¿Evaluar impactos
o planificar la ciudad?
Apuntes para
una normativa urbana (I).
Por
Mario L. Tercco
En los últimos
tiempos se ha difundido en Argentina (y particularmente en Buenos
Aires) una especie de solución mágica a los problemas
de la ciudad y a los desafíos del desarrollo urbano.
La "solución", incorporada ya por muchos distritos
a su legislación territorial, parece ser la
evaluación
de impacto ambiental (EIA) como
paso previo a la realización de cualquier tipo de proyectos
urbanos. La EIA (o su ausencia) está presente en los discursos
tranquilizadores de los funcionarios, en los reclamos de los
actores sociales, en las propuestas de los reformadores, en las
interpretaciones de los medios, y en general en cuanto debate urbano
se formalice. Intentaremos analizar el contexto en que se produce
esta legitimidad y los motivos que explican el auge de este instrumento;
posiblemente podamos encontrar, a partir de ese análisis,
algunas respuestas que también resulten válidas en
otras geografías.

Tres
sentidos de la EIA
Un documento
de la
FARN
reseña la historia de la EIA como instrumento de gestión
ambiental y diferencia tres contextos distintos en sendas regiones
geográficas. Así, en 1969 se institucionalizó
formalmente la evaluación de impacto ambiental en la legislación
federal de los Estados Unidos, a través de la National Environmental
Policy Act. "El propósito de esta norma era el perfeccionamiento
del procedimiento administrativo, a fin de mejorar la calidad
de toma de decisiones desde la perspectiva ambiental y social".
Esta orientación es la que habrían seguido algunos
países de cultura anglosajona, en particular Nueva Zelanda,
Australia y Canadá, cuya normativa en materia de procedimiento
de EIA "se destaca por su amplio enfoque, abarcando una
extensa escala de necesidades y objetivos".
En Europa, en
cambio, la adopción de la EIA no buscaba mejorar la calidad
del proceso de toma de decisiones a través del perfeccionamiento
del procedimiento administrativo, "...sino a través
de mejorar la calidad y cantidad de información técnica
y, así, ampliar la base de conocimiento para la toma de
decisión por parte de la autoridad (...). Países
como Suecia en su Ley de Protección Ambiental (1969), o Francia
en su Ley de Protección de la Naturaleza (1976), introdujeron
la EIA de alguna manera limitada a la preparación, análisis
y aprobación de Estudios de Impacto Ambiental. Avanzada la
década del ochenta la Comunidad Europea aprobó la
Directiva 85/337/CEE (modificada por la Directiva 97/11/CE) en la
que se consolidaron las distintas legislaciones de los países
miembros, y al mismo tiempo obligó a aquellos países
que no tuvieran normativa en la materia a adoptarla".
Finalmente,
el proceso de institucionalización de la EIA en América
Latina procuró satisfacer los requisitos exigidos para
el otorgamiento de créditos por parte de los organismos multilaterales
financieros. "Así, este proceso latinoamericano priorizó
el enfoque de la presentación de estudios o informes de impacto
ambiental, antes que el procedimiento a través del cual mejorar
el sistema de decisiones públicas. Colombia fue pionera en
incorporar la EIA en su Código de Recursos Naturales (1973),
y posteriormente seguida por otros países como México
(1978), Brasil (1988), Venezuela (1992), Bolivia (1992), Paraguay
(1993), Chile (1993), Honduras (1993) y Uruguay (1994)".
Los lectores
que no estén particularmente interesados en el caso argentino
pueden eventualmente prescindir de leer el punto que sigue.

Una
breve historia de la EIA en las ciudades argentinas
La difusión
argentina de esta metodología es posterior a esas experiencias
latinoamericanas y contemporánea de algunos grandes proyectos
metropolitanos de la época menemista: la Aeroísla
(aeropuerto en el Río de la Plata, que en realidad reconoce
antecedentes en el Plan Director de 1962); la Isla del Plata o "de
la Fantasía" frente a las costas de San Isidro (una
urbanización privada en terrenos de relleno impulsada por
el Gobernador Duhalde y el hoy kirchnerista Intendente de Tigre,
Adolfo Ubieto), la pista de Fórmula 1 en Palermo, el proyecto
de rellenos Croviara en la Ribera Sur, el Centro de Convenciones
en la Rural, el proyecto inmobiliario en los terrenos de Tandanor,
la saturación del Corredor Norte de Buenos Aires como sede
olímpica para la fallida candidatura del 2004, la ampliación
de la Autopista Panamericana, las urbanizaciones privadas en la
periferia norte, la venta indiscriminada de terrenos militares y
ferroviarios, etc.
