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N.
de la R.: Esta nota reproduce los capítulos finales
de un estudio más amplio concluido por el autor en
febrero del corriente año para el PNUD - Informe de
Desarrollo Humano de Bogotá. El documento completo
incluye consideraciones sobre la conceptualización
del Desarrollo Humano en el caso de la vivienda, estado actual
de la vivienda en Bogotá, mediciones tradicionales
de la situación habitacional en Bogotá, el Déficit
Cuantitativo de Vivienda en Bogotá y el Área
Metropolitana, el Déficit Cualitativo de Vivienda en
Bogotá y el Área Metropolitana, obstáculos
en la producción de Vivienda, el Derecho a la vivienda:
expresión inadecuada del derecho a la ciudad, vivienda
y crecimiento urbano, los cuellos de botella para la superación
de la carencia de vivienda, la insuficiencia de los ingresos
de los pobres, el suelo urbano, los costos de construcción
de la vivienda y la Financiación de la vivienda. Incluye
también un Anexo conteniendo un Diagnóstico
de la situación de la vivienda en Soacha, en el cual
se consideran el Déficit Cuantitativo y el Déficit
Cualitativo (Calidad de la Vivienda, vivienda y servicios
públicos y el hacinamiento en Soacha). Al final del
artículo se reproducen algunos
datos de interés contenidos en el informe
completo.
Las Políticas Nacionales y Distritales sobre la vivienda
La preocupación
legal y normativa sobre la vivienda ha sido de larga data
en Colombia. Solamente vale la pena recordar que la creación
legal del Banco Central Hipotecario se realizó en 1932,
la ley de vivienda obrera (ley 65) se expidió en 1936
y la creación legal del Instituto de Crédito
Territorial se realizó en 1938. Igualmente, la vinculación
de la política de vivienda como instrumento macroeconómico
fue una constante entre 1970 y 1992. Es decir, la política
de vivienda en Colombia no ha sido manejada como un asunto
marginal y, por el contrario, en diversas épocas ha
sido prioritaria para el Estado Colombiano.
Hasta
1991, el estado colombiano impulsó una política
de promoción de oferta, basada en la construcción
y venta directa de viviendas realizadas a través de
las entidades encargadas de tal función, el ICT, el
BCH, el FNA y otras. En ese esquema, el papel de los municipios
era el de acompañante y complemento de las iniciativas
nacionales, actuando siempre como oferentes de proyectos con
subsidios a la oferta, llegando a la población de ingresos
medios, como puede comprobarse en las intervenciones realizadas
por la Caja de Vivienda Popular en Bogotá, con la construcción
de barrios estilo Modelo Norte. Más recientemente se
buscó una mejor focalización, tratando de llegar
a sectores de menores ingresos, como puede comprobarse en
la intervención en Ciudad Bolívar por parte
de la misma Caja de Vivienda Popular, en las Arborizadoras
o en Sierra Morena. Tal política llego a su fin con
la desaparición del ICT y la entronización
de los subsidios a la demanda, establecidos en la ley
3 de 1991.
Desde
la expedición de dicha ley y de la puesta en marcha
de la política de subsidios a la demandante final de
la vivienda, el Distrito Capital y los municipios del área
metropolitana han mantenido una política pasiva y subordinada
frente a las propuestas nacionales, donde parte substancial
de las acciones emprendidas por las instituciones locales
o distritales responsables de la política de vivienda
ha sido su preparación para capturar los recursos del
Subsidio Familiar de Vivienda (SFV) entregados por el gobierno
nacional. Pese a este rasgo general del período, es
evidente que en el Distrito Capital, como producto de las
críticas condiciones en que se ha movido el problema
habitacional en la ciudad, se han dado avances importantes
en la conformación de una política habitacional
que supera la visión restringida de la política
nacional de vivienda, basada en la asignación de
los subsidios familiares de vivienda y en la promoción
de proyectos de Vivienda de Interés Social (VIS).
Las políticas nacionales
Las actuales
normas están referenciadas al texto constitucional
de 1991, que establece en el artículo 51 de la Carta
Política, como parte de los derechos sociales, económicos
y culturales, que "Todos los colombianos tienen derecho
a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá
planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados
de financiamiento a largo plazo y formas asociativas de ejecución
de estos programas de vivienda".
En este
contexto se expidió la Ley 3 de 1991, que introduce
por primera vez en Colombia el sistema de subsidios directos
a la demanda. El cambio de los subsidios a la oferta por subsidios
basados en la demanda está en concordancia con la
filosofía del Estado, según la cual éste
no debe ser productor de bienes y servicios, sino en aquellos
casos en que haya una clara concordancia con su función
de proveer un bien con las estrictas características
de bien público y/o por la ausencia del sector privado
en su provisión. En los demás casos, su intervención
debe ser de regulador y/o facilitador de las acciones del
sector privado, buscando la transparencia, equidad y eficiencia
social en su provisión.
En el
caso de la vivienda, el subsidio a la oferta, a la producción,
que era el esquema que venía manejando las entidades
públicas del sector de la construcción y la
vivienda, había hecho crisis, entre otras muchas limitaciones
por su poca eficiencia en la asignación de recursos,
manifiesta en la burocratización de las entidades
administradoras de este tipo de subsidios. Se señala
el caso del ICT (liquidado en la mencionada Ley 3a), para
el cual sus costos administrativos y de intermediación
habían llegado al 47% del total de sus ingresos, y
tan sólo el 30% de los ingresos recibidos en los últimos
15 años para financiar vivienda se transformaban efectivamente
en cartera potencialmente cobrable, esto es, en subsidio efectivo
al comprador. (Banco Mundial, 1993).
El diseño
de mecanismos, más en la dirección de facilitar
la adecuación de la demanda y la oferta que de intervención
estatal directa como productor, parecería ser una
política más razonable para la mayor efectividad
y eficacia de la política de vivienda al menor costo
administrativo posible.
La política
de vivienda de interés social otorga subsidios para
facilitar el acceso a una solución habitacional a las
familias de más bajos recursos. Las entidades ejecutoras
de esta política fueron el INURBE, hoy reemplazado
por FONVIVIENDA, entidad que atiende a las familias que no
tienen una vinculación formal con el mercado laboral,
con recursos del presupuesto nacional; las Cajas de Compensación
Familiar, entidad que atiende a las familias con vinculación
formal al mercado laboral, con recursos de los aportes parafiscales;
el Banco Agrario de Colombia, que atiende lo relacionado con
el subsidio de vivienda en el sector rural y la Caja Promotora
de Vivienda Militar, que responde a la demanda de vivienda
de las fuerzas armadas.
En
el balance al término de la Administración Gaviria
Trujillo (1990 a 1994) se habían financiado 308.000
soluciones de vivienda de interés social urbana y aprobado
211.200 subsidios, de los cuales sólo el 73% fueron
efectivamente cobrados, significando que el 27% de las familias
con subsidios aprobados no encontró una vivienda adecuada
a sus deseos y/o necesidades o por alguna razón renunciaron
a éste (Documentos Conpes N° 2729, Septiembre de 1994).
Uno
de los mayores problemas que trajo el subsidio directo a la
demanda, en un ambiente restrictivo de oferta de suelo urbano
en general, y en particular el requerido para la vivienda
de interés social, y de poca competencia en la oferta
de este tipo de viviendas, fue la apropiación del
valor del subsidio por parte de los productores, vía
un incremento del precio de las viviendas. Se comprobó
que el costo de la vivienda de interés social aumentó
en el período mencionado en un 40%, restringiendo el
acceso de un gran porcentaje de población de bajos
ingresos a la vivienda subsidiada.
En
el gobierno Samper (1994 a 1998) se planteó corregir
las limitaciones antes anotadas del subsidio a la demanda,
con base en una intervención estatal más activa
para lograr una oferta adecuada en los estratos de cuatro
y menos salarios mínimos. Los resultados de la administración
Samper no parecen ser concluyentes respecto a que la intervención
estatal diseñada en su gobierno haya sido la solución
para lograr una adecuación entre las necesidades de
demanda y la oferta de vivienda de interés social.
A ello se agrega que su programa se dirigió principalmente
al mejoramiento en vivienda y no a la producción de
nuevas viviendas y, dado que su definición incluía
demasiadas posibilidades para su aplicación, permitió
la utilización del subsidio en usos diferentes a su
objetivo, lo que generó problemas en su seguimiento
y control.
En la
administración Pastrana (1998 a 2002) se diseño
una política de subsidios de vivienda, tanto para
el sector urbano como rural, que tenía por objetivos
hacer que su asignación fuese transparente, realizada
con base en criterios objetivos, focalizados en la población
de menores ingresos y que tuviera progresividad para que a
los hogares más pobres les llegara un subsidio mayor.
