N. de la R. El texto de esta nota resume un trabajo más
amplio de la autora.
La Ley Nº 14.449
de Acceso Justo al Hábitat, recientemente
reglamentada en la Provincia de Buenos Aires, constituye
un hito un hacia
la conquista de Derechos. En sintonía con los 30
años de democracia ininterrumpida en Argentina, se inscribe
como un cimiento histórico para avanzar sobre instrumentos
jurídico-normativos. La
Ley introduce nuevas reglas de juego en las políticas
de suelo; es puesta a prueba por el Pro.Cre.Ar
e interpela a la planificación urbana ¿Cuáles son los
desafíos y el escenario
que se vislumbran?
Autor Pablo Bremen. Gentileza:
Archivo fotográfico del Ministerio de Infraestructura
La
lucha por la sanción y por la reglamentación
Ante
todo, vale subrayar que el objetivo principal de la
Ley Nº 14.449 es
la promoción del derecho a la vivienda y al hábitat.
Entre otros aspectos, procura regular aquellas acciones
dirigidas a resolver el déficit urbano habitacional,
tanto desde el fomento de proyectos habitacionales,
y urbanizaciones sociales, como desde la generación de instrumentos de intervención
dirigidos a reducir las prácticas especulativas respecto
a la valorización del suelo.
No
será tarea sencilla; de hecho, la misma promulgación
y reglamentación de la Ley tampoco lo fue. Esta última,
por Decreto Nº 1.062,
se produjo inmediatamente después de un período
de pujas, propias de las campañas legislativas, en las
que no faltaron agoreros que no hacían más que distorsionar
el contenido y espíritu de la Ley, en defensa de intereses
privados. En efecto, había pasado un año desde su aprobación
y, a pesar de la emergencia habitacional imperante,
no podía aplicarse: ni siquiera había sido publicada
en el Boletín Oficial.
Lejos
de ello, no cabe duda de que los logros obtenidos se
debieron al rol fundamental que ocuparon los distintos
actores sociales en todas las instancias de debate.
Al respecto, la Arq. Marta Aguilar, Directora
Nacional de Planificación Estratégica Territorial de
la Nación, sostiene que “la lucha de las organizaciones, el
debate parlamentario, así como la sentencia judicial
en respuesta a la pretensión de declarar su inconstitucionalidad mediante una medida cautelar, abonan la renovación de la cultura jurídica
que nuestro país necesita”. Asegura que “la iniciativa promueve
una cultura basada
en la noción del suelo como recurso natural, económico
y social, escaso y no renovable; que asuma la necesidad
de conciliar los derechos individuales con los derechos
de incidencia colectiva, y que reconozca la responsabilidad
del Estado en intervenir en los procesos de producción
del territorio para garantizar su desarrollo armónico”,
tal como lo indica
la Constitución Nacional en su Art.75, inc.19.
Ana
Pastor, Presidenta
de la Asociación Civil Madre Tierra e integrante del
Foro de Organizaciones de Tierra, Infraestructura y
Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (FOTIVBA) cumplió,
y aún cumple, un rol fundamental en esta lucha. Entre
las acciones previas a la reglamentación de la Ley se
encuentra un informe con aportes, realizado de manera
conjunta con el CELS (Centro de Estudios Legales y Sociales),
que no fue considerado de la manera en que se esperaba.
“Ante la respuesta de Fabián Stacchiotti,
Subsecretario Social de Tierras, Urbanismo y Vivienda
del Ministerio de Infraestructura, volvimos a presentar
nuestros aportes para la reglamentación, que circulamos
hace unos días. Solicitamos
que los cuatro principios rectores de la Ley
sean obligatorios en casos en los que se generen dudas
por un algún vacío legal”. A saber: el Derecho a la ciudad y a la vivienda, la Función Social de la propiedad,
la gestión democrática de la ciudad, y el reparto equitativo
de cargas y beneficios. Otro de los pedidos de FOTIVBA
fue que se garantice la intangibilidad de los recursos
para la política de vivienda, “no
sabemos a dónde fueron a parar los recursos obtenidos
del impuesto inmobiliario a predios baldíos”,
uno de los componentes del Fondo Fiduciario Público
que la Provincia cobra desde principios de año de 2013.
La
cuestión de fondo es el Suelo Urbano
En
el plano concreto está la vida de las personas que padecen
las consecuencias del modelo de ciudad imperante, profundamente
injusto y fragmentado.
