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conocimiento,
reflexiones y miradas sobre la ciudad |
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año 3- número 26 - Diciembre 2004 |
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| Proyectos de las ciudades (II) | |
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Los casos de Puerto Madero y la Nueva Centralidad de Malvinas Argentinas. Por Norberto Iglesias
Introducción La concreción del Proyecto de refuncionalización urbana del viejo puerto de la ciudad de Buenos Aires es el desarrollo urbano de mayor importancia realizado en Argentina y, considerando su modalidad de gestión e impacto concreto, también lo es de Latinoamérica. El proyecto, desplegado en 170 hectáreas de dársenas, edificios abandonados, antiguos depósitos de mercaderías, espacios abiertos ociosos y vialidad en desuso, ha transformado esa realidad en poco más de 10 años en un conjunto de edificios corporativos, de viviendas, de oficinas, museos, galerías de arte, universitarios, multicines, bancos, instalaciones gastronómicas, comerciales y un club náutico, constituyéndose en uno de los programas mas importantes de la ciudad por el nivel de sus inversiones. Una de las más destacadas características de esta iniciativa se refiere a su innovadora forma de gestión y financiamiento que permitió transformar el obsoleto sector del antiguo puerto en un área de gran desarrollo urbanístico en un lapso de tiempo relativamente corto. Sin embargo, en este análisis no trataremos estos aspectos ni tampoco los meramente urbanístico-espaciales, considerados en mucha literatura específica. Esta experiencia, no solo representa la ampliación calificada del área central de Buenos Aires, como es evidente en la apreciación objetiva de cualquier visitante, sino que fue la principal herramienta de gestión que puso en marcha el Estado para impedir el proceso de degradación del lindero centro urbana consolidado. Proceso que ya estaba en ciernes y que hubiera avanzado, como en el resto de las grandes metrópolis latinoamericanas, hacia la expulsión de valoradas funciones de la ciudad hacia la periferia urbana, en espacios que han sido denominados como "nuevas centralidades". Alimentando así un círculo vicioso de degradación urbana en el centro por éxodo de sus usos calificados.
Centro tradicional versus "nueva centralidad" Fuertes intereses inmobiliarios tributarios de la cultura rentística del suelo, en el marco de una impactante renovación de la infraestructura de accesos viales producida por un dinámico proceso privatizador de accesos viales en la década del ´90, han intentado "vender" a la región de Pilar (50 km. al norte del centro) como esa nueva centralidad periférica, alternativa y parcialmente sustitutiva de la tradicional. Pero en verdad, a poco más de una década de su inicio, esta tendencia sólo ha materializado urbanizaciones cerradas para sectores de alta renta, cuya ocupación y consolidación aun está lejos de concretarse. Se suma algún shopping center, algunos hipermercados, dos centros de oficinas (también sub-ocupados), algunas sucursales bancarias y un solo hotel internacional. Estos son los aportes novedosos en materia de funciones urbanas emergentes. Sin embargo, ninguna empresa transnacional o nacional importante ha fijado su casa matriz en estas periferias (donde sí viven mucha de sus "modernas" líneas gerenciales). Ninguna de las grandes concesionarias de servicios privatizados (también transnacionales) ha comprado el discurso globalizante de esta nueva centralidad. Ninguna inversión importante de recursos públicos en materia en equipamientos ha sido ejecutada o planificada por el estado en estos parajes. La única explicación razonable, aunque no evidente, que se encuentra a esta fracasada "nueva centralidad" de Pilar la encontramos en la vitalidad del centro tradicional de Buenos Aires. Este atractivo, que todavía despierta interés en materia de servicios, de residencia (incluida la de alta renta) y equipamientos de escala metropolitana, mantiene en alza la demanda, los valores inmobiliarios y la renovación física del centro, calificándolo. Puerto Madero no sólo es escenario calificado de este proceso sino que lo ha irradiado innegablemente a todo el centro, llegando incluso a revitalizar notablemente el centro sur (San Telmo y Parque Lezama), sector que evidenciaba los mayores signos de este tipo de degradación. Si bien persisten algunos problemas tradicionales de los centros (como los del tránsito, la unifuncionalidad de algunos sectores, la seguridad nocturna, etc.) y se han sumado otros derivados de la precarización social argentina (como los cartoneros), Puerto Madero detuvo un espiral perverso de decadencia urbana y