Históricamente, la atención gubernamental se
concentraba en la vivienda urbana, sin darle importancia a
la situación habitacional en el sector rural. En ese
Gobierno, por primera vez, se expidió un decreto presidencial
definiendo las reglas para el acceso, uso y provisión
del subsidio para la vivienda de interés social rural,
con el mismo rango en la política pública que
el de la vivienda urbana.
Se acompañaron
estas decisiones políticas con la asignación
presupuestal obligatoria de 150.000 millones de pesos para
el subsidio nacional de vivienda y con la ampliación
a la totalidad de Cajas de Compensación Familiar de
la obligación de crear los Fondos de Vivienda de Interés
Social (FOVIS), con lo cual a través de los aportes
parafiscales aproximadamente se destinan otros 150.000 millones,
para un total de 300.000 millones anuales destinados a la
política de subsidio de vivienda de interés
social (N. de la R.: la cotización de la moneda
colombiana es de un dolar:aproximadamente 2.300 pesos colombianos).
Durante el cuatrienio se entregaron 249.168 subsidios familiares
de vivienda con una inversión total de 1 billón,
543,2 millones de pesos. Un tema de gran preocupación
fue el descalce entre subsidio y crédito, que impedía
el cierre financiero y postergaba el cobro del subsidio asignado.
En la
primera administración Uribe Vélez, 2002 - 2006,
se mantuvieron los principios y fundamentos de la política
de subsidio definida en el gobierno anterior, buscando una
mayor eficiencia en el cobro efectivo del subsidio, por medio
de un cambio en la adjudicación de los mismos, poniendo
como condición previa la aprobación del crédito
correspondiente, con lo cual se evita la perdida de subsidios
que no se hacen efectivos por la imposibilidad del cierre
financiero de la operación. La contrapartida de tal
decisión es que la población objetivo de la
política de subsidio cambia, pues se restringe a
la población de bajos ingresos con capacidad de crédito,
reduciendo en la práctica tales beneficiarios a la
población formal con ingresos mayores a 1,5 salarios
mínimos mensuales (smml).
Un cambio
muy relevante en este cuatrienio fue la liquidación
del INURBE y su reemplazo por FONVIVIENDA, concebido tal Fondo
como un fondo cuenta adscrito al Viceministerio de Vivienda
y los procesos operativos que antes eran del resorte del Instituto,
fueron transferidos a las Cajas de Compensación (procesos
de postulación y calificación al SFV) y a FINDETER
los procesos de evaluación y viabilización de
proyectos VIS. Fonvivienda asigna los subsidios pagados con
los recursos presupuestales de la nación y define los
instrumentos y mecanismos de evaluación y control.
Un tema
relevante fue la disminución del monto del subsidio
hasta su casi eliminación para los demandantes de VIS
con ingresos cercanos a los 4 smml y VIS tipo cuatro cuyo
precio es mayor a 100 smml. Tal decisión permitió
ampliar la cobertura del subsidio, concentrando la población
objetivo entre los trabajadores formales con ingresos superiores
a 1,5 smml y excluyendo a los sectores de menores ingresos.
En este
período, enmarcado en la política de "País
de Propietarios", se han entregado un total de 357.058
subsidios con un monto de 2 billones, 450.036 millones de
pesos, con un relevante incremento en la cobertura del SFV.
Inurbe:
Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y
Reforma Urbana
C.C.F.: Cajas de Compensación Familiar.
C.P.V.M.: Caja Promotora de Vivienda Militar.
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
El énfasis que el Gobierno Nacional ha puesto en el
subsidio a la demanda durante estos 15 últimos años,
ha dejado al margen políticas de vivienda para la ciudad
construida, para las familias en arriendo, al igual que las
relaciones que existen entre la expansión urbana, la
vivienda y la gestión social del suelo, que son determinantes
en el aparecimiento y formación de la vivienda informal
en nuestras ciudades.
En el
Plan Nacional de Desarrollo 2006 - 2010, correspondiente al
segundo mandato de Uribe Vélez, la política
de vivienda se ha enmarcado con una clara propuesta sobre
gestión de la ciudad, por lo cual en el acápite
de "Ciudades Amables", señala que "La
política de Ciudades Compactas se enmarca en las metas
de largo plazo definidas en la Visión 2019 relacionadas
con: (i) aumentar la calidad y cantidad del espacio público
en las ciudades con más de 100.000 habitantes; (ii)
promover el crecimiento inteligente y uso planificado del
suelo urbano, con el fin de lograr un ahorro del suelo de
expansión de 50%; y, (iii) mejorar la gestión
efectiva del desarrollo urbano y de las instituciones sectoriales.
Conforme a lo anterior, los objetivos de la presente política
se orientarán principalmente a: i) consolidar un modelo
de ciudad compacta, eficiente y sostenible; (ii) incrementar
la oferta de suelo para el desarrollo de programas VIS; (iii)
fortalecer institucionalmente a las administraciones locales
para el desempeño de la función pública
del urbanismo y al sector privado como principal agente del
mercado inmobiliario; (iv) racionalizar el marco normativo
del ordenamiento territorial, y; (v) garantizar la articulación
urbano - regional en el ordenamiento territorial".
Con base
en lo anterior, la política sectorial de VIS se concentrará
en cinco acciones básicas: incremento en el volumen
de recursos destinados a subsidio, multiplicando por tres
los recursos que se han venido asignando desde 1999; reintroducción
en gran escala de los subsidios al mejoramiento, para
responder a la ciudad construida; promoción a programas
de accesibilidad al financiamiento de la vivienda de interés
social a través del Fondo Nacional de Ahorro y de la
puesta en marcha del microcrédito hipotecario; la puesta
en marcha del banco de materiales como complemento
a los macroproyectos urbanos y, por último, los programas
de legalización de títulos, como instrumento
de formalizar la propiedad en la ciudades colombinas.
Un tema
preocupante en el nuevo Plan de Desarrollo 2007 – 2010 es
la definición de la VIS, que se exige en la Constitución
política. En el Plan se considera VIS toda vivienda
con un precio menor a 135 salarios mínimo mensuales,
eliminando toda referencia a los tipos de vivienda establecidos
por rangos de precio final. Tal decisión, de convertirse
en ley al aprobarse el Plan, implica que la oferta de VIS
se pega al techo de precios, es decir a VIS con precios en
el rango de 100 a 135 smml, desapareciendo otro tipo de oferta,
que es más riesgosa y menos rentable, como pasó
en el pasado, antes de la introducción de la segmentación
en la oferta de VIS en 1998, y que corresponde a la vivienda
demandada por la población mas pobre de la población
asalariada formal existente en el país.
Las políticas distritales
Como se
anotó anteriormente, el Distrito Capital, al igual
que casi todos los municipios del país, durante los
años 90 limitó su accionar en política
de vivienda a la búsqueda de mecanismos eficientes
y seguros para acceder a los subsidios entregados por el gobierno
nacional. Esto permitió que, con base en los recursos
presupuestales de la nación, el 8,5% de los subsidios
entregados por Fonvivienda se asignaran en la ciudad, como
también el 25,8% de los entregados por la Caja de Vivienda
Militar. Para el caso específico de la ciudad, donde
existen las más importantes Cajas de Compensación
del país, se contó además con la entrega
de subsidios muy importantes por parte de éstas entidades,
al punto que el 64,4% del total de los mismos se quedaron
en la capital del país.
En conjunto,
la acción de la política nacional de vivienda
proveyó 102.643 subsidios durante los últimos
cuatro años, lo que significó que el 28,6% del
total nacional fuera asignado en la ciudad.
*:
Agosto - Diciembre. **: Enero - Agosto
Fuente: Miniisterio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Pese a
tal comportamiento, en la ciudad se han implementado acciones
de política de vivienda que han tenido importancia,
particularmente a partir de la segunda mitad de la década
pasada. En primer lugar, el programa de desmarginalización,
iniciado en la administración Peñaloza e institucionalizado
en el Plan de Ordenamiento Territorial a través del
Programa Integral de Mejoramiento de Barrios, realizado por
la Caja de Vivienda Popular y que tiene por objetivo atender
la población de menores ingresos en condiciones deficitarias
en cuanto a servicios públicos, accesibilidad y equipamientos.
Con base en el trabajo realizado por la CVP, se han podido
conocer las demandas de mejoramiento barrial en la ciudad
y en concordancia con el DAPD (Departamento Administrativo
de Planeación, desde hace 2 meses Secretaría
Distrital de Planeación) a través de su área
de Gestión Urbanística, se han establecido un
total de 26 UPZ de mejoramiento integral, con un área
de intervención de 9.667 hectáreas, dentro de
las cuales existen 5.097 hectáreas de origen informal
y que representan el 80% de todas las áreas de ese
origen que existen en la ciudad.
Una segunda
acción fue la creación de Metrovivienda,
concebida como banco de tierras para proveer de suelo urbanizado
a los sectores de bajos ingresos en condiciones de eficiencia
y competitividad frente a la oferta informal de suelo. La
lógica gerencial con que se ha manejado la institución
desde su creación, de ser auto-sostenible financieramente,
ha hecho que la acción de Metrovivienda se haya circunscrito
a la generación de suelo para los constructores formales,
a precios similares a los establecidos por los especuladores
urbanos legales, sin ser efectivamente una alternativa
a la oferta informal de lotes.
