N. de la R.: Este artículo continúa y completa
el publicado
en el número anterior de
café
de las ciudades, en el que se
analizan las transformaciones más relevantes del Código
de Planeamiento Urbano en torno al eje Pedro Goyena, en Caballito
y Flores, y se describe su densificación residencial
en vertical. El texto completo fue redactado entre diciembre
de 2006 y enero de 2007, sobre la base de un trabajo realizado
por los autores en el año 2004. Debido a su extensión
se publica en dos ediciones sucesivas.

La
voz de los vecinos organizados de Caballito y Flores respecto
de la densificación del lugar
El potencial
máximo del área es el mismo proceso de densificación,
que está en un vertiginoso camino de completamiento
desde el punto de vista de los emprendimientos desarrollados.
Debido a las características residenciales, a lo
atractivo del lugar y a su excelente accesibilidad y su
proximidad con el corazón del corredor del oeste, el
barrio de Caballito se desarrolló y transformó
significativamente en no más de 15 años. Esta
fuerte transformación, leída en principio como
un potencial que aún hoy prosigue, se contrapone con
respecto a la integración que este segmento desarrolla
con su derredor, ya que el mismo es prácticamente nulo.
El efecto de segregación se ha impostado paulatinamente,
mientras la avenida Goyena crecía velozmente. Basta
alejarse unas cuadras hacia el sur para verificar como los
valores de los inmuebles decaen abruptamente. Es decir, el
potencial de edificabilidad, que impactó positivamente
desde la dinámica inmobiliaria, y el tipo de urbanización,
que aparece como algo positivo para el desarrollo y modernización
de la ciudad, implica una contralectura que delata la falta
de una visión mas global de planificación estratégica
de desarrollo para las distintas áreas de la ciudad
en particular y para las dimensiones metropolitanas en general,
lo que conlleva un efecto de segregación y marcado
individualismo.
Algunos
entrevistados, residentes de los emprendimientos, manifestaron
no tener relación con los vecinos de su propio edificio,
mucho menos con los vecinos extramuros. Así, el individuo
y su contexto general se mueven a través de los flujos
que propone el ideal global.
No obstante,
la ruptura y fragmentación característica que
proponen, por ejemplo, las tipologías exentas en torre
de perímetro libre (aquellas que no proponen tejido
de intercambio alguno, salvo a través de una garita
de seguridad) es aquí superada por un patrón
de densificación más amigo de los procesos
históricos de Buenos Aires y, aunque sus habitantes
manifiestan los mismos patrones de comportamiento individual,
segregación y falta de solidaridad con su medio, los
edificios se asemejan a la construcción típica
de propiedad horizontal: la tipología residencial T3
es mas amigable con el entorno y propone un intercambio menos
agresivo que otras tipologías de torres, como las que
denominamos T1 en Palermo Nuevo.
Por otra
parte, la zona cuenta con una ventaja importante hacia el
interior de los corredores transversales que propone el trazado
de las grandes avenidas paralelas, las cuales terminan definiendo
zonas de escala intermedia e intersticiales, conformando
grandes fajas homogéneas que a esta altura no son ni
necesitan ser atravesadas de forma masiva por calles perpendiculares,
ya que el intercambio con el sur de la ciudad, al otro lado
de la autopista, no es tan intenso como hacia el norte, al
otro lado de las vías del Ferrocarril Sarmiento. Esta
característica genera interesantes tejidos de baja
densidad, con casas pintorescas y cuidadas, por donde es agradable
caminar y habitar.
El área
cuenta, además, con importantes vías de comunicación;
existe un racimo de avenidas paralelas, corredores que conectan
eficientemente el transito vehicular. Además existen
grandes infraestructuras de transporte masivo muy próximos
al eje analizado, dos líneas de subterráneos,
la "A" y la "E", el Ferrocarril Sarmiento
y multiplicidad de líneas de colectivo, que configuran
a este recorte del corredor del oeste como un enclave excelente
desde el punto de vista de la accesibilidad.