En la actualidad, la
Provincia de Buenos Aires tiene un déficit
habitacional de más de un millón de viviendas (1.085.865)
que afecta a cuatro millones de habitantes, es decir,
al 25% de los casi 16 millones de habitantes (Instituto
de la Vivienda, Censo 2010). Más allá del esfuerzo del
Estado Nacional, de las conquistas signadas por la ampliación
de derechos, y las políticas de inclusión y justicia
social, históricamente la
cuestión urbana se ha delegado al mercado, permitiendo
que el derecho o no a la ciudad estuviese determinado
por el precio del suelo. Éstas son las reglas
del juego que se pretenden invertir con la Ley de acceso
Justo al Hábitat.
Autor: Cesar Marini
“Esta norma viene a receptar la responsabilidad de la Provincia en cuanto
a la planificación del territorio, generando
para ello una serie de principios, programas de gestión
e instrumentos legales que darán al Poder Ejecutivo
y a los municipios las herramientas necesarias para
generar mayor igualdad y cohesión social”,
asegura el Dr.
Luciano Scatolini, Director de la Cátedra de Hábitat Popular
Urbano de la Universidad Nacional de La
Plata. En consonancia con ello, es
preciso desnaturalizar las prácticas que conducen a
la concentración
de la renta urbana, materializadas a través de acciones
especulativas que resultan no sólo en una gran cantidad
de inmuebles deshabitados y terrenos baldíos o subutilizados,
sino también y fundamentalmente, en un encarecimiento
y distribución inequitativa de la ciudad ¿Tiene alguna
lógica la expansión urbana que se produce casi rozando
la obscenidad, por poner un ejemplo, de Haras
del Sur
I, II, III y van…? O que frente ante el déficit
habitacional que afecta a cerca de medio millón de personas
en la Ciudad de Buenos Aires, el
24% de las viviendas particulares se encuentren
deshabitadas? Claro que sí: primero, sólo
con el pasaje de suelo rural a urbano, el salto de la
renta absoluta es exponencial. Segundo, el proceso
de crecimiento de urbano, sumado a las prácticas especulativas,
genera un clima aparente de escasez de suelo y produce
una suba acelerada de los precios. A
esto, debemos agregar que en términos económicos el
excedente de los altos precios internacionales se vuelca
a la inversión inmobiliaria, como reserva de valor.
Sobre
este aspecto, el Lic. Walter Bustos, Urbanista y asesor
en la Comisión de Tierras y Organización Territorial
de Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires,
explica que la valorización extraordinaria que adquiere
el suelo se produce, entre otros factores, a partir
de la autorización de grandes desarrollos inmobiliarios.
“Un terreno rural puede aumentar varias veces su valor con el sólo trámite
administrativo que autorice el emprendimiento. La sociedad,
a través de sus representantes (en este caso las municipalidades)
resigna un pedazo de ciudad, otorgando un privilegio
de uso a un particular (o grupo de particulares) que
se beneficia además, con el aumento del valor de la
tierra. Esa valorización es un producto colectivo, que
nada tiene que ver con el accionar del propietario de
la tierra, por lo cual es legítimo que el Estado recupere
parte de ella”, asegura.
Hoy
se da un paso adelante, la Ley está reglamentada y,
a pesar de que no existen impedimentos para su efectiva
implementación, como en toda cuestión innovadora no
serán pocos los desafíos y aprendizajes que traerá aparejado
el proceso de apropiación e internalización de las normas
en las estructuras municipales, tal como lo plantean Edesio Fernández y Mercedes Maldonado cuando
hacen alusión a la determinación
política y la asimilación cultural de los principios legales en El Derecho y la política de suelo en América
Latina (2009).
¿Cuáles
son las herramientas concretas con las que cuentan los
municipios? El
Lic. Juan Duarte, Urbanista y funcionario en la Agencia
de Administración de Bienes del Estado, explica que
es
precisamente en términos urbanísticos donde la nueva
Ley de hábitat trae consigo una cantidad importante
de herramientas para que los municipios intervengan
en la regulación del mercado de suelo. “La integración socio-urbana de villas y asentamientos (VyA), el relevamiento y registro de VyA,
el fomento del crédito y micro crédito para la mejora
del hábitat son elementos destacables”, afirma.
Asimismo,
señala que una de las herramientas que merece una particular
mención es la obligación de los Municipios de establecer,
mediante los Planes y normas urbanísticas, Zonas de Promoción del Hábitat Popular.