La tierra
urbana intervenida por Metrovivienda entre 2000 y el 2007
totaliza 713,9 hectáreas, que representan el 30,1%
del total de áreas disponibles para vivienda en la
ciudad, de acuerdo con el POT.
Fuente:
Metrovivienda, Informe de Gestión, 2007.
Del total
de tierra urbana intervenida, se han habilitado 224,4 hectáreas
entre el 2000 y el 2006 y 118,4 hectáreas esperan hacerlo
en el presente año, para un total de 342,7 hectáreas.
Tal volumen de tierra urbana habilitada, que representa poco
menos que la totalidad de tierra urbana consumida en un año
por la ciudad, podría haber servido como mecanismo
de control de precios del suelo urbano para evitar procesos
especulativos, pero por el contrario, dados los precios de
la tierra urbana generada por la entidad y su forma de gestión,
el efecto regulador del banco de tierras ha sido mínimo.
Los precios del suelo urbanizado a los cuales se están
tranzando los lotes habilitados por Metrovivienda son hasta
30% más baratos que los ofertados por los urbanizadores
legales, pero son sustancialmente mayores al precio resultante
de la urbanización informal. Es decir, el precio
del metro cuadrado de suelo urbanizado en la zona de Bosa
puede estar entre $140.000 y $185.000, cuando es vendido por
urbanizadores legales; es de $110.000 a $ 130.000 cuando lo
produce Metrovivienda y de $65.000 a $80.000 cuando el suelo
semi urbanizado ha sido entregado por los urbanizadores informales
y terminado de urbanizar por los compradores finales.
La forma
de comercialización, centrada en la venta de grandes
globos de terreno urbanizado, limita el acceso a éste
suelo por parte de grupos de viviendistas y, obviamente, de
demandantes individuales de lotes, que son la población
objetivo de los informales.
Fuente:
Metrovivienda, Informe de Gestión, 2007.
Fuentes:
Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003, Documento de
Política Habitacional. Alcaldía Mayor, DAPD,
2000, Decreto 619, POT.
Una última
iniciativa de importancia durante el período de análisis
ha sido la puesta en marcha de la política distrital
de subsidios de vivienda. El subsidio distrital fue reglamentado
por la Alcaldía Mayor por medio del decreto 226 de
julio de 2005, el cual tiene las siguientes características:
- Destinación:
Complemento del ahorro y del crédito para adquisición
de vivienda nueva o usada, construcción en sitio
propio, mejoramiento de vivienda, reasentamiento de hogares
localizados en alto riesgo no mitigable y titulación.
Es complementario al SFV de la Nación.
- Hogares
beneficiarios: Hogares con ingreso igual o menor a 2 smml,
no vinculados a una Caja de Compensación Familiar.
- Precios
de la Vivienda: Solo para VIS tipo 1 y 2. VIS tipo 1 con
precio hasta 50 smml; VIS tipo 2 con precio entre 50 y 70
smml.
- Monto
del Subsidio:
Compra
o construcción VIS tipo 1: 21 smml;
Compra
o construcción VIS tipo 2: 14 smml;
Mejoramiento
de vivienda: 11.2 smml
Titulación:
3 smml.
Con base
en tal normativa, entre el 2005 y 2006, el Distrito Capital
ha entregado 5.883 subsidios de vivienda, con una inversión
de 44.593 millones de pesos. Durante el presente año
2007 se ha programado la entrega de 1.622 subsidios, que involucran
una inversión adicional de 11.268 millones de pesos.
Fuente:
Metrovivienda, Informe de Gestión, 2007.
Vale la
pena señalar que, dada la dispersión de esfuerzos
y los resultados poco dinámicos que ha mostrado el
sector habitacional en la ciudad, se tomó la decisión
de unificar su gestión en la Secretaría de Hábitat,
de reciente conformación, lo cual imposibilita cualquier
análisis evaluatorio.
Comentarios a las políticas 1990 - 2005
Las políticas
de vivienda implementadas en la ciudad por el Gobierno Nacional
y Distrital, pese a sus evidentes buenas intenciones, no han
resuelto el problema habitacional ni en su expresión
cuantitativa ni cualitativa. El producto de tal situación
es la existencia de una profunda segregación urbana,
donde la ciudad formal, construida con base en las señales
de mercado, es una ciudad donde el tejido residencial responde
a las normas urbanísticas y la calidad urbana y arquitectónica
resultante se asimila a la de cualquier urbe de connotaciones
internacionales. Por otro lado está la ciudad informal,
construida por fuera de la normativa urbana, con la lógica
del capitalismo salvaje, con viviendas levantadas baja la
dirección de maestros de obra y en concordancia con
las necesidades del periplo vital de los compradores de lotes
individuales para la autoconstrucción de vivienda.
Es en el espacio informal de la ciudad donde los pobres han
resuelto la necesidad de vivienda y en donde han generado
las oportunidades de ingreso y empleo para la superación
de las condiciones de la pobreza crítica.
Las políticas
de vivienda implementadas no han superado las barreras que
existen para el acceso a la vivienda de los más pobres.
Pese a la expedición de la ley 388 de 1997, la gestión
del suelo urbano ha sido ineficaz y la que se ha realizado,
no ha podido generar el suelo urbano requerido a un precio
asequible, para que los pobres puedan hacer efectivo el derecho
a la vivienda.
Igualmente,
en la actualidad no existe un sistema financiero hipotecario
que tenga capacidad para generar los fondos prestables para
que los pobres de la ciudad puedan resolver la carencia de
vivienda. La actual UVR, que reemplazo el sistema UPAC, resuelve
la demanda efectiva de la población con capacidad de
pago y vinculada con la economía formal, pero los pobres
están excluidos de cualquier posibilidad de crédito
hipotecario para la vivienda.
Asimismo,
la política de vivienda ha fracasado en generar procesos
productivos que internalicen economías de escala o
que transfieran tales economías al producto generado,
haciendo que la mercancía vivienda sea costosa y
con evidentes ganancias monopólicas, que van en
detrimento de la calidad del producto y limitan aún
más la demanda efectiva por dicho bien.
La política
de subsidios a la demanda de vivienda ha tenido efectos muy
reducidos, haciendo efectiva solo la demanda de sectores de
la economía formal que por su nivel de ingresos veía
restringida su posibilidad de contar recursos suficientes
para acceder a la vivienda. No ha podido responder a las necesidades
de vivienda de las más pobres, especialmente los sectores
de bajos ingresos vinculados a la economía informal.
De manera
general, pareciera que el subsidio representara el instrumento
para que los productores de VIS obtuvieran la ganancia esperada
en el mercado de las edificaciones urbanas. Es decir, el subsidio
parece más una transferencia a los especuladores
urbanos que una ayuda a los demandantes de vivienda.
Ello toma
más fuerza cuando se evalúa lo que espera un
pobre de su vivienda y lo que le entrega el mercado formal,
con subsidio incluido. Los pobres requieren viviendas a las
que puedan adicionar nuevos espacios como producto de los
cambios que tiene la familia con el paso del tiempo, de manera
que en ella puedan habitar todos los miembros del hogar en
sus diferentes edades y no solo cuando la vivienda es adquirida.
Es decir, una vivienda que crezca con la familia, evitando
así caer en el hacinamiento. Esta vivienda no es entregada
por los constructores formales. Es por ello que el reclamo
más repetido por las familias compradoras de VIS, es
el del tamaño de la vivienda (ver "Suelo urbano
y vivienda para la población de bajos ingresos – Estudio
de Casos Bogotá, Soacha y Mosquera", MAVDT – DNP
– Banco Mundial – Cities Alliance, DPU University College
London, Nicolás Rueda y otros, Agosto, 2006. Capítulo
5, pag, 11 y ss).
Es tal
la insatisfacción en relación al tamaño
de la vivienda y la situación de hacinamiento que se
llega a la VIS cuando la familia crece, tanto en años
como en miembros del hogar, que se podría afirmar que
el efecto de mediano y largo plazo de la política VIS
ha sido incrementar el déficit cualitativo de vivienda,
generando una paradoja: la solución habitacional
que se construye para contribuir a la reducción del
déficit habitacional es la misma que con el paso del
tiempo contribuye a incrementar el déficit cualitativo
de la misma.
En ese
mismo orden de ideas, las familias pobres demandan la vivienda
no solo como bien patrimonial sino también como fuente
de ingresos, bien por usos productivos de algunos espacios
o bien por la posibilidad de alquilar parte de la vivienda
para generar una renta de alquiler. Esas posibilidades no
son tomadas en cuenta por los constructores formales a los
que se dirige la política de vivienda. Es más,
en no pocos casos las normas urbanísticas o los reglamentos
internos prohíben explícitamente tales posibilidades,
elevando aún más las barreras de acceso a la
vivienda por parte de los pobres (nuevamente, ver Rueda y
otros, pág. 30 y ss).
