“...Terquedades será una tribuna de doctrina” (C. Ricot)

 

Ya aprobado el Plan Urbano Ambiental (PUA), uno de sus mandatos explícitos que debe ser llevado a cabo por la Administración es la elaboración de un Código Urbanístico (CU). El Plan dispone, con buen criterio, que este Código reemplazará al actualmente vigente Código de Planeamiento Urbano (CPU), sancionado en 1977 y objeto de gran número de reformas y modificaciones antes y después de su aprobación como Ley 449 de la Ciudad, en el año 2000. Se dispone además la sanción de un Código Ambiental y la reformulación de los Códigos de la Edificación y de Habilitaciones y Verificaciones (Artículo 24° del PUA, Instrumentos Normativos).

Al respecto, el Artículo 29° del Plan dispone que “el Consejo del Plan Urbano Ambiental se abocará con carácter prioritario y en forma articulada al desarrollo de (…) la modificación de los instrumentos vigentes a perfeccionar y el desarrollo de los restantes instrumentos propuestos en este Plan Urbano Ambiental, dando especial prioridad al Código Urbanístico”, además de la elaboración de un Modelo Territorial y de sendos Programas de Actuación sobre Transporte y Movilidad y sobre la Revitalización de la Zona Sur. “Dichas acciones”, se especifica, “se desarrollarán con carácter participativo, mediante el pleno funcionamiento del Foro Participativo Permanente y la Comisión Asesora (permanente y honoraria) del Plan Urbano Ambiental, y en coordinación con las futuras Comunas, el Consejo de Planeamiento Estratégico, y los restantes organismos del Gobierno de la Ciudad con incumbencias específicas en cada caso”.

 

Uno de los consensos técnicos y políticos que se han formado respecto a la elaboración de dicho Código pregona la necesidad de su carácter “morfológico”, en contraposición al carácter abstracto y cuantitativo que caracterizaría al CPU. El citado Artículo 24º del Plan establece que “con respecto al tejido edilicio parcelario se otorgará especial importancia a los criterios morfológicos y a los de admisibilidad de usos, que contemplen a la manzana y a la cuadra como unidades primarias de configuración del tejido urbano, toda vez que se las aprecie como aspectos deseables de los sectores consolidados. La normativa morfológica deberá reconocer las características diferenciales de cada zona urbana según sus rasgos locales específicos”.

Un artículo anterior, el 22º (Instrumentos de Promoción), complica innecesariamente las pautas de elaboración de este nuevo Código. Quizás como rémora de discusiones tenidas en la elaboración del Plan, establece en su consideración del instrumento conocido como Capacidad Constructiva Transferible (establecido por el Artículo 10.1.6 del Código de Planeamiento Urbano pero nunca reglamentado) que su validez y conveniencia “deberá ser revisada cuando se redacte y someta a tratamiento legislativo el nuevo Código Urbanístico que, tal como se define más abajo, supondrá la regulación del tejido edilicio por pautas morfológicas y, en consecuencia, la anulación de los indicadores cuantitativos”.

Esta consideración, de dudosa técnica legislativa (ya que establece pautas para una cuestión que no es la que se trata en el artículo específico sino “más abajo”), tiene además consecuencias contradictorias con los postulados del Plan. La anulación de los indicadores cuantitativos que tan alegremente se postula, haría por ejemplo inviable la formulación del impuesto de plusvalía que postula el inmediato siguiente Artículo 23º (Instrumentos Económicos): ¿cómo detectar plusvalías inmobiliarias de origen normativo si no es a partir de la evaluación, necesariamente cuantitativa, de la capacidad constructiva agregada a un predio por una regulación urbanística?

