1- Encuentro “ Nuestras ciudades”
Cuando
hace unos días asistimos a las jornadas de “Nuestras
Ciudades”, convocadas por la cátedra de Teoría de la Arquitectura de la Facultad de Ingeniería de
la
Universidad Nacional del Comahue,
lo sentimos como una oportunidad para propiciar la recuperación
de la iniciativa y participación de los técnicos y profesionales
locales hacia la resolución de las graves asimetrías
microrregionales de la Norpatagonia
argentina.
Quizá
porque nos empantanamos en los temas de la conurbación
de la
Confluencia (microrregión
integrada por las ciudades de Cipolletti-Neuquén y asentamientos cercanos) se nos quedó
en el tintero un abordaje mas profundo hacia lo territorial,
que propusiera alternativas de solución a los desajustes
y distorsiones territoriales generadas en los últimos
50 años de gestión provincial. Quizá perdimos una buena
oportunidad para evitar que, una vez más, el árbol nos
tape la visión del bosque.
Las
redes de asentamientos humanos materializan en el espacio
geográfico las relaciones de producción y la distribución
espacial de las fuerzas de trabajo de la formación social
que albergan. Nuestra provincia
(que no es una excepción a la regla) está fuertemente
desequilibrada en la radicación de población y hoy presenta
grandes debilidades para la instalación de un
nuevo modelo alternativo de desarrollo sustentable,
que sustituya al decadente modelo hidrocarburífero actual.
En
este contexto, cualquier propuesta de nuevo reordenamiento
implica reconocer qué importantes cambios actúan y han
actuado sobre la localización de esta formación social
para generar una nueva cultura del trabajo, un nuevo
proyecto productivo y, en definitiva, una nueva modalidad
de desarrollo y ocupación del suelo.
En
las líneas que siguen, se intenta una agenda de alternativas hacia la resolución de desajustes en la gestión de los asentamientos
humanos del Neuquén.
Para
ello es indispensable:
-
Estudiar la estructura territorial heredada del modelo
imaginado por los hacedores de la primera constitución
provincial y, eventualmente, su inminente
obsolescencia a raíz del formidable impacto de los
cambios de modelo productivo provincial.
-
Definir una racionalidad
de las redes de asentamientos humanos de la Norpatagonia
en concordancia
con un modelo productivo de alternativa.
-
Formular una gestión territorial alternativa adecuada
a los nuevos tiempos que se avecinan.
Las
prioridades que arroje el análisis podrían ser las primeras
señales y acciones de un programa de gobierno preocupado
por una equitativa y eficiente distribución de la población
sobre la geografía de nuestra pequeña provincia.

2-
Racionalidad de las redes de asentamientos humanos
Depende
de dos conceptos básicos:
El
primero, la necesidad de lograr un escenario apto para
la instalación de estrategias de desarrollo sustentables,
capaz de soportar la futura crisis de escasez y probable
agotamiento de las reservas hidrocarburíferas,
y con la refundación de una nueva provincia, la formulación
de un nuevo mapa provincial.
El
segundo, que este nuevo escenario este dotado de la institucionalidad adecuada para
la gestión del modelo de desarrollo propuesto.
3-
Estructura territorial heredada
Es
incierta la génesis del esquema territorial aprobado
con la primera Constitución Provincial del Neuquén pero,
si observamos el contexto nacional, a fines de los ´50,
el gobierno peronista propiciaba un país con centros
de variada jerarquía integrados por redes de asentamientos
humanos, cuyos componentes tenían asignados roles propios
en todas las escalas: desde rurales a urbanos de alta
concentración. Se intentaba albergar así a todos los
actores del modelo sustentable basado en la agricultura
y la ganadería, el desarrollo de las economías regionales
y las crecientes actividades industriales encargadas de la sustitución
de importaciones.
El
producto territorial típico de este modelo de desarrollo
quizá sea la red centenaria de asentamientos humanos
que todavía mantiene la provincia de Buenos Aires, formada
por subterritorios llamados
Partidos y sus componentes de variadas escalas urbanas,
desde parajes rurales a ciudades cabeceras. Todo apoyado
en una normativa institucional ajustada al requerimiento.
De esta manera, la provincia de Buenos Aires queda formada por piezas territoriales
colindantes sin vacíos intermedios, donde no quedan
espacios ni poblaciones sin marco institucional local
que los contenga y administre. Una verdadera red de
escenarios y administraciones locales armónicamente
integradas, cuyo funcionamiento está aceptado por el
uso en el último medio siglo.