La política
de vivienda se ha pensado sobre la nueva vivienda y las áreas
de expansión de las ciudades, pero se ha olvidado
la ciudad construida, como si la búsqueda de una
vivienda digna solo se lograra con base en vivienda nueva
y en hogares propietarios. Las posibilidades que ha mostrado
la ciudad construida, formal e informal, para resolver los
problemas habitacionales son inmensas. Como se señaló
anteriormente, una parte substancial de la producción
de viviendas informales durante el período intercensal
(1993 a 2005) no se ha hecho con base en la incorporación
de nuevo suelo a la mancha urbana, sino a través de
la subdivisión, en unos casos, y de la ampliación
de la vivienda, en otros, en las áreas consolidadas
de la ciudad construida. Es decir, la reproducción
de la informalidad en las áreas consolidadas es un
mecanismo dinámico que aporta soluciones habitacionales
para superar la carencia de vivienda en la ciudad.
Por último,
la política de vivienda ha confundido la tenencia con
la dignidad de la vivienda. No se requiere ser propietario
para disfrutar de una vivienda digna. Es necesario integrar
la vivienda en arriendo como una opción para la solución
del problema habitacional, mas en la medida que el arrendador
se acerca mucho a las condiciones económicas y sociales
del arrendatario, lo cual hace que la política de apoyo
al arrendamiento sea también un esquema de resolución
del problema habitacional de la ciudad.
Una reflexión
evidente es la relación entre la generación
de suelo urbano por parte de Metrovivienda y la política
distrital de subsidios a la vivienda. Como se señaló
anteriormente, por los esquemas de gestión implantados
en la entidad, la ciudad no ha podido tener un instrumento
eficiente para competir y controlar a los urbanizadores informales,
que actúan como productores de suelo urbano ilegal,
en un mercado de compradores individuales. Si pensamos a Metrovivienda
con un esquema de comercialización de tierra urbanizada
centrada en los compradores individuales finales, y suponiendo
que el producto es un lote de 60 m2, se ve que el
precio sería de $7.800.000 para el caso de la ciudadela
El Recreo. Para ese mismo demandante, se espera entregar un
subsidio de 21 smml, es decir, de $9.093.000, poco más
de 1,2 millones de pesos que el valor del lote urbanizado.
Si frente a esta situación se opta por vender el
lote de Metrovivienda al mismo precio que la oferta informal
de zonas similares de Bogota, haciendo que el subsidio asuma
el excedente, para mantener el equilibrio financiero de la
entidad, permitiendo que el comprador construya la vivienda
por autoconstrucción dirigida o espontánea,
¿no se produciría una verdadera competencia con la
urbanización informal, se reducirían los costos
operativos de Metrovivienda, urbanizando áreas urbanas
con los requerimientos de espacio público y equipamiento
que la ciudad ha definido, y se podría ampliar la cobertura
del subsidio distrital de vivienda?
Las respuestas
parecen obvias, pero implican romper ataduras de pensamiento
que impiden buscar nuevas opciones de solución que
reconozcan las potencialidades de las formas alternativas
promovidas por los sectores de bajos ingresos, promovidas
por los productores informales de suelo urbano, identificando
sus aciertos y superando y anticipando los conflictos que
le generan a la ciudad y a las propias poblaciones pobres.
Es decir, si se cambia la forma de gestión de suelo
en Metrovivienda y se combina con el subsidio de vivienda,
se puede entregar tierra urbanizada con las mejores especificaciones
establecidas por la ciudad, a los sectores de mayor pobreza
relativa, sin afectar la eficiencia económica de
la entidad y captando los valores positivos generados en la
urbanización popular.
Propuesta de lineamientos para una Política Distrital
de vivienda
El primer
punto que debe establecerse es que la demanda de vivienda
no es homogénea y, por las condiciones propias del
bien, es segmentada, dependiendo no solo del precio y
la calidad de la misma sino también de los ingresos
y las necesidades de los demandantes. En esta segmentación
se reconocen tres tramos claramente diferenciados:
- Un primer
tramo caracterizado por tener ingresos suficientes para que
la oferta pueda responder eficientemente, donde las señales
de mercado son reconocidas y la función del Estado
debe circunscribirse a realizar el control y la vigilancia
para evitar distorsiones de mercado que se traducen en especulación
y comportamientos monopólicos y a habilitar recursos
prestables que soporten la demanda de un bien da consumo de
largo plazo. La respuesta gubernamental ha sido la creación
del sistema de banca hipotecaria (UPAC, UVR, u otras). En
este tramo se localizan los estratos 3, 4, 5 y 6.
- Un segundo
tramo de la demanda de vivienda se caracteriza por estar vinculado
a la economía formal pero con ingresos insuficientes
para hacer efectiva la demanda potencial de vivienda, particularmente
con respecto a los recursos previos que implica la cuota inicial
de la vivienda a la que se quiere acceder. Su insuficiencia
de recursos no es incapacidad de pago, sino de ahorro. La
función del Estado es de habilitar la demanda efectiva,
política que se ha implementado con base en el subsidio
de demanda que actualmente ejecuta el gobierno. En este tramo
se localiza población de estratos 2 y 3.
Según
los estudios realizados sobre microfinanzas, estos dos tramos
agrupan el 70% del total de la población del país
y de Bogotá. La característica en común
de ambos es que pueden tener respuesta en el mercado formal
de la vivienda y que el papel del Estado es el de facilitador
de procesos con una intervención pasiva de control,
vigilancia y apoyo al buen funcionamiento del sistema de precios,
sin requerir intervenciones activas para proveer el bien.
- El tercer
tramo de la demanda de vivienda es una demanda no efectiva
de vivienda para el mercado formal, que señala un estado
de privación y necesidad y que se caracteriza por que
el bien que se consume, la vivienda, es el resultado de prácticas
informales de producción, donde el papel del Estado
ha sido la de desconocimiento e indiferencia, con una acción
remedial y/o represiva, pero sin capacidad para responder
a ese tramo de demanda. Vale la pena señalar que, por
las características del bien vivienda, como un bien
de primera necesidad que interviene en la reproducción
social de la mano de obra, siempre deberá ser demandado
por la totalidad de la población, aunque algunos, los
pobres, lo hagan por fuera de las normas establecidas, sin
recibir ayudas o subsidios del Estado. Este tramo recoge el
30% excedente de la población.
A ese
30%, la solución que se plantea por parte del análisis
tradicional es la implantación de políticas
asistencialistas, focalizadas en esta población, con
recursos no reembolsables que permitan la entrega de espacios
mínimos habitacionales donde la carencia absoluta es
reemplazada por soluciones que rápidamente generan
problemas de hacinamiento, pues no se adecuan ni a las necesidades
ni a los procesos de crecimiento de los hogares pobres de
la ciudad. Un tema de importancia en esa solución es
el sentido de dignidad y pertenencia de las poblaciones así
tratadas, pues es evidente que se les trata como ciudadanos
de segunda, incapaces de hacerse cargo de su propia vida.
Además
de las objeciones éticas y urbanísticas que
puedan hacerse tal solución, está la económica,
pues implica que un ingente volumen de recursos deban destinarse
a un gasto social sin retorno, que para una ciudad como Bogotá,
suponiendo soluciones mínimas con un precio de 17 millones
de pesos, debiéramos destinar poco más de 7
billones de pesos de la actualidad, o alternativamente esperar
más de 25 años para una tipo de solución
como la planteada con una inversión no menor a 300.000
millones de pesos anuales. Una solución así,
aunque evidente y facilista, es absolutamente irreal.
Lo anterior
pone de manifiesto que la opción que el Estado puede
dar a esa población, está en integrar las
propias soluciones dados por ellos al marco institucional.
Es decir, el Estado a través de la producción
social del hábitat responde por el 30% que no tiene
posibilidades de que el mercado reconozca sus demandas, con
una política de vivienda pro-pobres direccionada para
los estratos 1 y 2. Tal propuesta tiene tres componentes:
vivienda para el déficit, subsidios para la ciudad
construida y reubicación de vivienda por riesgo.
Vivienda
para el Déficit.
La vivienda
para el déficit busca ser una repuesta a la carencia
de techo de los sectores de menor ingreso, integrando tres
elementos básicos: gestión de suelo a partir
de la aplicación de la ley 388 de 1997; integrar las
formas de producción de la vivienda informal y, por
último, la construcción de un sistema financiero
acorde con las condiciones económicas y culturales
de los pobres.
Gestión
de Suelo urbano.