Cada uno de
estos proyectos, y otros tantos a escala barrial o de microentorno,
generó oposiciones vecinales y políticas de
diversas escalas. Un denominador común de todas estos conflictos
era el reclamo por una evaluación de impacto ambiental como
paso previo a su realización. En pocos casos, en cambio,
se reclamaba la inserción de estos proyectos en una planificación
general de la ciudad. Los motivos de esta omisión y del encanto
que en cambio despertaba (y, como veremos, despierta) la EIA pueden
suponerse sean varios y bien diversos. Mencionaremos algunos: la
crisis del paradigma de la planificación, que es un
instrumento y una metodología asociada al Estado de Bienestar
por aquel entonces en decadencia (en los hechos y en las matrices
ideológicas); la desconfianza en el accionar del Estado;
el desprestigio de los planes urbanos en algunas concepciones
postmodernistas, particularmente en la arquitectura; la preferencia
por el estudio y resolución particular de fragmentos urbanos;
la seducción de lo "ambiental"; la hegemonía
del pensamiento "estratégico"; el supuesto fracaso
del Plan Regulador del ´62; etc. Una interpretación que no
hay que descartar es la mayor accesibilidad para el público
de la idea de evaluar un proyecto en concreto (sobre todo si es
el proyecto que preocupa a un determinado grupo en un momento específico)
que de la pretensión técnico-política de planificar
la ciudad en su conjunto.
Como consecuencia
de estos reclamos, por un lado, y de la profundización de
la exigencia de los organismos internacionales por la adopción
de buenas prácticas ambientales, a mediados de la década
se sancionaron sendas legislaciones que, a uno y otro lado de la
Avenida General Paz, establecían esta metodología
del estudio de impacto ambiental como condición para la aprobación
de determinados proyectos: la Ley 11.723 de la Provincia de Buenos
Aires y la Ley 123 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
(legislaciones similares se implementaron en otras provincias: Córdoba,
que fue la primera en incorporar la EIA a su legislación
ambiental, Chubut, Formosa, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río
Negro, San Juan y Tierra del Fuego). Más vinculada a la evaluación
de usos industriales en la Provincia, más adaptada a los
conflictos territoriales propios de la flamante Ciudad Autónoma
en el caso de la Capital, las dos leyes tuvieron en poco tiempo
una amplia repercusión entre desarrolladores, profesionales
y activistas vecinales o ambientales.
Por lo pronto,
en ambos casos la metodología ha tenido un notable éxito
desde el punto de vista profesional, ya que ha generado un cuerpo
disciplinario, un colectivo de profesionales actuantes, una legitimidad
técnica y política. Mientras que la vieja planificación
urbana, aun en sus variantes "estratégicas", no
puede de ningún modo equipararse en ese sentido: el Plan
Urbano Ambiental de Buenos Aires (cuya ley es contemporánea
a la de EIA) no ha sido aprobado en la Legislatura porteña;
la mayoría de los municipios bonaerenses sigue careciendo
del Plan Director que en 1978 estipulaba el Decreto Ley 8912.

Lo general y lo particular
Para tratar
de entender esta preferencia social por una metodología de
evaluación de proyectos por sobre la planificación
integral, es necesario entender el sustrato cultural e ideológico
de la cuestión. En procura de este entendimiento, me permitiré
citar a un viejo filósofo griego y a un urbanista español
contemporáneo.
Aristóteles,
tal nuestro primer referente en estas cuestiones, sostiene en su
Política que "...la soberanía debe
pertenecer a las leyes fundadas en la razón y (que)
el magistrado, único o múltiple, sólo debe
ser soberano en aquellos puntos en que la ley no ha dispuesto nada
por la imposibilidad de precisar en reglamentos generales todos
los pormenores". Sostenía además que
"...las leyes no deben permanecer siempre inmutables. La
política, y lo mismo pasa con las demás ciencias,
no puede precisar todos los pormenores. La ley debe en absoluto
disponer de un modo general, mientras los actos humanos recaen todos
sobre actos particulares. La consecuencia necesaria de esto es que
en ciertas épocas es preciso modificar determinadas leyes".
