Cómo
cambiar de una vez por todas el ya agotado (y además confuso)
Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires
Apuntes para
una normativa urbana (III)
Por
Mario L. Tercco
El Código
de Planeamiento Urbano de Buenos Aires (CPU) requiere una urgente
actualización. Este Código es la expresión
normativa del Plan Director de Buenos Aires
de 1961, y por lo tanto constituye el instrumento legal administrativo
de dicho Plan para la renovación de la edificación
privada. El Código original fue sancionado en 1977 (dicho
sea de paso, bajo la dictadura militar...) y modificado en varias
oportunidades, la última de ellas en el año 2000:
la distancia entre esas fechas y la nula incidencia actual del Plan
del ´61 hace olvidar frecuentemente su correspondencia. Amén
de la llamativa distancia en el tiempo entre el Plan y su Código:
podría interpretarse que el CPU solo pudo aprobarse cuando
el boom constructivo iniciado con la Ley de Propiedad Horizontal
(particularmente manifiesto en la década del ´60) llegó
a su agotamiento.
De este modo,
la construcción de la Ciudad contemporánea está
normada por un instrumento legal cuyos conceptos corresponden a
la ideología urbanística de hace, cuando menos, 45
años. Por lo tanto, la aprobación del Plan Urbano
Ambiental (mandato constitucional pendiente en la Ciudad) debería
abrir la puerta a un nuevo Código de Planeamiento Urbano
(o el nombre que se decida darle) que sería a la vez expresión
de la nueva ideología urbanística (o al menos,
el nuevo consenso social y político sobre la Ciudad que se
pretende) y corrección de errores, anacronismos y
puntos cuestionables del Código hoy vigente.
En
un primer análisis podrían identificarse, a partir
del estudio de casos y del análisis ideológico del
texto del Código, los siguientes "errores, anacronismos
y puntos cuestionables", empezando por los más generales:
- El CPU presta
escasa atención a la ciudad realmente existente, por
considerar que ésta tiene errores y deficiencias solo subsanables
con su casi completa renovación. Esta renovación
está pensada para realizarse sobre la base de edificios con
perímetro libre asentados sobre grandes espacios verdes,
idea de fuerte pregnancia en el texto del Código y que, como
veremos, genera corolarios sobre el desarrollo de otros aspectos
del desarrollo urbano.
- El CPU postula,
como se menciona en el párrafo anterior, una morfología
urbana basada en la tipología de perímetro libre
sobre espacios verdes. Al fomentarse esta tipología sobre
toda la ciudad, las áreas donde no se realiza la renovación
completa presentan serios problemas morfológicos por la coexistencia
desordenada de distintas tipologías. Siendo la manzana la
unidad estructural de la ciudad, el resultado es que un gran número
de manzanas presenta este problema. Lo paradójico es que
los autores del CPU identificaron este problema respecto a las normativas
anteriores, pero no pensaron que podría darse la misma situación
en su propio código. De esta manera, el CPU no solucionó
el problema de la renovación incompleta de áreas.
- El CPU posee
una escasa o nula reflexión e interacción con el manejo
del mercado del suelo en la ciudad. Los premios y castigos que
establece están en función del respeto a la tipología
del perímetro libre, a factores de accesibilidad y eventualmente
a cuestiones ambientales, pero no intenta intervenir sobre las rentas
urbanas: ni siquiera se interesa por las consecuencias que sobre
estas tienen sus postulados. Solo se incorporó, en una de
sus modificaciones, un fondo para la protección del patrimonio
histórico, vinculado a la posibilidad de transferir potencial
constructivo, que sin embargo nunca se implementó.
- El CPU presta
escasa o nula atención al problema social de la vivienda
y en general al derecho a la ciudad. Sus postulados rigen
para cualquier tipo de viviendas, lo cual si bien puede resultar
adecuado en cuanto a establecer standards de calidad ambiental que
no diferencian viviendas según el sector social al que están
destinadas, puede en cambio pasar por alto diferencias cuali-cuantitativas
entre éstas y la particularidad evolutiva de la vivienda
social.
- El CPU no
contempla mecanismos de negociación público - privada,
pública - pública y privada - privada, salvo la vaga
referencia a los Convenios Urbanísticos (que en la práctica
no se implementan).
- Propone para
las áreas postergadas solo mecanismos de premio en capacidad
constructiva, que en la práctica no funcionan: es el caso
del 25% de aumento en el FOT en las Areas de Desarrollo Prioritario,
en el sur de la ciudad. En cambio, lo que el sector privado busca
en general es una mayor capacidad constructiva en las áreas
que ya son atractivas.
- Si bien en
general el CPU no prohíbe taxativamente la mezcla urbana,
en muchos casos solo la tolera. Y en general, es discriminatorio
con respecto a la industria (como demuestra la aceptación
que en general obtuvo el endeble proyecto de modificación
del cuadro de usos "Ciudad Productiva" en ámbitos
ajenos al Planeamiento Urbano).
Como corolario
de este marco ideológico, o por simple anacronismo, el CPU
presenta las siguientes particularidades que deberían modificarse:
- Favorece los
terrenos de grandes superficies, y por lo tanto las operaciones
con actores de gran capacidad financiera, en general desarrolladores
con grandes capitales de apoyo, muchas veces extranjeros.