Los instrumentos
definidos en la ley 388 de 1997 establecen diferentes formas
de gestión para la captación, por parte de los
municipios y del Distrito Capital, de suelo urbano, teniendo
como instrumento básico los planes parciales. Este
tema ha sido pobremente desarrollado tanto por el Distrito
Capital como por la Nación, prefiriendo mantener las
formas tradicionales de gestión inmobiliaria, aún
en Metrovivienda, que definitivamente premian la especulación
y la captación de rentas del suelo por parte de los
terratenientes urbanos, sobre el cumplimiento de las funciones
sociales y ecológicas de la propiedad, de las que habla
la Constitución Política de la Nación.
Instrumentos
como la plusvalía o la asociación con partícipes,
son instrumentos que no han sido suficientemente desarrollados
ni aplicados pese a la potencialidad que tienen y los efectos
que pueden generar en la oferta de tierras para los pobres.
Se prefirió la compra de tierras en áreas de
expansión y habilitarlas con obras de urbanismo, que
asumir los procesos de aplicación de las normas ya
establecidas en la mencionada ley.
No se
supone que el proceso de gestión de suelo sea fácil,
lo que sucede es que es la única forma posible para
obtener suelo urbanizable que pueda destinarse efectivamente
a los pobres en condiciones de eficacia y eficiencia económica.
Seguir avanzando en el juego establecido históricamente
por los terratenientes urbanos es aplazar indefinidamente
una solución a los pobres de la ciudad.
Una preocupación
que nace en ese contexto es la situación de los municipios
del primer anillo metropolitano, donde se aplicarán
parte substancial de las nuevas demandas por suelo urbano
en el área metropolitana. Si la gestión de suelo
en el Distrito Capital es incipiente, en los municipios aledaños
es mucho más atrasada, pudiéndose generar un
cuello de botella muy importante, con efectos muy adversos
para la totalidad de la región.
Frente
a ello, lo único sensato es definir una agenda de cooperación
horizontal entre Bogotá y los municipios del área
metropolitana, donde la ciudad capital transfiera la experticia
obtenida, en bien no solo del municipio receptor, sino también
del donante de cooperación, en nuestro caso el Distrito
Capital.
En síntesis,
se puede señalar que el costo de la producción
del suelo urbano en bruto para VIS, es el costo de la gestión
del Distrito Capital, asociada a la aplicación de la
ley 388 de 1997.
Identificación y organización de la demanda
a través de OPV.
La identificación
de los demandantes de éste tipo de vivienda, como sus
mecanismos de participación, deben estar mediados por
Organizaciones Populares de Vivienda, no por el prurito de
la organización por la organización misma, sino
para generar procesos de apropiación social del
espacio urbano, como también del propio hábitat
resultante de la acción pública del urbanismo.
Aunque
la organización de la demanda es una opción
deseable y, probablemente, más eficiente que la participación
individualizada en la política de producción
social del hábitat, no debiera colocarse como condición
indispensable, pues implicaría una restricción
a las posibilidades de participación.
Las potencialidades
que tienen las OPV son muy grandes y han sido desaprovechadas
sistemáticamente en la política habitacional
en el país y en la ciudad, probablemente como efecto
a un temor no infundado por la manipulación política
a que han estado sometidas. Pese a ello, la demanda organizada
puede ser un poderoso instrumento para focalizar correctamente
los recursos públicos destinados a ésta política
y una herramienta adicional de control social y de generación
de ciudadanía de gran valor en el mediano y largo plazo.
La pretensión
de que sea a través de las propias instituciones de
vivienda que se organice la demanda, aunque loable como opción,
es ponerlas a ser un oficio que no conocen y que solo sirve
para clientelizar la política habitacional, antes que
para mejorar el acceso a la misma de amplios sectores sociales.
Subsidios para producir ciudad.
La ciudad
no la conforman solamente la aglomeración de la vivienda
y demás edificaciones, es un producto cultural sofisticado
donde se reproducen las relaciones económicas, sociales
y afectivas de la comunidad, teniendo un referente físico
de espacios públicos y privados. El espacio público
genera el hábitat y el espacio privado establece la
casa. En ese sentido, la producción de ciudad es la
producción del espacio público que requiere
la aglomeración para la reproducción social
de la población.
El subsidio
a la demanda se ha centrado en la producción del espacio
privado, pero el espacio público sigue siendo el subproducto
del proceso de urbanismo. Por eso podemos tener viviendas
que resuelven la necesidad de casa de la población,
al tiempo que generan conflictos sociales que impiden el goce
y disfrute de la ciudad en sus diferentes alcances. Los
subsidios de vivienda, que son recursos públicos, deben
destinarse prioritariamente a lo público y no a lo
privado. Los subsidios deben asegurar los espacios y bienes
públicos que requiere la población pobre para
tener una ciudadanía más plena e incluyente.
No es viable que los espacios y servicios públicos
que disfrutan los pobres sean de menor calidad que los que
obtiene un ciudadano de mejores ingresos. Es requisito indispensable
para la construcción de una ciudad democrática
que éstos sean de igual calidad para unos y otros,
sobre todo cuando los que más requieren del espacio
público para su inserción social son los pobres,
pues el consumo del mismo hace parte de su consumo vital,
dado que los sectores de mayores ingresos lo pueden solucionar
a través del mercado.
Desde
una evaluación rigurosamente económica, lo que
muestra la opción del susidio a la demanda de vivienda
es que su costo es mayor que los gastos en el urbanismo que
se requiere para una buena calidad de vida para los pobres.
Es decir, el subsidio cubre más que el costo de
producir ciudad, pero genera una ciudad sub-óptima
para los pobres. Se debe dar la vuelta a los subsidios,
para que éstos se destinen a la producción de
una mejor ciudad para la población pobre y que estos
tengan acceso al suelo requerido para su ejercicio pleno de
la ciudadanía, compitiendo exitosamente en precios,
calidades y localizaciones con los urbanizadores informales.
Desde
el punto de vista de la cobertura del subsidio, ésta
se puede incrementar, pues el subsidio directo a la demanda
pude disminuirse tomando en cuenta que en ningún caso
los costos de urbanización y de generación de
bienes y servicios públicos para un lote de 60 metros
cuadrados es mayor a 5 millones de pesos y en la actualidad
el aporte del subsidio llega hasta 10 millones de pesos.
Desde
el punto de vista operativo, el subsidio para crear ciudad
debe tener postulaciones colectivas donde el papel de las
OPV se ve potenciado, pues los recursos deben afectar trozos
de ciudad y no solo espacios aislados de la misma.
A manera
de síntesis, se puede señalar:
- Costo
de la Tierra Urbana en bruto: Costo de gestión de
la ley 388/97.
- Costo
de Urbanización del suelo urbano: Recursos presupuestales
del Subsidio Distrital de Vivienda.
- Costo
de los equipamientos urbanos: Recursos del Subsidio Distrital
de Vivienda y recursos presupuestales sectoriales.
- Monto
del Subsidio: 12 smml por hogar postulante.
- Destinación:
Población Informal con ingresos menores a 2 salarios
mínimos.
- Forma
de Postulación: Postulación colectiva.
La Construcción de la vivienda.
El subsidio
produce el suelo urbanizado, los espacios y bienes públicos
y los equipamientos sociales necesarios para que los pobres
puedan acceder a un ejercicio más pleno de su ciudadanía.
En complemento, la vivienda, entendida como el espacio privado
habitacional, se construye a través de la autoconstrucción,
individual o colectiva, que cumple con los requerimientos
de función y tamaño que requiere la familia
pobre, que se construye al ritmo de sus ingresos y de acuerdo
con los cambios demográficos que suceden en el hogar
a lo largo de su historia vital.
Así,
el espacio privado de la vivienda, la casa, es el producto
de la sumatoria del esfuerzo privado, representado en los
recursos propios que se invierten en la producción
de la vivienda y del crédito que se obtenga, si el
país y la ciudad se deciden a cumplir con el artículo
51 de la Constitución Política Nacional, que
obliga al gobierno a diseñar un sistema de crédito
de largo plazo que sea útil para hacer realidad el
derecho a una vivienda digna para todos y no solo para los
que puedan a acceder a las exigencias del mercado financiero
actual.
Los aportes
para la construcción de vivienda se harán así:
- Pago
Lote en Bruto: Usuarios con recursos propios.
- Pago
de Construcción de la vivienda: Usuario, con recursos
propios y micro – crédito.
Condiciones del micro-crédito.
Frente
a lo evidente, que el 30% de la población del país
y de la ciudad no tienen acceso al crédito hipotecario,
se ha sugerido la necesidad de crear un nicho específico
para ellos, el micro-crédito. Pero la discusión
para su montaje se ha hecho de manera equivocada, tratando
de encontrar los mecanismos para que los pobres y los informales
puedan ser objeto de crédito de acuerdo con los parámetros
de la economía formal, cuando de lo que se trata es
de fundar un esquema financiero con lógicas y parámetros
diferentes a los tradicionales.