Efectivamente, ello constituye una innovación destacable,
sobre todo, teniendo en cuenta el salto cualitativo
que han tenido este tipo de intervenciones en Brasil,
con las denominadas ZEIS (Zonas
Especiales de Interés Social) consagradas
en el Estatuto de la Ciudad.
“En los Códigos de zonificación municipales
no se suele pensar en las necesidades de espacio para
los sectores populares, condenándolos así a procurarse
un lugar en la ciudad a través del mercado o a depender
de las políticas habitacionales del Estado, mientras
que, en cambio, aquellos sectores dedicados a los negocios
inmobiliarios en la ciudad, en general encuentran en
dichos Códigos todas las condiciones que necesitan para
poder desarrollar sus negocios”, continua explicando
Duarte. En esta línea, asegura que así se
da la paradoja de que quienes
más necesitan de la regulación estatal, no la suelen
encontrar en los códigos de zonificación municipales
y que la Sección IV de la Ley, con sus artículos 44
y 45, viene a dar respuesta a esa necesidad.
En
la práctica, algunos municipios han tomado la delantera:
“estamos
dándole un apoyo importante a la Ley,
junto con la diócesis de Quilmes y a la Comisión
de tierras que creamos por Ordenanza. Creemos que es
una muy buena herramienta para resolver el problema
de tierra”, manifiesta el Intendente
de Florencio Varela, Julio Pereyra, quien además, como
presidente de la Federación Argentina de Municipios,
ha encabezado reuniones con otros intendentes con el
objetivo de difundir los contenidos de la Ley.
A
propósito de ello, cabe mencionar que otros de los instrumentos
clave son, por un lado, el de la participación del municipio en
las valorizaciones inmobiliarias, que consiste
en la posibilidad exigir una parte de la valorización cuando se
solicite permiso de urbanización o construcción, cambio
efectivo de uso del inmueble, así como actos que impliquen
su transferencia total o parcial. Para el Lic. Juan
Duarte, se trata de una herramienta elemental
para lograr una política urbana más equitativa, sobre
todo si los mismos se reglamentan adecuadamente.
“La reglamentación de los artículos 84° a 90° y 92°
del Decreto-Ley
Nº 8912/77 vienen a complementarla, de modo
que los municipios no tienen más excusas para no aplicar
los instrumentos que les otorga la Ley”, agrega.
Por
otro lado, se encuentra el Fondo
para el mejoramiento habitacional. En este caso,
los municipios y las organizaciones gubernamentales
serán las responsables otorgar los préstamos y recursos
disponibles en Fondo; se convertirán en receptores de
las solicitudes de las familias con déficit urbano habitacional,
que no sean consideradas sujetos de crédito por la banca
formal, y se encargarán de elevar dichas solicitudes
al Ministerio de Infraestructura, establecido como autoridad
de aplicación. Luego, pueden mencionarse
otras herramientas que vienen a completar el abanico,
tales como el Programa de Lotes con Servicios, el Régimen
de Integración socio-urbana, los Consorcios
urbanísticos y el Reajuste
de tierras.
Gentileza: Archivo fotográfico del Ministerio de Infraestructura
Gentileza: Archivo fotográfico del Ministerio de Infraestructura
Su
íntima relación con el Pro.Cre.Ar
El Pro.Cre.Ar
es un programa de crédito hipotecario que apunta a entregar
400.000 créditos para la vivienda única familiar, tanto
para ser construida en terreno propio como para su adquisición
en terrenos del Estado, o bien para la refacción y/o
ampliación de viviendas existentes. Se trata de un programa
inédito, no sólo por las bajas tasas de interés que
maneja o porque apunta a los sectores medios, sino también
porque moviliza suelo fiscal ocioso.
Actualmente, estos grandes predios subutilizados provocan fallas en las necesidades objetivas del crecimiento de la ciudad
y representan costos para la sociedad: contribuyen a retroalimentar la fragmentación y polarización sociourbana,
pues son un componente determinante que define las formas
de expansión de la ciudad. En respuesta a ello, la Ley de Acceso Justo al
Hábitat expresa como uno de sus objetivos, “atender
la refuncionalización, rehabilitación y adecuación normativa
de inmuebles fiscales aptos para finalidades de uso
social y colectivo, en particular la provisión de suelo
fiscal a los fines de su incorporación al Programa Pro.Cre.Ar”.
