El impacto metropolitano de los grandes
proyectos urbanos
Los casos de
Puerto Madero y la Nueva Centralidad de Malvinas Argentinas.
Por
Norberto Iglesias

Introducción
La concreción
del Proyecto de refuncionalización urbana del viejo puerto
de la ciudad de Buenos Aires es el desarrollo urbano de
mayor importancia realizado en Argentina y, considerando su modalidad
de gestión e impacto concreto, también lo es de Latinoamérica.
El
proyecto, desplegado en 170 hectáreas
de dársenas, edificios abandonados, antiguos depósitos
de mercaderías, espacios abiertos ociosos y vialidad en desuso,
ha transformado esa realidad en poco más de 10 años
en un conjunto de edificios corporativos, de viviendas,
de oficinas, museos, galerías de arte, universitarios, multicines,
bancos, instalaciones gastronómicas, comerciales y un club
náutico, constituyéndose en uno de los
programas mas importantes de la ciudad por el nivel de sus inversiones.
Una de las más
destacadas características de esta iniciativa se refiere
a su innovadora forma de gestión y financiamiento que permitió
transformar el obsoleto sector del antiguo puerto en un área
de gran desarrollo urbanístico en un lapso de tiempo relativamente
corto. Sin embargo, en este análisis no trataremos estos
aspectos ni tampoco los meramente urbanístico-espaciales,
considerados en mucha literatura específica.
Esta
experiencia, no solo representa la ampliación calificada
del área central de Buenos
Aires, como es evidente en la apreciación objetiva
de cualquier visitante, sino que fue la principal herramienta de
gestión que puso en marcha el Estado para impedir el proceso
de degradación del lindero centro urbana consolidado. Proceso
que ya estaba en ciernes y que hubiera avanzado, como en el resto
de las grandes metrópolis latinoamericanas, hacia la expulsión
de valoradas funciones de la ciudad hacia la periferia urbana, en
espacios que han sido denominados como "nuevas centralidades".
Alimentando así un círculo vicioso de degradación
urbana en el centro por éxodo de sus usos calificados.

Centro
tradicional versus "nueva centralidad"
Fuertes intereses inmobiliarios
tributarios de la cultura rentística del suelo, en el marco
de una impactante renovación de la infraestructura de accesos
viales producida por un dinámico proceso privatizador de
accesos viales en la década del ´90, han intentado "vender"
a la región de Pilar (50 km. al norte del centro) como esa
nueva centralidad periférica, alternativa y parcialmente
sustitutiva de la tradicional.
Pero en verdad, a poco más
de una década de su inicio, esta tendencia sólo ha
materializado urbanizaciones cerradas para sectores de alta renta,
cuya ocupación y consolidación aun está lejos
de concretarse. Se suma algún shopping center, algunos
hipermercados, dos centros de oficinas (también sub-ocupados),
algunas sucursales bancarias y un solo hotel internacional. Estos
son los aportes novedosos en materia de funciones urbanas emergentes.
Sin embargo, ninguna empresa
transnacional o nacional importante ha fijado su casa matriz en
estas periferias (donde sí viven mucha de sus "modernas"
líneas gerenciales). Ninguna de las grandes concesionarias
de servicios privatizados (también transnacionales) ha comprado
el discurso globalizante de esta nueva centralidad. Ninguna inversión
importante de recursos públicos en materia en equipamientos
ha sido ejecutada o planificada por el estado en estos parajes.
La única explicación
razonable, aunque no evidente, que se encuentra a esta fracasada
"nueva centralidad" de Pilar la encontramos en la vitalidad
del centro tradicional de Buenos Aires. Este atractivo, que todavía
despierta interés en materia de servicios, de residencia
(incluida la de alta renta) y equipamientos de escala metropolitana,
mantiene en alza la demanda, los valores inmobiliarios y la renovación
física del centro, calificándolo.