- Premia la
tipología de perímetro libre, como si fuera necesariamente
mejor que otras tipologías que han constituido el tejido
histórico de la ciudad, y que además siguen siendo
atractivas para el mercado inmobiliario (viviendas unifamiliares
y multifamiliares con patio, casas chorizo, departamentos tipo casa
o "PH").
- Las dos primeras
particularidades se potencian, generando la torre de perímetro
libre en parcelas de gran tamaño, con equipamientos y servicios
propios y cerrada al tejido urbano (la Torre
Country),
como desideratum del mercado inmobiliario.
- Postula un
fondo libre de manzana que responde a una tipología de escasa
implementación real y dudosa conveniencia, la manzana
anular con pulmón central. Estudios como el de Fernando
Diez
han demostrado que la permeabilidad al interior de la manzana pueden
lograrse también con tipologías más "trabadas"
y más afines al parcelario real de Buenos Aires.
- El CPU, aun
en sus sucesivas modificaciones, no ha incorporado la actualización
tipológica de la ciudad, con el surgimiento de productos
como los lofts, el reciclajes de PHs y casas chorizo, los
condominios, las viviendas monoambiente, etc., y en general los
productos inmobiliarios que responden a la nueva relación
entre vivienda y trabajo, la atomización de los núcleos
familiares, etc.
Más que
de actualización del Código existente, las deficiencias
identificadas en los párrafos anteriores dan pie a formular
algunas propuestas para la implementación de una nueva
normativa urbana en Buenos Aires. El marco de este nuevo instrumento
sería, obviamente y como ya se ha dicho, el Plan Urbano Ambiental
(que entre otras cuestiones se supone que definiría los límites
demográficos, ecológicos e infraestructurales del
crecimiento y la renovación urbanas). En función de
esa capacidad de soporte podrían formularse algunas hipótesis
de avance, como por ejemplo:
- Identificar
áreas de oportunidad, consolidadas, en transición
y degradadas, y establecer prioridades y formas de actuación
(en las dimensiones social, morfológica y ambiental).
- Establecer
una capacidad constructiva (lo que hoy se llama FOT) básica
universal y subastar el resto entre áreas en condiciones
ambientales, culturales y morfológicas de crecer, estableciendo
compensaciones en aras del desarrollo equilibrado de la ciudad.
- Establecer
una capacidad constructiva máxima para las distintas áreas,
independizándolas de la distribución en la manzana.
- Establecer
distintos tipos de tejido y de relación entre el
parcelario y la tipología, y prever características
de desarrollo urbano adecuadas para las distintas situaciones
posibles.
- Diferenciar
la vivienda standard, la de lujo y la social, de manera que
la residencia de lujo subsidie la social.
- Establecer
la obligación de construir vivienda subsidiada (de interés
social) para permitir operaciones de vivienda de lujo u otros
emprendimientos.
- Impulsar
las mezclas funcionales allí donde sean adecuadas.
- Concretar
mecanismos de intervención sobre la renta urbana
como el FEREC (Fondo de Recuperación de Edificios Patrimoniales).
- Establecer
mecanismos de actualización permanente, en especial en
lo referente a tipologías y usos.
- Diferenciar
entre áreas de interés metropolitano, objeto
del planeamiento global, y áreas intersticiales de resolución
local, que pueden ser normadas con participación
compartida o exclusiva de las comunas.
Estas propuestas
pueden o no ser viables, pueden o no ser consensuadas por los actores
del planeamiento urbano porteño. Pero en todo caso existirán
otras propuestas que pueden desarrollarse en su lugar, e incluso
otros enfoques ideológicos del desarrollo de la ciudad. Lo
que no se puede permitir Buenos Aires es mantener el anacronismo
y la confusión imperantes en su actual Código de Planeamiento
Urbano.
MLT
Los
anteriores Apuntes para una normativa urbana de Mario L.
Tercco fueron publicados en las notas ¿Evaluar
impactos o planificar la ciudad? y
Dos manzanas del Centro de Buenos Aires,
en los números 43 y 46, respectivamente, de café
de las ciudades.
Sobre
el estímulo a la torre de perímetro libre en el Código
de Planeamiento Urbano, ver las notas
Los deseos imaginarios del comprador de Torre
Country y La
génesis de Torre Country,
ambas de la serie Una tipología antiurbana, de Mario
L. Tercco; La
transformación de Palermo Nuevo, Pacífico y el eje
de Juan B. Justo,
de Daniela Szajnberg y Christian Cordara; y El
Nuevo Orden Palermitano,
de Carmelo Ricot, en los números 33, 34 y 35, respectivamente,
de café
de las ciudades.
Sobre
El
Planeamiento Urbano y las Comunas,
ver la nota de Hernán Cesar Petrelli en el número
46 de café
de las ciudades.
Sobre
el uso de nuevos instrumentos urbanísticos en el planeamiento
de las ciudades latinoamericanas, ver la entrevista
a Raquel Rolnik
en el número 1 de café
de las ciudades.
Dos
textos imprescindibles para la comprensión de la ideología
y los límites del CPU de Buenos Aires son Planes y Códigos
para Buenos Aires 1925-1985, de Odilia Suárez (Secretaría
de Extensión Universitaria, Facultad de Arquitectura y Urbanismo,
Universidad de Buenos Aires, 1986) y Buenos Aires y algunas constantes
en las transformaciones urbanas, de Fernando E. Diez. (Editorial
de Belgrano, Buenos Aires, 1996).
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