mantiene encendido un inmenso atractivo en la ciudad, que se proyecta en franca evolución. Por todo ello nos atrevemos a calificar a este proyecto "central", por su notable impacto en el área, como de alcance e importancia metropolitanos, aunque haya sido gestionado sin esa pretensión. Por la importancia que revistió el origen privado de su financiamiento, las características formales y funcionales vanguardistas de sus construcciones y por los sectores sociales que fueron pioneros de su utilización, este proyecto es caracterizado por algún pensamiento "progresista" como "para las elites". Sin embargo en opinión del autor de esta nota, Puerto Madero se trata fundamentalmente de una operación urbana de producción masiva de espacio público calificado del que los habitantes del común se apropiarán cuando las condiciones sociales y políticas se lo permitan, como otros tantos espacios públicos preexistentes de similar jerarquía. En tal caso, ¿cuales habrían sido la soluciones alternativas en el cuadro político-económico imperante al momento de su concepción? Considerando el balance comparativo real de superficies públicas y privadas (70% y 30% respectivamente), la ausencia de barreras físicas o condicionamientos excluyentes para algún sector de la población, los males que evitó (como se explica mas abajo), los magníficos escenarios urbanos que aportó (como la apertura visual a Río de la Plata) y las transformaciones que se van derivando de su uso, Puerto Madero es "progresista" de manera concreta y no solo declamatoria. No se le puede exigir a este proyecto hacerse cargo de la segmentación de nuestra sociedad ni resolver la fragmentación física de nuestra ciudad. Como tampoco de la falta de políticas públicas de vivienda que hayan heterogeneizado la oferta espacial a través de la construcción de vivienda subsidiada como es frecuente en España o Chile.
El modelo de gestión Por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1279/1989 se crea la Corporación Antiguo Puerto Madero S.A. a partir del convenio firmado entre el Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Nación y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, mediante el cual se transfirieron a la Corporación el dominio del área y se le otorgó el poder para llevar adelante la urbanización del sector denominado Antiguo Puerto Madero. Específicamente, la confección de un Plan Maestro de Desarrollo Urbano, el estudio de la infraestructura urbana a incorporar, la promoción de inversiones en el área, la actividad inmobiliaria y la construcción de obras nuevas y/o remodelaciones de la zona de las obras necesarias para convertirla en un polo de desarrollo urbano basado en una genuina inversión, con participación de capitales nacionales y extranjeros, como asimismo la venta y/o locación de tierras pertenecientes al área en cuestión. Asimismo se debía contemplar la construcción de la Estación Fluvial de Pasajeros en el llamado Dique Norte N 4. El capital social suscripto inicialmente por el Estado Nacional y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires fue suscripto en iguales proporciones, es decir 50% cada parte, procediéndose a realizar valuación de los aportes efectuados por cada una de ellas. El Estado Nacional aportó los siguientes valores: Canales de acceso, diques y dársenas, Muelles, Edificios, Depósitos para almacenaje y Terrenos. La entonces Municipalidad de Buenos Aires aportó: Patrimonio de Autopistas Urbanas, Plan Regulador, Proyecto de Urbanización, Mensuras y relevamientos, Anteproyecto de obra de infraestructura. Por Ordenanza 44495/1991 la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires afecta el distrito de urbanización U32 "Area de Protección Patrimonial Antiguo Puerto Madero" a los términos que determinan los arts. 5.1.1. y 5.4.6. del Código de Planeamiento Urbano, instruyendo a los representantes del Directorio de la Corporación para que instrumenten un llamado a concurso de ideas para el desarrollo urbano a realizarse en el polígono determinado. Los accionistas de la Corporación de Puerto Madero, que tiene capacidad jurídica como cualquier sociedad comercial, son el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y el Estado Nacional, quienes designan los seis miembros de su directorio. Lo novedoso es que este tipo de figura permitió vencer dificultades jurídicas institucionales generadas en el pasado por la superposición de competencias entre organismos. Su patrimonio es explotado para obtener recursos operativos, ya que no tiene partida presupuestaria por parte del Estado y el Gobierno de La Ciudad. Cabe destacar, que la transformación de Puerto Madero partió de la iniciativa pública pero contó con el aporte casi excluyente de la inversión privada.