 

 

El equívoco que subyace en muchas consideraciones sobre un “código morfológico” es el de contraponerlo a un Código “abstracto” como se supone que es el actual CPU. En verdad, toda normativa urbanística, al especificar la forma en que evolucionará el tejido construido de la ciudad, es necesariamente morfológica. El Código porteño de 1977/2000, con sus centenares de modificaciones, es en ese sentido un “código morfológico”, con una clara posición sobre la morfología pretendida para la Ciudad. El problema es que dicha morfología es esencialmente contradictoria con el tejido urbano existente: tal como se sostenía en el proyecto de Ley de Recuperación de Edificios Existentes impulsada durante la gestión de Margarita Charrière en la Subsecretaría de Planeamiento, resulta un Código de sustitución que supone la renovación total de la Ciudad en un lapso acotado de tiempo. El tejido resultante de dicha operación estaría caracterizado por dos tipologías urbanas esenciales: la torre de perímetro libre y la manzana de edificios entre medianeras con un patio central, resultante de las limitaciones impuestas por la Línea de Frente Interno y la Línea de Basamento.

La renovación total de la ciudad no se produjo; se construyeron, sí, muchos edificios en torre (premiados por la normativa a partir de los mayores índices de FOT, Factor de Ocupación Total), la consiguiente capacidad constructiva y las mayores alturas permitidas. En cuanto a la “manzana ideal” con pulmón central, no llegó a implementarse ni siquiera en el 1 por mil de las manzanas de la ciudad: su realización hubiera exigido la demolición del buen “tejido carpeta” de casas chorizo y PHs con que se construyó Buenos Aires en las primeras décadas del Novecientos, y del tejido especulativo de edificios de propiedad horizontal con insalubres patios “de aire y luz” que se expandió tras la Ley de Propiedad Horizontal.

Esta renovación parcial y heterogénea de la ciudad sobre un tejido con otras lógicas de estructuración tuvo una consecuencia evidente en la mayor parte de su extensión: la manzana, unidad urbanística básica de Buenos Aires y de las ciudades creadas con el patrón de las Leyes de Indias de la conquista española en América, resulta en demasiadas ocasiones un collage informe de edificios de diversas alturas, profundidades y alineaciones. Esta heterogeneidad resulta inadecuada a la lógica de la manzana, que exige la yuxtaposición de edificios de similar o idéntica tipología y volumetría, siguiendo un tejido coherente de volúmenes construidos en relación al espacio público y a los patios internos, con usos compatibles entre sí. El daño es ambiental, sociológico y paisajístico. El desorden resultante origina distorsiones a la privacidad, el asoleamiento y ventilación de los edificios, a la calidad de los espacios abiertos, las vistas desde los edificios y el alineamiento y estética de los edificios (las llamadas “caries urbanas”).

Otro equívoco común es atribuir este caos interno de la manzana a la simple modificación de normativas y la coexistencia de las mismas en el espacio urbano: la yuxtaposición se da como resultado de que las nuevas normativas solo consiguen renovar una parte limitada de la ciudad, ya que la oferta de capacidad constructiva que realiza el Código vigente en cada etapa del desarrollo urbano (el de Edificación hasta 1977, el de Planeamiento Urbano desde entonces) es muy superior a la demanda efectiva que efectúa el mercado inmobiliario y la industria de la construcción. Así, la desmadrada edificabilidad del Código de Edificación se materializó en forma completa en los corredores de las avenidas Santa Fe y Rivadavia en los cincuenta y los sesenta, pero en el resto de la ciudad dejó una secuela de medianeras enormes a la vista y edificios de 8, 10 o 12 pisos aplastando a sus vecinos “bajitos” como solitarios gigantes de una manzana distorsionada. Luego, el CPU estableció capacidades constructivas más restrictivas, pero insistió en esa universalidad de la oferta que constituye la génesis de la heterogeneidad del tejido. Aun cuando los autores del Código de 1977 intentaron “distribuir el FOT promedio necesario en distritos de alta, media y baja densidad” (apuntando, según Odilia Suárez en su “Planes y Códigos para Buenos Aires 1925-1985”, a una ciudad que pudiera albergar 3.300.000 habitantes con un FOT residencial promedio de 1,5), la posibilidad de construir cualquier tipología en casi cualquier punto de la Ciudad se mantuvo intacta. Luego se agregaron las modificaciones tendientes a incentivar la industria de la construcción durante la crisis recesiva ´96/´03: aumentos de FOT en ciertos distritos (en especial el R2a), la fallida intención de incentivar el desarrollo del Sur con la declaración de Area de Desarrollo prioritario (y un aumento del FOT de un 25% para los edificios de vivienda) a la zona ubicada al sur de las avenidas San Juan y Directorio, etc. Cuando la salida de la crisis y el auge de la construcción demostró las reales posibilidades constructivas que otorgaba el CPU, y estas se concretaron en forma casi excluyente en una decena de barrios (en su mayoría del norte de la Ciudad), las protestas vecinales originaron una “contra-ola” de reclamos ciudadanos y consiguientes medidas de emergencia adoptadas por el Gobierno (decretos limitando la altura de construcción en Caballito, Palermo, Villa Urquiza, Coghlan, Villa Pueyrredón y Núñez) y la Legislatura: leyes de modificación parcial del CPU, limitatorias de alturas de construcción en determinados distritos, o estableciendo nuevas áreas de protección patrimonial. Dicho sea de paso: la normativa de protección patrimonial es un caso concreto de aplicación de criterios morfológicos a la normativa urbanística, al igual que los Distritos llamados de Arquitectura Especial. Se ha señalado al respecto que muchas de las incorporaciones de Areas de Protección Histórica al Código responden básicamente al deseo de preservar calidades urbanas y ambientales más que virtudes patrimoniales: el caso, por ejemplo, de Parque Chas (el Plan establece al respecto que los objetivos de preservación del actual Código de Planeamiento Urbano se reconocen no sólo en las Áreas de Protección Histórica sino también en los distritos caracterizados como “Urbanizaciones Determinadas” y “Arquitectura Especial”, se considera apropiado que en la elaboración del futuro Código Urbanístico se revisen estas distinciones a fin de eliminar incongruencias y formular una orientación unificada para todos los sectores urbanos que ameriten medidas especiales de protección”).