La situación
actual del sector urbano en que se emplazan estas torres es
de gravedad, en el sentido de conflictos en relación
a la infraestructura pluvial, cloacal y los servicios
de electricidad y provisión de agua potable por red,
por la sobrecarga que significa la mayor densidad edilicia
y poblacional que algunos micro sectores urbanos de la zona
están adquiriendo a raíz de la promoción
del CPU en este sentido. Los vecinos se han organizado para
reclamar en contra de la permisividad del CPU para la edificación
en altura, por los conflictos que ello acarrea al sitio y
su entorno, y podríamos decir que este sector urbano
es hoy una de las zonas candentes en cuanto a los reclamos
que derivaron recientemente en la suspensión por 3
meses de la aceptación de solicitudes de permisos de
obra para edificios de más de Planta Baja y 4 pisos,
período en el cual el GCBA y la Legislatura de la ciudad
evaluaron medidas para solucionar el conflicto.
Respecto
a la preocupación de los vecinos, prevalecen los conflictos
de índole ambiental, contaminación sonora, atmosférica,
visual, pérdida de iluminación y ventilación,
por ejemplo, y de sostenibilidad de la relación poblacional
con las infraestructuras y equipamientos de la zona que, según
sostienen, no estarían dimensionados para soportar
el nivel de densificación que está adquiriendo
el barrio con la construcción de numerosos edificios.
Existen al menos dos organizaciones en el barrio que han manifestado
públicamente al respecto en manifestaciones en la calle,
en medios periodísticos barriales, en medios periodísticos
masivos radiales, de prensa gráfica, medios televisivos,
sitios en Internet, etc. Y también, mediante denuncias
formales ante el poder judicial. En general, sostienen
que no se oponen al desarrollo en el barrio, sino que reclaman
que, asumiendo que la zona está en emergencia urbanística,
ese crecimiento se dé de manera ordenada, planificada,
participativa, y no a costa de la afectación del hábitat
de los vecinos, el entorno urbano, el paisaje y la calidad
de vida. Un volante repartido por los vecinos constituidos
en un grupo denominado SOS Caballito y Caballito Colapsa,
es muy elocuente en el contenido de la convocatoria a una
marcha de sahumerios, barbijos y velas y a una fiesta popular
en defensa de Caballito: "Marchamos con velas, ya
que las torres nos tapan el sol, y con el colapso de la infraestructura
sólo con ellas nos podremos iluminar. Utilizamos barbijos,
ya que la contaminación de las cloacas desbordadas
nos espera. Marchamos con sahumerios para intentar tapar el
olor. Por la suspensión de entrega de permisos de obra
para edificación en altura. Por la realización
de estudios sobre la calidad y capacidad de los servicios
de provisión de agua, gas, corriente eléctrica
y del sistema cloacal".
Y otro:
"Torres caníbales. Se comen la luz y el sol
de nuestro barrio. Si siguen las torres, Caballito colapsa.
Tránsito: un caos. Colegios: ya faltan vacantes. Servicios
y cloacas: no resisten. Valor de la propiedad y calidad de
vida: va a caer a pique".
Asimismo,
un proyecto de Ley presentado en la Legislatura de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires a mediados de 2006 (Proyecto
2431-D-06) solicita que se declare en emergencia urbana por
un período de 15 años a un polígono de
gran amplitud del barrio de Caballito, lo que implicaría
dar estricto cumplimiento a la Ley 123 de evaluación
de impacto ambiental y sus modificatorias, cuando se cumplan
condiciones específicas en las propuestas de construcciones
nuevas en la zona: vale decir, si la superficie a construir
es de más de 500m2 frente a una calle o 1.000m2 frente
a avenida.
La comprobación
empírica que sustenta el caso elegido pasa por las
acciones que tomaron curso desde el sector no gubernamental
y también por la respuesta generada desde el gubernamental
en la materia tratada, lo que evidencia que el tema de la
densificación residencial en la CBA, los conflictos
derivados de su propia dinámica, las contradicciones
inherentes al CPU y las falencias en materia de planificación
según el marco político-jurídico-institucional
vigente, ha quedado finalmente instalado entre las prioridades
de la Agenda sobre cuestiones urbanas, y quizás
por primera vez en décadas la sociedad está
asumiendo la importancia de los instrumentos normativos más
allá de sus implicancias económicas. A tal punto
que este sentir colectivo fue interpretado por dirigentes
barriales y políticos, algunos de ellos potenciales
aspirantes a gestionar las futuras alcaldías por mandato
popular en las primeras elecciones a tal fin, que se convocarían
para mediados del año 2007, siendo este tema la "punta
de lanza" de sus plataformas electorales en los territorios
a los que aspirarían representar.