Por
esos mismos años, los fundadores del Neuquén proponen
16 departamentos sin otra institucionalidad que la enumeración
cartográfica. Sus
escenarios territoriales
no responden a ninguna lógica geoeconómica
(salvo alguna excepción como el caso de Aluminé)
y en algunos casos hasta atentan contra la conformación
racional de algunas cuencas de desarrollo, como el lago
Lolog, atravesado longitudinalmente en su centro por el ridículo
limite departamental.
Los
departamentos neuquinos son verdaderos corrales arbitrarios
donde flotan los ejidos municipales, como lentejas de
una sopa con mucho caldo. Las jurisdicciones municipales
de la provincia del Neuquén son verdaderos
lunares de administración local, sin otra vinculación
que las rutas y caminos. En el inmenso espacio intersticial
que separa los ejidos municipales rige la jurisdicción
provincial y la población que en ellos vive (pobladores
no urbanos) son verdaderos ciudadanos de segunda, ya
que no votan ninguna autoridad local (ni rural ni urbana)
que pueda contenerlos y atenderlos como corresponde
a su condición de neuquinos. Una
verdadera marginación, similar al esquema medieval
donde los privilegiados ciudadanos urbanos vivían dentro
de las murallas y los pobres trabajadores rurales subsistían
indefensos y segregados en extramuros.
Para
mayor claridad de lo dicho, imaginemos un poblador del
área rural de Añelo, que aunque
tiene su chacra al sur del río Neuquén, es
indiscutiblemente un actor social de la localidad;
sin embargo, no vota a intendente por estar fuera del
departamento y, por ello, fuera del ejido municipal
(ya que la
Constitución prohíbe ejidos que abarquen
mas de un departamento).
El
factor que agravó el panorama fue la fragmentación que precedió al nacimiento
de la
Globalización neoliberal de fines de
los ´80. Con ella aparecieron (de la mano de las políticas
del Banco Mundial disfrazadas de herramientas democráticas
indiscutibles) las cartas orgánicas municipales que aumentaron el encapsulamiento
de los gobiernos locales e instalaron definitivamente
la moral de la competencia destructiva, abonando la lógica
esterilizante de ganadores-perdedores
que nos caracteriza.
4-
Historia de los impactos de los modelos productivos
Los
sucesivos modelos de desarrollo que impactaron la región
han afectado intensamente el hábitat rural y urbano
de la provincia. Sus efectos resultan de difícil visualización
y cuantificación y, más aun, los verdaderos responsables
de estos conflictos se mantienen ocultos, dificultando
la solución de los problemas resultantes.
En
el último medio siglo, actores extraprovinciales y extranacionales han alterado sistemáticamente
los patrones históricos de localización de actividades
productivas con la única finalidad de incrementar sus
ganancias y con un notable desprecio de los efectos
de sus acciones. La falta de tratamiento de estos problemas
desde lo privado o lo institucional, indicaría que nos
hemos vuelto inexplicablemente insensibles a este daño.
Las
afectaciones al territorio se originan en
políticas privadas y publicas, nacionales o internacionales,
complejamente entrelazadas en un arriesgado juego, donde
los agentes económicos se interrelacionan y coordinan
para la instalación de circuitos
de acumulación ( ámbitos de reproducción y acumulación
del capital en torno a una actividad clave) que supone
la instalación y desarrollo de los eslabones de la cadena
productiva correspondiente al modelo dominante ( ganadería,
agricultura, hidrocarburos, hidroenergía,
construcción, turismo) los que a su vez modelan e impactan
intensamente el territorio de localización, muchas veces
con descartes y superposiciones territoriales.
En
el Neuquén de hoy, se verifica con toda nitidez que
de la interacción de la cadena productiva con su ámbito
de localización han resultado:
-
Un Neuquén capitalista
concentrador de actividades dinámicas en la Confluencia.
-
Un Neuquén agrícola
ganadero pobre y desorientado en el interior.