En la
discusión sobre el micro-crédito para los pobres,
se "están recortando los pies para que quepan
los zapatos", cuando de lo que se trata es de tener nuevos
zapatos y no nuevos pies. En ese sentido es necesario que
se reconozca la especificidad del micro - crédito hipotecario
y se diseñe un producto financiero que se ajuste
a la realidad de los demandantes pobres de vivienda y
no tomar distancia frente al problema, para concluir que la
realidad se equivoca y la estructura financiera que se diseña
es la correcta.
Con base
en lo anterior, el sistema de micro finanzas que se establezca
deberá tomar en cuenta las siguientes consideraciones:
- Crédito
para la demanda informal de vivienda.
El primer
tema que debe resolver es la población objeto del crédito.
El micro- crédito tiene como objeto a los informales,
que por sus condiciones específicas de inserción
laboral no tienen posibilidad de demostrar garantías
que avalen el crédito solicitado, por lo cual tanto
su análisis como aprobación se tienen que realizar
tomando en cuenta otras opciones de garantía y de manejo
de cartera, donde el conocimiento tradicional bancario es
poco útil.
Se deben
desarrollar otras formas de evaluación de garantías,
donde temas como la garantía solidaria, los reaseguros
de cartera por parte del Estado y las formas de cobro individualizadas,
juegan un papel importante para el éxito de estos esquemas.
- Crédito
para ingresos flexibles.
Los ingresos
de la población informal son variables y estacionarios,
por lo cual pequeñas fluctuaciones en el precio de
algún servicio que adquiera, pueden tener efectos catastróficos
en el balance económico de la familia pobre.
El micro-crédito
hipotecario debe reconocer tal situación y diseñar
mecanismos de amortización que se ajusten a esa flexibilidad
de ingresos y no se conviertan en un esquema confiscatorio
para los pobres, que pueden ver fácilmente cómo
los intereses de un crédito lo vuelven impagables y
consume rápidamente el ahorro de varios años
de una familia. Temas como el prepago de crédito, la
refinanciación automática, la tasa controlada
de intereses o del sobreendeudamiento, son muy importantes
en el esquema financiero que se defina.
- Crédito
para inversiones flexibles.
Un tema
muy evidente e importante es que el demandante informal de
micro-crédito no requiere grandes sumas de dinero,
pues no construirá su vivienda en un solo momento,
sino que lo hará de acuerdo con sus necesidades y en
procesos sucesivos y aditivos, hasta que logre obtener
la casa que desea, después de varios años de
construcción. Esta característica pone de presente
que el crédito que solicita la familia pobre es de
pequeños montos, de corto o mediano plazo (no más
36 meses) y por varias veces, a manera de créditos
rotativo, donde lo que se le da al usuario del crédito
es un cupo que puede utilizar sin sobrepasar un techo determinado.
Aunque
el proceso es engorroso, existe en tal terminación
una gran racionalidad y eficiencia en el uso del crédito
para gastos de consumo de largo plazo, pues se solicita exclusivamente
el monto que se espera utilizar, evitando costos financieros
innecesarios.
- Crédito
para hogares en crecimiento.
Las familias
pobres inician las acciones conducentes a resolver su carencia
habitacional en los primeros estadios de la formación
del hogar, cuando los hijos son pequeños y, normalmente,
con una familia pequeña. Las inversiones sucesivas
son el producto de los cambios en el tamaño del
hogar y de la necesidad de convertir la casa en un bien productivo.
Los cambios en el tamaño de la familia, después
de largos períodos, dan por resultado el aparecimiento
de familias extendidas y de hacinamiento habitacional, que
se resuelve con la adición de nuevos espacios habitacionales
o con la subdivisión del inmueble, generándose
una nueva vivienda.
Esa, que
es la historia vital de muchos de los asentamientos de origen
informal en el país y la ciudad, es una realidad que
tiene que tomarse en cuenta para el diseño del sistema
de financiamiento hipotecario para los pobres. Eso da sentido
a las inversiones aditivas que las familias pobres realizan
a lo largo de su historia de vida.
- Crédito
para viviendas productivas.
Para los
pobres la vivienda no es solo un activo patrimonial, es también
un activo productivo, tanto por que en ella puedan
realizarse actividades productivas, industriales o comerciales,
como también por que pueda generar un renta de alquiler,
por el arriendo de algún área de la vivienda.
Ello es más relevante cuanto más consolidado
se encuentre un asentamiento popular. Es tan importante el
papel productivo de la vivienda en los sectores populares,
que es normal que los ingresos generados por los servicios
productivos de la vivienda representan el 50% o más
de los ingresos de los hogares pobres, localizados particularmente
en barrios populares altamente consolidados.
El diseño
de micro-crédito hipotecario tiene que saber interpretar
esa realidad e integrarla en la evaluación de riesgo
crediticio como una posible fuente de ingresos y pago del
crédito otorgado.
Como se
observa, estas apreciaciones, aunque no son exhaustivas, si
apuntan con claridad al tipo de crédito que se requiere,
tomando en cuenta la población objetivo que se tiene.
A manera de conclusión, las condiciones crediticias
se pueden sintetizar así:
- Usuario
del Crédito: Población informal con ingresos
menores a 2 smml.
- Monto
de crédito: Cupo rotativo de no más de 10
smml.
- Garantía:
Hipotecaria sobre lote urbanizado.
- Tasa
de Interés: Controlada, de mercado.
- Plazo:
Corto o mediano plazo, no mayor a 36 meses.
- Cuota:
Que no comprometa más del 30% del ingreso familiar
disponible.
Proceso productivo de la vivienda.
Un punto
final en este acápite se relaciona con el proceso de
producción de la vivienda. Para ello se considera que
es necesario implantar dos acciones: el banco de materiales
y/o centro de acopio de los mismos, y la asistencia técnica
especializada a cargo de universidades y ONG
- Banco
de materiales y centros de acopio.
Este es
un tema recurrente en políticas de vivienda para los
pobres, pero debe insistirse en su montaje, pues es un mecanismo
idóneo para reducir el costo directo de los materiales,
que se requieren para la construcción de la vivienda.
Su manejo operativo debe estar delegado en el sector privado
o solidario, pero en ningún caso quedar en manos del
sector público o de entidades públicas, so pena
de incurrir en sobre costos y corrupción, como se puede
comprobar con el manejo dado a los centros de acopio en el
programa de Ciudad Bolívar, promovido por la CVP.
- Asistencia
técnica especializada por parte de Universidades y
ONG.
Este sería
un mecanismo para que los estudiantes de último semestre
de carreras como arquitectura, ingeniería civil o similares,
tuvieran un contacto muy preciso con las realidades sociales
de su comunidad y que, por medio de la asistencia técnica
a los procesos de construcción de la vivienda social,
cumplan con la exigencia de hacer trabajo social antes de
su graduación.
Tal proceso
no solo redundará en un mayor compromiso social de
los jóvenes, sino en la posibilidad de contar con recursos
humanos especializados, a bajo costo y que pueden tener una
intervención muy relevante para la obtención
de mejor calidad arquitectónica y urbanística
de los barrios populares.
Subsidios para la ciudad construida.
Como se
evalúo anteriormente, la resolución del problema
habitacional del Distrito Capital pasa inevitablemente por
tener respuestas a la situación que se presenta sobre
la ciudad construida y consolidada, pese al origen que haya
tenido.
Subsidio para mejoramiento.
Este subsidio
debe tener tres objetivos para la ciudad: resolver la precariedad
de títulos de propiedad, hacer reforzamiento estructural
y producir nuevos espacios habitacionales en la ciudad construida.
- Para
superar de manera eficiente la precariedad de títulos
de propiedad, es necesario que se introduzca un cambio en
la legislación sobre los procesos de tenencia y posesión,
que permita que estos se puedan tramitar de forma expedita
y masivamente, cuando no exista oposición de parte,
pues como actualmente se realiza, uno a uno y sin ningún
proceso abreviado, hace que cada proceso tome más de
tres años, congestionando los juzgados civiles y haciendo
nulatorio todo proceso de política pública para
superar tal situación. Ese cambio legislativo implica
una reforma al Código Civil Colombiano.
- La necesidad
del reforzamiento estructural es una necesidad imperiosa
para la ciudad, pues los estudios realizados por la Sociedad
Colombiana de Sismo-resistencia, pone al descubierto el alto
riesgo que tienen los asentamientos populares de la ciudad
ante un evento sísmico de alguna magnitud, más
si se toma en cuenta que la ciudad está en zona de
riesgo sísmico medio y que en el pasado hubo sismos
de alta magnitud que afectaron gravemente las edificaciones
existentes.
Para acometer
tal acción debe pensarse en propuestas innovativas,
como por ejemplo que el espacio aéreo o terraza, resultante
de un proceso de reforzamiento estructural que tenga costos
mayores al valor del subsidio, sea del gobierno distrital,
el cual lo podrá asignarla a otra familia para que
desarrolle allí su vivienda, generando redensificación
en las áreas construidas de sectores informales consolidados.