El resultado de estas marchas y contramarchas es, nuevamente, una morfología urbana seriamente comprometida por la heterogeneidad y desorden del tejido resultante, siendo la manifestación más conspicua la imagen de la torre “country” autista despedazando el orden de patios y alineaciones de una manzana apetecible para el mercado.

 

 
 

Un dato interesante es que, como sucede en muchas grandes ciudades del mundo, la utilización de las capacidades constructivas no es acompañada por aumentos de población. Por el contrario, la población de la Ciudad se ha reducido, luego de medio siglo de estancamiento en alrededor de 3 millones de habitantes, a 2.776.138 habitantes según el censo de 2001. Lo que ocurre es que la superficie residencial por habitante se ha expandido de 20 m2 en los cálculos del equipo redactor del CPU a 48 m2 en la actualidad y a 60 m2 por habitante en el promedio de los edificios actualmente en construcción. Además de las transformaciones en los modos de vida, en la composición de las familias y hogares y en el significativo crecimiento del número de personas que viven solas, esto se debe también a que el mercado formal de la construcción en la Ciudad está prácticamente restringido a los sectores medios altos y altos, dada la ausencia de políticas efectivas de vivienda social y de acceso al crédito para las clases medias. No obstante, con la capacidad constructiva habilitada por el Código la Ciudad podría albergar a unos 5 o 6 millones de personas, prácticamente el doble de su actual población. Esto pone en crisis los cuestionamientos al Código sobre la base de la variable de la densidad: un aumento de superficie construida sin aumento de población es en realidad un indicio de disminución de las densidades reales.

 

La eliminación de los controles de capacidad constructiva como recurso para el ordenamiento morfológico fue también propuesta en su momento para superar las diferencias de tejido de las parcelas de esquina respecto a las parcelas intermedias de manzana. Se sostenía que, debido a la diferencia de forma y superficie entre ambos tipos de parcelas, en los lotes de esquina, generalmente más pequeños, el mismo FOT de las parcelas intermedias permite construir muy pocos pisos de altura y que esto eleva la incidencia de los costos de estructura e instalaciones del edificio. De esta manera, en esos lotes tienden a mantenerse construcciones antiguas de solo uno o dos pisos de altura y eso genera un contraste con las alineaciones contiguas de edificios en altura. La interpretación sobrevalora la incidencia de los costos de construcción en la composición del valor inmobiliario y la consiguiente evaluación de rentabilidad, y omite considerar los efectos de la sobre-oferta de edificabilidad y la tradición histórica de las esquinas porteñas: James Scobie señala en su texto clásico “Del centro a los barrios” las diferencias de uso entre parcelas de esquina e intermedias en la Buenos Aires de la segunda mitad del siglo XIX, mucho antes de que se importara el FOT desde la normativa norteamericana.