Aristóteles
señala así la conveniencia de legislar en general
y dejar sentados unos mecanismos y procedimientos para la consideración
de los casos específicos, imposibles de legislar como situaciones
generales. Cualquiera que haya trabajado con las normativas urbanas
sabe que la sana pretensión universal de los Códigos
y los instrumentos de control urbanístico es, en ocasiones,
sobrepasada por la naturaleza excepcional de determinadas situaciones
urbanas: una localización especial, una situación
parcelaria atípica, un contexto urbano complicado por determinadas
preexistencias, usos particulares, escalas de proyecto atípicas,
cuestiones patrimoniales, etc. Las condiciones de una parcela en
la ciudad son, en general, irreproducibles; esto afecta los mercados
del suelo, las respuestas arquitectónicas y muchos otros
factores relativos a las soluciones urbanas. También afecta
la pretensión de generalidad en la normativa.
No estamos hablando
aquí de las excepciones, práctica esencialmente
perniciosa que afecta la igualdad ante la ley y distorsiona
la producción de la ciudad, además de asociarse habitualmente
a mecanismos de corrupción política. Nos estamos refiriendo,
en cambio, a la posibilidad de que la norma urbana para algunas
áreas de la ciudad o algunos proyectos específicos
se deba resolver caso por caso, con arreglo a estudios particulares,
ad hoc. Algunas normativas urbanas prevén para estas
situaciones mecanismos de consulta con organismos técnicos
y/o políticos; otra posibilidad es la aplicación de
los estudios de impacto ambiental, que en tal caso corresponden
más bien al campo de las evaluaciones de impacto
urbanístico.

Dos culturas del urbanismo
Ahora bien,
en este punto hemos llegado a la cuestión central de la nota:
la contraposición entre la planificación urbana tradicional
y los procedimientos de evaluación de impacto (ambiental,
urbanístico, o ambos). Al respecto, trascribo algunos conceptos
del urbanista español Damián Quero (sostenidos
en una entrevista personal y por lo tanto no trascriptos con exactitud
ni expresados con pretensiones de rigor académico). Si bien
están referidos a la contraposición entre una visión
europea y otra norteamericana de la planificación urbana,
considero son válidos para la discusión que estamos
sosteniendo:
- Hay enfoques
diferentes, que no deben ser confundidos, entre las culturas del
urbanismo en Europa y en Estados Unidos. Esto tiene relevancia
actual en España (N. de la R.: esta entrevista se mantuvo
durante la gestión de Aznar) porque el Gobierno ha adoptado
la práctica de liberalizar y desregular los procedimientos
de urbanización, adoptando como modelo de referencia
lo que aquí ellos entienden por urbanismo de Estados Unidos.
El resultado no ha sido ni una sustitución de la cultura
y los métodos españoles por los norteamericanos,
ni una cultura de síntesis entre ambos, sino una opción
confusa que mantiene los procedimientos tradicionales españoles
(planes rígidos y complicados) incorporando nuevos mecanismos
decisorios, oscuros, poco transparentes y poco controlables, de
pacto entre las decisiones políticas y los grandes operadores
de suelo.
- Por eso me
ha parecido siempre didáctico enunciar bien los fundamentos
teóricos y metodológicos de cada cultura, para saber
cuales son las reglas del juego en cada caso. Europa sigue (porque
le va bien así) adscrita a la doctrina de planeamiento
previo como procedimiento estructurado para garantizar el orden
urbano. Hay una opción general por el planeamiento como
preparación técnica y legitimación social
de las opciones de ordenación urbanística.
- Por lo que
yo conozco, la opción cultural estadounidense es de otro
tipo, aunque con variaciones entre Estados aún más
acusadas que las que se dan entre países europeos dentro
de su cultura. El procedimiento decisorio que he conocido en determinadas
jurisdicciones de los Estados Unidos para algunos casos significativos
es el de la evaluación de impacto de las propuestas de
desarrollo. Pero no se trata de una evaluación limitada
al impacto ambiental, sino comprensiva de los impactos sobre
el sistema territorial y urbano: sobre el funcionamiento de
los sistemas urbanos, tráfico, capacidad de las infraestructuras,
flujos, servicios, efectos de la relocalización de la población
y las actividades, etc., y con fuerte atención al impacto
financiero.