Hasta aquí, todo perfecto. Ahora bien, como se ha expresado, la cuestión
de fondo radica en el acceso al suelo urbano. De la
mano del reciente anuncio, en el que se agregan dos
nuevas modalidades de créditos (la primera, que permite
comprar viviendas recién terminadas o próximas a terminarse por
desarrolladores privados, y la
segunda, que financia, además de la construcción de
la vivienda, la compra del terreno) se
exacerbaron las dificultades para acceder a un lote,
considerando que aumento del precio del suelo, ya venía
produciéndose en los últimos meses.
Para el Arq. Luciano Pugliese, Especialista en políticas de Suelo, Urbanista
y miembro de
Fundación
Metropolitana e ITEMCIUDAD,
“al crear esta línea,
Pro.Cre.Ar tuvo en cuenta las restricciones financieras de
las familias para comprar por sí mismas el lote como
exigía antes. Ocurre que ahora, al disponer un financiamiento
para eso, quedan en evidencia las restricciones que
aparecen por el lado de la oferta de suelo urbanizado,
con falta de stock disponible y disparada brutal de
precios”.
¿Cómo juega la Ley de Acceso justo al Hábitat en esta Cuestión? Sin dudas,
dependerá de las estrategias urbanas y de las iniciativas
que se lleven a cabo por parte de los municipios. Los
instrumentos de la Ley ofrecen una gama de posibilidades
que el Pro.Cre.Ar podría impulsar
a concretar.
Pugliese
sostiene que “las primeras reacciones en la Provincia
de Buenos Aires no parecen mostrar un manejo homogéneo
que dé cuenta de nuevas reglas
en la relación entre Estado y mercado inmobiliario en
el sentido que marca la nueva Ley”. Al respecto,
cita algunas iniciativas que no llevan a buen puerto:
“en Mar del Plata concejales oficialistas piden
votar drásticas reducciones de tasas e impuestos para
los beneficiarios del Programa, lo que les ayudaría
a achicar la brecha para la compra de la tierra. Vale
decir que se otorga una especie de subsidio indirecto
al mercado de suelo (…) en La Plata votan levantar los
límites de la ciudad con el área rural para propietarios
que propongan incorporar suelo al programa, mientras
la Municipalidad (con fondos del ProCreAr),
hará las infraestructuras, en una compulsa que consideraría
también pactar el precio de venta final del suelo”.
Las
medidas que se están llevando a cabo para facilitar
el acceso al suelo están teniendo efectos contrarios
a los esperados. La buena voluntad
que se evidencia en los convenios que se están firmando
no termina de dar respuesta a un problema más complejo.
Estos convenios implican una cesión de terrenos por parte de los municipios,
y la dotación de infraestructura con fondos del Programa.
Sobre
esta cuestión, Pugliese advierte que “se opta entonces por hacer cargo a los municipios
de la resolución del problema y se vuelve a definir
a la política de viviendas como inscripta en un plan
de obra pública sobre los terrenos de que pueda disponerse;
además, el suelo
fiscal en la Provincia de Buenos Aires es escaso y las
transacciones para adquirirlo en el mercado estarán
sujetas también a seria especulación”.
Pugliese
agrega que “un posible modelo, más inscripto en los objetivos de la Ley de Hábitat,
se ocuparía de crear nuevas condiciones para el desenvolvimiento
del mercado como parte de una política redistributiva:
promovería el desarrollo de algunos sectores específicos
de la ciudad, convocaría a la presentación de proyectos
y los calificaría, e incentivaría acuerdos entre propietarios,
desarrolladores de suelo y el propio Estado”. Explica
que para todo se usarían instrumentos impositivos y
urbanísticos que orienten, incentiven, penalicen conductas
especulativas respecto del suelo, ayuden a moderar los
precios y distribuyan los beneficios y los costos de
la transformación urbana. “La
propia canalización de créditos ProCreAr
hacia las mejores operaciones supone acumular
capacidad de negociación por parte de los municipios”,
agrega.
Al
respecto, el Arq. Norberto Iglesias, Especialista en
Gestión Urbanística Municipal y
Presidente de ITEMCIUDAD
agrega que “el escenario a privilegiar para la aplicación
práctica de estas políticas se centra en el municipio,
la “trinchera del urbanismo”, ya que el tema se
instaló en la agenda pública de nuestras ciudades debido
al circunstancial efecto del ProCreAr
de poner en evidencia la inaccesibilidad del suelo urbano.
Nuestras clases
medias, o la porción de ellas que accedieron al crédito
accesible que posibilita este programa nacional, presionan
políticamente con más éxito que los sectores populares
que padecen el déficit habitacional desde siempre. ¡Bienvenidos!