Otro de los intentos realizados para superar estas incoherencias morfológicas es el llamado “enrase” o “completamiento de tejido”, artículo 4.10 del CPU: “Se autorizará el completamiento de tejido cuando las alturas de los edificios linderos a la parcela superen los 15 metros de altura, no resultando de aplicación el control morfológico F.O.T.”. Aunque la intención es plausible, resulta distorsionada por la eliminación del control de superficie construida. Esto, sumado a las clásicas divergencias interpretativas entre el texto del Código y sus gráficos, influyó en el escaso uso que en la práctica se hizo de este instrumento. Para colmo, algunas denuncias vecinales sobre una indebida utilización del instrumento crearon sospechas sobre los verdaderos motivos de su utilización: la componente “no aplicación del control morfológico FOT” habría resultado más seductora que la voluntad de restablecer la homogeneidad del tejido.

 

 

Por todo lo dicho, pareciera que el criterio (plausible, correcto, casi irrefutable) de resolver o corregir desde la normativa algunas de las deficiencias más graves de la morfología urbana porteña, no debería implicar necesariamente la eliminación total de los controles de capacidad constructiva. En primer lugar, porque no es cierto que sean estos los que originan la ruptura de los tejidos existentes, sino más bien los criterios de renovación total de un tejido de manzanas con patios internos por otro de “pulmón de manzana” o, peor aun, edificios de perímetro libre, a cómo dé lugar (o más vulgarmente, “a lo bestia”…). Y por otro lado, porque de esa manera se perdería la posibilidad de establecer criterios para la determinación de las plusvalías implícitas en la normativa y en sus modificaciones, lo cual constituye uno de los objetivos del Plan.

En cambio, pareciera más adecuado el criterio (inducido en el Plan) de clasificar en función de su grado de coherencia morfológica interna las distintas áreas urbanas (y en particular las unidades urbanísticas esenciales de Buenos Aires, como son las manzanas que la constituyen). Podrían determinarse así:

-         áreas vacantes para la realización de nuevos tejidos (respondan o no a los tipos tradicionales), sean terrenos vacíos (básicamente, los grandes predios de propiedad local o estatal) o áreas de notoria e irreversible degradación u obsolescencia;

-         áreas construidas con diferentes grados de heterogeneidad manifiesta; en grandes rasgos:

1-     áreas básicamente homogéneas en las que aparece la “agresión” de uno o dos edificios de tipología y volumetría diversa,

2-     áreas en las que un proceso de sustitución de tejidos ha quedado incompleto,

3-     áreas de radical diversidad de tejido, tipología y volumetría entre los edificios que la componen, y

-         áreas homogéneas, en los que la normativa debiera centrarse en el mantenimiento, conservación y renovación armónica del tejido existente. En ese sentido puede interpretarse uno de los postulados del Plan, cuando sostiene que “los objetivos de preservación del actual Código de Planeamiento Urbano se reconocen no sólo en las Áreas de Protección Histórica sino también en los distritos caracterizados como “Urbanizaciones Determinadas” y “Arquitectura Especial” y que por lo tanto “ se considera apropiado que en la elaboración del futuro Código Urbanístico se revisen estas distinciones a fin de eliminar incongruencias y formular una orientación unificada para todos los sectores urbanos que ameriten medidas especiales de protección”.