- Para mi plan
general de Sevilla, previo a la Exposición de 1992, estudié
el caso de Chicago, que pretendía ser sede compartida de
la Expo el mismo año que Sevilla, a iniciativa de empresas
privadas. Planteado el proyecto a la administración municipal
de Chicago, se estableció que el impacto de flujos de tránsito
requería una conexión de autopistas: una más
que las previstas en el proyecto. La construcción de este
enlace no previsto inicialmente rebasaba el costo asumible para
la viabilidad financiera del proyecto privado. En esos cálculos,
tampoco el tramo requerido de autopista se consideró, financiera
ni socialmente, rentable por la ciudad ni por la administración
federal. Así que el análisis de impacto resultó
inasumible y el proyecto fue desestimado. Chicago no hizo por
eso la Expo ´92 (mientras que en Sevilla supuso uno de los despilfarros
más clamorosos del Estado español, que requirió
luego una década de restricciones fortísimas para
converger en la moneda única europea).
- Las culturas
administrativas son de gran inercia y tienen su coherencia interna:
las administraciones públicas (y los funcionarios) en Europa
saben bien como evaluar decisiones por comparación a planes
previamente formulados. Y la práctica profesional tiene
bien experimentados modos de planificar que saben decantar en
un modelo las previsiones de buen orden urbano, legitimándolas
con participación de los interesados y organizándolas
en planes cada vez menos complejos, más ágiles y
de ejecución flexible y adaptable a la evolución
de las ciudades. Lo que en Europa no se sabe hacer bien es evaluar
impactos: ni la tradición profesional ni la práctica
administrativa se habían ocupado de ello. Hasta el punto
de que la aplicación de las actuales Directivas Europeas
sobre Evaluación de Impacto Ambiental (que tienen una metodología
relativamente simple) deja mucho que desear. Se ha constatado
que, al lado de la solvencia y buen resultado de los procedimientos
de planificación urbana, las Evaluaciones de Impacto Ambiental
se hacen sin embargo de modo rudimentario y con dudosos resultados.
Quero
concluye su reflexión sosteniendo que en el urbanismo, como
en general en las disciplinas que requieren fuerte legitimación
social, las rupturas son destructivas: "una inteligente
combinación de continuidad con rupturas bien explicadas y
asumidas es la única propuesta viable".

Normativa y ciudad
La mediación
entre el Plan y el caso concreto (el proyecto, el edificio, la parcela)
es la normativa edilicia. Como vimos, en algunos casos se establecen
mecanismos de consulta o interpretación, para situaciones
que no se considera oportuno o posible generalizar. En el límite,
una normativa que estableciera la necesidad de consultas para cada
caso particular, generaría un mecanismo de producción
de la ciudad similar al de un sistema que se basara en la evaluación
de impacto urbanístico y ambiental de cada proyecto presentado.
Pero la evaluación no puede abstraerse de un marco teórico
conceptual y de unas certezas pragmáticas desde las que
se evalúa, algo que podría sintetizarse en el Plan.
¿Donde están
las diferencias? La cultura del Plan implica una previsión
física integral del continuo urbano, en el que cada caso
viene a concretar, completar y consolidar un hecho previsto. La
cultura de la evaluación, en cambio, implica un proceso
fenomenológico de conformación de la ciudad, en
la que cada parte va formando y condicionando la continuidad.
El completamiento
de la ciudad mediante un plan puede asemejarse a un rompecabezas,
el completamiento mediante evaluaciones de impacto, al dibujo caprichoso
de un juego de dominó, una vez que las piezas se van esparciendo
sobre la mesa. Esta imagen da la idea de una expansión
sin marcos, que no es ajena a algunas propuestas en curso: en
algunos países, se pretende desregular el uso del suelo,
declarando urbanizable toda porción del territorio, con la
sola condición de que el desarrollador pague las externalidades
que su desarrollo genera (o sea, que afronte los costos de las mitigaciones
que resultan necesarias a partir de determinados impactos).
Nadie postula
que la tradición del Plan en la Argentina sea precisamente
exitosa (aunque habría que revisar, por ejemplo, la supuesta
ineficacia del Plan de 1962 y considerar sus consecuencias concretas
sobre Buenos Aires; lo mismo, con algunos postulados del Plan de
Noel de 1925 y algunas operaciones del peronismo, como las analizadas
recientemente por Anahí
Ballent).