Los Intendentes conocen la preocupación de sus mandantes
y atinan a pedir respuestas a los “técnicos”. Los HCD
dictan ordenanzas de heterogéneos efectos y la prensa
local se interesa en el problema. Un escenario como
nunca antes vivencié”.
Un
avance hacia el Derecho a la ciudad
Ante
los números de la crisis habitacional que posee la Provincia
de Buenos Aires, ¿puede decirse que estamos más cerca del Derecho
a la Ciudad? ¿Puede acaso decirse que existe un avance
en términos de derechos cuando, sólo en
la Ciudad de Buenos Aires, uno de cada cuatro menores
de 4 años vive en situación de déficit habitacional
y uno de cada cinco en condiciones sumamente precarias,
y que de ellos, el 60 % reside en villas de emergencia
y el 40% en inquilinatos, tal como lo indica el reciente
informe presentado por la Asesoría General Tutelar y
el CELS?
La
respuesta es sumamente difícil. Lo cierto es que la
Ley de Acceso Justo al Hábitat, representa un avance
importante en el desafío de “dar vuelta la taba” de
la segregación urbana, ¿Utópico? Para Eduardo Galeano, la utopía no es un lugar al que quieres llegar, sino el medio que sirve
para avanzar.
El
Derecho a la ciudad no es una propuesta nueva. El término
apareció en 1967 de la mano de Henri Lefebvre.
En pocas palabras, el derecho a la ciudad es la posibilidad
de construir una ciudad en la que se pueda vivir dignamente,
reconocerse como parte de ella, y donde se posibilite
la distribución equitativa de diferentes tipos de recursos.
Según
el urbanista Jordi Borja, el desarrollo y legitimación de los derechos
ciudadanos dependerá de un triple proceso: un proceso
cultural, de hegemonía de los valores que están
en la base de estos derechos y explicitación de los
mismos; un proceso
social, de movilización ciudadana para conseguir
su legalización y la creación de mecanismo y procedimientos
que los hagan efectivos; y un proceso político-institucional para formalizarlos, consolidarlos
y desarrollar las políticas para hacerlos efectivos.
Con
la nueva Ley se avanza hacia la conquista de derechos.
Es la forma más acabada con la que cuenta hoy nuestra
legislación para dar respuesta a la gravísima situación
sociourbana. Así lo marca el Dr. Sebastián Tedeschi,
Secretario Letrado de la Defensoría General de la Nación,
y ex Coordinador en América Latina y Caribe del COHRE (Centro por el Derecho a la Vivienda contra Desalojos),
quien destaca que “La nueva ley de Acceso justo al Hábitat es una norma que refleja los avances más destacables
de América Latina en cuanto a regulación de suelo urbano.
Se encuadra en un consenso según el cual las leyes que
nortean las políticas urbanas ya no pueden ser neutras
a los estándares de derechos humanos, los cuales se
incorporan a ellas por medio de postulados de no discriminación
en el acceso a los bienes y servicios urbanos, de participación,
de limitaciones a la propiedad especulativa”.
“El aporte más importante que tiene la Ley es su sentido reparador de las
injusticias en el modo de producir ciudad, principalmente
habilitado por el desarrollo de un conjunto de instrumentos
de política y manejo del suelo; si los municipios saben y/o quieren incorporarlos
en la gestión urbana, mucho va a incidir en mejorar
el acceso al suelo de los mas pobres y contribuir
a tener ciudades mas justas y gobernables”, explica
Raúl Fernández Wagner, arquitecto y urbanista, Profesor de la Carrera
de Urbanismo de la Universidad Nacional de General Sarmiento
e impulsor del movimiento Habitar
Argentina.
Gentileza: Archivo fotográfico del Ministerio de Infraestructura
Ocurre
que, lamentablemente, venimos de décadas enteras de retrocesos
constantes en términos de derecho urbanístico y el
término “derecho”, en general, se encuentra asociado sólo
al “derecho del propietario”.
Por lo tanto, se ha legitimado el hecho de que este último
pueda capturar enteramente las plusvalías urbanas, a pesar
de que las mismas hayan sido generadas principalmente
por el Estado a partir de la extensión urbana, cambios
en el uso del suelo, o por el desarrollo de las infraestructuras.
Sin
duda, el gran desafío a resolver es el enraizado
sistema legal que responde a un modelo absolutamente individualista.
Precisamente,
la vulneración de la propiedad privada ha sido el argumento
de las voces disidentes alrededor la legitimidad de la
Ley de Acceso Justo al Hábitat.
