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Rosario: autonomía y financiación,
¿mito o realidad? (I)
El
gigantismo urbano, la descentralización socio-política
y económica, las regiones, la financiación de
las ciudades, los principios de solidaridad y asistencia fiscal.
Por
José Ariel Núñez
N.
de la R.: Debido a su extensión, esta nota se publica
en dos ediciones de café
de las ciudades.
Continua en el número 23.
"
Hay desde luego, también una medida para el tamaño
de una ciudad como para todo lo demás, seres vivientes,
plantas, cosas; tampoco ninguno de éstos puede realizar
su esencia si es excesivamente grande o demasiado pequeño,
sino que se volverá o completamente fuera de serie
o muy inferior... Semejante es también una ciudad,
con demasiado pocos habitantes, que no se basta a sí
misma como lo debe hacer una ciudad, y una de demasiados,
que se basta en cuanto a las necesidades de la vida, pero
como todo un pueblo y no como ciudad, pues es casi imposible
regirla constitucionalmente.
¿Pues
quién habrá de conducir masa tan poderosa, y
quizá podrá anunciarle algo, si no tiene la
voz de Estentor". Aristóteles, Política,
VII, 4.
El
hecho
La ciudad
de Rosario, según un artículo publicado por
el diario La
Nación
del día 10 de marzo del corriente, ha convocado para
el mes de Junio a una consulta popular para decidir sobre
la conveniencia de que se disponga su autonomía
municipal. Entonces, los electores decidirán si
aceptan o rechazan la iniciativa de su Intendente, Miguel
Lifschitz, y que al parecer cuenta con amplio consenso de
la dirigencia política, empresarial y social. Basa
su pretensión especialmente en su contribución
generosa al PBI de la Provincia de Santa Fe, que se ve presuntamente
utilizado o consumido por otras regiones de menor poder económico
de la misma, y en el contenido del Artículo 123 de
la Constitución de la Nación.
Se habría
hecho un cálculo que importa muchos millones de pesos
que se desvían desde Rosario hacia otros centros poblados,
inclusive la mismísima ciudad capital de Santa Fe,
que
rodeada de una aureola de historia colonial y patria desde
1573, y cuna de las Convenciones Constituyentes, resulta beneficiada
con esa distribución equívoca que según
los promotores del cambio evita que los recursos queden donde
verdaderamente han sido producidos.
Dice
el artículo entre otras cosas:
"Razones,
dicen los rosarinos, sobran. Como apuntó Lifschitz,
con el actual sistema ´Rosario ve reducidos sus ingresos económicos
porque su recaudación tributaria pasa a formar parte
de una masa provincial que luego se coparticipa entre las
33 ciudades y las 323 localidades que componen la geografía
santafecina`. Ese sistema hace que Rosario reciba un porcentaje
muy inferior al que aporta. Aunque el intendente de Rosario
lo disimule, la iniciativa oficial abunda en contenidos que
hasta pueden haber comenzado a marcar el ritmo de las grandes
definiciones geopolíticas del futuro. (...) Pero, además,
el mayor movimiento económico, cuyos resultados fiscales
después ensanchan la base de los recursos por repartir
entre las zonas más pobres, se desarrolla en Rosario
y en la zona del Gran Rosario, que, por ejemplo, exporta el
70% del total del país en granos de soja y/o aceites.
La decisión de convocar a la consulta popular se sustenta
en los topes de distribución de la coparticipación
provincial, que datan de 1993 y que representan 15 millones
de pesos (N . de la R.: algo más de cinco millones
de dólares) al año que el municipio rosarino
deja de percibir. Lo propio ocurre con la falta de decisión
provincial de actualizar la valuación de los vehículos
para la patente única (cargo coparticipable), ´que
hace perder a Rosario otros 15 millones de pesos`, añadió
Lifschitz. (...) Si el proyecto de la autonomía prospera,
Rosario podrá dictarse su propia carta orgánica,
su Constitución, un sistema tributario propio y hasta
su sistema electoral (en la provincia rige actualmente la
controvertida ley de lemas).
La
autonomía: ¿es financiación?