Reflexiones finales
El hecho
de que en los 2000 se haya reformado el CPU sin la aprobación
del PUA, evidencia que a nivel de decisión política
falta asumir que lo más adecuado para el bienestar
común es que la normativa urbanística surja
de las decisiones proyectuales y prospectivas del Plan Urbano
Ambiental. Ahora bien, esto no ha funcionado así
en el campo de la práctica urbanística en la
CBA.
Así,
en lo atinente a la densificación del sector urbano
Goyena, surge como interrogante si el CPU es un instrumento
proyectual válido para orientar el proceso de producción
del "espacio urbano". El CPU es un instrumento normativo
poderoso por su capacidad de regular los usos y las intensidades
de uso del suelo urbano y de incidir en el proceso de producción,
uso y apropiación del espacio urbano, si entendemos
a este último en su dimensión socio-espacial.
Las regulaciones restrictivas, como el tope de alturas, conducen
las tendencias del mercado (ocupación máxima
y renovación del tejido con la mayor velocidad en las
localizaciones más rentables) hacia el aprovechamiento
máximo del límite, generándose desde
la norma un tipo de tejido potencial. Las regulaciones postulativas
aseguran las condiciones de mínima respecto de las
regulaciones restrictivas. Las modificaciones del CPU, desde
1989 en adelante, implicaron una flexibilización
de las regulaciones postulativas del original, por ejemplo
al duplicar el FOT de manera generalizada en varios distritos,
al diversificar distritos residenciales y centrales, al ampliar
los usos mixtos compatibles con vivienda o al generar condiciones,
en el año 2000, para enrasar alturas o pedir cambio
de uso industrial a residencial por convenio urbanístico.
El CPU
tiene la capacidad de incidir en la estructura de precios
del suelo urbano, y en consecuencia, de dar sentido a
la transferencia de renta (¿a qué actores y dónde?),
pues la misma opera en el "espacio urbano" definiendo
la actividad que genere la renta mayor, dentro del espectro
de posibilidades aplicables a cada terreno. En el caso estudiado,
a partir de la experimentación del cruce entre normativa
urbanística y dinámica inmobiliaria, cobran
relevancia las rentas diferenciales que en el enfoque de la
teoría de la renta del suelo urbano se denominan del
tipo I y II. La primera, asociada a las características
geomorfológicas y la segunda, a la diferente cantidad
de capital aplicado a esa tierra en función de parámetros
técnico-económicos, especialmente en la edificación
en altura (S. Jaramillo, 1982).
Si entendemos
el concepto "Proyecto Urbano" como el proyecto
general de la ciudad, y no en su acepción de fragmento
urbano, el CPU por sí mismo resulta insuficiente
para la concreción y materialización del mismo.
Para ello sería necesario considerar, entre otros aspectos,
la intensidad, oportunidad y sesgo de la inversión
pública en infraestructura y equipamiento, variables
no definidas en el CPU. Para que el CPU contribuyera a orientar
el "Proyecto de ciudad", debiera entonces adscribir
a un plan urbano que precise los grandes lineamientos de desarrollo
urbano con el mayor consenso posible, pues de lo contrario
se tiende a que las prescripciones normativas sean relativamente
exitosas solo en ciertas áreas y en relación
al cumplimiento de intereses parciales y discrecionales, como
se nos ha presentado en el caso Goyena.
Presentamos,
finalmente, algunas recomendaciones específicas
con vistas al control de la densificación residencial
vertical en el sector urbano Goyena, haciendo hincapié
en la mitigación de los impactos no deseados vinculados
a la normativa urbanística, y realizamos previsiones
para el desarrollo sustentable de la zona:
- Declarar
el sector urbano en emergencia urbanística,
dando lugar a las previsiones formales que correspondieren.