- La producción
de nuevos espacios habitacionales en la ciudad construida,
es decir la ampliación de edificaciones, es el reconocimiento
de un comportamiento cultural de los sectores populares, que
asumen a la vivienda no solo como bien patrimonial sino como
generador de ingresos. Ello contribuye a resolver la carencia
de vivienda y evita los procesos de deterioro y disfuncionalidad
de áreas consolidadas. El subsidio al mejoramiento
debe tener un monto igual al entregado para lotes con servicios
y tener condicionantes similares, tanto en monto, tipo de
postulación y población objetivo del subsidio.
Es de
esperarse que el micro-crédito deberá complementar
los subsidios para mejoramiento, con las mismas lógicas
y condiciones que se haya establecido para la vivienda nueva.
Ello es particularmente evidente en el subsidio de ampliación,
particularmente cuando se realiza buscando la conversión
de la vivienda a un activo productivo.
Reubicación de vivienda por Riesgo.
Para este
tipo de acción, son válidas las decisiones tomadas
para la vivienda nueva con dos cambios importantes: en primer
lugar, el suelo en su totalidad deberá ser subsidiado
y en segundo lugar se deberá entregar un embrión
de vivienda, que se consolidará con base en el
micro-crédito, en las condiciones financieras antes
explicadas.
Con base
en lo anterior, pese a que pueden existir temas importantes
como una política para la vivienda en arriendo, una
propuesta que asuma los anteriores lineamientos podría
considerarse una política pro-pobres, en el marco de
una acción conciente para ampliar la democracia y las
oportunidades en la ciudad, cerrando las brechas de exclusión
y segregación que actualmente son la norma.
IAMG
El
autor es Economista Consultor, especialista en Vivienda y
Desarrollo Urbano. Postgrados en la ENHAP (Escola Nacional
de Habitaçao e Poupanza) de Rio de Janeiro y en CELADE
- Universidad de Chile. Asesor del gobierno Colombiano (1986
-1990 y 1998 -2001) y de la Administración Distrital
(1992- 1994), en el diseño e implantación de
las políticas de vivienda y desarrollo urbano a nivel
país y de la ciudad capital. Es Profesor universitario.
Ver
el sitio de Metrovivienda
en
la Web.
Sobre políticas de vivienda en América Latina,
ver también en café
de las ciudades:
Número
52 I Política de las ciudades (I)
Vivienda
social y suelo urbano en la Argentina de hoy
I Conflictos y posibilidades I José Luis Basualdo
Número
49 I Política de las ciudades (II)
Teoría
y política sobre asentamientos informales
I Cuestionario a Raúl Fernández Wagner y
María Cristina Cravino, en vísperas del Seminario
en la UNGS.
Número
35 I Política de las ciudades
Contra
la ghettización en los conjuntos de vivienda social
I Planificación estratégica en la autogestión
I Juan Esteban Rodríguez Alvarez
Número
22 I Economía
Peculiaridades
e interrogantes de la política económica, social
y habitacional en la Argentina I Un debate
sobre la política de vivienda de los años ´90.
I Carlos Fidel
Número
19 I Economía
El
problema de los "con techo"... I
Alfredo Rodríguez describe las paradojas del subsidio
habitacional en Chile. I Alfredo Rodríguez
Número
1 I Economía
Clandestinos
en la ciudad del Tercer Mundo I En "El misterio
del capital", Hernando de Soto propone algo más inteligente
que erradicarlos. I Marcelo Corti
Sobre
gestión del suelo urbano, ver también:
Número
20 I Economía de las ciudades
"Ahora
existen mecanismos para corregir las distorsiones del mercado"
I Entrevista a Samuel Jaramillo: la gestión del suelo
urbano en Latinoamérica. I Marcelo Corti
Número
23 I Economía
El
impuesto predial como instrumento de urbanización
I Los mitos sobre la política del suelo en Latinoamérica,
en una entrevista con Martim Smolka
Y sobre
Bogotá, ver:
Número
32 I Lugares
Bogotá
y sus dos modernidades I Un Foro Internacional
del Espacio Público estimulante y civilizado, en una
ciudad donde la cordialidad y la cultura ciudadana compiten
con la lógica de los bunkers. I Marcelo Corti
(continuar
la búsqueda en café
de las ciudades)
Bibliografía
Médicos
Sin Fronteras, Ingeniería y Geotécnia Ltda.,
Consultoría para el estudio de amenaza y riesgo por
fenómenos de remoción en masa para el proyecto
de vivienda y obras de acueducto y alcantarillado del barrio
El Oasis, ubicado en los altos de Cazucá que pertenece
a la Comuna IV del Municipio de Soacha – Cundinamarca. 1997,
sin publicar.
Universidad
Nacional de Colombia – Instituto Habitat Ciudad y Territorio,
"Prediagnóstico para la formulación del
plan parcial de renovación urbana integral para Cazuca
y Altos de Cazuca en el municipio de Soacha (Cundinamarca)",
2004, sin publicar.
López
Borbón, Walter, Contexto General de los Proyectos de
Vivienda en la ciudad de Bogotá, Web Universidad Piloto,
2005.
H. A.
Cerón, Análisis a Proyectos de Vivienda de Interés
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Molina
Giraldo, Humberto, Mesa de Planificación de Bogotá
Cundinamarca, Distribución Espacial de la Población-
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Giraldo,
Fabio y Torres, Jorge, Hábitat y Desarrollo Humano,
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Departamento
de Cundinamarca – Fedevivienda, Lineamientos de Política
de Hábitat Regional del departamento de Cundinamarca,
Bogotá, 2005.
Secretaría
de Planeación de Soacha, Estratificación Socioeconómica
de predios urbanos y rurales del municipio de Soacha, Soacha,
2005.
Secretaría
de Planeación de Cundinamarca, Estadísticas
de Cundinamarca 1998-2000.
Algunos
datos de interés contenidos en el estudio original:
(...)
El desarrollo humano se entiende como el proceso por medio
del cual se amplían las oportunidades y capacidades
de los seres humanos, en el marco de la libertad, la participación
y la democracia.
Según
el censo de 2005, Bogotá tiene un total de 6.763.325
habitantes y el primer anillo metropolitano compuesto por
los municipios conurbados con Bogotá, es decir, Soacha,
Chía, Mosquera, Madrid y Funza, suman 691.493 habitantes,
para un total de 7.444.818 habitantes, como población
del área metropolitana conurbada. Así mismo,
existen un total de 1.747.061 viviendas, de las cuales el
91,4% se localizan en Bogotá y el resto en el primer
anillo conurbado, es decir, en Bogotá hay un total
de 1.597.520 viviendas y en el resto del área metropolitana
149.541 viviendas.
En Bogotá
hay un total 3,5 personas por hogar y de 4,23 personas por
vivienda, poniendo en evidencia la existencia de una fuerte
presencia de vivienda compartida en la ciudad.
Al revisar
la situación por localidad, se aprecia que los menores
tamaños de hogar se presentan en las localidades de
Chapinero y Teusaquillo, que son también donde existen
menor cantidad de personas por vivienda. Así mismo
son las localidades donde los estratos 5 y 6 son predominantes.
En contraposición, los hogares con mayor cantidad de
integrantes se encuentran en las localidades de Ciudad Bolívar,
Bosa y Usme, que con excepción de ésta última,
es donde se presenta la mayor concentración de personas
por vivienda. Así mismo, es en esas localidades donde
los estratos predominantes son el 1 y 2. De lo anterior se
saca una conclusión evidente: que existe una relación
inversa entre el tamaño del hogar y la estratificación
socioeconómica de los hogares, de manera que entre
mayor sea el tamaño del hogar se corresponde con un
menor estrato y viceversa, con mayor estrato el tamaño
de hogar es menor. Igual comportamiento existe entre el número
de personas por vivienda y la estratificación socioeconómica.
El observar
la tipología de vivienda que existe en la ciudad se
aprecia que el 55,7% del total del parque habitacional son
apartamentos y el restante 44.3% lo representan casas. Al
mirar la distribución por tipologías de vivienda
en las diferentes localidades de la ciudad, se aprecia que
la preferencia por los apartamentos es evidente en las localidades
con predominio de los estratos de altos ingresos (Chapinero,
Teusaquillo y Usaquén) y al mismo tiempo, las preferencias
por casa es más acentuadas en las localidades de bajos
ingresos, específicamente Bosa, Usme y Ciudad Bolívar.
Dicho de otra manera, en Bogotá los ricos prefieren
vivir en apartamentos y los pobres en casas.
Estas
preferencias ponen en evidencia un tema de gran relevancia
en la política pública de vivienda: el elemento
diferenciador en la demanda de vivienda de altos y medianos
ingresos es el costo de producción de la vivienda en
altura (apartamentos), en tanto que el elemento diferenciador
en la demanda de vivienda de los sectores de bajos ingresos
es el valor del suelo urbano, que permite la construcción
en un piso (casas).