Cuando
nos hablan de autonomía se nos impone necesaria y naturalmente
una suerte de sensación de adhesión inmediata.
Si bien el término ha sido desgastado por los políticos,
ello no ha significado que haya perdido esa aureola romántica
y libertaria, preñada de promesas de futuros goces.
Sin embargo
la autonomía no ha funcionado tal como la hemos
idealizado: Las provincias argentinas son autónomas,
y sólo perciben alrededor del 30% del PBI nacional,
mientras la Nación ostenta el 70 % del mismo. Viven
luchando por precarias y fugaces mejoras en una Ley de Coparticipación
que sistemáticamente les sigue siendo postergada. Hasta
el año 1930 la distribución del PBI, era exactamente
inversa: 70% para las Provincias y 30% para la Nación.
¿Pero que perciben los más de 1600 municipios de la
República Argentina? El 8% del PBI nacional.
En Córdoba,
los municipios son autónomos, pero no cuentan con los
recursos suficientes para autofinanciarse... Ya Juan Bautista
Alberdi decía en sus Bases: "Crear un poder
y no darle los medios es crear un nombre, no un poder".
No. Autonomía no es autofinanciación. El tema
pasa por la redefinición de los roles constitucionales
entre la Provincia y los Municipios. De allí se
generará, naturalmente, la necesidad y la forma de
los tributos que deban asignársele a los municipios.
Quizá
es el momento de coincidir con el tratadista santafesino Horacio
D. Rosatti, quien dice: "La pregunta acerca de si los municipios
tienen potestad tributaria (en especial impositiva) originaria
o si tal capacidad le es delegada por la Provincia, en la
estricta medida en que ésta lo determine, ha seguido
-aproximadamente- las mismas vicisitudes de la pregunta acerca
de la naturaleza jurídica (autonomía vs. autarquía)
de los entes territoriales locales, disputa centenaria (...).
El sentido común desaconseja resolver la disputa en
torno a la potestad tributaria -originaria o derivada- de
los municipios (una disputa que se ha vuelto más académica
que real) apelando a razones tan lejanas. Hay que resolver
estos dilemas partiendo de la realidad, y la realidad dice
que el municipio presta servicios, que algunos de ellos -los
divisibles- pueden ser absorbidos por tasas, y otros -los
indivisibles- deben ser solventados por medio de impuestos
o quedar a cargo de la Provincia".
En el
XIV Encuentro de Profesionales de Ciencias Económicas
del Ambito Municipal, realizado en 1999 en la ciudad de La
Plata, se expresaron conceptos similares a los anteriormente
citados. Desde el Intendente hasta el último de los
expositores se coincidió en que el cambio hacia un
municipio ágil y eficiente no es una necesidad: es
algo inevitable. Es que como consecuencia del asombroso aumento
de la población urbana (en la Argentina alcanza al
90%), los gastos municipales han ido aumentando en la medida
que se le adicionaban nuevos servicios.
Pero esos
servicios no son divisibles, es decir aquellos donde puede
relativamente medirse el grado de beneficio directo o indirecto
que cada ciudadano –y por ende contribuyente- recibe con motivo
de las prestaciones municipales o de las obras que el Municipio
realiza.
Hoy las
municipalidades prestan servicios de salud, educación,
asistencia social, cultura, deportes, turismo, etc. Todos
ellos pertenecen a la categoría de indivisibles.
Para cubrir
estos gastos, los municipios requieren ingresos, que provienen
de distintas fuentes y que perciben en razón de su
particular régimen financiero, que aunque puede diferir
entre provincias o entre municipios entre sí, se caracteriza
por estar compuesto de tasas. Esto es, una contribución
por servicios divisibles.
Por
eso, la estructura financiera municipal no está preparada
para las exigencias actuales, ya que no cuenta con tributos
que sean capaces de financiar los servicios indivisibles.
De allí la pretensión –como seguramente lo en
es el caso de Rosario- de cobrar impuestos, hoy en manos de
la Provincia.