- Independientemente
del marco temporal para el que se implementó la suspensión
del otorgamiento de permisos de obras de más de Planta
Baja y 4 pisos en este y otros sectores urbanos, y asumiendo
que se trata de un problema instalado y priorizado en la
Agenda urbana y vecinal actual, proponemos que el lapso
de tiempo adecuado debe alcanzar los 6 meses para dar lugar
a la realización de los estudios diagnósticos
correspondientes, y luego definiciones propositivas con
aval de la población involucrada, focalizando
en el estado y la capacidad máxima de soporte actual
de la infraestructura (pluvial, cloacal, agua potable, electricidad,
gas, red vial), el equipamiento (comercial, administrativo,
deportivo, espacio verde público, educativo, de salud,
cultural barrial) y los servicios urbanos y el espacio público
del área en cuestión. En paralelo, debiera
aprovecharse el marco de las reuniones vecinales que organiza
el PUA y el CGPC, para implementar un proceso de diagnóstico
participativo actualizado considerando las expectativas
sobre el crecimiento y el desarrollo urbano de los actores
sociales involucrados en este recorte territorial, y concientizar
sobre las posibilidades reales y sus implicancias técnicas
y recopilar formalmente reclamos y opiniones sobre sectores
particularizados del barrio. Esta instancia debiera resolverse
en no más de dos meses; puede ayudar la utilización
de técnicas FODA, de mapas conceptuales y "giganto-cartografías"
para el volcado público consensuado de toda la información.
El espacio físico para la realización de estos
talleres sería el del Centro de Gestión y
Participación Comunal para las comisiones relatoras
que surjan y el de los clubes o escuelas para las reuniones
plenarias y de grupos de trabajo.
- En
una segunda etapa debiera cruzarse lo producido por los
talleres participativos y los equipos técnicos que
articularon con las empresas públicas y privadas
a cargo de la infraestructura y lo relativo al equipamiento
y los servicios, y cotejarse la capacidad actual de esa
infraestructura con la densidad edilicia y poblacional
actual, y la proyectada según las tendencias demográficas,
de la industria de la construcción y la capacidad
edificatoria máxima permitida en el CPU vigente.
También sería conveniente desarrollar talleres
participativos difundiendo los resultados de la evaluación
del impacto de la densificación máxima promovida
por el CPU vigente en este sector urbano y las posibilidades
de extensión o incremento de la capacidad de las
redes, los tiempos necesarios, los recursos disponibles,
prioridades, etc. También debería debatirse
sobre las implicancias socio-territoriales, morfológicas
y demás cuestiones vinculadas a las tipologías
de tejido que admite el CPU en esta zona (qué implica
el tejido entre medianeras, de perímetro libre o
semilibre, la renovación, la rehabilitación);
también deberá promoverse la reflexión
sobre el riesgo de pérdida de edificios de valor
patrimonial arquitectónico o histórico y del
tejido con aptitud productiva si lo hubiere, etc., y brindar
todos los elementos técnicos necesarios para que
los ciudadanos de este sector urbano puedan estar en condiciones
de tomar decisiones en un proceso de votación o audiencia
pública, que se recomienda sea vinculante. Deberán
compilarse y sintetizarse todas las propuestas de los participantes
y convertir las mismas a un formato de encuesta que podría
ser remitida de manera universal a todos los ciudadanos
que figuran en el padrón electoral domiciliados en
el sector urbano considerado, y dar un período para
que los mismos completen la encuesta que les permitirá
establecer sus preferencias y prioridades, y que deberá
ser entregada en el CGPC correspondiente o vía Internet,
contra entrega de certificado de participación.
- En
una tercera instancia, que llevaría los dos últimos
meses de los 6 propuestos inicialmente, se procesarían
los resultados de la votación –puede ser bajo la
forma de plebiscito-, que se debieran dar a conocer en una
Asamblea Pública, en la que un informe sería
entregado a los equipos técnicos de las oficinas
de Planeamiento Urbano del GCBA, quienes deberán
traducir los resultados en lineamientos estratégicos
a incluir en el PUA (verificando su relación
con las propuestas globales de toda la ciudad) y derivar
salidas concretas en materia de revisión de la normativa
urbanística condensada en el CPU. Si resulta necesario,
se deberán modificar los indicadores urbanísticos
de los distritos de mayor densidad, condicionando su mayor
aprovechamiento a la realización de las obras de
mantenimiento, reparación o ampliación de
la infraestructura, etc.