Puerto Madero no sólo
es escenario calificado de este proceso sino que lo ha irradiado
innegablemente a todo el centro, llegando incluso a revitalizar
notablemente el centro sur (San Telmo y Parque Lezama), sector que
evidenciaba los mayores signos de este tipo de degradación.
Si bien persisten algunos problemas
tradicionales de los centros (como los del tránsito, la unifuncionalidad
de algunos sectores, la seguridad nocturna, etc.) y se han sumado
otros derivados de la precarización social argentina (como
los cartoneros), Puerto Madero detuvo un espiral perverso de decadencia
urbana y mantiene encendido un inmenso atractivo en la ciudad, que
se proyecta en franca evolución.
Por todo ello nos atrevemos
a calificar a este proyecto "central", por su notable
impacto en el área, como de alcance e importancia metropolitanos,
aunque haya sido gestionado sin esa pretensión.
Por la importancia que revistió
el origen privado de su financiamiento, las características
formales y funcionales vanguardistas de sus construcciones y por
los sectores sociales que fueron pioneros de su utilización,
este proyecto es caracterizado por algún pensamiento "progresista"
como "para las elites". Sin embargo en opinión
del autor de esta nota, Puerto Madero se trata fundamentalmente
de una operación urbana de producción masiva de espacio
público calificado del que los habitantes del común
se apropiarán cuando las condiciones sociales y políticas
se lo permitan, como otros tantos espacios públicos preexistentes
de similar jerarquía. En tal caso, ¿cuales habrían
sido la soluciones alternativas en el cuadro político-económico
imperante al momento de su concepción?
Considerando el balance comparativo
real de superficies públicas y privadas (70% y 30% respectivamente),
la ausencia de barreras físicas o condicionamientos excluyentes
para algún sector de la población, los males que evitó
(como se explica mas abajo), los magníficos escenarios urbanos
que aportó (como la apertura visual a Río de la Plata)
y las transformaciones que se van derivando de su uso, Puerto Madero
es "progresista" de manera concreta y no solo declamatoria.
No se le puede exigir a este proyecto hacerse cargo de la segmentación
de nuestra sociedad ni resolver la fragmentación física
de nuestra ciudad. Como tampoco de la falta de políticas
públicas de vivienda que hayan heterogeneizado la oferta
espacial a través de la construcción de vivienda subsidiada
como es frecuente en España o Chile.
El
modelo de gestión
Por Decreto
del Poder Ejecutivo Nacional 1279/1989 se crea la Corporación
Antiguo Puerto Madero S.A.
a partir del convenio firmado entre el Ministerio de Obras y Servicios
Públicos de la Nación y la Municipalidad de la Ciudad
de Buenos Aires, mediante el cual se transfirieron a la Corporación
el dominio del área y se le otorgó el poder para
llevar adelante la urbanización del sector denominado
Antiguo Puerto Madero. Específicamente, la confección
de un Plan Maestro de Desarrollo Urbano, el estudio de la infraestructura
urbana a incorporar, la promoción de inversiones en el área,
la actividad inmobiliaria y la construcción de obras nuevas
y/o remodelaciones de la zona de las obras necesarias para convertirla
en un polo de desarrollo urbano basado en una genuina inversión,
con participación de capitales nacionales y extranjeros,
como asimismo la venta y/o locación de tierras pertenecientes
al área en cuestión. Asimismo se debía contemplar
la construcción de la Estación Fluvial de Pasajeros
en el llamado Dique Norte N 4.
El capital social
suscripto inicialmente por el Estado Nacional y la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires fue suscripto en iguales proporciones,
es decir 50% cada parte, procediéndose a realizar valuación
de los aportes efectuados por cada una de ellas.
El Estado Nacional
aportó los siguientes valores: Canales de acceso, diques
y dársenas, Muelles, Edificios, Depósitos para almacenaje
y Terrenos. La entonces Municipalidad de Buenos Aires aportó:
Patrimonio de Autopistas Urbanas, Plan Regulador, Proyecto de Urbanización,
Mensuras y relevamientos, Anteproyecto de obra de infraestructura.