En países
más desarrollados, se ha atribuido a las municipalidades
la facultad de imponer impuestos a la propiedad inmueble y
al parque automotor. Igualmente, algunos impuestos al comercio
y la industria que les permitan contar con una base financiera
suficiente y permanente para afrontar sus gastos (véase
Curitiba, Brasil). Es hora de que se contemple un "nuevo
mapa socio-económico" nacional y se replantee
el rol institucional de Provincias y Municipios. El municipio
de ejido urbano y la regionalización serán las
cuestiones a privilegiar en las discusiones.
Esas entre
otras son las grandes discusiones que deberemos afrontar y
resolver. El tema de la redistribución de la renta
nacional no es una mera cuestión de números
propia de la técnica de los contadores, es una cuestión
vital para la nación, y propia de la grandeza de pensamiento
de los políticos. El desarrollo de una nación
es una actitud, antes que un plan y una metodología
regida por la ciencia y la técnica de gobernar.
No
puede haber municipalidades gigantescas. Esa
es la cuestión del gobierno y la financiación
de las ciudades. Su división en partes para permitir
la existencia de instituciones gobernables. Un ejemplo de
difícil gobernabilidad y eficiencia es el PAMI,
el mayor ente de asistencia social para la salud, dependiente
del gobierno nacional argentino. ¿Qué podría
ocurrir si se descentralizara a través de las provincias
argentinas o de cada municipio?. Seguramente cada parte sería
más eficiente que el ente actual. Qué decir
de la suma de todas ellas...
El sistema
de municipios metropolitanos presidiendo regiones pobladas
por otros municipios satélites y menores, ha dado resultados
positivos en el mundo desarrollado.
Es que las instituciones administrativas gigantescas resultan
incontrolables. Dice al respecto Anatol Murad en su Introducción
a la obra de Leopoldo Kohr El Superdesarrollo - Peligros
del Gigantismo:. "Hay dimensión social
óptima, pasada la cual una sociedad sólo puede
seguir creciendo al precio de ver multiplicadas y agrandas
sus dificultades. Una vez que esta sociedad ha superado la
dimensión óptima, ha alcanzado la dimensión
crítica. El crecimiento social por encima de la dimensión
crítica no conduce a un mayor bienestar, sino a una
elefantiasis social". Luego, el autor expresa: "...
sólo la reducción del tamaño social puede
restablecer un estado de cosas firme y controlable (...).
Una sociedad de unos doscientos mil hombres representa el
concepto acabado del tamaño óptimo social. (...)las
sociedades que crezcan por encima de esta cifra no podrán
ya contribuir en nada esencial a la felicidad humana".
Por eso
deberá tenderse a la fragmentación institucional
de los grandes conglomerados poblacionales, como los del Conurbano
Bonaerense, Gran La Plata, Gran Rosario, etc.
Pretender
en cambio asignarles categorías político administrativas
iguales o intermedias a las de las provincias, puede resultar
negativo. En especial porque no se ataca el problema en sí,
que es el del gigantismo político administrativo, con
toda su impersonalidad representativa y la escasa posibilidad
de fiscalización. Antes al contrario, algunas instituciones
crecerían aún más y mayores serían
las distorsiones entre la demanda de servicios y la oferta
correspondiente.
Por otro
lado, el fenómeno resultaría a la vez injusto,
ya que estaría dando crédito a una teoría
económica basada sobre el presupuesto de que las comunidades
económicamente fuertes pueden escindirse y abandonar
a las demás instituciones pertenecientes a las
estructuras originarias, las que quedarían condenadas
a su desgraciada suerte de privaciones e ineficiencias. Sería
algo así como no considerar a aquellos miembros de
la familia que no están en condiciones de aportar ingresos
y en cambio reservar la buena calidad de vida solo para
aquellos que son pudientes. Es decir, los que pueden costear
sus propias necesidades. Sería aplicar la más
repugnante de las discriminaciones y de la que como tal, poco
se habla: la económica.
Análisis
conforme a la doctrina financiera: Solidaridad Fiscal y Asistencia
Fiscal
La moderna
tendencia de las finanzas públicas, sean éstas
nacionales, provinciales o municipales, se basa en la consideración
de los hechos de gestión para determinar la titularidad
institucional del recurso con que afrontarlos o costearlos.