El desarrollo de la operatoria Las bases del concurso que se realizó en 1991 definieron como objetivo la reconversión del área para rescatarla del abandono y el deterioro, de manera que contribuyera a equilibrar los déficit urbanos del centro de la ciudad, revertir la situación entre la ciudad y la costa, la recuperación de un área degradada, la valorización del suelo que permita el crecimiento de la zona sur, la promoción de un desarrollo equilibrado entre los espacios públicos y los privados. Se determinó una ocupación máxima de un millón y medio de metros cuadrados. Las áreas verdes de uso público se duplicaron, contemplando actividades recreativas, culturales y deportivas. Se estableció, también, la necesidad de conservar los galpones atendiendo su importante valor patrimonial. Una vez que se contó con el Plan Maestro se realizaron los parcelamientos, las licitaciones y las ventas posteriores. Para todo ello y a los fines de poner en valor la tierra la Corporación asumía el cargo de realizar las obras de infraestructura de servicios. El comienzo de la operación se realizó en el sector de aproximadamente 10 hectáreas donde se asientan los antiguos docks ladrilleros que en su momento habían servido como depósitos de mercaderías del puerto. En total son 16 edificios que bordean los diques con una superficie cubierta de 320.000 m2. Estos docks representan la identidad portuaria por excelencia con un importante valor histórico y arquitectónico. Se trataba entonces de llamar a una serie de sucesivas licitaciones para el reciclado de dichos docks. Las licitaciones fueron exitosas presentándose una gran cantidad de grupos empresarios, cuyos ganadores completaron el reciclaje en poco tiempo, lo cual dio lugar a la creación de un nuevo polo gastronómico conjuntamente con el asentamiento de oficinas de muchas empresas. Las inversiones en infraestructura fueron realizadas por la Corporación a partir de lo obtenido en las licitaciones por la venta del suelo. En compensación de los espacios edificables, el Plan contemplaba la construcción de dos grandes parques creando una amplia área de esparcimiento que se vincularía con el sector de Costanera Sur, revitalizando así toda la franja costera. La intención de impulsar la recuperación del espacio público para la ciudad quedaba marcada además, por los amplios paseos peatonales diseñados sobre ambos bordes de la línea de los diques, así como por los bulevares parquizados y las numerosas plazoletas planificadas para el área. El segundo paso fue el llamado a licitación (1996) para la venta de parcelas en un sector de 160 hectáreas. A diferencia del sector anterior, donde predominaba lo histórico patrimonial, en el nuevo sector las parcelas eran mayores y con considerable capacidad constructiva. Los proyectos y obras de infraestructura estuvieron a cargo de la Corporación para lo cual se reinvirtieron los fondos obtenidos mediante la venta de parcelas. Dado las características del sector prácticamente se debió dotar de la totalidad de las infraestructuras: red de distribución de energía eléctrica, alumbrado público, red de provisión de agua potable y red cloacal, desagües pluviales, red de provisión de gas y estación reguladora, telefonía y fibra óptica. También fueron construidos 15 calles, 4 bulevares, 2 avenidas y 2 paseos peatonales.
Aparecen otros modelos de alcance metropolitano
La creación del Municipio de Malvinas Argentinas en el año 1995, como fruto de la división de una municipio mayor, a partir de una suma de localidades dispuestas en el corredor ferroviario del Belgrano Norte (Sordeaux, Villa de Mayo, Polvorines, Nogués, Grand Bourg, Tierras Altas y Tortuguitas), construye una entidad jurídica con identidades preexistentes, pero carente de un ámbito definible como centro municipal, como espacio reconocido como globalizador común, como ágora pública de sus 300.000 habitantes. La estructura urbana de este municipio de periferia (a 30 km. de Buenos Aires) presenta dos grandes ejes organizativos (medianas del territorio) constituidos por la Ruta provincial 197 y las vías del Ferrocarril Belgrano Norte. En su intersección, en el baricentro geográfico del Municipio, se encuentra el área de inserción de un gran proyecto urbano denominado Plan Maestro de Nueva Centralidad (ejecutado en el marco del convenio de Colaboración entre la Municipalidad de Malvinas Argentinas y la Universidad Nacional de General Sarmiento; obtuvo el Primer Premio Categoría Intervenciones Urbanas de Concurso anual 2000 del Colegio de Arquitectos de la Provincia de Buenos Aires), de envergadura regional e impacto metropolitano.
