos
sustanciales en el medio ambiente. Si
el estudio de impacto no es creíble, ¿cómo podemos evaluar
la conveniencia de realizar o no un proyecto?
Por
último, no se pueden dejar de mencionar los costos ambientales
y la afectación sobre el patrimonio que generaron el
proyecto. La solución propuesta implicó la remoción y/o trasplante de numerosos árboles
añejos en un procedimiento criticado por especialistas.
La intervención modificó sustancialmente algunos de
los iconos más emblemáticos de la ciudad, agregó superficies
impermeables e incorporó las estructuras de las estaciones
al centro de la avenida más representativa de la ciudad,
modificando significativamente el paisaje y la absorción
pluvial del corredor.
Si
bien el proyecto cumple con el componente principal
que genera las ventajas operativas de un BRT, el carril
exclusivo, no cumple con muchas de las demás prestaciones
que distinguen a los BRT. No hay ahorro de tiempos en
el ascenso/descenso de las unidades, ya que
no se ha avanzado con el prepago y no se han tomado
medidas para regular y ordenar los servicios, con
lo cual convivirán una gran cantidad de operadores compitiendo
potencialmente por pasajeros. Tampoco
se han introducido exigencias de cambios en los vehículos
de las empresas, por lo que en el corredor hay un
aumento sustancial de frecuencias, incrementando su
efecto barrera, con el consecuente aumento en el peligro
para los transeúntes que cruzan la avenida. Si bien
el entorno que alberga la intervención es más propicio
para disipar las emisiones producidas que las calles
por las que circulaban anteriormente, no se puede decir
que hay una reducción en la cantidad de emisiones, ya
que la intervención implica el desplazamiento de una
cantidad dada de servicios con determinados vehículos
desde un lugar a otro con la misma cantidad de servicios
y las mismas unidades.
Los
ahorros de tiempo presentados por el ejecutivo son sesgados:
para evaluar
ahorros de tiempo se deben considerar los tiempos de
viaje puerta a puerta de la situación previa con
la resultante de la intervención. Si se consideraran
los mayores tiempos de acceso a las estaciones por el
distanciamiento de la traza con respecto a los destinos
y el mayor espaciado entre estaciones, los ahorros se
reducirían.
Finalmente,
la pregunta que nos hacemos es si se justifica el costo
(económico, ambiental, patrimonial) del ahorro de tiempo
de viaje. En otras palabras, si contabilizamos todos
los impactos durante la construcción y posteriores a
ella, ¿se justifica realmente la alternativa seleccionada o existían otras más
convenientes, menos costosas y con menos impactos negativos?
En
relación al tiempo total de viaje de la mayoría de los
usuarios que lo utilizarán, las ganancias pueden ser
menores. Si se ahorra un porcentaje menor de tiempo
dentro de un viaje de mucha mayor duración, ¿vale la
pena transformar uno de los iconos más representativos
de la ciudad? ¿Es válido y representa los intereses
de la mayoría cuantificar los beneficios de una manera
engañosa y concluir sobre su conveniencia sin todos
los elementos para juzgar su conveniencia? Los porteños
y quienes diariamente vivimos, transitamos y trabajamos
en esta ciudad merecíamos la oportunidad de debatir estos
interrogantes de manera madura y transparente.
Conclusión
Resulta
evidente que la solución adoptada puede ser en cierta
medida eficaz en disminuir el tiempo de viaje en la
Avenida 9 de Julio, pero es evidente
también que no
es la solución más eficiente ni la alternativa más razonable.
Por el absurdo, una autopista también hubiera dado respuesta
a los objetivos de reducción de tiempo pero obviamente
no podría nunca ser pensada como la solución adecuada
para el problema planteado.