Si
recorremos la historia productiva de nuestro territorio
provincial veremos que en los cortos años de su existencia
como comunidad organizada el ángulo oriental de la Confluencia ha pasado brusca y sucesivamente por los siguientes
roles como territorio especializado:
1-
Articulación fundamental del esquema exportador
de los valles frutícolas de la Norpatagonia
2-
Sede y administración de las
explotaciones hidrocarburíferas iniciales
3-
Asiento gerencial del mayor
sistema nacional de represas y aprovechamientos hidroenergéticos
4-
Principal escenario de las
grandes intervenciones de las políticas FO.NA.VI
5-
A manera de síntesis
Procesos
de afectación territorial:
6-
Primeras conclusiones
En
casi todos los periodos, el mayor poder de acumulación de excedentes
estuvo en manos de agentes ubicados fuera del área productiva
provincial. Hasta los años noventa la distribución
territorial de las grandes inversiones fue responsabilidad
de las decisiones centralistas del estado nacional y
de los grupos de poder dominantes asentados en la pampa
húmeda y en particular en la ciudad de Buenos Aires,
con sus aliados locales. Luego, las decisiones se trasladaron
a jurisdicciones extranacionales que articularon con
una pequeña elite de aliados locales. En resumen,
·
Las decisiones sobre los rumbos de las actividades se
localizaron y localizan
fuera del territorio provincial
·
La acumulación de riqueza se radica también en otras
jurisdicciones económicas
· El
poder de reinversion local
(excepto el propio de las elites cómplices) se encuentra
reducido a su mínima expresión.
· Existe
un marcado desinterés por la moderación o resolución
de los efectos de los impactos y desequilibrios territoriales
y ambientales producidos.
En
este contexto, los neuquinos hemos quedado con las
mayores localidades malformadas urbanisticamente, varias hiperdesarrolladas
con costosos equipamientos sobredimensionados y las
áreas rurales vacías y desatendidas, como si trabajar
en el campo fuera sinónimo de inexistencia.
7-
Primera agenda de señales de corto plazo
· Corregir las asimetrías en las relaciones socioeconómicas
(producción y su distribución) que se constituyen en
frenos del desarrollo regional.
· Incrementar
la escala productiva, industrial y comercial con desarrollo
de la agregación de valor local en las localidades del
interior.
· Fortalecer las relaciones asociativas interregionales.
· Desactivar
la desconexión y fragmentación entre ciudades y parajes
cercanos, que en lugar de sumar, compiten y restan entre
si.
· Reprogramar y resignificar los territorios vacíos
o sin significado como ocurre
con las delimitaciones departamentales y algunos ejidos
municipales.
· Estudiar,
diseñar y acordar los roles y perfiles productivos de
todas las localidades y parajes de la provincia.
· Afirmar
la identidad propia de cada eslabón de la cadena de
asentamientos humanos de Neuquén, sin perder la identidad
regional que los cohesiona.
· Propiciar
una nueva territorialidad mediante una consulta publica
calificada, precedida de una fase informativa amplia
acerca de la validez
o caducidad de la actual estructura. Consecuentemente,
gerenciar los aspectos normativos
que aseguren una lógica territorial en el tiempo, probablemente
una ley de
ordenamiento territorial.

8-
Finalmente…
Se
impone construir una nueva base territorial acompañada
por un sustento normativo-institucional de la geoeconomia
neuquina, que tendrá implicancia en todos los aspectos
de la vida provincial, tanto productivos como sociales,
institucionales y políticos entre otros.
Supone
también una nueva relación del gobierno central
con los municipios y unidades administrativas
locales menores que pudieran proponerse, de los municipios
entre si y de las ciudades y localidades con el territorio
circundante, una revalorización de los espacios rurales,
una renovación del significado de las tramas y redes
operativas estatales, privadas, de las ONGs
y de las instituciones del conocimiento.
Pero
sobre todo será un cambio cultural donde la gente y las instituciones se organicen en
un nuevo espacio territorial concordante con la
construcción dinámica de un nuevo modelo productivo
y de desarrollo sustentable para Neuquén.
LG
Zapala,
julio de 2010
El
autor es Arquitecto y Planificador territorial.
Ver
los Lineamientos
para el Plan Director del Desarrollo Neuquino,
elaborados por el Consejo de Planificación y Acción
para el Desarrollo de Neuquén (COPADE).
Sobre
legislación de ordenamiento territorial en la Argentina,
ver la serie de notas en café
de las ciudades, como:
Número
91 | Planes y Política de las ciudades
Hacia
una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial para el
Desarrollo Sustentable | Entrevista
a Diego Fernández. Un análisis crítico de la legislación
argentina (IX) | Marcelo Corti