Si bien los municipios tienden a jugar un rol protagónico en la definición de las políticas a partir de la nueva estructura del Estado, lo cierto es que carecen aun de herramientas aptas para incidir concretamente sobre la construcción del territorio. En este sentido la compra de las tierras por parte del Municipio y el ser tematizador de los lineamientos de desarrollo local, lo coloca en una situación preponderante a pesar de no contar con el capital financiero necesario para los emprendimientos. La asociación en corporaciones mixtas de desarrollo, a la manera de las Zones d´Amenagement Compartie en Francia o de las Areas de Interés Municipal en España, son ejemplos interesantes de modelos de gestión que permiten al municipio emprender el salto cualitativo de mero proveedor de servicios a árbitro de la producción social de la Ciudad. La Argentina es en Latinoamérica el primer país en abordar este tipo de acciones a partir de la experiencia del proyecto Puerto Madero. La generación de políticas de gestión a partir de los vacíos, deberá dar cuenta no sólo de su capacidad de éxito en las áreas centrales sino también de su posibilidad de apropiación a las demandas y requerimientos de la Periferia, nuestro contexto de actuación. En este sentido este proyecto representa un importante desafío.
La tierra afectada al proyecto, un antiguo Polvorín militar, cuenta con una superficie de 62 ha, conformando un trapecio afectado por el curso del arroyo Las Tunas, el que llega a conformar un área de anegamiento no permanente sobre el límite con ruta 197. El tramo del ferrocarril entre estación Nogués y Polvorines lo atraviesa determinando dos áreas de 22 y 37 hectáreas a sus lados. El vacío cuenta actualmente con una calle interna como mediana estructurante y una serie de construcciones de diverso interés patrimonial, enmarcados en áreas parquizadas de importante desarrollo. Este inmueble aparece asociado a un sistema de vacíos que representan la mayor extensión de tierras vacantes enmarcables en la estrategia de Desarrollo Urbano.
A estas condiciones se suma la resolución de la interferencia vial-ferroviaria de la ruta provincial 197 (que se ensanchará y conectará fluidamente la localidad con la Autopista Panamericana) con la traza del ferrocarril Belgrano (que renovará su estación y electrificará su tracción, modernizando esta línea de transporte metropolitana de pasajeros) a través de un viaducto subterráneo. La conjunción de estos factores categoriza al vacío del ex Polvorín como estratégico para la localización de un área de nueva centralidad, referente del Municipio.
La ausencia de una centralidad referente de la totalidad del territorio de Malvinas se cruza con la potencialidad de encarar un proyecto emblemático como constructor aglutinante de la nueva identidad territorial. Las presiones inmobiliarias sobre estas piezas (de las últimas disponibles en una región metropolitana donde la tierra vacante es cada vez un bien más escaso), deben encontrar un cauce que las articule hacia un proyecto consensuado, catalizador de la estrategia propuesta. Sin este marco regulatorio, la tentación del producto fácil a la moda, satisfactor de una demanda de corta proyección, estará a la orden del día.
Este escenario prescribe los siguientes objetivos de Proyecto:
Convertir en viable un proyecto de interés general, aunar los requerimientos públicos con los negocios del capital privado, requieren no sólo de un "dibujo" correcto sino también de la implementación de una nueva modalidad de gestión, unida incluso a la transformación de la cultura política. En este sentido el involucramiento mutuo, el acercamiento de posiciones, la coherencia en el sentido general consensuado, un proyecto que prescriba inequívocamente lo esencial pero que de margen de libertad para lo accesorio, la continuidad mas allá de las administraciones circunstanciales garantizada por una normativa, representan una serie de factores ineludibles. Este Proyecto, vinculado al de Puerto Madero por su modelo de gestión, es complementario de aquél en una perspectiva regional ya que articula la centralidad metropolitana del primero con las centralidades periféricas, emergentes del liderazgo en el planeamiento y la gestión directa del sector público, mas específicamente de los gobiernos locales, y no solo por iniciativa del sector privado. Esta es, además de una experiencia novedosa, una alternativa sustentable superadora de las "nuevas centralidades" ofrecidas por el mercado inmobiliario, insustentables a mediano plazo por la exclusión del estado que conlleva su modelo institucional y territorial y por la fragmentación social que propugnan y consolidan. El autor es arquitecto y Director de Planeamiento de Malvinas Argentinas. Ver su nota "La mundialización como nosotros la queremos" en el número 11 de café de las ciudades. Ver en este mismo número la nota de Rafael Serrano y Sara Ciocca sobre el Programa para el Area Central de Buenos Aires, y la nota Historia en dos ciudades, sobre la propuesta de privatización de calles en José C. Paz (otro de los distritos en que se dividió el antiguo Municipio de General Sarmiento).
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Sumario |
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