Para
el Lic. Bustos, esas
voces giran en torno a la reivindicación de privilegios,
no de derechos. Sostiene
que una de las principales críticas que se le hace a
la Ley gira en torno a la cesión de tierras o su equivalente
en dinero que deben realizar los grandes emprendimientos
inmobiliarios a partir de su autorización por la municipalidad
respectiva. En este sentido, “el principal argumento
de la crítica es que este procedimiento significa un
avance del Estado sobre la propiedad privada. Ahora
bien, nadie ha dicho una palabra sobre la cesión que
deben hacer los emprendimientos abiertos (loteos por
ejemplo) para la apertura de calles, instalación de
equipamientos sociales y espacios verdes públicos, que
ronda alrededor del 35% de la superficie total de predio
según lo dispuesto por el Decreto Ley 8912/77. Nadie
ha dicho que eso es una intromisión sobre la propiedad
privada (simplemente porque no lo es). Y la justificación
para no objetar la legitimidad de esa cesión podría
ser que su destino es de utilidad social, y entonces
¿la vivienda y la provisión de infraestructura en barrios
precarios no son necesidades sociales?”, cuestiona
el urbanista. Siguiendo con el razonamiento, y profundizando
un poco más, Bustos explica cómo funciona el monopolio
de segregación que traen aparejadas las Urbanizaciones
cerradas, cercenando el derecho a la ciudad. “Actualmente,
las
urbanizaciones cerradas no sólo ceden una ínfima porción
a los municipios, sino que además el Estado les otorga
el privilegio de gozar exclusivamente de un sector del
territorio, autorizando la restricción
del uso de calles, espacios verdes y equipamientos sociales
al resto de la comunidad. Y no sólo eso; en determinados
contextos, condicionan el crecimiento funcional de la
ciudad, conformándose como barreras
urbanas que afectan la conectividad
entre distintas áreas, provocando el aumento del valor
de la tierra en la periferia, tornándola inaccesible
para los sectores populares y, muchas veces, modificando
las condiciones ambientales de los sectores en los que
se emplazan”.
Como
se ha expresado, el derecho a la ciudad es la posibilidad
de construir una ciudad en la que se pueda vivir dignamente.
En este sentido, la
Ley define el derecho a la vivienda y al hábitat dignos
según parámetros de calidad,
que
implican tanto la localización de los proyectos habitacionales
de acuerdo a criterios de densificación, consolidación
y completamiento, como la integración socio espacial,
la mixtura de usos y actividades y la riqueza y complejidad
de la vida urbana. De esta manera, prioriza
las condiciones de cercanía a las áreas de centralidad;
facilidades de accesibilidad y conectividad; nivel de
consolidación urbana; y cobertura de servicios y equipamientos
urbanos básicos. Como
se observa, las urbanizaciones cerradas atentan contra
el modelo de ciudad propuesto. En este sentido, “La
ley 14.449 viene a cubrir un bache existente. Legisla
el derecho a la vivienda presente en la Constitución
Provincial y entiende el derecho a la vivienda de una
manera que abarca la cuestión urbana, es decir, se preocupa
por la vivienda pero también y sobre todo, por la ciudad
en la que se inscribe", agrega Duarte.
Por
otra parte, cuando la nueva Ley introduce un régimen de integración
socio-urbana de villas y asentamientos precarios, contribuye
a crear un resguardo contra los desalojos forzosos.
Al respecto, Bustos sostiene que en estos casos, la
utilización del poder judicial y las fuerzas de seguridad
vulneran la dignidad humana, y ponen en evidencia la
falta de adecuación de nuestros códigos de procedimiento
a los estándares internacionales.
Respecto a la exigibilidad de las normas, el Dr. Tedeschi,
asegura que “si
bien la Ley no es explícita en cuanto a la definición
de derechos subjetivos de los ciudadanos a peticionar
por ejemplo la regularización de asentamientos informales,
la formulación de su articulado en término de derechos,
por ejemplo el artículo 3, en conjunto con la cláusula
de responsabilidades del Estado por cumplir con esos
derechos, por ejemplo en el Articulo 5, componen un sistema de normas exigibles de manera directa por los ciudadanos.
Esto quiere decir que los afectados por el incumplimiento
de la ley o, específicamente, por la no utilización
de los instrumentos que la ley establece, podrán reclamar
administrativamente o litigar ante los tribunales su
exigibilidad”.