- Deberá
asignarse un equipo técnico y una cuadrilla especializada
para atender las emergencias o situaciones de riesgo por
el impacto de los desajustes urbanísticos detectados.
Deberán contar con partida presupuestaria específica
dependiendo de las oficinas de planeamiento y de obras públicas.
Entre las acciones a desarrollar para mitigar el impacto
no deseado en lo inmediato deberán garantizar por
medio de las empresas prestatarias o por sus propios medios
la solución de problemas de obstrucción de
cloacas y pluviales, brote de aguas provenientes de napas,
deficiencias en las redes de energía, etc. Estas
acciones deberán desarrollarse en dos instancias.
Una, planificada y periódica. Otra, atendiendo emergencias
específicamente relacionadas a la cuestión.
- Compra
de inmuebles y predios en la zona por parte del IVC
para su aplicación a operatorias con cooperativas
autogestivas que se comprometan a mantener el tejido existente
en las fachadas si su arquitectura lo amerita. Solo con
la intervención del Estado puede contribuir a revertirse
la tendencia.
- Este
sector urbano presenta condiciones para implementar un "piloto"
para la implementación de mecanismos de captación
de plusvalías por parte del gobierno local, a
partir de operatorias urbanísticas singulares que
beneficien a propietarios particulares de manera selectiva
y en relación al plusvalor derivado de la recalificación
territorial de las políticas públicas (normativa
urbanística, obra pública, etc.). También
existen situaciones concretas para la asignación
total o parcial de los derivados de las plusvalías
que se captasen (generación de nuevos espacios verdes
y soluciones habitacionales para pobladores de casas tomadas
y asentamientos informales en la zona resultan prioridades
a considerar).
- Este
sector urbano presenta aptitud para desarrollar en él
una experiencia piloto de aplicación de "premios
inversos" a los que da el CPU para la tipología
en torre permitiendo, por ejemplo, la transferencia directa
de la edificabilidad remanente de ciertos lotes (es decir,
que no aprovechan el potencial máximo edificable
que les corresponde según la normativa del CPU vigente),
o mediante un sistema de acciones o bonos que podrían
cotizar en el mercado de valores o mediante otro sistema.
Para ello sería recomendable que en este sector urbano
se realice un estudio pormenorizado, manzana por manzana,
lote por lote, de la edificabilidad realmente utilizada
y la edificabilidad remanente de la máxima permitida.
Esto daría una lectura pública de la dinámica
actualizada de los remanentes de constructibilidad, por
ejes, corredores, zonas, o unidades más pequeñas
como manzanas o lotes, de utilidad para la administración
pública y para el sector privado.
- Caballito
y Flores presentan la particularidad de un tejido en el
que la densificación vertical se da especialmente
a través de la tipología edilicia "entre
medianeras". Se recomienda restringir la tipología
de "perímetro libre" y "semi-libre"
en algunos sectores, ejes o corredores a precisar mediante
estudios morfológicos del tejido urbano de la zona.
Esto contribuiría al fortalecimiento del tejido en
consolidación y evitaría la introducción
de un nuevo tipo de sustitución. Incluso, las T3
se adecuan mejor a ese tipo de tejido "entre medianeras"
desde el punto de vista estético, ya que así
se evitan las vistas de las medianeras en altura.
- Gestión
de las obras de ampliación o modernización
de infraestructura básica y demás servicios
urbanos que hayan sido recomendados o pautados a partir
de los estudios y definiciones urbanísticas para
este sector urbano durante lo que consideramos corto plazo.
Deberán tenerse en cuenta las prioridades recomendadas
en dichos estudios.
- Implementación
de líneas crediticias blandas para la puesta en valor
de inmuebles de baja densidad con valor patrimonial cultural,
arquitectónico y productivo, que contribuyan a preservar
el tejido y el valor patrimonial.
- Instrumentar
acciones para revertir la tendencia a la sucesión
poblacional en curso en este sector urbano. Algunas
de las medidas propuestas pueden colaborar en este sentido.
Otras pueden ir dirigidas, por ejemplo, a la promoción
de facilidades para que propietarios de esas casas que van
recibiendo la presión inmobiliaria puedan constituir
un banco de inmuebles para alquileres con subsidios o exenciones
impositivas a los propietarios.