 

Un criterio de compatibilización que podría ensayarse es el utilizado en los instrumentos del urbanismo brasileño más reciente, y en particular el concepto de coeficiente de aprovechamiento básico y la implementación del “suelo creado”. Esto podría realizarse a partir de una drástica reducción de las capacidades constructivas en todos los predios de la ciudad (reconociendo, por ejemplo, el derecho a construir una cantidad de metros cuadrados igual o aproximadamente igual al del predio en el que se construye), determinar las áreas, polígonos o manzanas donde fuera posible superar esta capacidad básica y asignar las áreas excedentarias por un procedimiento licitatorio, en el cual la capacidad constructiva fuera adquirida en función de un pago efectuado a la ciudad (por supuesto, destinado a un fondo urbanístico, de protección patrimonial, ambiental o social, o para la construcción de vivienda social) o por el pago de obras necesarias para la renovación y la equidad urbana.

Lo expresado no es más que una forma del mecanismo conocido como Transferencia de Capacidad Constructiva, aquel para el cual el artículo 22° del Plan establece que deberá ser revisado debido a la “anulación de los indicadores cuantitativos”… Se dice con frecuencia que el problema de este mecanismo es que si fuera posible trasladar capacidad constructiva a una zona cualquiera como consecuencia de un procedimiento de contraprestación, esa zona debiera por principio aceptar la capacidad constructiva final sin necesidad de la transferencia. Pero esta objeción omite considerar la naturaleza esencialmente arbitraria de la asignación o negación de edificabilidad, si se consideran resueltas las condicionantes ambientales y de infraestructura. El excedente de edificabilidad resulta así una atribución del Estado (como es en definitiva toda normativa urbanística) que puede ser otorgado con los criterios que este considere adecuados para asegurar la calidad urbana y el derecho a la ciudad.

MLT

 

Sobre el Plan Urbano Ambiental, ver la Terquedad del número anterior; sobre el Código de Planeamiento Urbano, las “torres country” y otros aspectos de la normativa urbanística de Buenos Aires, ver también entre otras notas de café de las ciudades:

Número 62 I Planes y Política de las ciudades
Normativa urbanística: la articulación entre planeamiento, participación y gestión I Sobre los conflictos alrededor del Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Marcelo Corti

Números 53 y 54 I Política de las ciudades
Las políticas urbanísticas en su laberinto (I) y (II) I El Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires o la quimera de la Planificación: la densificación vertical de la Avenida Pedro Goyena, en Caballito y Flores. I Daniela Szajnberg y Christian Cordara

Número 47 I Planes de las ciudades
Cómo cambiar de una vez por todas el ya agotado (y además confuso) Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires I Apuntes para una normativa urbana (III). I Mario L. Tercco

Número 34 I Tendencias
La génesis de Torre Country I Una tipología antiurbana (II). I Mario L. Tercco

 

Sobre los instrumentos del urbanismo brasileño reciente y otros temas de normativa urbanística, ver también entre otras notas de café de las ciudades:

Número 1 I Entrevista
“La misión del urbanismo es redistribuir riqueza y enfrentar la exclusión” I El Estatuto de las Ciudades, el Plan Director de San Pablo, y los nuevos instrumentos del urbanismo brasileño. I Raquel Rolnik

Número 50 I Planes de las ciudades
Una historia del zoning de Chicago I “Las políticas de lugar”: una mirada a la evolución de la normativa urbana. I Mario L. Tercco

Número 59 I Planes de las ciudades
Preservar la ciudad, preservar el producto I Sobre la Reforma del Código Urbano de Rosario I Roberto Monteverde

Número 63 I Planes y Política de las ciudades
Normativa urbanística y exclusión social I Raquel Rolnik: “la regulación del uso del suelo en Latinoamérica solo considera a los mercados de clases medias y altas” I Marcelo Corti

 

Fragmento del Artículo 24º del Plan Urbano Ambiental:

“El Código Urbanístico reemplazará al Código de Planeamiento Urbano y tendrá por objetivo guiar la conformación de la ciudad, incluyendo tanto los espacios públicos como los espacios privados y las edificaciones que en los mismos se desarrollen, considerando tanto las dimensiones ambientales, morfológicas y funcionales de la ciudad en su totalidad, como las particularidades de sus diversas zonas, barrios y sectores.

 Con respecto al tejido edilicio parcelario se otorgará especial importancia a los criterios morfológicos y a los de admisibilidad de usos, que contemplen a la manzana y a la cuadra como unidades primarias de configuración del tejido urbano, toda vez que se las aprecie como aspectos deseables de los sectores consolidados.