Por Ordenanza
44495/1991 la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires afecta
el distrito de urbanización U32 "Area de Protección
Patrimonial Antiguo Puerto Madero" a los términos que
determinan los arts. 5.1.1. y 5.4.6. del Código de Planeamiento
Urbano, instruyendo a los representantes del Directorio de la Corporación
para que instrumenten un llamado a concurso de ideas para el desarrollo
urbano a realizarse en el polígono determinado.
Los accionistas
de la Corporación de Puerto Madero, que tiene capacidad jurídica
como cualquier sociedad comercial, son el Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires y el Estado Nacional, quienes designan los seis
miembros de su directorio. Lo novedoso es que este tipo de figura
permitió vencer dificultades jurídicas institucionales
generadas en el pasado por la superposición de competencias
entre organismos.
Su patrimonio
es explotado para obtener recursos operativos, ya que no tiene partida
presupuestaria por parte del Estado y el Gobierno de La Ciudad.
Cabe destacar, que la transformación de Puerto Madero
partió de la iniciativa pública pero contó
con el aporte casi excluyente de la inversión privada.
El
desarrollo de la operatoria
Las bases del
concurso que se realizó en 1991 definieron como objetivo
la reconversión del área para rescatarla del abandono
y el deterioro, de manera que contribuyera a equilibrar los déficit
urbanos del centro de la ciudad, revertir la situación entre
la ciudad y la costa, la recuperación de un área degradada,
la valorización del suelo que permita el crecimiento de la
zona sur, la promoción de un desarrollo equilibrado entre
los espacios públicos y los privados.
Se determinó
una ocupación máxima de un millón y medio de
metros cuadrados. Las áreas verdes de uso público
se duplicaron, contemplando actividades recreativas, culturales
y deportivas. Se estableció, también, la necesidad
de conservar los galpones atendiendo su importante valor patrimonial.
Una vez que
se contó con el Plan Maestro se realizaron los parcelamientos,
las licitaciones y las ventas posteriores. Para todo ello y a los
fines de poner en valor la tierra la Corporación asumía
el cargo de realizar las obras de infraestructura de servicios.
El comienzo
de la operación se realizó en el sector de aproximadamente
10 hectáreas donde se asientan los antiguos docks ladrilleros
que en su momento habían servido como depósitos de
mercaderías del puerto. En total son 16 edificios que bordean
los diques con una superficie cubierta de 320.000 m2. Estos docks
representan la identidad portuaria por excelencia con un
importante valor histórico y arquitectónico.
Se trataba entonces
de llamar a una serie de sucesivas licitaciones para el reciclado
de dichos docks. Las licitaciones fueron exitosas presentándose
una gran cantidad de grupos empresarios, cuyos ganadores completaron
el reciclaje en poco tiempo, lo cual dio lugar a la creación
de un nuevo polo gastronómico conjuntamente con el asentamiento
de oficinas de muchas empresas. Las inversiones en infraestructura
fueron realizadas por la Corporación a partir de lo obtenido
en las licitaciones por la venta del suelo. En compensación
de los espacios edificables, el Plan contemplaba la construcción
de dos grandes parques creando una amplia área de esparcimiento
que se vincularía con el sector de Costanera Sur, revitalizando
así toda la franja costera.
La intención
de impulsar la recuperación del espacio público para
la ciudad quedaba marcada además, por los amplios paseos
peatonales diseñados sobre ambos bordes de la línea
de los diques, así como por los bulevares parquizados y las
numerosas plazoletas planificadas para el área.
El segundo paso
fue el llamado a licitación (1996) para la venta de parcelas
en un sector de 160 hectáreas. A diferencia del sector anterior,
donde predominaba lo histórico patrimonial, en el nuevo sector
las parcelas eran mayores y con considerable capacidad constructiva.