- Incrementar
los valores de las multas por "trámites de subsistencia"
(son los que se efectúan para las obras terminadas
clandestinas o fuera de norma, como varios casos en este
sector urbano) y dar marcha atrás en este sector
urbano con la normativa que permite solicitar normas especiales
mediante englobamientos parcelarios que alcancen cierta
superficie. Este tipo de medidas por sí sola va a
restringir la depredación inmobiliaria en curso en
la zona.
- Habilitación
gradual de densidades altas en su edificabilidad potencial
máxima, en aquellos casos en que haya sido decidido
colectivamente que así fuera y plasmado en la revisión
normativa del CPU, en los emplazamientos en que se haya
cumplido con los requerimientos de adecuación de
la infraestructura básica y demás requerimientos
consensuados.
DS
y CC
N.
de la R.: con posterioridad a la confección de
esta nota, el Gobierno de la Ciudad dictó el Decreto
220/07, que pone fin a las restricciones del Decreto 1.929/06
pero establece modificaciones en la normativa de Evaluación
de Impacto Ambiental y la exigencia de que los desarrollos
en altura en los barrios de Caballito, Coghlan, Palermo,
Villa Pueyrredón y Villa Urquiza deban contar con
un certificado de factibilidad de provisión de
agua corriente y desagües cloacales. En forma paralela,
el Ejecutivo volvió a enviar a la Legislatura el
proyecto de Plan Urbano Ambiental. Estas novedades no
alteran en modo alguno el fondo conceptual ni los postulados
de esta nota.
.jpg)
Daniela
Szajnberg es Arquitecta y Especialista en Planificación
Urbana y Regional; Directora de Proyecto de investigación
sobre Política Urbanística y Dinámica
Inmobiliaria UBACyT A815; Coordinadora de la Unidad de Investigaciones
en Planificación Urbana y Regional-SI-FADU-UBA y Area
Urbanismo - Secretaría Académica-FADU-UBA; Profesora
de Planificación Urbana.
Christian
Cordara es Arquitecto e integrante del equipo de investigación
Proyecto UBACyT A815. Docente de Diseño FADU-UBA. Alumno
de posgrado del PROPUR-FADU-UBA.
De
la autoría de ambos, ver también en café
de las ciudades la primera
parte de esta nota
y:
Número
35 I Economía de las ciudades (II)
La
transformación de Palermo Nuevo, Pacífico y
el eje de Juan B. Justo – Int. Bullrich I Desarrollo
inmobiliario selectivo en la ciudad de Buenos Aires.
Sobre
los estímulos del Código de Planeamiento Urbano
de Buenos Aires a la edificación en perímetro
libre, el fenómeno de la Torre Country y su auge en
Palermo Nuevo, ver también en café
de las ciudades:
Número
35 I Tendencias(II)
El
Nuevo Orden Palermitano I Comienza la fase
de post-boludización. I Carmelo Ricot
Número
34 I Tendencias
La
génesis de Torre Country I Una tipología
antiurbana (II). I Mario L. Tercco
Número
33 I Tendencias
Los
deseos imaginarios del comprador de Torre Country
I Una tipología antiurbana (I) I Mario L. Tercco
Sobre
el Código de Planeamiento Urbano y, en general, sobre
políticas urbanísticas en Buenos Aires, ver
también en café
de las ciudades:
Número
47 I Planes de las ciudades
Cómo
cambiar de una vez por todas el ya agotado (y además
confuso) Código de Planeamiento Urbano de Buenos Aires
I Apuntes para una normativa urbana (III). I Mario L.
Tercco
Número
46 I Política de las ciudades (I)
El
Planeamiento Urbano y las Comunas I Los caminos
de la descentralización en Buenos Aires. I Hernán
Cesar Petrelli
Número
43 I Planes de las ciudades
¿Evaluar
impactos o planificar la ciudad? I Apuntes
para una normativa urbana (I). I Mario L. Tercco
Número
21 I Planes de las ciudades
El
Plan Urbano Ambiental de Buenos Aires I Origen
y situación actual. I Rubén Gazzoli
(continuar
la búsqueda en
café
de las ciudades)
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