Sólo
el 5,1% de las viviendas, es decir, 81.537 viviendas en la
ciudad realizan actividades económicas en su interior.
La actividad básica que realizan es de comercio, seguida
por servicios, industria y actividades económicas no
bien especificadas.
En el
promedio de crecimiento anual durante el período (1988
– 2005), la ciudad ha estado produciendo cerca de 49.000 viviendas,
que se compara muy positivamente con la tasa de formación
de hogares, que según la estadística censal,
ha crecido a un volumen de 51.500 hogares anualmente. Si se
compara el período intercensal (1993 – 2005), se encuentra
que durante éste la producción de vivienda ha
sido mayor que la formación de hogares en cerca de
58.600 viviendas, reduciendo el déficit habitacional
de la ciudad.
Este resultada
no parece ser el producto de políticas públicas
para el sector, sino un resultado conjunto de varias acciones:
en primer lugar el énfasis en la producción
de vivienda de interés social en el período
de crisis que permitió que un volumen importante de
constructores formales hubiesen dedicado su capacidad instalada
a la producción de VIS; en segundo lugar el volumen
importante de recursos destinados por el sistema de subsidio
a la ciudad, en especial lo destinado por las cajas de compensación
familiar; en tercer lugar un fuerte proceso de subdivisión
informal de vivienda, particularmente en las localidades de
menores ingresos, que han tenido origen informal y en cuarto
lugar, la incorporación de áreas informales
que no han disminuido de sus registros históricos.
En el
período entre 1995 y 2005 se han financiado 24.300
viviendas anualmente, de las cuales el 77.6% son VIS nuevas,
el 12.3% es vivienda no VIS nueva y el 10,1% es vivienda no
VIS usada. Lo anterior implica que en promedio 37.100 viviendas
anuales no tienen financiación y que por tanto las
formas de producción y consumo de éstas viviendas
ha estado por fuera del circuito financiero, siendo apalancadas
por recursos propios.
Llama
la atención la importancia de los hogares que tienen
como vivienda un cuarto alquilado y que representa más
del 39% de los hogares con carencia habitacional.
En el
censo de 1993, se calculaba que hasta el 15% del stok habitacional
sufría de déficit cualitativo. Tal situación
ha variado substancialmente, sobre todo por el importante
avance hacia la universalización de los servicios públicos
en la ciudad.
Al analizar
la calidad de los pisos, se considera una vivienda de buena
calidad cuando posee pisos alfombrados, con baldosín
o en parquet; es vivienda aceptable, cuando el piso es cemento
o material similar; es inadecuada cuando el piso es en madera
burda, gravilla, arena o tierra. Con base en el censo ampliado
de 2005, el 5% de las viviendas de Bogotá tienen pisos
inadecuados, lo cual significa que 79.876 viviendas tienen
problemas de calidad, para considerarse viviendas adecuadas
y dignas. Por las condiciones de paredes y estructuras, el
censo no consideró que hubiese viviendas inadecuadas
en la ciudad.
Cerca
de 100.000 viviendas del parque habitacional de Bogotá,
deben ser intervenidas, bien por tener problemas de calidad
o por carecer de algún servicio público básico.
Estas 100.000 viviendas se adicionan al faltante cuantitativo
que padece la ciudad, para señalar que el total del
déficit habitacional de la ciudad, entre lo cuantitativo
y lo cualitativo, ronda en 500.000 unidades habitacionales.
La VIS
que se ha entregado en Bogotá en los últimos
cinco años, ha disminuido el déficit cuantitativo
de vivienda, pero ha contribuido con el incremento del cualitativo,
por la vía del hacinamiento habitacional. Se aprecia
una muy clara relación directa entre la cantidad de
metros cuadrados por persona y la estratificación económica,
de manera que a medida que se asciende en el estrato, se dispone
de una mayor cantidad de metros cuadrados de vivienda. Así
por un metro de área privada de vivienda de una persona
de estrato 1, una persona de estrato seis dispone de 3,88
metros cuadrados de apartamento o de 4,4 metros cuadrados
de espacio habitacional en una casa. En el análisis,
llama la atención el tamaño tan grande de las
casas, especialmente de los sectores de menores ingresos.
En la
práctica colombiana, pese a la retórica de la
política pública, el derecho a la vivienda se
ha restringido al esfuerzo por cumplir el sueño patrimonialista
de los pobres: Hacer que los colombianos tengan vivienda propia.
Esta reducción ha permitido soslayar la necesidad de
que la vivienda sea un instrumento para la apropiación
social de las oportunidades que la ciudad genera para superar
la pobreza. Incluso, ha contribuido a que no se superen las
manifestaciones de inadecuación del hábitat,
pues el énfasis patrimonialista ha olvidado la calidad
y el tamaño necesario para vivir dignamente, haciendo
que el hacinamiento y la pobreza encuentren en esas políticas
campo propicio para su reproducción intergeneracional.
La confusión mecánica del derecho a la vivienda
con la pretensión de crear nuevos propietarios urbanos,
ha hecho que la política pública de vivienda
haya olvidada la necesidad de crear ciudades más amables
e incluyentes y, por supuesto, de entender las dinámicas
propias que han asumido las ciudades colombianas en general
y la ciudad de Bogotá en particular, para superar las
carencias de vivienda y hábitat que los pobres siguen
manteniendo.
Según
el Plan de Ordenamiento de Bogotá, en la actualidad
se cuenta con 35.232 hectáreas, con un crecimiento
anual de 280 hectáreas. De ellos se calcula que entre
el 40% y 60% es el producto de la acción de urbanizadores
informales o piratas, pues las diferentes mediciones que se
han realizado no han podido ponerse de acuerdo sobre tal dato.
Según el POT, única referencia oficial sobre
el tema, en el momento de aprobación del POT existían
368.440 viviendas clandestinas, en 1.378 asentamientos informales,
que ocupan un total de 6.378 hectáreas y que albergan
cerca de 1.400.000 habitantes.
Los hogares
con ingresos menores a 1,5 salarios mínimos mensuales
legales no tienen posibilidad de acceder a una vivienda en
el mercado formal, sea usada o nueva. Si tomamos en cuenta
que de acuerdo con el trabajo sobre capacidad de pago, el
ingreso estimado de los hogares del estrato 2 solo llega a
1,4 smml y el del estrato 1 es de 1,03 smml, y tomando en
cuenta los traslapes por ingreso que se presentan, se puede
concluir que entre el 30% y el 35% de los hogares de la ciudad
no tienen posibilidades reales de acceder al derecho de una
vivienda digna en el mercado formal de la ciudad. Ello vuelve
a poner en evidencia la afirmación hecha por el profesor
L. Currie: "El problema de la vivienda no es de vivienda,
es de pobreza".
El precio
del suelo urbano es un costo de la construcción de
vivienda. Según Camacol, el lote en bruto de una vivienda
de interés social representa el 13% del precio final
de la misma. Ello implica que el precio de un metro cuadrado
de construcción debe valer 8 veces el precio del suelo
en bruto. Con base en los precios reportados por la Lonja
de Propiedad Raíz de Bogotá, el menor precio
registrado en la ciudad es en Jerusalén – Ciudad Bolívar,
de $115.000 por metro cuadrado, lo cual implicaría
un precio de venta de $920.000 por metro cuadrado construido,
que hace imposible cualquier oferta de vivienda en el mercado
formal de la misma en la ciudad. Tal situación es más
crítica, si se toma el valor promedio del estrato,
pues implicaría que el precio del metro cuadrado construido
llega a más de 1,3 millones de pesos. Con base en los
anteriores parámetros, es evidente que el mercado especulativo
de la tierra urbana en Bogotá impide la construcción
de vivienda de interés social, pues con los precios
actuales de la vivienda tipo I el precio del metro cuadrado
de tierra no puede sobrepasar de $78.000 cuando el lote es
de solo 35 metros cuadrados y de $45.500 cuando éste
llega a los 60 metros cuadrados.
Al hacer
el comparativo de los costos directos de construcción
de la vivienda popular formal con la informal, se aprecia
que existe una diferencia de 7,2% entre una
y otra, es decir, cuando los costos directos en la vivienda
formal representan el 45% del precio final de venta, los de
la vivienda informal solo representan el 37,8% del mismo.
Los rubros donde se pueden presentar las mayores diferencias
son en pañetes, pinturas, administración de
obra y equipos especiales. En los costos de urbanismo, existe
una gran diferencia pues mientras que en la vivienda formal
la incidencia de éstos llega a 9,5% del precio final,
dada las formas de suburbanización que realizan los
informales, en ellos tal incidencia no sobrepasa el 4%. En
los costos indirectos llama la atención los costos
financieros que pagan los sectores informales, que son mayores
a los pagados por los constructores formales, como efecto
de las adversas condiciones de crédito a las que acceden
los informales, que se caracterizan por altas tasas de interés
en el crédito extrabancario, que sólo refleja
el mayor riesgo en que se mueve tal crédito.
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