Los proyectos
y obras de infraestructura estuvieron a cargo de la Corporación
para lo cual se reinvirtieron los fondos obtenidos mediante la venta
de parcelas. Dado las características del sector prácticamente
se debió dotar de la totalidad de las infraestructuras: red
de distribución de energía eléctrica, alumbrado
público, red de provisión de agua potable y red cloacal,
desagües pluviales, red de provisión de gas y estación
reguladora, telefonía y fibra óptica. También
fueron construidos 15 calles, 4 bulevares, 2 avenidas y 2 paseos
peatonales.
Aparecen
otros modelos de alcance metropolitano

La creación
del Municipio de Malvinas Argentinas en el año 1995, como
fruto de la división de una municipio mayor, a partir de
una suma de localidades dispuestas en el corredor ferroviario del
Belgrano Norte (Sordeaux, Villa de Mayo, Polvorines, Nogués,
Grand Bourg, Tierras Altas y Tortuguitas), construye una entidad
jurídica con identidades preexistentes, pero carente de
un ámbito definible como centro municipal, como espacio
reconocido como globalizador común, como ágora pública
de sus 300.000 habitantes.
La estructura
urbana de este municipio de periferia (a 30 km. de Buenos Aires)
presenta dos grandes ejes organizativos (medianas del territorio)
constituidos por la Ruta provincial 197 y las vías del Ferrocarril
Belgrano Norte. En su intersección, en el baricentro geográfico
del Municipio, se encuentra el área de inserción de
un gran proyecto urbano denominado Plan Maestro de Nueva
Centralidad (ejecutado en el marco del convenio de Colaboración
entre la Municipalidad de Malvinas Argentinas y la Universidad Nacional
de General Sarmiento; obtuvo el Primer Premio Categoría Intervenciones
Urbanas de Concurso anual 2000 del Colegio de Arquitectos de la
Provincia de Buenos Aires), de envergadura regional e impacto metropolitano.

Si bien los
municipios tienden a jugar un rol protagónico en la definición
de las políticas a partir de la nueva estructura del Estado,
lo cierto es que carecen aun de herramientas aptas para incidir
concretamente sobre la construcción del territorio. En este
sentido la compra de las tierras por parte del Municipio y el ser
tematizador de los lineamientos de desarrollo local, lo coloca en
una situación preponderante a pesar de no contar con el capital
financiero necesario para los emprendimientos. La asociación
en corporaciones mixtas de desarrollo, a la manera de las
Zones d´Amenagement Compartie en Francia o de las Areas de
Interés Municipal en España, son ejemplos interesantes
de modelos de gestión que permiten al municipio emprender
el salto cualitativo de mero proveedor de servicios a árbitro
de la producción social de la Ciudad. La Argentina es en
Latinoamérica el primer país en abordar este tipo
de acciones a partir de la experiencia del proyecto Puerto Madero.
La generación
de políticas de gestión a partir de los vacíos,
deberá dar cuenta no sólo de su capacidad de éxito
en las áreas centrales sino también de su posibilidad
de apropiación a las demandas y requerimientos de la Periferia,
nuestro contexto de actuación. En este sentido este proyecto
representa un importante desafío.

La tierra afectada
al proyecto, un antiguo Polvorín militar, cuenta con una
superficie de 62 ha, conformando un trapecio afectado por el curso
del arroyo Las Tunas, el que llega a conformar un área de
anegamiento no permanente sobre el límite con ruta 197. El
tramo del ferrocarril entre estación Nogués y Polvorines
lo atraviesa determinando dos áreas de 22 y 37 hectáreas
a sus lados. El vacío cuenta actualmente con una calle interna
como mediana estructurante y una serie de construcciones de diverso
interés patrimonial, enmarcados en áreas parquizadas
de importante desarrollo. Este inmueble aparece asociado a un sistema
de vacíos que representan la mayor extensión de
tierras vacantes enmarcables en la estrategia de Desarrollo Urbano.