La
alternativa del Metrobus responde más a las necesidades
y caprichos del calendario electoral –dado que tiene
un fuerte impacto visual-ambiental en una de las zonas
más sensibles de la ciudad–, no encara soluciones a
los problemas estructurales del sistema de transporte
de la región, y ha
sido por lo menos desprolija en cuanto al modo en que
fue ideada, debatida, planificada y ejecutada. Esta
obra sin dudas prioriza el rédito político, la visibilidad
y el apuro, en contraposición al necesario proceso de
diálogo e intercambio público para alcanzar el consenso
en soluciones estructurales y duraderas para la región
(integración de modos de transporte, integración tarifaria,
expansión de la red de subterráneos, coordinación inter-jurisdiccional,
rediseño de las redes, etc.) que involucren a todos
los actores.
Una
vez más, se ha perdido una oportunidad de realizar una
intervención que podría servir de modelo para futuras
acciones en el sistema de transporte regional, reforzar
y legitimar la calidad institucional, en una
metrópolis que desesperadamente necesita de soluciones
racionales a sus problemas de movilidad.
FO
y NS
Francisco
Ortiz es Arquitecto (FADU-UBA) y Master en Planificación
Urbana (MIT), Planificador en empresas consultoras y
operadores de transporte en Buenos Aires y Nueva York;
fue consultor de la Subsecretaría de Tránsito
y Transporte del GCBA, así como de diversos organismos
municipales, nacionales y multilaterales. Docente FADU-UBA
Cátedra
Garay, Investigador en el Laboratorio
de Políticas Públicas.
Norberto
Spirtu es Licenciado en Sociología (UBA) y cursó la Maestría en Economía Urbana en la Universidad Torcuato
Di Tella. Es consultor en la formulación e implementación
de proyectos de transporte y planeamiento urbano. Actualmente
coordina el Laboratorio
de Políticas Públicas - Buenos Aires y es
asesor en la
Legislatura Porteña.
Sobre
el Metrobús de la 9 de Julio en Buenos Aires, ver también
Metrópolis
González. Buenos Aires, Metrobus y nostalgia. ¿Un pesimismo
de la voluntad?, por Marcelo Corti, en el
número 130 de café
de las ciudades.
Sobre
movilidad y transporte en Buenos Aires, ver también
entre otras notas en café
de las ciudades:
Número 122 | Movilidad
de las Ciudades
Civilizar,
recuperar y conectar | Hacia un
sistema integrado de movilidad en la
Región Metropolitana Norte de Buenos
Aires | Celina Caporossi y Fernando Díaz Terreno (Estudio
Estrategias)
Número
113 | Política de las ciudades (I)
Políticas
de hábitat y movilidad en la Ciudad de Buenos Aires
en el 2011 | Exclusión,
subsidios y tragedia
| Area de Hábitat y Movilidad del Centro de Estudios
Perspectiva Sur: Geraldine Oniszczuk, Luna Miguens,
Nicolás Ferme, Luis Cecchi, Ignacio Puente, Jordana
Timerman, Lucila Capelli y Gabriela Tavella |
Número 113 | Movilidad
de las ciudades
Ordenar
las prioridades | Medidas básicas
y reflexión a largo plazo para la red de transporte
de Buenos Aires | Andrés Borthagaray |
Número 95 | Movilidad de
las ciudades
El
ITDP y la promoción del transporte sustentable y equitativo |
Acciones y recomendaciones para Buenos Aires | Andrés
Fingeret |
Número 88 | Movilidad de
las ciudades
Ganar
la calle, aquí y allá | Una visión
integral del transporte urbano y la ciudad que genera:
los libros de Manuel Herce y Andrés Borthagaray | Marcelo
Corti |
Número 68 | Movilidad de
las ciudades
"El
tiempo perdido es parte de tu vida"
| El reclamo por los carriles exclusivos para el transporte
público en Buenos Aires | Marcelo Corti |
Número
63 | Planes de las ciudades (I)
El
derecho a la movilidad y la adaptación del espacio público
| De los modelos tradicionales de demanda a la planificación
integrada del transporte | Manuel Herce Vallejo