Es decir que, partiendo de una idea pragmática, se
ciñe en determinar no sólo a quien corresponde
según jurisdicción y competencia constitucional
y legal, la prestación del servicio público,
o servicio social, o la construcción de la obra pública
( Nación, Provincia, Municipio ), sino que intenta
determinar cual de estas instituciones realmente lo está
haciendo, sobre esa base resuelve el derecho de recaudar.
Conforme
a ello, si la Municipalidad de Rosario presta servicios o
realiza obras cuyos costos no pueden ser atribuidos a cargo
de determinado vecino, por resultar los servicios u obras
de interés general de la población, estará
de hecho autorizada a cobrar impuestos antes que tasas, o
a reclamar que tales menesteres sean realizados por la Provincia.
Porque los servicios indivisibles, que por su naturaleza o
cuantía de costo no pueden ser financiados por una
o varias personas, obligan a que toda la sociedad deba aportar
costearlos. Es lo que se conoce como principio de la generalidad
del impuesto: es común a todos. En cambio, los servicios
divisibles, generalmente los llamados "servicios públicos
urbanos", cuentan con una unidad de medida que permite
establecer el grado de beneficio o utilización de los
mismos por parte de los usuarios. De allí que sobre
ellos, los municipios cobren tasas.
Veamos
sino algunas definiciones de tasa:
- "Denominase
tasa a la suma de dinero que paga el usuario o beneficiario
por la prestación de un determinado servicio público".
(Villegas Basavilbaso, Benjamín, Derecho Administrativo,
Buenos Aires, Editorial Tipográfica Argentina, 1951).
- "Es
el recurso derivado consistente en la suma de dinero que
se cobra por el sujeto activo de la obligación tributaria
a las personas que se benefician particularmente por la
prestación de un servicio público divisible,
coactivo o libre, por el reconocimiento de una ventaja diferencial
basada en la concesión de un beneficio o por el uso
del dominio público a través de un medio especial".
(De Juano, Curso de Finanzas y Derecho Tributario, Editorial
Molachino, Rosario, 1969).
Por eso
es que nos preguntamos con que tasas y a cuales beneficiarios
habrían de cobrarse los servicios y beneficios derivados
de este tipo de actividades municipales: atención
de la minoridad desamparada, atención de ancianos desamparados,
atención de la salud en hospital público, comidas
y meriendas en comedores escolares, provisión de chapas,
mantas, y medicamentos, subsidios para prótesis, anteojos,
etc., subsidios para compra de libros y útiles escolares.
¿Si estos últimos servicios y beneficios se siguen
usualmente prestando, con qué recursos se los viene
financiando? ¿Acaso con lo que Bidart Campos denomina "la
prestación patrimonial, generalmente en dinero debida
al Estado sin contraprestacion especial, con el fin de satisfacer
necesidades colectivas"? O sea: el impuesto. Ese instituto
del derecho tributario que impone a todos el pagar lo que
otros no están en condiciones de hacerlo.
Metodos
de organización fiscal impositiva
La teoría
de las Finanzas Públicas, que en realidad siempre deberá
responder a la idea de asignar los recursos públicos
conforme a un criterio político dado, señala
métodos para la organización fiscal impositiva.
Entre los más importantes tenemos:
a) De
concurrencia de fuentes: No existen transferencias de recursos
entre jurisdicciones ya que cada una de ellas establece su
propio régimen legal e independientemente de las demás.
b) De
Separación de fuentes: Por disposición constitucional,
cada nivel de gobierno, dispone de un número determinado
de tributos, en forma exclusiva. Asimismo, se establecen los
principios y formas en que se dirimirán las situaciones
no expresamente determinadas por esa legislación. Por
ejemplo, la constitución de una Comisión Bicameral
donde estén representadas las tres jurisdicciones del
gobierno general (Nación, Provincias y Municipios).