A estas condiciones
se suma la resolución de la interferencia vial-ferroviaria
de la ruta provincial 197 (que se ensanchará y conectará
fluidamente la localidad con la Autopista Panamericana) con la traza
del ferrocarril Belgrano (que renovará su estación
y electrificará su tracción, modernizando esta línea
de transporte metropolitana de pasajeros) a través de un
viaducto subterráneo.
La conjunción
de estos factores categoriza al vacío del ex Polvorín
como estratégico para la localización de un área
de nueva centralidad, referente del Municipio.

La ausencia
de una centralidad referente de la totalidad del territorio de Malvinas
se cruza con la potencialidad de encarar un proyecto emblemático
como constructor aglutinante de la nueva identidad territorial.
Las presiones inmobiliarias sobre estas piezas (de las últimas
disponibles en una región metropolitana donde la tierra vacante
es cada vez un bien más escaso), deben encontrar un cauce
que las articule hacia un proyecto consensuado, catalizador de la
estrategia propuesta. Sin este marco regulatorio, la tentación
del producto fácil a la moda, satisfactor de una demanda
de corta proyección, estará a la orden del día.
Este escenario
prescribe los siguientes objetivos de Proyecto:
- Desarrollar
un área de nueva centralidad referente de la totalidad
del territorio malvinense, inédito en la región.
- Contribuir
a la construcción de la identidad del territorio a partir
de la urbanización de su vacío urbano más
significativo, identificando los diferentes sectores de la sociedad
malvinense con un proyecto emblemático común.
- Viabilizar
la ejecución de espacios catalizadores del desarrollo del
municipio y del sector urbano de influencia, sumando a la necesidad
de rentabilidad la de prefiguración de nuevos escenarios
sociales en el marco de la estrategia.
- Tender a
la mixtura de conformaciones y prácticas sociales,
a fin de garantizar la integración y apropiación
del proyecto, a partir del desarrollo de distintas piezas componentes
de gestión independiente.
- Llevar adelante
una gestión concertada entre Estado y privados,
capaz de constituirse en modelo aplicable a otros emprendimientos
de interés municipal.

Convertir en
viable un proyecto de interés general, aunar los requerimientos
públicos con los negocios del capital privado, requieren
no sólo de un "dibujo" correcto sino también
de la implementación de una nueva modalidad de gestión,
unida incluso a la transformación de la cultura política.
En este sentido el involucramiento mutuo, el acercamiento de posiciones,
la coherencia en el sentido general consensuado, un proyecto que
prescriba inequívocamente lo esencial pero que de margen
de libertad para lo accesorio, la continuidad mas allá de
las administraciones circunstanciales garantizada por una normativa,
representan una serie de factores ineludibles.
Este Proyecto,
vinculado al de Puerto Madero por su modelo de gestión, es
complementario de aquél en una perspectiva regional ya que
articula la centralidad metropolitana del primero con las centralidades
periféricas, emergentes del liderazgo en el planeamiento
y la gestión directa del sector público, mas específicamente
de los gobiernos locales, y no solo por iniciativa del sector privado.
Esta es, además
de una experiencia novedosa, una alternativa sustentable superadora
de las "nuevas centralidades" ofrecidas por el mercado
inmobiliario, insustentables a mediano plazo por la exclusión
del estado que conlleva su modelo institucional y territorial y
por la fragmentación social que propugnan y consolidan.
NI
El
autor es arquitecto y Director de Planeamiento de Malvinas Argentinas.
Ver
su nota "La
mundialización como nosotros la queremos"
en el número 11 de café
de las ciudades.
Ver
en este mismo número la nota de Rafael Serrano y Sara Ciocca
sobre el Programa
para el Area Central de Buenos Aires,
y la nota Historia
en dos ciudades,
sobre la propuesta de privatización de calles en José
C. Paz (otro de los distritos en que se dividió el antiguo
Municipio de General Sarmiento).
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