La
función social de la propiedad en el tintero
“En
Argentina están dadas las condiciones materiales y culturales
que nos permiten pensar la propiedad en función social,
recuperando aquel sabio principio establecido en la
Constitución de 1949: la gestión democrática y participativa
de las ciudades y la distribución equitativa de las
cargas y beneficios que produce el crecimiento urbano”,
postula el Dr. Scatolini.
Efectivamente, el precepto forma parte de de la Convención
Americana de Derechos Humanos, que tiene rango constitucional.
Sin embargo, la adolescencia jurídica aún persiste porque
son muy fuertes las contradicciones paradigmáticas con
el régimen legal vigente. No es casual que el principio haya sido excluido del proyecto
de reforma, unificación y modernización de los Códigos Civil y Comercial
de la Nación sobre la fecha de la firma del dictamen de mayoría.
La ausencia del principio, sin dudas, obstaculizará las nuevas reglas
de juego planteadas en la Ley de Acceso Justo al Hábitat.
No resulta coherente que se avance con una cadena atada
al pie. Si verdaderamente “están dadas las condiciones”,
es preciso que se reconozcan los derechos que una vez
fueron cercenados y que se lleven adelante todas aquellas
acciones que posibiliten una maduración del basamento
jurídico en post de la justicia social. Se trata, en
definitiva, de cumplir
con la misión pública de garantizar el bien común.
Para tender a una justa distribución de las cargas y
los beneficios de la ciudad, el poder público debe poder
recuperar y redireccionar
a favor de los sectores postergados la valorización
inmobiliaria que origina a partir de sus inversiones.
Autor: Mario Retik. Gentileza: Archivo fotográfico del Ministerio
de Infraestructura
Sobre
los desafíos y el escenario que se vislumbra
Vale
exponer algunos números para dimensionar el cuadro de
situación: la población de la Provincia de Buenos Aires
se incrementó en casi 2 millones de personas desde el
último censo. (INDEC); el
30,1% de la población de los 24 partidos del Gran Buenos
Aires no tiene acceso a agua de red, el 62,7% no tiene
acceso a desagüe cloacal y el 38,6% carece de conexión
a gas de red (Fuente: La situación del derecho a
la vivienda en la Provincia de Buenos Aires, Informe
de la Universidad de Lanús). Sólo en la Ciudad de Buenos
Aires unas 163.587 personas viven en una villa, aproximadamente
un 52% más que la población residente en 2001 y el 211%
más de la residente en 1991 (Tomás Guevara. Tesis Doctoral
¿La ciudad
para quién? Transformaciones territoriales, políticas
urbanas y procesos de producción del hábitat en la Ciudad
de Buenos Aires 1996-2011).
Con
respecto al escenario que se vislumbra, los especialistas
son optimistas pero cautos, reconocen las nuevas posibilidades
que ofrece la Ley, y simultáneamente dejan entrever
que para su efectiva implementación habrá que considerar
todos los frentes posibles, manteniendo en eje a la
quilla.
Pugliese,
por ejemplo, reflexiona sobre las condiciones que permitirían
consolidar una nueva política inmobiliaria, y cuestiona
la posibilidad de que alcance sólo con nuevas y mejores
leyes o regulaciones urbanísticas. Para él, estas son
necesarias pero no suficientes. “Las leyes reflejan la construcción de acuerdos sobre nuevas reglas de juego alcanzadas mediante nuevos equilibrios sociales,
los que se logran no exentos de conflictos y tensiones.
Por tanto, contar hoy con la Ley supone haber transitado
un recorrido histórico que cimenta la posibilidad de
avanzar en más y mejores instrumentos jurídico-normativos
para garantizar el desarrollo con inclusión social en
nuestro país”, reafirma Aguilar, quien además sostiene que
“la aprobación de la Ley de Acceso Justo al
Hábitat es un hito relevante en el camino hacia la aprobación
de la Ley Nacional de Planificación y Ordenamiento Territorial”,
que se encuentra actualmente en etapa de debate público.
Iglesias insiste en la trinchera municipal para
trabajar con más énfasis: “El
avance fundamental de esta Ley está en la consolidación
de ciertos principios omitidos en la 8912 pero su sola
vigencia no garantiza efectividad. La rémora provincial en gestionar las
políticas de hábitat de manera contundente no
tiene explicaciones razonables. Es el turno de los
municipios de aplicar ésta y otras tantas herramientas
disponibles para torcer la lógica del mercado con la
producción de suelo urbano programado a fin de satisfacer
la demanda habitacional de todos los sectores y regular
el crecimiento de nuestras ciudades. Asistir a los municipios
a encontrar las mejores respuestas es nuestro desafío.