c) De
participación: Consiste en centralizar la recaudación
de los principales tributos en la Nación y luego, sobre
la base de parámetros discrecionales que la ley federal
establece se reparten a las Provincias. Igualmente es válido
para la relación entre las Provincias y sus Municipalidades,
y entre éstas y la Nación, a través de
lo que transfiere ésta última a las Provincias.
d) De
asignaciones: Consiste también en centralizar la recaudación
de los principales tributos en la Nación o las Provincias,
y luego determinar cupos asignables para cada Provincia o
Municipalidad, respectivamente. Las asignaciones pueden ser
para destinos generales o predeterminados ( recursos afectados
para atender determinados gastos). Ningún método
de organización fiscal ostenta un grado de pureza absoluto.
Todos mantienen parte de cada uno de los métodos mencionados.
Objetivos
de la organización fiscal impositiva
Pueden
mencionarse los siguientes:
a) Financiamiento
de las funciones propias de cada jurisdicción del Gobierno
(Nación-Provincias-Municipios).
b) Optimizar
el costo de la recaudación fiscal.
c) Equidad
en la distribución de la renta pública total.
d) Establecer
grados relativos de autonomía fiscal en las distintas
jurisdicciones del Gobierno (Nación-Provincias-Municipios)
y responsabilidades.
e) Redistribución
del ingreso en aras de una política de solidaridad
fiscal (sobreasignaciones a las jurisdicciones menos ricas
sobre la base de contribuciones a costa de las más
ricas).
f) Redistribución
del ingreso en aras de una política de asistencia fiscal
(asignaciones de destino determinado -recursos afectados-
en beneficio de las jurisdicciones menos ricas, sobre la base
de subsidios de financiación).
g) Políticas
económicas de desarrollo global o sectorial sobre la
base de la redistribución o asignación del ingreso
fiscal.
Evaluación
de los métodos de organización fiscal
Como toda
evaluación, habrá de contener elementos objetivos
y subjetivos. Entre éstos últimos los de mayor
gravitación son los relativos al posicionamiento político.
Precisamente, toda organización fiscal habrá
de ser el reflejo de la política imperante del gobierno
de turno. Salvado ello, los métodos de organización
fiscal habrán de evaluarse sobre la base de distintas
variables:
- Políticas:
Interesará fundamentalmente el concepto de independencia
o dependencia financiera que la Constitución y la legislación
sustancial y reglamentaria hagan del método de organización
fiscal. Forman parte de las cuestiones previas de definición
ejercidas por los grupos de las economías regionales
que pretenden protección del gobierno central, o de
los grupos económicos de intermediación (distribución,
concentración, importación o exportación
de productos ) que tienen generalmente asiento en los grandes
centros ciudadanos desde donde se importa o exporta el producto
nacional. También incidirán los organismos internacionales
(F.M.I, Banco Mundial, Uniones Comerciales, etc.), que pretenderán
obtener métodos fiscales que favorezcan sus propios
intereses. Inclusive, aunque en menor medida, la influencia
del pensamiento académico generado en universidades
e influido naturalmente por ideologías políticas
determinadas. Otras variables son las correspondientes a los
distintos planes políticos del gobierno, y que son
necesaria consecuencia de las anteriormente nombradas.
- Económicas:
Son también consecuencia de las políticas generales
de gobierno. Por ejemplo, una centralización de la
actividad fiscal en el Gobierno Federal a fin de instrumentar
un plan de naturaleza macroeconómica, que comprenda
a todo el país. También las políticas
de los países desarrollados habrán de imponer
condicionamientos al modelo de organización fiscal
de un país no desarrollado. Así se propende
por ejemplo la eliminación de tributos que recaigan
sobre la base de las ventas, o sobre el capital productivo,
o la inversión financiera, etc. Inclusive los grupos
económicos nativos también tendrán influencia
notoria en estas definiciones. No sólo en las economías
nacionales y provinciales hay influencias de este tipo. También
las economías locales reconocen la gravitación
de grupos productores, exportadores, etc., en el proceso de
definición de la organización fiscal municipal.