Los planes argentinos sufrieron generalmente de la inestabilidad
política, la desconfianza de las autoridades y, en algunos
casos, de su propia esterilidad tecnocrática o de su incapacidad
de constituirse en opciones legítimadas socialmente y adaptables
a leyes. Pero la metodología de la EIA presenta aun numerosos
puntos flacos. Se critica habitualmente el que sean confeccionados
por equipos técnicos contratados por los propios desarrolladores;
no obstante, el problema real es que en la etapa en que la EIA es
analizada por las autoridades locales éstas carecen, en
muchos casos, de equipos técnicos en condiciones de analizar
las evaluaciones con la suficiente competencia. Las reglamentaciones
son vagas y, en especial, no queda demasiado claro cuanto de ambiental
tiene la evaluación y cuanto de urbanística., que
dimensiones del problema debe considerar en todos los caso y cuales
en determinadas situaciones, etc. La burocrática "formula
polinómica" que establece la normativa porteña
es un ejemplo de distorsión administrativa de un mecanismo
de gestión ambiental. La repetición de conceptos y
el "copy & paste" entre evaluaciones de proyectos
muy diversos, un ejemplo de distorsión técnica.
La adopción
de la EIA como instrumento de planificación urbana lleva
del patrón general con algunas variaciones acotadas, propio
de la normativa del Plan, a un sistema totalmente compuesto de
casos excepcionales; cada uno de ellos analizado en contextos
estrechos, y con distintas repercusiones sociales de acuerdo
a la capacidad de presión de los grupos sociales afectados
por el proyecto (capacidad que, en la mayoría de los casos,
está asociada al nivel socioeconómico del grupo considerado).
Y en la mayoría de los casos, con una manifiesta indefinición
y falta de control acerca del cumplimiento de las medidas
de mitigación, modificación
y optimización de impactos propuestas en las evaluaciones.

Códigos
y normativas urbanas obsoletas e inadecuadas a la realidad de las
ciudades, procedimientos para estudios particulares aun no decantados
ni optimizados, y que con frecuencia se postulan para la resolución
de casos generalizables, ausencia de planes urbanos en la mayoría
de los municipios, y de coordinación interjurisdiccional
en áreas metropolitanas. La calidad urbana y ambiental de
nuestras ciudades requiere una urgente y pertinente mejora en
la calidad de los procesos de planificación y gestión,
tendiendo a un adecuado mix de normas generales y consideraciones
particulares ponderadas (entre las que deben incluirse las propias
condiciones socioeconómicas y culturales de producción
de la ciudad). O como aconsejaba Aristóteles a las ciudades
griegas, una ley general fundada en la razón y una gestión
adecuada de los "pormenores".
MLT
(continuará...)
Una
Evaluación de Impacto Ambiental es la estimación del
efecto que puede tener o tiene un proyecto, obra o actividad sobre
el medio ambiente, tendiente a lograr que la acción evaluada
sea mínimamente perjudicial para el medio ambiente porque
se hayan previsto los efectos y las acciones preventivas y correctoras.
Una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) es el pronunciamiento
del organismo o autoridad competente en materia de medio ambiente,
en base a la EIA, alegatos, objeciones y comunicaciones resultantes
del proceso de participación pública y consulta institucional,
en el que se determina, respecto a los efectos ambientales previsibles,
la conveniencia o no de realizar la actividad proyectada y, en caso
afirmativo, las condiciones que deben establecerse en orden a la
adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales.
Otras definiciones y caracterizaciones de la EIA se encuentran en
los sitios Web del Gobierno
de la Ciudad de Buenos Aires,
de la Secretaría
de Ambiente y Desarrollo Sustentable
(Argentina) y de ZIRMA.
Sobre
la historia de la EIA como instrumento de gestión y control
ambiental, ver un documento
de la FARN.
Sobre
planes urbanos, ver las notas El
Plan Local de Urbanismo de Paris,
de Josep Alías; New
York, barrio por barrio;
"Abrir
la ventana, mirar la ciudad y preguntar quién hizo esto",
entrevista a Jorge Wilhem (Sao Paulo); El
Urbanismo: una disciplina border line de frente a poderes
inciertos, I
y II,
de Maurizio Marcelloni (Roma); y El
Plan Regulador de Roma, Recorrido y Contexto,
de Pietro Elisei, en los números 17, 18, 25, 27 y 28, respectivamente,
de café
de las ciudades.
Ver
la nota La
Ciudad Peronista,
comentario al libro Las huellas de la política, de
Anahí Ballent, en el número 41 de café
de las ciudades.
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