No sólo con ordenanzas sino impulsando la jerarquización
y fortalecimiento de las estructuras municipales para
la gestión del territorio”.
En esta línea, el Arq. Guillermo
Tella, Doctor en Urbanismo y coordinador de la Licenciatura en
Urbanismo en la Universidad Nacional de General Sarmiento,
agrega que el reto que nuestras ciudades es el de asumir
el problema creciente de segregación residencial.
“Sólo así podrán generar luego acciones en favor de una movilidad social
ascendente que reoriente a las dinámicas urbanas y que
promueva un mayor acceso a la ciudad. Desde esta perspectiva,
la Ley tiende a promover como política la mixtura social
y la articulación entre las diferencias. De no ser así,
deberemos resignarnos a vivir en una ciudad cada vez
más fragmentada, más injusta, más violenta”, concluye.
Finalmente,
y considerando los aportes incluidos, puede decirse
que para encarar la problemática el principal desafío
es concebir a la Ley de Acceso Justo al Hábitat como
un instrumento inscripto dentro de políticas urbanas
y estrategias territoriales mayores y más complejas.
En pocas palabras, se requiere entender a la ciudad
como una construcción social y, a la vez, como un sistema
complejo, en el que las actuaciones de tipo normativo
ofrecen oportunidades para quebrar las tendencias dominantes
de segregación urbana. A estos efectos, la clave o estrategia central que debe guiar
toda política urbana es la anticipación. Conocer
cuáles son las reglas de juego en el mercado de suelo,
y reconocer, como mínimo, cuál es la lógica de ocupación
del territorio, posibilita un mejor posicionamiento
en las decisiones orientadas a mejorar las condiciones
de vida concretas de la población.
LR
La
autora es Licenciada en Urbanismo y Diplomada en Ciencias
Sociales por la Universidad Nacional de General Sarmiento
(UNGS). Especialista en Financiamiento de Ciudades con
suelo
Urbano y Gestión de mercados
de suelo urbano por el Lincoln Institute
of Land Policy. Miembro de Fundación Metropolitana e ITEM CIUDAD.
Ver
los textos completos de la Ley
14.449 y el Decreto
Reglamentario Nº 1.062.
El
análisis crítico de la legislación urbanística y de
ordenamiento territorial en la Argentina comenzó en
el número 82 con la nota La
Ley
de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de Mendoza,
por Marcelo Corti. Continuó en el número 83 con la nota
Ordenamiento
territorial y ordenamiento ambiental,
por Hernán Petrelli, en el número 84 con El
Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires,
por Marcelo Corti, en el número 85 con El
Decreto-Ley 8912/77 de Ordenamiento Territorial y Uso
del Suelo en la Provincia de Buenos Aires, en
el número 86 con El
Plan de Comuna en la Ciudad de Buenos Aires, por
Marcelo Corti, en el número 87 con El
Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial de la Provincia
de Chaco, por
Nadia Finck, en el número 88 con Hacia
la función
social de la actividad urbanística en la Provincia de
Corrientes, por
José Luís Basualdo,
en el número 89 con Reglamentaciones
y contradicciones de “la 8912”,
por Marcelo Corti, en el número 91 con Hacia
una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial para el
Desarrollo Sustentable, Entrevista
a Diego Fernández, en el número 96 con Hacia
una Ley Nacional de Ordenamiento Territorial: reflexiones
a partir de tres propuestas normativas, por
Melinda Lis Maldonado, y Perspectivas
para una ley de suelos y desarrollo urbano,
por Silvia Augsburger, en el número 97 con El
florecer de las normas…,
por Marcelo Corti, y ¿Por
qué es importante para Argentina contar con una ley
de ordenamiento territorial nacional?,
por Soledad Arenaza y Juan Ignacio Duarte, en el número
122 con La
Ordenanza de fraccionamiento de tierras de Río Ceballos.por
Marcelo Corti, y en el número 125 con La
Ley 4477 de la Ciudad de Buenos Aires,
por Marcelo Corti y
en el número 127 con El
nuevo Código Civil y Comercial argentino y sus efectos
urbanísticos: la persistencia del paradigma liberal,
por Hernán Petrelli.
Sobre
las ZEIS (Zonas Especiales de Interés Social):
Número
63 | Planes y Política de las ciudades
Normativa
urbanística y exclusión social | Raquel
Rolnik: "la regulación del uso del suelo en Latinoamérica
solo considera a los mercados de clases medias y altas" | Marcelo
Corti