- Sociales:
La evaluación de un método de organización
fiscal también se hará sobre la base de la equidad
social, a fin de un mejor reparto del peso de la carga impositiva
sobre la población. Así, los adicionales o sobretasas
sobre edificios, automóviles, fondos de inversión,
etc. resultan un lugar común en este aspecto. Inclusive
otros tributos que no inciden ya sobre la clase más
pudiente, sino sobre la actividad lúdica de los ciudadanos
comunes ( loterías, sorteos, juegos, etc.) y cuyo producido
es destinado a fines sociales específicos.
- Administrativas:
Son las cuestiones que hacen a la ejecutoriedad de los métodos
recaudatorios. Las definiciones atinentes a la supresión
de la proliferación de tributos, a la simplificación
de los procedimientos, formularios, y formas administrativas
necesarias para la instrumentación de las etapas de
la fijación, determinación, liquidación
y pago de los tributos. Aspectos tales como la centralización
o descentralización tributaria, la adopción
de bases imponibles de fácil determinación,
la simplificación de la información requerida
para la identificación de los contribuyentes, para
la distribución y obtención de los formularios,
etc. Estas definiciones no sólo hacen a la eficacia
del sistema tributario, sino que también evidencian
su costo, muchas veces irrazonable: por ejemplo, proliferación
de tributos cuyo costo de organización, ejecución
y fiscalización exceden sus propios producidos. Muchas
veces han fracasado intentos recaudatorios legítimos
y justos por fallas administrativas gruesas, no previstas
de antemano: inconsistencia de padrones impositivos, falta
de identificación de contribuyentes, indeterminación
de domicilios ciertos, falta de información sobre la
transferencias de dominio de bienes muebles o inmuebles, etc.
- Jurídicas
y legales: Son las que más negativamente han incidido
y aún hoy inciden, en la eficacia y eficiencia de la
recaudación en la Argentina. Desgraciadamente, conceptos
tales como la constitucionalidad o no de un gravamen por razones
de preservación de los derechos individuales, las autonomías
provinciales o municipales, la presunta ilegalidad de procedimientos
de exacción, etc., han desbarrancado más de
un proyecto impositivo o deteriorado la recaudación
de otros. Son muy conocidas las controversias relativas a
la falta de atribuciones de los organismos recaudadores para
inspeccionar, clausurar locales, determinar multas e intereses,
disponer embargos, etc. que han ido a parar a la justicia
ordinaria y hasta llegado a la Corte Suprema de Justicia de
la Nación. Instituciones tales como el federalismo,
la autonomía provincial o municipal, etc. en lugar
de coadyuvar a los mejores propósitos de la obtención
y distribución de las rentas, se han constituido en
los principales escollos para los organismos de recaudación.
JAN
Esta nota continúa en el número
23 de café
de las ciduades.
El
autor es Contador Público, ex docente universitario,
investigador de la administración financiera municipal.
Ver sus notas Stadtluft macht frei ("el aire de la ciudad
libera") - Reforma del estado: la ciudad y el municipio
y La Plata: ciudad sin alas, rieles, ni hoteles, en los números
14
y
17,
respectivamente, de café
de las ciudades.
Sobre
Rosario, ver la página Web de su Municipalidad.
|
"En
esta época, en que uno diría que no hay
una clima propicio para transformar ese estado de cosas,
en distintos países están apareciendo
mecanismos que parecen muy prometedores para atacar
esa verdadera distorsión. No se exactamente si
se debe a transformaciones en los protagonistas, si
es un fenómeno de la acumulación de saber
técnico, si es un problema de exacerbación
de ciertas contradicciones que hacen intolerable un
estado de cosas, o una combinación de todos estos
procesos, pero lo cierto es que tiendo a ser optimista".
Desde
hace más de cinco años estas personas
separan, clasifican y apilan en forma metódica
papel, cartón, botellas y metales que luego son
vendidos a intermediarios que concurren al basural a
hacer las ofertas y completar las transacciones. Casi
la mitad de ellos son menores, situación que
se ve agravada en la época de vacaciones escolares,
donde pueden llegar a estar mas de 150 personas un día
de trabajo "bueno".