La normativa morfológica deberá reconocer las características diferenciales de cada zona urbana según sus rasgos locales específicos. Los espacios no edificables deberán tener en cuenta sus características de permeabilidad en vista de las variables referentes a los escurrimientos pluviales y los consecuentes riesgos de anegabilidad.

Se reconocerán los sectores, edificios, paisajes y otros elementos urbanos de valor patrimonial, mediante su caracterización, regulación y gestión en forma integrada con las Propuestas Territoriales e Instrumentales. Dado que los objetivos de preservación del actual Código de Planeamiento Urbano se reconocen no sólo en las Áreas de Protección Histórica sino también en los distritos caracterizados como “Urbanizaciones Determinadas” y “Arquitectura Especial”, se considera apropiado que en la elaboración del futuro Código Urbanístico se revisen estas distinciones a fin de eliminar incongruencias y formular una orientación unificada para todos los sectores urbanos que ameriten medidas especiales de protección. Asimismo se deberá mantener la correspondencia entre población residente y usuaria, y la disponibilidad de infraestructura de servicios básicos.

Se incorporarán a los criterios de conformación urbana, aquellos derivados de las estrategias de adaptación al cambio climático global, considerando principalmente la vulnerabilidad de la ciudad a dicho fenómeno. En los  casos de actividades potencialmente molestas, se considerarán sus riesgos en función de la acumulación de usos similares en la misma zona. 

Con respecto al espacio público se debe considerar el conjunto de disposiciones referentes a la morfología, los componentes, las actividades y las formas de uso de los espacios de superficie y aéreos que lo conformen. Se deberá considerar al espacio público, como una unidad de diseño que engloba a todos sus componentes y que debe ser valorada por su calidad paisajística.

El paisaje urbano se debe considerar a partir de una visión integrada de sus facetas materiales y simbólicas, concibiéndolo como producto de la interacción dinámica de sus componentes naturales (tal como el relieve, la hidrología, la flora y la fauna) y sus componentes antrópicos (trazado urbano, tejido edilicio, infraestructuras, patrimonio histórico y monumental, etcétera.). Asimismo, deberá considerarse al espacio público como una unidad funcional, a efectos de observar criterios de compatibilidad entre las actividades que en él se desarrollan”.

Mensajes Terccos> 

Estimado Mario L. Tercco: A través de un amigo que suele visitar café de las ciudades, me ha llegado un texto en que usted comenta mi artículo Prioridad peatón: una promesa con trampa, publicado por La Nación. Antes que nada, quiero agradecerle la atención que le ha dedicado a aquella nota y a mi persona (es evidente que me conoce bien). Su crítica a mi texto hace referencia a aspectos del tema que he omitido tratar o he desarrollado muy brevemente. Y, quizá por ello, en sus comentarios se deslizan algunos errores de interpretación que convendría aclarar. No me es posible, de momento, extenderme; pero en su lugar, le hago llegar un artículo -La intervención anti-urbana- que he publicado en la revista de pensamiento y crítica cultural Sileno, Nº 14-15, Madrid). Ese número estuvo dedicado monográficamente al tema “No-ciudad”. Entiendo que, dada la temática de café de las ciudades, “La intervención anti-urbana” puede resultar aportativa y, eventualmente, ser incluida en ese foro. Un cordial saludo.

Norberto Chaves, Barcelona

P.D.: Quizá ya esté Ud. al tanto de que aquel artículo mío en LA NACIÓN ha molestado a los funcionarios del Gobierno de la Ciudad y que, en cambio, se han sentido respaldados por el suyo; pues me lo han enviado a modo de refutación.

 

Terquedades anteriores:

Presentación editorial (número 65)

Terquedad de los residuos

Terquedad de las clases medias (y sus críticos)

Terquedad del Instituto

Terquedad de los modelos

Terquedad de las villas y los funcionarios

Terquedad del Cartel

Terquedad de “los vecinos”

Terquedad de los votantes

Terquedad de Norberto Chaves

Terquedad del Plan Urbano Ambiental

IMPRIMIR NOTA